規范鄉村財務收支行為。目前我國正處于社會轉軌期，體制結構處于不穩定狀態。財政管理危機最直接的結果就是收支嚴重失衡，最終形成債務。從財務管理角度來說，財政管理所造成的收支嚴重失衡是鄉村債務形成的直接原因，只要做到了收支平衡，也就堵住了債務增長的源頭。
一是整頓鄉村財務管理秩序。首先，要完善財務管理制度。從加強鄉村財務管理入手，建立健全各項財務管理制度，嚴格控制非生產性開支，力爭收支平衡。在堅持財政“分灶吃飯”的前提下,對鄉鎮財政實施“零戶統管”政策, 將預算內、預算外資金捆綁使用，遏制預算外資金部門化、單位化；嚴格執行村級招待費零支出制度和規范鄉鎮招待費標準，防止發生非生產性消費債務；嚴把財務收支審核關，推進“專項經費”封閉使用制度，剎住鄉村自制政策濫發獎金和補助的“口子”；完善鄉村資產管理制度，健全資產評估、產權登記、民主理財、資產報告等制度，逐步建立起“產權明晰、權責明確、民主監督、管理科學”的集體資產管理體系。其次，要堅決剎住鄉鎮“財政空轉”的歪風。禁止上級政府向鄉村下達稅收指令性任務，以杜絕鄉村組織不得不“買稅”而完成財政收入目標的現象。再次，要規范鄉村組織在經濟管理中財務行為。按照逐步構筑公共財政的要求，政府和財政必須退出經營性和競爭性領域。鄉鎮政府一律不能直接興辦企業，不能為企業貸款提供擔保和抵押，村集體也不能舉債興辦企業。
二是嚴格鄉村財務支出管理。鄉村收支出現赤字從而形成債務的一個重要原因，就是任意突破經常性收入限制“以支定收”。因此，必須徹底轉換觀念，堅持謹慎財政的原則，實行“以收定支”。要在掌握總收入的基礎上，合理界定支出范圍，大力壓縮非必要性支出，優化支出結構，確保重點支出。即使是興辦公益、福利事業也必須堅持量力而行、量入為出的原則，有多少錢辦多少事，不能舉債進行,確保收支有度、收支平衡。
三是強化財務預算決算約束。首先，要嚴格執行預決算制度。按照《預算法》的要求，把鄉鎮政府可支配的各種預算內外資金均納入預算，未經法律程序不得突破預、決算；并按制度核撥，按制度審批，杜絕一切預算外收支活動。其次，要樹立預算的法律權威。鄉鎮人民代表大會要嚴格審議年度財政預算，定期聽取鄉鎮財政預算執行情況匯報，加強對鄉鎮財政預算、決算的控制、審查與監督；任何支出項目，無論經費預算多少，都要經過鄉鎮人民代表大會批準，而由主要領導決定的任何重大支出項目特別是建設項目應當視為違法，鄉鎮人民代表大會沒有通過的支出項目，必須修改再提議，或者予以否決,從而從制度上制約“政績干部”的“政績工程”、“形象工程”、“釣魚工程”，防范和控制財政風險；對隨意舉債的鄉鎮政府負責人，鄉鎮人大有權罷免。再次，要健全村級財務預決算制度。村級的全年收支預算，要實行開支項目和標準限額，按照“量入為出、以收定支”的原則，制定年度財務預算，必須經村民代表大會批準，報鄉鎮人民政府審核備案并形文下發，及時向群眾公布，接受監督。年終進行決算時，對不執行預算的，村民代表大會有權對村委會成員啟動罷免程序。
四是規范舉債程序和舉債行為。對鄉政府和村委會舉債的權限、用途、審批程序等做出具體規定，建立舉債審批和登記備案制度。從制度上有效防止舉債行為，建立財、稅、庫、銀相連接的財政運行信息監測、反饋系統，使政府和財政部門能準確及時掌握收入征管和資金調度動態，發現問題，及時采取防范措施，預防新的債務發生。要采取一些必要的措施，禁止以任何名義向金融機構申請貸款彌補收支缺口，禁止采取由施工企業墊資等手段上項目，禁止向非金融機構和個人借貸，禁止高息借貸。凡違反規定形成新債務的，要按照“誰借債、誰簽字、誰償還”的原則，追究簽字人和主要領導的責任。
完善鄉村財務的監督機制。權力缺乏有效的約束造成隨意舉債，是鄉村債務形成的原因之一。由于鄉鎮政府和村級組織、尤其是“一把手”不僅可以在不受任何約束的條件下任意決定支出項目，而且可以把債務甩給財政而不承擔任何責任，甚至有不少的地方還可以向鄉村干部職工和民眾攤派債款。因此，解決鄉村債務問題，必須從限制鄉鎮政府和村級組織、尤其是“一把手”權力入手，建立完善的鄉村財務監督機制。
一是堅持民主決策的原則。目前還沒有對鄉村特別是鄉鎮政府的事權進行法律規范，誰也不能明確地界定鄉村應做什么、不應做什么。盡管鄉村可用財力非常有限，而農村公共產品供應嚴重不足，嚴峻的現狀迫使鄉村要有所為而有所不為。農民最迫切需要做什么和怎樣去做，鄉村只明確財政資金數額，其余由農民自己決定，從而使鄉村有限的財力發揮出最大的財政效應和社會效應。因此，要全面落實政務公開、村務公開等民主管理制度，完善鄉鎮人民代表大會、村民代表大會議事規則，重大財務開支必須經鄉鎮人民代表大會、村民大會或村民代表大會討論通過，使鄉村財務民主決策走上規范化、制度化的軌道。
二是實行鄉村財務公開制度。最好的監督是民主監督，而吸引公眾參與民主監督的熱情和前提條件是財務收支公開透明。目前，鄉村財務得不到有效的監督，究其根本原因，在于財務收支暗箱操作；也正是由于缺乏透明度，基本上架空了現行農村基層的民主管理和民主監督制度。應按照建立公共財政體制的要求，對鄉村特別是鄉鎮人民政府財政收入的方式和數量、財政支出的去向和規模，都必須有透明度和公開化的制度安排。在近期內，主要是要明確鄉村在提供公共產品和公共服務方面的具體責任，公布財政收支的項目和結構，利用互聯網等有效平臺定期進行發布。由于鄉村財務收支及時公開，充分發揮了群眾在聚財、管財、用財方面的監督責任和監督作用，確保了鄉村財務收支的安全和合理使用。
三是完善財務審查審批制度。建立對鄉村財務收支行為的定期審計、離任審計、隨機審計的約束機制，主要審查議財務的決策程序是否合法、財務收支范圍是否合理、財務收支標準是否超限、財務收支管理是否符合的規定；對群眾意見較大、反映較強烈的，進行重點審計，防止任前政績變成離任后的債務包袱。要逐步建立“村財民理鄉監管”和“鄉財民理縣監管”的鄉村財務管理制度，村年度財務收支必須由村班子集體審定，民主理財小組審核，報村民代表大會審查和鄉鎮人民政府審計；鄉鎮年度財務收支必須經領導班子成員集體審定，經鄉鎮人民代表大會審核通過，報縣級人民政府進行年度審計。
建立債務責任追究制。地方政府的績效考評大多沒有涉及到鄉村債務，鄉村領導的任用、鄉鎮干部的工資也與鄉村債務沒有直接的聯系，導致各級政府明顯缺乏壓力，而且債務數額越大的地方壓力越小。例如，在政績工程的利益驅動下，鄉鎮政府直接舉辦鄉鎮企業，用行政命令調整產業結構，而負債不承擔任何責任和風險。在責任追究上的缺位，不僅使責任主體——鄉村組織在鄉村債務治理上的主體缺位，而且致使鄉村領導干部在有限的任職內，還會花費更多的人力、物力、財力來打造政績工程，鄉村債務就自然成為政績利益驅動下的必然產物。為此，國務院曾專門發文，明確規定對形成新債的要追究當事人的責任。一些地方也相繼出臺了措施，如湖南省建立了層層“消赤減債”目標責任制，明確規定從2003年起，所有鄉鎮一律不允許出現新的赤字。這些措施雖較為有效地遏制或緩解了鄉鎮赤字與債務狀況的進一步惡化，但由于沒有具體可操作的責任追究制度，也就難以落到實處，鄉村債務仍然在不斷增長。因此，杜絕新債的關鍵，是要劃定期限，鎖定舊債，明確責任，建立新債約束機制，進行責任追究。
一是建立債務考核制度。要把鄉村兩級債務的增減作為考核鄉村干部任期工作目標和工作實績的重要內容，建立領導干部任期化解舊債考核制度和新債責任追究制度，把鄉村債務的增減程度，層層簽訂目標責任書，作為考核考核的重要指標。在制度層面上，實行“一把手”責任制和“一票否決”的有效領導責任制，來糾正“新官不理舊賬”的現象，樹立“減債就是增收、還債就是政績”的發展觀和政績觀。根據考核制度和考核指標，對任職期間的債權債務進行考核，并將考核結果作為其能否繼續使用、推薦為選舉候選人以及升遷的主要依據，對任期內債務大量增加的干部堅決不予使用；對任職期內積極化解債務，債務明顯下降的干部應優先考慮使用。
二是強化紀檢監察職能。盡管為了加強鄉村財務管理，大多都實行了“鄉財縣管鄉用”和“村財鄉管村用”的管理制度，但大多都流于形式，只能是一種過渡時期的辦法，更重要的是要逐步建立鄉村財務管理的糾錯機制，作為杜絕鄉村經費支出膨脹不可或缺的手段。因此，紀檢、監察部門要履行法定職能，對搞基礎建設的舉債、購置豪華辦公設施和小汽車的舉債、以辦公益事業和產業開發為名的形象工程和政績工程的舉債，列入監督檢查工作的重點。
三是嚴格責任追究到位。嚴格按照考核制度和考核指標，建立對政府部門、政府領導人及相關責任人的鄉村債務責任追究辦法。對于任職期間不能按要求化解舊債或違反規章制度發生新債的，在所舉新債未還清前，主要負責人不能提拔重用，不能異地任職，在規定期限內仍然無法完成化償任務或還清新增債務的，應予以免職；而且要對黨政“一把手”和責任人進行責任追究，依照有關規定給予相應的黨政紀處分和法律制裁，確保化解舊債的同時杜絕新債的發生，形成遏制新債的制度“高壓線”。(陳文勝/湖南省社科院新農村建設研究中心)
來源：《中國發展觀察》 2007年09期
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