鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)成為目前農(nóng)村一個越來越嚴重的普遍問題，幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債、村村欠錢。由此可能影響社會穩(wěn)定值得警惕。
鄉(xiāng)村債務(wù)觸目驚心
筆者進行的涉及湖南省129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問卷調(diào)查，負債面為89%。如衡陽縣、衡南縣、常寧市、桃源縣、澧縣、漢壽縣等地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債面達100%，衡陽縣和澧縣、桃源縣等地方的村級負債面達99%以上。筆者到桃源縣調(diào)查時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)總額突破1億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就達到了5個以上，負債最高的有1.7個多億。衡陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債2.9個億元，村級負債的總額是1.3億元，對于一個在2004年國稅只有4268萬元、地稅只有2727萬元收入的衡陽縣財政而言，4個多億元的鄉(xiāng)村債務(wù)，相當于近四年的財政收入。
到2005年底湖南省的鄉(xiāng)村兩級債務(wù)的狀況如何，很難以準確把握。如果推斷全省鄉(xiāng)村債務(wù)總額采用取中間值法則的話，根據(jù)筆者調(diào)查的六縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村債務(wù)平均值1498萬元計算，按2000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全省鄉(xiāng)村債務(wù)總額估計不會低于299.6億元。根據(jù)國家統(tǒng)計局核算審定，2004年湖南省GDP為5641.9億元，那么鄉(xiāng)村兩級債務(wù)就占2004年湖南GDP的比重的5.3%；2004年湖南省財政總收入608億元，那么鄉(xiāng)村兩級債務(wù)就占省財政總收入的49.3%，比例之高觸目驚心。
而且，債務(wù)發(fā)動機在繼續(xù)加速。
首先是正在不斷增加的鄉(xiāng)村負擔為鄉(xiāng)村債務(wù)加速。根據(jù)筆者對129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人的問卷調(diào)查，有75%的人認為目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是上級及其部門用權(quán)力轉(zhuǎn)移屬于他們的責任。由于上下級政府之間的責權(quán)劃分不明確，上級把本來屬于自己的責任逐級轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村兩級，上面只負責下通知或開會，行政事務(wù)的成本卻要鄉(xiāng)村承擔。一些上級領(lǐng)導(dǎo)為了出政績，在“發(fā)展是第一要務(wù)”的口號下，超越當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達規(guī)定的項目和規(guī)模的考核指標，如招商引資、新辦工業(yè)企業(yè)、納稅大戶、并行使所謂的“一票否決”，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不計后果上新項目，導(dǎo)致寅吃卯糧，留給后任巨額債務(wù)。根據(jù)筆者的統(tǒng)計，目前各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣簽定的責任狀至少有48個左右，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核大致有29個項目，這些還不包括各個部門單項考核。
其次是收不抵支的狀況為鄉(xiāng)村債務(wù)加速。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和人員分流工作還沒到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)過多，經(jīng)費支出需要量仍然較大，如果鄉(xiāng)村的收支狀況不會改變，那新的債務(wù)就會不斷產(chǎn)生，因為很多支出鄉(xiāng)村自己沒有壓縮的能力。
鄉(xiāng)村組織岌岌可危
由于巨額債務(wù)長期懸而不還，使鄉(xiāng)村組織信用和權(quán)威陷入了前所未有的低谷。對于目前絕大多數(shù)鄉(xiāng)村的主要負責人，一年中最發(fā)愁的時候是農(nóng)歷年關(guān)，躲債賴債非常普遍，并感到困惑無助：“欠賬那么多，上級不管，集體沒有，又不敢向群眾伸手，就是神仙也沒辦法。”有的債主在毫無辦法的情況下，只得將鄉(xiāng)政府和村委會告上法庭，不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要接到法院10多份甚至幾十份的強制執(zhí)行通知書。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府辦公大樓就被法院強行拍賣了，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政賬戶被法院凍結(jié)，造成退伍軍人的優(yōu)撫款甚至五保戶的供養(yǎng)款都被法院抵押還債。且不說絕大多數(shù)的鄉(xiāng)政府即使把辦公樓賣了，相對于天文數(shù)字的債務(wù)也是杯水車薪；問題還在于，鄉(xiāng)政府無法和企業(yè)一樣破產(chǎn)，除了辦公樓就一無所有，可一旦把鄉(xiāng)政府辦公樓被查封了，作為政權(quán)的基層代表落到這種地步，勢必對其信用產(chǎn)生威脅。對于村委會而言，絕大多數(shù)都沒有辦公樓，沒有什么集體資產(chǎn)，如果法院作出判決又如何執(zhí)行？鄉(xiāng)村債務(wù)正在沖擊著農(nóng)村政治和法律制度。
政府不僅沒有超越于法律的權(quán)力，而恰恰應(yīng)該是遵守和履行法律的榜樣，否則法律就會失去它的神圣尊嚴而成為一紙空文。借貸行為是一種契約行為，鄉(xiāng)村組織作為合同的一方，必須無條件信守承諾履行合同。一個無力承擔法律責任的鄉(xiāng)村組織很難想象會得到民眾的信任。一個言而無信，不履行諾言的鄉(xiāng)村組織自然沒有權(quán)威可言。更嚴重的是，鄉(xiāng)村組織無力還債，失信于民，也直接影響到黨和政府在人民群眾中的形象。從長遠來看，鄉(xiāng)村債務(wù)造成的鄉(xiāng)村組織公信力和權(quán)威的降低，將使得農(nóng)村的政治生態(tài)更加惡化。
對于絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村而言，不僅背負著沉重的債務(wù)，甚至自身生存都難以維系，有誰會相信他們能夠?qū)r(nóng)民提供最基本的服務(wù)？很多鄉(xiāng)村為了緩解沉重的債務(wù)壓力，盡可能減少正常的公務(wù)活動，盡可能壓縮經(jīng)費開支，少數(shù)地處偏遠的村干部為了減少車費開支盡可能不到鄉(xiāng)政府開會。在這樣的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對農(nóng)民的需要已經(jīng)無法滿足了，其所承擔的社會公共管理與服務(wù)職能根本無法實現(xiàn)，部分鄉(xiāng)村組織基本上處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)。如果按照現(xiàn)在這樣運轉(zhuǎn)下去，就不知道將會怎樣。所以有些人提出取消鄉(xiāng)政府，包括設(shè)立辦事處，就順理成章了。
根據(jù)筆者對湖南省129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問卷調(diào)查，有74%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對生活困難的群眾很少進行過救助，有15%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力沒有進行任何救助。對鄉(xiāng)村公路、水利等公共設(shè)施建設(shè)，有68%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政很少有投入，有9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有任何投入。日益增長的鄉(xiāng)村公共品和服務(wù)的需求與不斷萎縮的鄉(xiāng)村財政供給能力之間的矛盾，決定著如果不能滿足農(nóng)民基本的公共需求，鄉(xiāng)村組織的存在就失去價值。這種合法性危機將會沖擊整個鄉(xiāng)村組織的政治權(quán)威，從而使鄉(xiāng)村組織走向崩潰。
2006年是新農(nóng)村建設(shè)的開局之年，而鄉(xiāng)村債務(wù)無疑是繞不過去的坎。鄉(xiāng)村債務(wù)的問題不解決，鄉(xiāng)村組織就難以在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用；沒有鄉(xiāng)村組織的組織領(lǐng)導(dǎo)，新農(nóng)村建設(shè)就無從談起。更為嚴重和可怕的是，如果鄉(xiāng)村債務(wù)得不到化解，一旦推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，債務(wù)難題就會成為一道難以跨越的坎，就可能使所有的矛盾集中爆發(fā)，不但影響鄉(xiāng)村組織自身的變革和新生，而且還會危及整個社會的公共安全。
債務(wù)危及社會安全
對于包括鄉(xiāng)村債務(wù)在內(nèi)的這樣一些嚴重的社會問題，主流的觀點認為，只要加快發(fā)展一切問題就會迎刃而解，解決只是時間的問題。然而，面對巨額的鄉(xiāng)村債務(wù)，誰能夠?qū)︵l(xiāng)村組織的償還“時間”作出預(yù)期或估計呢？債權(quán)人有不少就是處境艱難的農(nóng)民，對于鄉(xiāng)村組織的償還能力已經(jīng)徹底絕望的他們，會不會手攥著“白條”有這個耐心繼續(xù)等待下去？
從債務(wù)結(jié)構(gòu)上來看，絕大部分都是民間借款，很多債主都是農(nóng)民。在常德市有不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于鄉(xiāng)政府借不到錢，用高利息的誘惑統(tǒng)一下達借款任務(wù)到村，發(fā)動村干部把少數(shù)富裕的農(nóng)戶錢借上來。舉桃源縣泥窩潭鄉(xiāng)為例，泥窩潭鄉(xiāng)是一個只有1萬多人的小鄉(xiāng)，鄉(xiāng)財政負債就達925萬多元，債權(quán)人的結(jié)構(gòu)是，信用社占金額的15%，農(nóng)戶占20%，個體戶的45%，鄉(xiāng)干部20%。其中欠農(nóng)戶的有130多人，最多的一人達7萬多元；23個鄉(xiāng)干部，最多的達40萬多元，最低的也有3萬多元；個體戶的人數(shù)最多，有300多人。除信用社以外，85%的債務(wù)都是民間的借款。在衡陽縣三湖鎮(zhèn)的村級債務(wù)中，民間債務(wù)占村級債務(wù)總額的53.2%，下欠村干部的債務(wù)占村級債務(wù)總額的26.8%。而雪上加霜的是，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要負責人以外，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村干部本身就是債主，在債權(quán)中占有很大的比例，而且不少的鄉(xiāng)村干部又是從親朋好友這樣一些農(nóng)民的手中轉(zhuǎn)借來的。因此，鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)把鄉(xiāng)村干部和很多的農(nóng)民的利益捆綁在一起，這種利益捆綁為農(nóng)村群體事件的引發(fā)提供了一個十分危險的動力機制和社會基礎(chǔ)。
在稅費改革前農(nóng)民負擔最沉重的時期，盡管農(nóng)村的社會矛盾也非常尖銳，也發(fā)生了不少的群體事件，但只是小范圍小規(guī)模的局部性問題，并沒有造成一省一市的大規(guī)模群體事件，對整個社會的破壞力不是很大。主要是因為農(nóng)民缺乏組織基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)力量，而強大的鄉(xiāng)村組織廣泛地吸納了農(nóng)村社會精英，構(gòu)成了一條保衛(wèi)社會安全的“防火墻”。時至今日，在沉重債務(wù)重壓之下的鄉(xiāng)村組織，還會不會繼續(xù)承擔這樣的責任？
在巨大的債務(wù)壓力下，鄉(xiāng)村組織今天已經(jīng)處于崩潰的邊緣，鄉(xiāng)村干部陷入了前所未有的困境。
鄉(xiāng)村干部一旦產(chǎn)生了與債權(quán)人一樣的絕望，就猶如火上加油，為農(nóng)村群體事件的大規(guī)模引發(fā)提供了天然的組織基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)力量。因為這是鄉(xiāng)村干部的雙重身份所決定的。作為鄉(xiāng)村干部，對于群眾而言，代表組織或政府，他們是干部身份；而對于縣以上的各級而言，他們又是群眾身份，他們的利益實質(zhì)上也是群眾的利益。村干部本身就是農(nóng)民，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的80%以上也來自農(nóng)民，沒有誰能夠比他們更了解農(nóng)民，也就比任何人更善于組織農(nóng)民和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民。
如果沒有處理好社會轉(zhuǎn)型期的利益公平問題，無疑會形成一個利益的挫折人群，這些人的情緒將會演變成社會性暴力事件，給我們這個社會的公共安全帶來巨大威脅。在鄉(xiāng)村債務(wù)中，如果他們的利益在正常情況下無法實現(xiàn)，很可能就會通過不正常的方式來表達。特別是在基層的干部隊伍中，他們對改變現(xiàn)行秩序的愿望非常強烈。如果不迅速采取對策化解危機，繼續(xù)等待觀望而猶豫不決，就會坐失改革良機。希望全社會能夠?qū)Υ艘鸶叨染琛?
（作者單位：湖南省社科院新農(nóng)村建設(shè)研究中心)
來源：《中國發(fā)展觀察》, 2006(7)
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