當前農業面源污染問題依舊是水污染控制與水環境改善的重點和難點，通過對發展環水有機農業控制農業面源污染的可行性分析，結合國內外發展環水有機農業控制農業面源污染的實踐以及我國有機農業發展現狀，提出了發展環水有機農業控制農業面源污染的政策建議，包括：制訂環水有機農業發展國家行動計劃；建立環水有機農業試點；開展技術研究和推廣；提高公眾參與度和培育國內有機產品市場等。
前言：根據2015 年《中國環境狀況公報》，全國423 條主要河流、62 座重點湖泊（水庫）的水質監測中Ⅰ~Ⅲ 類、Ⅳ~Ⅴ 類、劣Ⅴ類水質斷面分別占64.5%、26.7%和8.8%。與2006 年相比，Ⅰ~Ⅲ 類水質斷面（點位）比例提高了26.3 個百分點，劣Ⅴ類水質斷面（點位）比例降低了21.5 個百分點；與2010 年相比，Ⅰ~Ⅲ 類水質斷面（點位）比例提高了10.1 個百分點，劣Ⅴ類水質斷面（點位）比例降低了7.9 個百分點。盡管水污染防治工作取得了積極成效，但任務仍然十分艱巨、形勢依然嚴峻。
從類型上看，全國水質呈總體改善趨勢，但部分良好水體有所惡化，缺乏可持續性，以海河流域為例，徒駭-馬頰河水系6 個國控斷面中劣Ⅴ類占33.3%，比2014 年上升16.6 個百分點；從污染指標來看，2010 年我國水系的主要污染指標為高錳酸鹽指數、五日生化需氧量和氨氮，2015 年主要污染指標為化學需氧量、五日生化需氧量和總磷。雖然斷面水質污染物平均濃度顯著下降，實施總量控制的化學需氧量、氨氮等指標改善明顯，但總磷、總氮等指標污染日益突出，農業面源污染仍然是制約水質提升的關鍵因素。
2015 年農業部（農科教發〔2015〕1 號）印發了《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，2016 年國務院“十三五”生態環境保護規劃（國發〔2016〕65 號）也將農業面源污染防治列入重點工作之中。盡管黨中央高度重視，并投入上百億水體污染控制與治理科技重大專項，集成一系列行之有效的面源污染控制技術與政策建議，但是一直處于政府“一頭熱”狀況，農業生產單元（從事農業生產的農民、合作社、企業）響應不積極，缺乏政府與市場的聯動機制。因此，如何解決農村面源污染控制的內在驅動問題，使從事農業生產的單元能夠積極主動地進行綠色生產，是打好農業面源污染攻堅戰和持久戰，提升水質的關鍵所在。
1、環水有機農業的特征
1.1有效控制農業面源污染
環水有機農業系指在重要的湖庫周邊、江河源頭區、飲用水源集水區等水環境敏感區域采取有機農業生產方式，實現農業生產與水質保護相結合的一種環境友好型農業模式。
由于有機農業不使用化學合成農藥，有機耕作方式能夠顯著降低水環境中持久性與水溶性農藥。大量研究已證實，與常規農業相比，有機農業能夠顯著降低土壤硝酸鹽含量，氮流失量平均可減少30%~35%，甚至可減少50%。與化肥相比，有機肥較低的氮素礦化速率是有機農業氮素流失較低的主要原因。另外，有機耕作通常強調綠肥輪作與植被覆蓋，也可以減少氮素流失風險。有機耕作方式同樣能夠降低磷流失風險。由于有機耕作方式單位面積較低的外源磷素投入量，有機耕作方式土壤可提取態磷通常低于常規耕作方式，從而減少其流失風險。
除了上述大量的點位數據外，一些流域尺度上的案例也證實有機農業能夠有效控制面源污染。例如，德國慕尼黑市通過發展有機農業能夠顯著改善流域范圍內水體質量；法國維泰爾通過接近于有機耕作方式的農藝措施包括禁止使用化學合成農藥甚至施肥措施的嚴格控制等手段，顯著提高該區域的水體質量。在我們調研案例中，以流域面積4210 km2的環峽山水庫流域為例，盡管農業發達，但水體富營養化嚴重。為保護水庫水質，2008 年濰坊峽山區開始發展有機農業，截至到2015 年有機農業認證面積達1.51 萬hm2，水質由Ⅳ 類標準達到2015 年Ⅱ 類水標準。
1.2實現農民增收且水質保護具有可持續性
有機生產方式不僅可以生產優質的食品，而且能夠為經濟注入活力，提高農民收入。在全球經濟低迷的情況下，有機農業則產生了巨大的經濟效益。據國際有機農業聯盟（International Federal of Organic Agriculture Movement，IFOAM）2016 年發布數據，2012 年全球有機食品的銷售總額達到640 億美元，而2014 年全球有機食品的銷售總額達到800 億美元，中國首次進入銷售總額的前10 名，位居第4，銷售額為37.01 億美元。
有機農業帶來巨大的經濟效益，為經濟發展注入了新的活力。在地方層面，以峽山水庫為例，在水質不斷提升的情況下，峽山庫區農民人均純收入從2008 年3000 元增至2014 年的1.2 萬元；以江蘇省句容市戴莊村為例，2006年開始從事有機農業生產，戴莊村由貧困村變為句容市小康村（人均收入2 萬元以上），成為精準扶貧的典型案例。
有機農業能夠生產優質、安全的食品，為農民帶來收益，農民積極性高，從而會自覺從事綠色生產方式，保護水質安全具有可持續性，能夠打好面源污染控制的持久戰。
2、國際水質改善措施與環水有機農業應用
2.1歐盟水環境控制政策及環水有機農業
1980-1991 年，歐盟面源污染控制措施相繼出臺了《飲用水法令》《硝酸鹽法令》和《農業環境條例》。為在源頭上控制農業源污染，其中一項重要的舉措是有機肥料限量施用，不得超過170 kg N·hm-2· a-1。1992 年6 月，歐盟部長會議正式出臺共同農業政策（Common Agricultural Policy，CAP），鼓勵農民使用有機農業等綠色環保耕種方式。2000 年，歐盟水框架指令（European Water Framework Directive，WFD）開始生效，該指令集成了已有的法律法規，如《飲用水法令》和《硝酸鹽法令》，對各成員國在水環境保護與管理方面提出了統一的目標和要求。但在實施過程中，各國可根據自身情況，采取不同的防治措施。以法國為例，2007 年巴黎格勒納斯環境會談（Grenelle Environment Talks）提出通過發展有機農業，控制農村面源污染源頭，并形成格勒納斯1 號法令（Grenelle 1 Law）明確在飲用水源流域開展有機農業保護水質。
2.2日本水環境控制政策及環水有機農業
為解決農田鹽堿化、農用化學品面源污染以及提高農產品質量安全等問題，日本于20 世紀90 年代初提出發展“環境保全型農業”。并于1999 年頒布了新農業基本法《食物、農業、農村基本法》以及《持續農業法》《家畜排泄物法》和《肥料管理法（修訂）》。從2000 年開始推行包括有機農產品在內的多種綠色產品認證與標識制度，通過市場選擇來引導農業生產者發展綠色農業。2006 年頒布《有機農業促進法》，并不斷更新有機農產品標準，從政策、貸款、稅收上對環保型農戶給予支持，提高環保型農戶的經濟效益和社會地位，推動環保型農業建設，例如：從2007 年開始，對符合標準確定為環保型農戶的，實行設備補貼、無息貸款和稅收減免等優惠政策。
除了政策支持外，更加注重公眾的參與以及市場培育，其關鍵措施在于充分調動社會民間力量，采取農協等成熟社會團體引導、生產者與消費者對話和市場拉動等方式，通過擴大社會認同使從事綠色生產的農戶得到利益保障，有機農業等綠色農業得到極大發展，水質得到顯著改善與持久保護。
2.3美國水環境控制政策及環水有機農業
美國主要依托最佳管理實踐（Best Management Practices，BMPs）實現控制面源污染的政策目的。1972 年美國國家環保局（USEPA）提出BMPs 以解決農業面源污染問題，即“任何能夠減少或防治水資源污染的方法、措施或操作程序，包括工程、非工程措施（即管理措施）的操作和維護程序”。
BMPs 重于源頭控制而不是末端治理，在獲得最大產量的同時，科學地使農業生產的負影響達到最小的生產系統和管理策略的總稱。BMPs 在很大程度上是一種經濟激勵型政策，通過成本效益分析，做出最符合自身利益的選擇。在應用中，現已提出的最佳管理實踐主要有少耕法、免耕法、限量施肥、綜合病蟲害防治、防護林、草地過濾帶、人工水塘和濕地等，與此相關的農業管理模式分為綜合農業和有機農業管理模式，在農民提高經濟收入的同時，水質得到顯著與持續改善。
如上所述，已有大量研究表明有機農業能夠最大限度實現農業廢棄物的資源化利用，控制面源污染，所以有機農業措施成為國際上水質改善措施的重要措施之一。基于流域范圍內的水質控制的案例，最具代表型案例為德國慕尼黑和奧格斯堡流域。以慕尼黑東南40 km 流域飲用水源區為例，其中耕地面積占37.5%，種植作物含玉米、油菜、黑小麥以及牧草，1980 年時硝酸鹽含量40 mg·L-1、農藥含量0.1 μg·L-1，通過全部有機農業轉換，1993 年時硝酸鹽含量降至14 mg·L-1，農藥濃度降至0.006 5 μg·L-1，至2010 年硝酸鹽濃度降至8~10 mg·L-1，農藥達到未檢出水平。奧格斯堡西北10 km 流域，耕地面積占65%，主要為麥片種植，通過全部有機農業轉換，硝態氮含量由1990 年的40 mg·L-1 降至2009 年的20 mg·L-1，2011 年時進一步降至5~15 mg·L-1。
3、我國環水有機農業發展對策與建議
3.1我國環水有機農業現狀
與發達國家相比，我國對面源污染控制政策起步較晚。最早始于1989 年7 月，（89）環管字第201 號《飲用水水源保護區污染防治管理規定》，針對水源區水質保護規定了一級保護區、二級保護區、準保護區的限制性生產活動；該規定于2010 年12 月進行修訂，明確了各保護區內限制性生產活動，如在一級保護區內禁止從事種植、放養畜禽和網箱養殖活動等。2008 年，形成《水污染防治法》，控制化肥和農藥的過量使用防治農業和農村水污染。2013 年10 月《畜禽規模養殖污染防治條例》規定禁止在飲用水水源保護區建設畜禽養殖場、養殖小區，進一步控制畜禽對水環境的污染。
我國對發展有機農業控制農業面源污染的探索，最早開始于2001 年，原國家環境保護總局第10 號令發布了HJ/T 80-2001《有機食品技術規范》。2016 年，國務院“十三五”生態環境保護規劃（國發〔2016〕65 號）中首次提出實施環水有機農業行動計劃，以防治農業面源污染。但如何實施環水有機農業，尚停留在政策層面，并未形成真正的行動方案，缺乏具體的限量標準和實施措施。
截止到2014年年底，我國有機作物種植面積為112.4 萬 hm2，有機產品產值1164 億元，位于全球第四位。有機農業的迅猛發展，也符合我國目前希望解決食品質量安全、生態惡化、水質污染等一系列問題。2017 年中央一號文件《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中提出推進農業供給側結構性改革，“引導企業爭取國際有機農產品認證，切實加強產地環境保護和源頭治理，全面提升農產品質量和食品安全水平”。發展有機農業無疑成為推動供給側結構性改革的關鍵著力點。
3.2政策與建議
當前，就如何開展環水有機農業尚存在一系列問題，制約了環水有機農業的發展。例如：① 盡管國家開始出臺系列政策，鼓勵開展有機農業等綠色生產方式，但是并沒有設定目標、建立具體規定（例如肥料施用量等限制措施），形成行動方案，只停留在籠統的約束。② 截止目前，我國仍然有2.6 億農戶家庭，因此在很長一段時間內，我國可能還在以家庭經營為主，如何管理與推廣有機農業等綠色生產技術存在困難。③ 公眾參與度不高。目前有機市場的良莠不齊并沒有給消費者帶來信心，公眾參與度不高，市場受到一定制約。
鑒于有機農業面臨著諸多問題，結合發達國家發展環水有機農業控制面源經驗，建議如下：
1、制定環水有機農業發展國家行動計劃
在國家層面，結合我國建設資源節約型、環境友好型社會和節能減排及農村環境綜合整治的工作需求，制訂國家有機農業發展戰略和規劃，將環水有機農業納入國家和有關部門的年度重要工作計劃并建立考核機制，切實推動環水有機農業的發展。
可借鑒歐盟命令控制型政策，根據各地污染情況，設定相應的環境標準，如制定《環水流域環境管理辦法》，限定施肥量與施肥方式，規范農業生產者行為，同時根據歐盟命令控制型政策見效快、管理成本相對較高的特點，對農業面源污染嚴重以及水質反復惡化的水源敏感區強制性采用有機農業，打好面源污染攻堅戰。
2、建立典型試點，積極引導環水有機農業發展
由于我國各地經濟發展狀況、農業技術水平、農戶環保意識差異等條件的制約，在各環水流域區域推進有機農業工作尚有難度。為此，建議選擇一批生態敏感脆弱流域（如三峽庫區、南水北調水源區、洱海、滇池、鄱陽湖等）以及有機農業初具成效的流域（如太湖、巢湖、千島湖、東江源區等），借鑒美國經濟激勵型政策，率先建立一批具有強輻射效應的國家有機農業與水源地保護示范區，其特點為易操作、高效益，形成以點帶面，促進環水有機農業工作開展。
同時，建議由省級政府主導，依據區域生產布局與農產品特色，制定區域特色環水有機農業發展規劃，鼓勵、引導合作社或企業等開展環水有機農業生產，不盲目，不跟風，合理、健康分階段，分區域推動有機農業發展。
3、加大政府支持力度，集成并推廣有機農業先進技術
可以借鑒歐美、日本等發達國家的經驗，政府部門制定對環水有機農業的扶持政策，在有機生產轉換期給予適當的補貼，包括關鍵節點的技術指導和第三方認證費用的補貼，以及生產物資包括有機肥、生物農藥等相應的補貼等，鼓勵生產者積極采用環境友好型有機農業耕作方式。
同時針對有機生產技術的良莠不齊，建議科技部門要開展環水有機農業的研究與技術集成，制定環水有機農業的技術指南，建立各區域適宜的作物品種、輪作類型、土壤培肥和病蟲防治技術等，指導環水有機農業的順利實施。此外，可考慮培育農民+合作社+公司的經營方式，通過劃散為整，保證技術的推廣與應用。
4、培育與扶持民間組織，提高公眾參與度
為達到環水有機農業長期健康發展，能夠長期防治農業面源污染，建議借鑒日本公眾參與型政策，充分發揮新型農業主體的帶動作用。然而，由于我國有機農業起步相對較晚，有機農業協會、公益性團體等社會團體發展不成熟、不平衡，運行不規范，尚不能發揮連接農民、消費者與政府之間的橋梁，降低技術、消費、政府實施等成本的作用。因此，建議政府培育與扶持民間團體，以便于有機農業技術普及，同時可以起到降低成本、相互監督等良性協同效應，提振消費者對有機產品的信心。
另外，我國發展有機農業始于國外市場對有機食品的需求，而有機農業要長久、健康和可持續發展，必須注重對國內有機食品市場的培育。但在有機農業生產初期由于技術、資金等問題，存在有機食品價格過高的現象，通常比常規食品高出1 倍。
通過宣傳、示范等途徑使消費者能夠意識到購買有機食品，為控制農業面源污染與生態保護做出貢獻，是具有社會責任感的表現，并將得到社會認同，提高購買潛力，為推動有機農業市場健康發展做出貢獻，從而打好農業面源污染控制的持久戰。
作者單位：1、環境保護部南京環境科學研究所；2、環境保護部有機食品發展中心
中國鄉村發現網轉自:《農業環境科學學報》2017 年第 8 期
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