新中國成立到改革開放，經歷了合作社、人民公社到撤社建鄉，再到稅費改革。上世紀50年代，在制定國民經濟“二五”、“三五”計劃時，就提出了建設社會主義新農村。改革開放以后，至少在1982、1983、1984的三個中央1號文件中，以及1987年中央5號文件和1991年中央1號文件都有基本相同的提法。但主要集中在農業增產增收上面，這種單純依靠解決農民收入問題的措施和思路，已經不能滿足廣大農民日益增長的物質和文化需要。正是在這個大背景下，中央“一號文件”全面闡述了當代新農村建設發展的一系列方針政策，標志著中國農村建設已經從追求效率到追求公正的根本性轉變。如何從理論到實踐的結合上，在國家整體的范圍內、從構建可持續發展機制的視角中，形成解決中國三農問題的長期穩定的戰略性政策，為探索中國獨特的現代化道路——占中國人口大多數的農民的現代化這個重大而艱巨的歷史命題，我們需要在歷史發展規律中的制度創新層面上尋求啟示。
一、在大戰略中尋求思路
1、新農村建設的中國現代化道路。恩格斯在《法德農民問題》中，系統地闡述農業、農村、農民問題時特別強調工農聯盟在國家政權中的極端重要性。[1]列寧用新經濟政策解決農民問題開創了蘇聯社會主義初期的建設道路。斯大林沒有解決好農民問題，是蘇聯模式最終失敗的一個重要原因。毛澤東用土地革命實現中國農民的第一次解放，開創了社會主義的中國道路。鄧小平實行家庭聯產承包責任制第二次解放了農民，開辟了中國特色的社會主義道路。目前的中國社會與人類過去一切時代都不相同：絕大多數國民處于農業社會，而城市和工業卻在國民經濟中占統治地位，伴隨著全球化的信息經濟席卷而來，這樣三種特征在時空上的并存，使中國成為任何發達國家的發展歷史例外，任何經典理論所解讀社會的例外。一個國家幾億農民在可見的歷史時期內要實現現代化，已經完全超出了現有人類的全部經驗。在黨中央全面推進社會主義新農村建設的大戰略中，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求和統籌城鄉發展的方略，以鄉村為視角，分析黨在農村的執政基礎，觀察國家的法律、政策的預期與鄉村組織在農村執行的實際成本與現實效果，考察新時期農村社會的政治生態，把新農村建設放在社會主義政治市場的構建中，在面向未來的基礎上解決當前的問題，探索建設有中國特色的社會主義道路。
2、農村問題的本質是公共產品短缺的危機。今天農村的生活水平和經濟發展是處于中國歷史上最好的時期，在絕大多數農民的溫飽已經大體解決下，為什么還會存在著如此嚴重的社會問題呢？由于要優先工業和城市的發展，而且在以農哺工的前提下，各級政府之間的財政分配，就必然不會給地位最低、談判力量最弱的農村基層政府財政有多少回旋的余地。所以，自改革開放以來，一方面，鄉村財政收入大幅度增加，而另一方面，鄉村財政支出缺口卻不斷攀升；一方面，農村公共投入嚴重不足，而另一方面，農村公益事業需求日益增長；一方面，鄉村組織的收入來源日益縮小，而另一方面，鄉村社會管理成本日益上升；簡而言之，就是農村公共產品和公共服務的需求全面、快速增長與公共產品和公共服務的供應嚴重不足之間的矛盾，形成了“財富向城市集中，貧困向農村集中”的格局，根本原因在于公共品供給和服務的城鄉二元體制。
3、公平優先是農村政治改革的核心問題。市場是以實現效率為最大的目標，如果我們政府也以實現效率為最大的目標，公平就難以實現。因此，經濟體制改革是效率優先，政治體制改革就必然要求公平優先，這是當前中國農村政治改革的核心問題和重要的任務。經濟上的效率優先本來就需要政治上的公平優先來制衡，因為經濟上已經分配不公，而我們的政治上如果仍然效率優先，使不公平就進一步加大，從而使社會矛盾進一步激化。
目前我國已進入經濟社會轉型時期，利益主體和社會結構正在發生重要改變，社會矛盾和社會問題日益突出，并已成為世界上收入差距比較大、城鄉差距比較嚴重，就業、公共醫療、義務教育、社會保障等公共需求和公共服務方面問題比較突出的國家之一。經濟建設型政府向公共服務型政府轉化，已經成為政府必須要為之努力的方向。[2]建設服務型政府，轉變政府職能，公共利益問題成為政府的一個很大的挑戰。
4、建立“農村社會主義政治市場”優化權力資源配置。經濟資源由市場來配置，政治資源由什么來配置呢？筆者認為，農村政治改革的戰略思路是：進行市場政治改革，優化權力資源配置。中國的經濟改革首先是從農村開始的，主要是用市場來對經濟資源進行優化配置，以此來解放生產力。農村政治資源的優化配置，可不可以用市場政治的模式來進行突破呢？因為再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農戶是不可能行得通的。現在是市場經濟了，政府已經沒有多少經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農戶。
目前農村，隨著人口的大量流出，很多農村精英轉移到城市，計劃體制的權力資源配置缺乏效率。很多的行政資源大量浪費，行政成本很高，應對社會的快速變化明顯遲后，行政資源相互抵消。而農民的公共要求卻無法滿足，如科技、文化、公共事業等，只有用“政治市場”來進行優化配置，特別是要有利于農村外的政治資源的進入渠道，形成全社會支持農村的以工促農、以城帶鄉的社會機制。所以，農村需要一個“政治市場”，來實現農村基層各群體利益的最大化，使國家節省對農村社會的政治成本，且超脫于農村社會的矛盾之外，達到無為而治的最高境界。在經濟上的“統分結合”，政治改革也要相應推進。哪些集中：強制性的法律政策。哪些分權：給鄉村社會以自我治理彈性和空間。鄉村社會的治理沒有靈活多樣性，沒有一定的自由裁量權，就不會有創造性。
二、在大目標下探索途徑
1、鄉村組織建設是新農村建設的破題。根據以人為本的科學發展觀，在構建和諧社會的大目標下，在新的歷史轉折點上，探索從關注生產到關注消費、從偏重于生產力發展到同時促進上層建筑完善等方面實現根本性轉變的途徑，也就是在構建公平優先的政治改革機制上探索建設新農村的途徑。中國的大多數國民在農村，鄉村組織是黨和政府聯系廣大農民群眾的橋梁和紐帶，決定著鄉村組織是新農村建設的直接領導者、組織者和推動者，決定著鄉村組織的政治改革是新農村建設的重要組成部分。鄉村組織結構能否優化，直接影響到黨的執政地位和執政基礎能否鞏固。因此，只有把鄉村組織建設作為新農村建設的破題，才能使黨中央提出新農村建設的新理念進一步具體化，使黨對農村工作的戰略決策落到實處。才能避免頭痛醫頭腳痛醫腳的“循環改革”，使鄉村組織在建設社會主義新農村的歷史轉折點上順利實現相應的變革和新生。
2、變傳統的減人減機構為科學定位鄉村組織職能。過去，鄉村組織的主要職能在群眾看來就是“要錢、要糧、要命”，為完成工作任務，在職能上管理多服務少，導致了鄉村干部與農民群眾之間的矛盾對立，進而引發了干群關系惡化。這種職能錯位的長期貫性作用導致了鄉鎮政府的服務意識、發展意識、能力意識逐步弱化，已不能適應農村加快發展的新形勢。雖然近年來的鄉鎮改革在某些方面有一定效果，如果站在政府體制創新與經濟市場化進程相適應的高度來考察，沒有搞清鄉鎮機構的職能，就無法明確改革的方向，也就無法科學地評判改革的效果。[3]
如果把縣級政府的職能定位在“縣域經濟”之上，那么，鄉村組織的職能實施對象應該是“鄉村社會”。“經濟”應該是“縣域”的責任，“社會”應該是“鄉村”的權力。在鄉村社會，鄉村組織只能承擔有限的責任，只需賦予有限的權力。比如只能在國家的法律法規的范圍內活動，只能承擔社會管理和社會服務的責任。因為包括鄉鎮政權在內的鄉村組織本身就沒有宏觀調控經濟的權能，只能是其中的一個“守夜人”。鄉村組織今后的定位應該是：把自身作為國家向農村社會提供的公共產品，主要有三大職能：一是生存權利保障，主要是保障農村居民的生存權利，包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等。二是政治權利保障，主要是保障農村居民的民主權利，如保障農民在村民自治中的民主權利。三是公共產品保障，主要是保障農村居民生產和生活的公共產品，如水、電、路、文化事業建設及科學技術的普及推廣等。只有變傳統的減人減機構為科學定位職能，才能避免“循環改革”，形成基層政權和鄉村組織自我優化的長效機制。
3、新農村建設是農民自主的新農村建設。由于農民在計劃經濟體制下處于依附和依賴的地位，任由國家和集體大包大攬，農民缺乏必要的自主性、主動性、開放性和創造性，缺少必要的競爭壓力和利益動力，缺乏必要的利益表達的權利，從而導致了農業的相對困頓、農村的衰落和農民的貧困。從這種教訓來看，只有農民真正成為農村變革的核心力量，才能成為新農村建設的實踐主體和主要推動力量，才能 “美好的家園還是要由農民自己去主動創造，否則，即使是最美好、最動人的想法，最周全的計劃，最大的援助，結果不一定是農民所需要的。所以，新農村建設的一個最基本前提就是要以農民為中心、為主導。新農村建設是否成功，主要取決于是否調動了農民的積極性，是否進一步提高了農民的主體意識。”[4]
4、構建農村社會主義政治生態系統。核心是如何建立農村發展的承擔者和組織者，建立什么樣的組織，如何建立這樣的組織，怎樣構建組織的運行機制。在構建農村社會主義政治生態系統的基礎上，建立農村社會主義政治市場，優化權力資源配置，以此實現農村基層各群體利益的最大均衡化，在利益均衡中實現農村社會的和諧。政治生態系統包括基層黨組織和農民合作組織等組織創新體系、以及價值觀念和人與人之間相互關系等文化創新體系。在社會主義政治市場體系中，建立新型的社會主義政治原則，創新政府為人民服務職能的實現形式。例如：在創新農村基層黨建的基礎上創新農村政治制度，改傳統的黨委領導為黨內新型的民主領導，改單純的黨委管干部為黨委和黨員共同管理干部，改政府代農民做主為發動農民自主，以黨內民主推進農村基層民主建設。
那么，民主就必須首先要在農村基層黨組織內進行；因為在農村基層，黨組織已經融合了農村社會各個階層的力量，把各個階層的博弈圈在黨組織內。因此，各個階層利益的博弈就必然要求首先在農村基層黨組織內實現。黨組織在農村社會中的主導地位，決定要由黨來領導民主。基層黨組織在黨內都沒有民主的習慣，怎么可能真正賦予民眾的民主權利？基層黨組織民主化的程度直接影響著國家政治生活民主化的程度；黨的各級領導干部和廣大黨員在基層黨組織生活中培養起來的民主意識、民主作風和民主習慣，無疑會對整個國家的政治生活產生重大的導向和示范作用。也只有首先在黨內民主，才有可能實現權力對權力的黨內制約。如果在黨內都無法實現對權力的制約，人民當家作主就有可能落空。
三、在大視野里運用方法
1、變設計制度主觀創新為社會實踐的自覺創新。由于發展不平衡，城鄉懸殊很大，貧富懸殊很大，中西部與沿海發達地區懸殊很大，地理環境和資源、文化懸殊很大；而幅員遼闊，農村的很多問題呈現差異性狀態。一旦遇到具體問題時，同一個問題在不同的地方會得出不同的結論甚至截然相反，同一個問題在同一個地方的不同時間會得出的不同結論甚至截然相反。這就不僅要求把政策與本地的實際相結合以把握重點、做到搶抓機遇有的放矢，而且要求對不斷出現的新情況新問題在上級政策又不可能及時出臺的情況下、迅速應變敢為天下先。對于中央來說，一是很難以及時掌握全國各地的新情況新問題，從而容易造成決策滯后，使矛盾不能解決在萌芽狀態，往往政策出臺了，情況又發生了新的變化，執行政策又造成了新的問題。二是很難以準確判斷各個方面傳遞上來的信息，即使能夠及時集中信息，由于官僚主義、形式主義已經深刻地影響到社會的各個領域，加上各自的主觀選擇和利益導向，集中上來的信息容易誤導決策。三是很難以對各不相同的情況作出統一的決策。因此，對基層政權和基層組織的管理，只能是法律、政策等普遍原則管理，每一個基層政權和組織都應該具有各自的鮮明個性和相對獨立性。基層政權和組織必須擁有神圣不可侵犯的權利（自治權），才可能具有天經地義的責任。如果上級組織為了自身的利益，任意地擴張自己的權利和轉移自己的責任，無條件地要求下級犧牲自己的利益，那么，上行就必然下效，最終會把這種犧牲轉移到老百姓和一般干部的頭上，將危及我們黨在這個地方的執政地位。
2、推進黨的基層民主來啟動黨的預警機制。我們黨最大的組織優勢，就是每一個黨員都要加入一個支部，由支部這樣一個組織細胞，形成一個自下而上的組織系統。想當年，國民黨反水，就是一個團一個師一個軍的整體反水，想往哪里走就往哪里走；張國濤那么大的力量，這么多軍隊，最終還是要聽中央的。而現在，支部對黨員的控制和管理已經逐漸弱化，因為支部已經失去了獨立性，也就失去了活力，向上負責變成了向一個人負責。隨著黨支部的弱化，黨員基本上不受組織的監督，只是受到黨的領導個人的監督而已。特別是黨員領導，除上級以外，不受身邊的任何監督和制約。一些動機不純的人混進黨內，一旦大權在握，就結黨營私，踐踏黨的紀律和制度，是有意違規。
現在農村普通的黨員，權利和義務很不對等。比如計劃生育、上繳稅費、公益事業等等，要求黨員都要起帶頭作用，違反就要受到黨紀處分。而作為黨員的基本權利，休說是鄉鎮黨委書記，即使對村黨支部書記的職務任免都無權過問，黨員大會就形同虛設。作為黨的基層組織，如果連自己的黨員權利都不能夠得到保障，黨員只有義務沒有權利，必然會影響基層黨組織的凝聚力和向心力。
我們農村基層的黨建，不應該處于守勢，基層組織不應該當守備部隊，而應該是攻勢，應該是改革創新的攻堅部隊。這樣龐大的組織系統，當支部不能有效管理黨員的時候，中央是不可能管理到位的。支部管理的動力和源泉應該是民主集中制，用競爭機制來推進黨的基層組織進行更新換代。可以說，啟動基層組織的民主建設，就是啟動黨的預警機制。只有通過推進基層組織的民主，來發現黨在民眾中的問題，便于及時調整黨的政策，從而使黨在民眾中的根能夠扎得更深更穩更牢，預防黨的執政風險。
3、變農民缺位的政府主導改革為政府主導和農民主體相結合的契約改革。在這個政治市場中，基層政權和鄉村組織作為一個公共產品而存在。市場的主體是鄉村官員、鄉村人民代表、鄉村公民、國家司法機關。買方是鄉村公民；賣方是鄉村官員、鄉村人民代表；公證機關是國家司法機關。由于每一方都在追求利益的最大化，主要依靠利益的選擇，使供需雙方進行互動。買方的鄉村公民根據自己的需要，可以決定賣方的鄉村官員和鄉村人民代表的“品種類別”；賣方的鄉村官員和鄉村人民代表依靠施政綱領也可以創造開發市場。不同的鄉村民眾就有不同的基層政權和鄉村組織，各種不同的基層政權和鄉村組織符合不同口味的鄉村民眾。其中的關鍵是，基層黨組織不僅要帶領全體黨員投身于競選，而且要團結鄉村人民代表中的黨員成員使決策能夠充分反映民眾的要求，還要帶領全體黨員發動群眾對基層政權和鄉村組織進行的全方位監督；從而使農村基層黨組織從日常的行政事務中擺脫出來，真正實現“黨的核心作用”和“決策領導”；也從而更好地在最基層代表廣大人民的根本利益。
引注：
[1]《馬克思恩格斯選集》第4卷, 人民出版社, 1997年5月。
[2] 中國公共服務職能薄弱、政府需轉型，四川在線，2005年7月3日。
[3]機構改革不能僅僅盯著減人減支，馬龍生，新京報，2005年2月20日。
[4]農民民主權利主體地位是新農村起點，楊耕身，新華網，2006年2月22日。
（作者單位：湖南省社會科學院）
來源：《湖湘論壇》2007年第6期，《人大復印資料》（中國政治）2008年第2期全文轉載
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