鄉村債務已經成為目前農村一個越來越嚴重的普遍問題，幾乎是鄉鄉有債、村村欠錢。由此可能影響社會穩定值得警惕。
鄉村債務觸目驚心
筆者進行的涉及湖南省129個鄉鎮的問卷調查，負債面為89%。如衡陽縣、衡南縣、常寧市、桃源縣、澧縣、漢壽縣等地方的鄉鎮負債面達100%，衡陽縣和澧縣、桃源縣等地方的村級負債面達99%以上。筆者到桃源縣調查時鄉鎮財政債務總額突破1億元的鄉鎮就達到了5個以上，負債最高的有1.7個多億。衡陽縣鄉鎮負債2.9個億元，村級負債的總額是1.3億元，對于一個在2004年國稅只有4268萬元、地稅只有2727萬元收入的衡陽縣財政而言，4個多億元的鄉村債務，相當于近四年的財政收入。
到2005年底湖南省的鄉村兩級債務的狀況如何，很難以準確把握。如果推斷全省鄉村債務總額采用取中間值法則的話，根據筆者調查的六縣31個鄉鎮的鄉村債務平均值1498萬元計算，按2000個鄉鎮，全省鄉村債務總額估計不會低于299.6億元。根據國家統計局核算審定，2004年湖南省GDP為5641.9億元，那么鄉村兩級債務就占2004年湖南GDP的比重的5.3%；2004年湖南省財政總收入608億元，那么鄉村兩級債務就占省財政總收入的49.3%，比例之高觸目驚心。
而且，債務發動機在繼續加速。
首先是正在不斷增加的鄉村負擔為鄉村債務加速。根據筆者對129個鄉鎮負責人的問卷調查，有75%的人認為目前的鄉鎮工作是上級及其部門用權力轉移屬于他們的責任。由于上下級政府之間的責權劃分不明確，上級把本來屬于自己的責任逐級轉移到鄉村兩級，上面只負責下通知或開會，行政事務的成本卻要鄉村承擔。一些上級領導為了出政績，在“發展是第一要務”的口號下，超越當地經濟發展水平，給鄉鎮下達規定的項目和規模的考核指標，如招商引資、新辦工業企業、納稅大戶、并行使所謂的“一票否決”，迫使鄉鎮不計后果上新項目，導致寅吃卯糧，留給后任巨額債務。根據筆者的統計，目前各地的鄉鎮與縣簽定的責任狀至少有48個左右，縣對鄉鎮的考核大致有29個項目，這些還不包括各個部門單項考核。
其次是收不抵支的狀況為鄉村債務加速。目前，鄉鎮機構改革和人員分流工作還沒到位，鄉鎮政府事權過多，經費支出需要量仍然較大，如果鄉村的收支狀況不會改變，那新的債務就會不斷產生，因為很多支出鄉村自己沒有壓縮的能力。
鄉村組織岌岌可危
由于巨額債務長期懸而不還，使鄉村組織信用和權威陷入了前所未有的低谷。對于目前絕大多數鄉村的主要負責人，一年中最發愁的時候是農歷年關，躲債賴債非常普遍，并感到困惑無助：“欠賬那么多，上級不管，集體沒有，又不敢向群眾伸手，就是神仙也沒辦法。”有的債主在毫無辦法的情況下，只得將鄉政府和村委會告上法庭，不少的鄉鎮每年要接到法院10多份甚至幾十份的強制執行通知書。一些鄉鎮的政府辦公大樓就被法院強行拍賣了，一些鄉鎮的財政賬戶被法院凍結，造成退伍軍人的優撫款甚至五保戶的供養款都被法院抵押還債。且不說絕大多數的鄉政府即使把辦公樓賣了，相對于天文數字的債務也是杯水車薪；問題還在于，鄉政府無法和企業一樣破產，除了辦公樓就一無所有，可一旦把鄉政府辦公樓被查封了，作為政權的基層代表落到這種地步，勢必對其信用產生威脅。對于村委會而言，絕大多數都沒有辦公樓，沒有什么集體資產，如果法院作出判決又如何執行？鄉村債務正在沖擊著農村政治和法律制度。
政府不僅沒有超越于法律的權力，而恰恰應該是遵守和履行法律的榜樣，否則法律就會失去它的神圣尊嚴而成為一紙空文。借貸行為是一種契約行為，鄉村組織作為合同的一方，必須無條件信守承諾履行合同。一個無力承擔法律責任的鄉村組織很難想象會得到民眾的信任。一個言而無信，不履行諾言的鄉村組織自然沒有權威可言。更嚴重的是，鄉村組織無力還債，失信于民，也直接影響到黨和政府在人民群眾中的形象。從長遠來看，鄉村債務造成的鄉村組織公信力和權威的降低，將使得農村的政治生態更加惡化。
對于絕大多數的鄉村而言，不僅背負著沉重的債務，甚至自身生存都難以維系，有誰會相信他們能夠對農民提供最基本的服務？很多鄉村為了緩解沉重的債務壓力，盡可能減少正常的公務活動，盡可能壓縮經費開支，少數地處偏遠的村干部為了減少車費開支盡可能不到鄉政府開會。在這樣的情況下，鄉鎮面對農民的需要已經無法滿足了，其所承擔的社會公共管理與服務職能根本無法實現，部分鄉村組織基本上處于癱瘓半癱瘓狀態。如果按照現在這樣運轉下去，就不知道將會怎樣。所以有些人提出取消鄉政府，包括設立辦事處，就順理成章了。
根據筆者對湖南省129個鄉鎮的問卷調查，有74%的鄉鎮對生活困難的群眾很少進行過救助，有15%的鄉鎮因鄉鎮財政無力沒有進行任何救助。對鄉村公路、水利等公共設施建設，有68%的鄉鎮財政很少有投入，有9%的鄉鎮財政沒有任何投入。日益增長的鄉村公共品和服務的需求與不斷萎縮的鄉村財政供給能力之間的矛盾，決定著如果不能滿足農民基本的公共需求，鄉村組織的存在就失去價值。這種合法性危機將會沖擊整個鄉村組織的政治權威，從而使鄉村組織走向崩潰。
2006年是新農村建設的開局之年，而鄉村債務無疑是繞不過去的坎。鄉村債務的問題不解決，鄉村組織就難以在新農村建設中發揮應有的作用；沒有鄉村組織的組織領導，新農村建設就無從談起。更為嚴重和可怕的是，如果鄉村債務得不到化解，一旦推進鄉鎮體制改革，債務難題就會成為一道難以跨越的坎，就可能使所有的矛盾集中爆發，不但影響鄉村組織自身的變革和新生，而且還會危及整個社會的公共安全。
債務危及社會安全
對于包括鄉村債務在內的這樣一些嚴重的社會問題，主流的觀點認為，只要加快發展一切問題就會迎刃而解，解決只是時間的問題。然而，面對巨額的鄉村債務，誰能夠對鄉村組織的償還“時間”作出預期或估計呢？債權人有不少就是處境艱難的農民，對于鄉村組織的償還能力已經徹底絕望的他們，會不會手攥著“白條”有這個耐心繼續等待下去？
從債務結構上來看，絕大部分都是民間借款，很多債主都是農民。在常德市有不少的鄉鎮，由于鄉政府借不到錢，用高利息的誘惑統一下達借款任務到村，發動村干部把少數富裕的農戶錢借上來。舉桃源縣泥窩潭鄉為例，泥窩潭鄉是一個只有1萬多人的小鄉，鄉財政負債就達925萬多元，債權人的結構是，信用社占金額的15%，農戶占20%，個體戶的45%，鄉干部20%。其中欠農戶的有130多人，最多的一人達7萬多元；23個鄉干部，最多的達40萬多元，最低的也有3萬多元；個體戶的人數最多，有300多人。除信用社以外，85%的債務都是民間的借款。在衡陽縣三湖鎮的村級債務中，民間債務占村級債務總額的53.2%，下欠村干部的債務占村級債務總額的26.8%。而雪上加霜的是，除了鄉鎮的主要負責人以外，絕大多數的鄉村干部本身就是債主，在債權中占有很大的比例，而且不少的鄉村干部又是從親朋好友這樣一些農民的手中轉借來的。因此，鄉村債務已經把鄉村干部和很多的農民的利益捆綁在一起，這種利益捆綁為農村群體事件的引發提供了一個十分危險的動力機制和社會基礎。
在稅費改革前農民負擔最沉重的時期，盡管農村的社會矛盾也非常尖銳，也發生了不少的群體事件，但只是小范圍小規模的局部性問題，并沒有造成一省一市的大規模群體事件，對整個社會的破壞力不是很大。主要是因為農民缺乏組織基礎和領導力量，而強大的鄉村組織廣泛地吸納了農村社會精英，構成了一條保衛社會安全的“防火墻”。時至今日，在沉重債務重壓之下的鄉村組織，還會不會繼續承擔這樣的責任？
在巨大的債務壓力下，鄉村組織今天已經處于崩潰的邊緣，鄉村干部陷入了前所未有的困境。
鄉村干部一旦產生了與債權人一樣的絕望，就猶如火上加油，為農村群體事件的大規模引發提供了天然的組織基礎和領導力量。因為這是鄉村干部的雙重身份所決定的。作為鄉村干部，對于群眾而言，代表組織或政府，他們是干部身份；而對于縣以上的各級而言，他們又是群眾身份，他們的利益實質上也是群眾的利益。村干部本身就是農民，而且鄉鎮干部的80%以上也來自農民，沒有誰能夠比他們更了解農民，也就比任何人更善于組織農民和領導農民。
如果沒有處理好社會轉型期的利益公平問題，無疑會形成一個利益的挫折人群，這些人的情緒將會演變成社會性暴力事件，給我們這個社會的公共安全帶來巨大威脅。在鄉村債務中，如果他們的利益在正常情況下無法實現，很可能就會通過不正常的方式來表達。特別是在基層的干部隊伍中，他們對改變現行秩序的愿望非常強烈。如果不迅速采取對策化解危機，繼續等待觀望而猶豫不決，就會坐失改革良機。希望全社會能夠對此引起高度警惕。
（作者單位：湖南省社科院新農村建設研究中心)
來源：《中國發展觀察》, 2006(7)
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