導讀：在當前鄉村社會中，謀利型上訪開始凸顯并呈現出蔓延趨勢。上訪專業戶群體的涌現乃至上訪產業的形成，對基層信訪治理工作構成極大挑戰。基層信訪治理已經超越了單純的上訪釘子戶治理問題，而裹挾著更為濃厚的治理謀利型上訪尤其是上訪專業戶的色彩。本文通過對“謀利型上訪”這一概念的建構，試圖分析農民上訪行為邏輯的變遷，深化對信訪制度的理解，進而檢討中國國家政權建設和國家治理轉型的現狀。
引言
在當前學界，主流的農民上訪研究都是在維權話語之下展開。“民主”、“權利”、“抗爭”、“利益表達”時常成為學者們在進行上訪研究時信手拈來的話語。
比如，李連江、歐博文認為，農民上訪作為一種“依法抗爭”（Rightful resistance）行為，是“以政策為依據的抗爭”(policy based resistance)，在這種政治活動中，農民積極運用國家法律和中央政策維護其政治權利和經濟利益不受地方政府和地方官員侵害。他們還進一步推論出，以上訪為主要內容的維權行為可能有助于農民公民權意識的培育，從而實現從農民到公民的轉變，推動中國民主政治的發展。
而后，于建嶸歸納出了農民維權的“以法抗爭”模式。這種抗爭（“以法抗爭”）是以具有明確政治信仰的農民利益代言人為核心，通過各種方式建立了相對穩定的社會動員網絡，抗爭者以其他農民為訴求對象，他們認定的解決問題的主體是包括他們在內并以他們為主導的農民自己，抗爭者直接挑戰他們的對立面，即直接以縣鄉政府為抗爭對象，是一種旨在宣示和確立農民這一社會群體抽象的“合法權益”或“公民權利”的政治性抗爭。
正如應星所批評，于建嶸的研究有兩大缺陷：一是他的研究有較強烈的情感介入和價值預設；二是他夸大了農民抗爭的組織性尤其是政治性。應星從草根動員的角度入手，試圖超越西方社會運動研究范式與印度底層社會研究范式在有組織的精英場域與無組織的底層場域之間的簡單對立，從而深入理解農民底層政治的復雜性。
應星發現，草根行動者所進行的草根動員，使農民群體利益表達機制在表達方式的選擇上具有權宜性，在組織上具有雙重性，在政治上具有模糊性，而造成這一狀況的重要原因是“合法性困境”問題。
與應星一樣，吳毅不僅對于建嶸的“以法抗爭”模式進行了商榷，而且與應星的“合法性困境”解釋路徑展開了對話。吳毅認為，“合法性困境”的推理看似符合靜態的中國社會結構，但卻忽略了轉型中國政治特征的復雜性和過渡性。
吳毅從另一個角度認為農民利益表達之難以健康和體制化的成長，從場域而非結構的角度看，可能更加直接導因于鄉村現實生活中各種既存的“權力—利益的結構之網”的阻隔。他認為在以官權力為核心來配置社會資源與編織關系網絡的鄉村社會，任何具體場域中農民的利益表達行為，都不可能僅僅是對單純的利益損益和權利意識的回應，而必然是經由這些無法躲避的權力與利益之網過濾的產物。
可以說，維權話語下的農民上訪研究無論是對高層政府抑或是社會大眾在信訪問題上的認知都產生了持久而深刻的影響，在這一話語主導下，主流的社會意識形態幾乎一邊倒地偏向于居于“弱勢地位”的上訪者，而對地方和基層政府的“胡作非為”則強烈譴責。
這一點從2009年初發生的“孫東東教授事件”可以窺見一斑。在維權話語的籠罩下，任何可能沾上諸如“精神病”等異類色彩的聲音都會遭致千夫所指、萬人唾罵。維權，因其在政治和道德上所裹挾的深厚合法性和正當性，使得社會各界難以甚至無法對其進行反思。
然而，撥開維權話語的云霧，我們依然可以瞥見那些跟學界主流意識形態相左的見解。個別學者的相關研究指出，中國的農民上訪并不同于西方意義上的民主政治參與行為，甚至跟民主權利并無多少關聯。
比如，裴宜理就認為，中國人的權利概念不同于盎格魯—撒克遜的天賦人權和市民社會的觀念。申端鋒則進一步指出，當前農民上訪問題并非簡單的維權話語所能解釋，而與鄉村治權的弱化緊密相關。學界其它許多研究也同樣表明，農民上訪的行為邏輯很大程度上并不同于政治學中一般意義上的政治參與，切不可用民主權利和政治化之類的大話語對上訪問題進行切割。
這些較為“另類”的研究啟發我們，中國農民上訪問題是十分復雜的、多維度的，它不同于西方意義上的社會運動，更迥異于西方視角下的民主政治參與。雖然有的農民上訪涉及到具體的利益訴求，但它依然顯著區別于政治學意義上的權利概念。
如果單單基于維權的角度來對農民上訪行為進行解讀，將會遮蔽農民上訪問題的復雜性和多維性。事實上，對于當前鄉村社會出現的諸多上訪類型，比如精神病上訪者、專門以上訪謀取利益的上訪專業戶等等，維權話語都無法提供一套圓滿而強有力的解釋。基于此，我們需要轉換視角，拓展視野，深入到農民上訪行為背后去探討其更為復雜化、多維度的內在邏輯。
為此，本文以田野調研經驗為基礎，對當前農民上訪行為邏輯及基層信訪治理問題展開深入剖析，試圖揭示出農民上訪邏輯的新變化、新趨勢。本文研究表明，受國家發展戰略轉型、干群互動模式和壓力型信訪治理機制的影響，在當前鄉村社會中，以謀求利益為主要動機的謀利型上訪開始凸顯并呈現出蔓延趨勢。在此基礎上，還涌現了一批上訪專業戶群體，對基層信訪治理工作構成了極大威脅，上訪產業漸趨雛形。
本文的田野調研工作主要在湖北省江華市余陵區橋鎮展開，調研方法包括半結構訪談、參與式觀察以及搜集相關文獻資料。
維權型上訪：稅改前農民上訪的主導特征
農村人口在總人口中占絕對比例的國情，決定了中國的問題基本上是一個“人口膨脹而資源短缺的農民國家追求工業化的發展問題”。建國后，為了盡快建立自己的工業體系，中國必須實行從農村汲取資源、以農業支持工業的發展戰略。從之前的糧食統購統銷政策到后來的農業稅制度，都是國家從農村汲取資源用以支持城市和工業發展的舉措。
不過，汲取型體制的建立雖然有利于國家從農村獲取資源，但同時也為地方和基層政權代理人乘機贏利提供了廣闊的空間，從而形成一個龐大的“贏利型經紀”層。尤其是進入1990年代以后，治理釘子戶的難題和鄉村利益共同體的形成，使得農民負擔問題日益凸顯。于是，國家對農村資源的大量汲取以及“贏利型經紀”層對農業剩余的吞噬共同將農民負擔問題推向高峰。
1990年代中后期，隨著農民負擔問題加重和鄉村干部“腐敗之風”（如果可以這樣說的話）愈演愈烈，農民的不滿情緒日益高漲，干群關系日益緊張。一些農民不斷走上上訪之路。在此時期，農民上訪的原因主要是維護權利，包括反映農民負擔問題、反映自身權利受到鄉村干部的不法侵害、檢舉揭發村干部的貪污腐敗行為、反映村級財務管理混亂和村務不公開等等。具體情況見下表：
注：本表根據橋鎮信訪檔案（包括信訪情況統計、來信來訪呈報單和農民上訪材料等等）整理而成。橋鎮是在2001年由橋鄉和古鎮合并而成，古鎮的信訪檔案資料未能獲得，所以本表只選取了橋鄉的信訪情況進行統計。另，湖北省從2002年開始稅費改革，所以本表數據只統計至2002年。
從表1統計的共154例上訪案例來看，因為維護權利（包括反映加重農民負擔、干部侵權和鄉村干部貪污腐敗經濟問題）而導致的農民上訪數量較多，共計90起，所占比例高達58.43%。這些上訪的目的都是為了維護自身或者公共權益。筆者將農民因維護權益而上訪的行為稱為維權型上訪。據此可以判斷，從1990年代至稅費改革之前，維權型上訪在所有信訪案件中占據主導地位。
從維權到謀利：稅改后農民上訪行為邏輯的變化
在本文中，維權型上訪和謀利型上訪的區分所依據的是農民上訪的行為和動機，其側重點是理解農民上訪行為及其內在邏輯。維權型上訪是在自身權益或者公共利益遭受侵害時而采取的上訪行為，其具體內容包括因加重農民負擔、干部侵權和干部經濟作風問題而導致的上訪行為。而謀利型上訪則屬于積極主動爭取額外利益的上訪行為，從而不同于在權益受到侵害后而上訪的維權行為，其具體內容包括生活照顧等利益要求。
為解決1990年代的鄉村治理危機，國家在世紀之交推動了農村稅費改革，并于2005年宣布全面取消農業稅。按道理說，稅費改革后，農民負擔大大減輕，鄉村干部權力得到規訓，農民上訪問題應該順理成章地得到解決。然而，出人意料的是，新世紀的農民上訪問題不僅沒有得到平息，反而愈演愈烈。
自2003年始，橋鎮干部開始感受到信訪治理工作的壓力明顯加大。2004年，針對信訪問題的嚴峻形勢，橋鎮成立了集中處理信訪突出問題及群體性事件領導小組，并迅速開展集中處理信訪突出問題及群體性事件第一階段工作。然而，橋鎮信訪集處工作的加強并沒有能夠使信訪問題局面得到改觀，信訪量呈迅速上升態勢。與1990年代的農民上訪以維權型上訪為主相比，新世紀的農民上訪問題開始呈現出日益濃厚的謀利型特征。
（一）謀利型上訪的凸顯
下面是橋鎮近7年來全鎮信訪情況的統計，見下表：
注：本表根據橋鎮信訪檔案（包括信訪登記、信訪事項處理回復、信訪情況通報和農民上訪材料等等）整理而成。表中數據為合并后的橋鎮全鎮范圍內的數據。
對比表1和表2可以看到，導致農民上訪的原因在稅費改革前后發生了重大變化。這些變化主要表現在如下幾個方面：
首先，在稅費改革之前，因為維護權利而導致的上訪在所有上訪案件中占有較大比重（為58.43%），而在稅費改革之后，因為維護權利而導致的上訪案件在所有信訪案件所占比例只有4.31%，比稅改前下降了54.12個百分點。換言之，稅費改革后，維權型上訪已經大為減少，不再在所有信訪案件中占據主導地位。這一新變化可以在圖1之中得到更為鮮明、形象地呈現。
與維權型上訪案件大量減少形成鮮明對照的是，稅改后因為生活照顧等利益要求而發生的農民上訪案件迅速增多，所占比例也快速提高。在2002年稅費改革之前，橋鎮因為生活照顧等利益要求而導致的信訪案件在所有信訪案件中所占比重為12.99%，而在稅費改革后因為這一原因而發生的信訪案件在所有信訪案件中所占比重上升到29.50%，增加了16.51個百分點。
從稅費改革前后導致農民上訪原因的變化我們可以判斷，稅費改革后，出于生活照顧、救助等爭取利益而導致的信訪案件迅速增多，我們可以稱之為謀利型上訪的凸顯。
（二）上訪專業戶的蔓延與上訪產業的雛形
近幾年來，除了一般的謀利型上訪者之外，橋鎮當地還出現了越來越多的專門以上訪謀利甚至謀生的上訪專業戶。這些上訪專業戶時不時來鎮上訪或者到上級政府越級上訪，給橋鎮干部提出各種各樣的要求。橋鎮政府不得不采取各種措施和策略疲于應對。家住橋鎮大灣嶺村的村民楊云發就是一個令余陵區和橋鎮政府領導干部都非常頭疼的上訪專業戶。現年57歲的他已經因為上訪而揚名當地。
楊云發家里有6口人，包括他的父母親、自己夫妻倆、兒子和兒媳婦。楊云發自己無業，用別人的話說就是靠上訪謀生。妻子在鎮上一小工廠上班。楊云發育有一兒一女，兒子和女兒都是大學畢業，均已結婚成家。
2000年6月，楊云發患上慢性腎功能衰竭病。當時，除他自己要治病外，還有兩個小孩上學，開支確實比較大，所以，以前通過經商積攢的十幾萬元存款在幾年之后就所剩無幾，家庭日益貧困。
從2006年開始，楊云發踏上了上訪之路，一直至今，他幾乎每兩個月就要去鎮里、到區里或者市里上訪。2009年，為了給他剛娶進門不久的兒媳婦弄個低保指標，楊云發繼續到區政府和區民政局上訪。據橋鎮信訪干部說，他有時候一個月都去上訪多次。在有關政府領導和部門的協調下，區民政局又給他的兒媳婦安排了一個城鎮低保名額。為了保險起見，楊云發還跟區民政局長簽訂了協議書，雙方協議約定：民政局長保證給他一個低保指標，楊云發自己也保證只要獲得低保指標，以后永不上訪。
截至2009年4月，楊云發已經獲得了共計5個低保指標，包括2個城鎮低保和3個農村低保，這些都是他通過反復上訪獲得的。2009年6月，全國道德模范評比活動正在轟轟烈烈地開展，楊云發還找到橋鎮武裝部長陳克強要求鎮里幫他評選道德模范。在一次訪談中，楊云發跟筆者談到：“（評道德模范）目的是要搞點錢用，沒有其他意思。”金錢、利益構成他反復上訪的根本和唯一動力，他甚至坦言：“只要給票子，我就喊共產黨萬歲。”“只要錢，不要面子。”
在2006年底到2009年上半年不到3年時間里，楊云發先后去過區民政局、市民政局、區信訪局、區人大、區政府、軍分區、區政協、區委組織部、市“12345熱線”辦公室、區委宣傳部和市委宣傳部等十多個部門。他找過的各級領導干部已經不少于30人，上至市委常委、區委書記下至村支部書記無所不找。他自己也說：“我沒得事，反正不是去區里，就是到民政局去。”有一次，楊云發打算去找江華市市長胡愛國，但在市政府門口被門衛以沒有預約為由攔住不讓進入，他只得放棄。
據楊云發自己透露，他還曾經有到省里上訪的打算。“我一開始準備到省里去，但是因為要吃，要住，至少要3天時間，還要死攪蠻纏，一天不行兩天，兩天不行三天，要慢慢磨。政策從上到下都是這樣的，救急不救貧。有錢的話，老早就去了（省里）。”如今，楊云發已因上訪而揚名余陵區和橋鎮。橋鎮政府許多領導干部都認識他，區里一些領導也對他極為熟悉。
在橋鎮，除了楊云發以外，還有其他一些上訪者也被鄉鎮干部列為上訪專業戶，下面是橋鎮其余10位上訪專業戶的基本信息：
1、韋小青，男，58歲，家庭條件較好，從2007年開始上訪至今，要求征地資金補償、困難補助、要回稅費改革前已經自愿流轉的土地。曾經赴省上訪。
2、何立軍，男，65歲，從2005年開始上訪至今。退伍軍人，不務正業，好吃懶做，2005年至今一直上訪，要求困難補助、低保、要政府出錢打井。以前兒子還沒娶媳婦時，經常到鎮里反映說自己窮，兒子沒錢娶媳婦。鎮政府通過各種渠道想方設法給他弄了傷殘軍人補助，每月有200元補貼。鎮里還另資助他300元打井。但他還是繼續上訪，每當評低保或臨近春節時，他就上訪要求照顧。每次鎮黨委換屆之后，他都要去認識新的領導。
3、賀子麗，女，53歲，從2004年開始上訪至今。污染補償、雨花集團征占山林補償資金分配，多次單獨上訪或者組織集體上訪，從鎮村兩級和雨花集團都得了不少好處。上訪最高層次為江華市。
4、王志富，男，61歲，從2001年開始上訪至今。在民辦教師轉公辦資格考試中落榜，隨后屢次上訪。鎮政府和村里每年都給了他一定的補貼款，還給他辦了低保。曾到北京上訪。
5、李全金，男，59歲，家庭條件較好，從2005年開始上訪至今，系原鎮衛生站臨時工，被清退并領取補償款后，要求鎮政府恢復其工作，并按江華市2005年度社平工資964元的標準為其交納17年的養老保險金；交納2000年余陵區實行醫保以來的醫療保險金、住房公積金；按964元標準補發2004年3月清退2006年7月以來的工資；補發17年失業保險金。這些都不符合當地政策規定，橋鎮已經額外給其多次補償，但他依然繼續上訪。曾經到北京上訪。
6、鐘小強，男，52歲， 2006年開始上訪，反映地下“六合彩”泛濫問題，他愛人買“六合彩”虧本，要求政府賠償損失。還反映他的兒子經南華區招生辦代理招生到韓國讀書，未能按照許諾被安置就業，且到校所交學費比當初宣傳多近十萬元，他覺得上當受騙，因此向政府索賠損失。鎮村干部說他有神經質和偏執狂。曾經2次到北京上訪。
7、蘇秋菊，女，51歲，家庭條件較好，2006年開始上訪。2006年在民辦教師轉正考試中被淘汰后開始上訪，要求疾病救助，解決養老問題，還要求村集體歸還借款。現村集體已歸還部分借款，并許諾盡快償還余款，且已將她納入低保范疇，并給她提供了農村文化員工作崗位，鎮民政所也救助了1000元。至今她還在不斷上訪，要求政府給大病救助和解決養老問題。曾經到省里上訪。
8、鐘祥軍，男，62歲，家庭條件較好，2005年開始上訪，認為征地補償款分配不公，要求把以前自愿轉讓給其他村民且已經村里轉包的土地要回來，要鎮政府出錢給他蓋房，要享受低保。上訪最高層次為江華市。
9、全庭華，男，48歲，從2007年開始上訪，要求解決建房宅基地，反映鄰居阻止其建房，要求大病救助醫藥費，要享受低保。上訪最高層次為江華市。
10、彭蘭梅，女，55歲，家庭條件較好，從2004年開始上訪至今。2004年，彭蘭梅家跟雨花集團簽訂房屋拆遷合同，由雨花集團一次性給予彭蘭梅家15417.10元補償款，彭家負責拆遷房屋。2004年11月，彭來鎮政府纏訪，要求增加房屋拆遷補償款。鎮政府起初不答應，她就到區里上訪。后來，鎮里只得又補貼了她家3000元，她才進行房屋拆遷。2006年，彭蘭梅再次以其需要拆遷的臨時貨棚有一部電話需要賠償為由，要求鎮政府增加2500元賠款。鎮里又答應了她的要求。此后，她又以無錢建房、看病為由多次上訪，要求鎮里給予救助。最高上訪層次為余陵區。
從上文所展示的相關信息可以看出，這些上訪專業戶主要呈現出以下四個特征，一，從年齡上看，上訪專業戶一般在40-65歲之間。在這一年齡段的人，人生閱歷豐富，老于人情世故，可能是他們善于上訪、跟政府周旋的重要原因。二，從上訪次數來看，上訪專業戶上訪次數多，上訪頻率較高。三，上訪專業戶懂得法律政策，通曉政府動態。四，上訪專業戶善于抓住政府的軟肋，精于鉆政策法律的空子，以撈取利益為目的。
除了上文所列出的上訪專業戶之外，橋鎮還出現了專門幫別人上訪告狀的職業上訪專業戶。這些人一般具有一定的文化，能說會寫，且對政策法律較為了解。需要幫忙的當事人預先付給這些職業上訪專業戶一筆錢，作為定金，同時，當事人還負責上訪的食宿交通等費用。當上訪成功、問題解決之后，當事人還需要付給他們全部報酬。
橋鎮桐樹村四組的聶子軒就是這樣一個人。聶子軒現已50多歲，兒女均已成家。平時給別人寫寫狀子、跑跑腿、告告狀，以此作為其重要收入來源。早在2004年，聶子軒就開始幫同村一陳姓村民上訪。他先后寫信到區、市和省里，反映陳姓村民要求政府解決的問題。后來，聶子軒還專門趕赴省里4趟，最終使得陳姓村民的問題得到了解決。在整個上訪過程中，該陳姓村民給了聶子軒2萬多元錢。
根據以上分析，在當下的鄉村社會，盡管維權型上訪仍然存在，但已經不再如之前那樣占據主導地位，與之相應的是，謀利型上訪案件迅速增加，在所有信訪案件中所占比重日益提高。謀利型上訪的凸顯，不僅改變了農民上訪行為的結構，而且極為深刻地影響著基層信訪治理的狀況和邏輯。
謀利型上訪凸顯與“越維穩越不穩”的內在邏輯
進入新世紀以來，隨著信訪問題的愈演愈烈，國家對信訪問題日益重視，從中央到地方各級政府在信訪維穩工作上的資源投入也大幅度增加。據悉，2009年我國公共安全方面的財政支出增加了16%，而今年8.9%的增幅已超過國防開支增幅，總金額亦逼近后者，將高達5140億元人民幣。
與國家在信訪維穩方面投入加大形成鮮明對照的是，信訪工作形勢依然嚴峻，許多上訪者尤其是那些謀利型上訪者以上訪來要挾各級政府，使得政府部門在信訪維穩工作中日益被動，甚至陷入了“越維穩越不穩”的怪圈。謀利型上訪的凸顯及信訪治理惡性循環怪圈的形成，既跟國家發展戰略轉變密切相關，又跟鄉村社會變遷及國家的信訪治理體制和策略緊密相連。具體而言，我們主要可以從以下幾方面因素來解析：
（一）農村改革的深化
新世紀以來，我國農村發展戰略發生了從以農支工到以工哺農的重大轉變。大量的資源自上而下流入農村。與此同時，國家還在農村實施了包括土地制度、林權制度改革在內的一系列制度變革。國家農村改革措施的頻繁出臺在鄉村社會引發了日趨激烈的利益角逐與博弈。
首先，農村各項政策制度變革引發了利益格局的劇烈調整。其中，農村土地制度和林權制度的變革影響尤其之大。早在1990年代，農民負擔加重提高了種田成本，使得種田不具有比較優勢，農民紛紛外出打工，從而出現較多的拋荒現象。農田拋荒之后，為了保障農業稅費征收，一些村干部不得不將拋荒田重新發包，并登記到責任田新主人的承包權證上。
2004年，湖北省開展土地二輪延包工作，對土地權屬混亂的狀況進行厘清，并進行土地確權。適逢中央取消農業稅政策和糧食直補政策的出臺，種田的比較優勢凸顯。許多外出打工農民紛紛趕回家鄉要回自己原先轉給他人耕種或者已經被村干部重新發包的責任田，由此便引發大量土地權屬糾紛。一些農民對鄉村干部的調解處理決定不服，便走上了上訪之路。
這一波土地糾紛高潮一直延續到2006年，直到現在仍然有一些農民因為土地確權糾紛而上訪。自2007年始，林權制度改革拉開帷幕，農民看到了山林的價值，于是便開始爭奪林權，因林權糾紛而上訪的農民也迅速增多。
其次，國家對農村投入的加大引發更為激烈的利益爭奪。稅費改革后，國家陸續出臺了一系列惠農政策，包括糧食直補政策、農村低保制度、農機補貼、家電下鄉等等。本來，惠農政策對于廣大農民尤其是農村弱勢群體能夠起到很大的幫扶作用，有利于緩解原先一度緊張的干群關系。然而，由于資源有限，再加上鄉村干部在貫徹落實惠農政策時難以平衡，從而引發農民的不滿。還有一些農民目睹國家出臺了各項惠農政策，便想方設法通過各種關系和渠道為自己撈取利益，反復上訪便是其中的一條路子。
對此，橋鎮黨委書記俞正清曾說到：“利好政策帶來的上訪，以前沒有低保的時候，大家都一樣過，但是有的在市里本來跟子女過得好好的，一回來一聽有低保了，就去上訪，找人說好話。每出臺一項利好政策，都要引發一次大的上訪。本來很平靜的心態打破了，你說他窮得非要30塊錢一天的低保才能過日子啊？別人在國外吃低保被人看不起，但是中國人的心態啊，不行，不患寡而患不均。”
另外，有的政策因未能平衡各方利益關系而導致農民上訪的增加。2009年，橋鎮所在地開始實行村主職干部（村支部書記、村主任）退休補貼政策，規定擔任村干部30年以上且連續擔任村主職干部10年以上并未受過處分的退職村干部可以享受退休補貼。
該政策出臺之后，一些副職干部、婦女干部也開始上訪要求享受退休補貼。2009年3月，橋鎮30多名退職婦女主任聯合到區里上訪，要求給予退休補貼。橋鎮黨委副書記張華宇等人親自到區里接訪，并在鎮政府機關食堂宴請上訪者。當天下午，鎮黨委書記俞正清來到鎮信訪辦接待室跟上訪婦女主任談心，交流感情，表明鎮政府也無能為力，只能等待上面的政策，勸說她們有什么事直接跟鎮政府溝通，不要到上面上訪。俞正清好說歹說一通之后，才將她們打發回去。
再次，干群關系格局的改變。在1990年代的干群關系中，鄉村干部居于主導地位，農民上訪并未對鄉村干部構成太大的威脅。隨后，中央政府對減輕農民負擔問題的反復強調及各種惡性農民負擔案件的通報，使得基層政權“惡”的形象被建構起來。中央政府對基層政權的失信和約束，讓農民更加堅信“鄉里是敵人，中央是恩人”，鄉村基層干部是導致他們處于水深火熱之中的罪魁禍首，從而對鄉村干部更為痛恨。
稅費改革后，國家推動了鄉村治理轉型，依法治理和保護農民個人權利被進一步強調，為農民在干群博弈中提供了強大的支撐。它既為權益遭受侵害的農民進行維權型上訪提供了“弱者的武器”，同時也為那些希圖在這場大變局之中進行謀利型上訪的農民創造了正當性、合法性。
（二）鄉土社會的解體
在傳統鄉村社會，家族、村落和宗教等傳統因素作為國家與農民之間的中間層，擔當著維系鄉村社會秩序的功能。改革開放后，隨著市場經濟滲透的日益深入，家族、宗教等村莊內部傳統的地方規范逐漸瓦解，農民的思想、價值觀日益多元化，村莊對農民的約束力逐漸下降。
正如賀雪峰所言：“農村社會從頭到腳，從外到內，從物質到意識，從觀念到價值，都被徹底地卷入到了現代性的大潮之中……村民成了只注重短期經濟利益的原子化的個人，成了喪失價值生產能力的經濟動物。”受拜金主義、金錢至上觀念的侵蝕，農民開始擺脫村莊的束縛，尋求各式各樣的生財之道。
在此情況下，部分嘗到甜頭的農民選擇通過上訪來謀利，村莊輿論和行為規范也無法對他們形成強有力的制約。于是，游離于村莊之外的上訪者便可以繼續通過上訪來謀利，謀利型上訪獲得了越來越大的生存空間。
在鄉村社會發生解體的情況下，哪怕是引入現代民主機制也無法對農民形成有效地制約。盡管相較于政府和村干部而言，村莊民主制度可能顯得更加公平、公正，但是，即使采用民主評議方式，也可能因為大家各執己見而無法統一。
在村莊語境中，雖然困難戶和謀利型上訪者能夠通過民主評議方式加以區分，但如果上訪專業戶沒有評上低保或者特困救助指標，他們同樣會繼續上訪。大灣嶺村的楊云發要求給低保指標時，就是因為村民代表會沒有通過他的低保申請，所以他才繼續到區民政局上訪，要求區民政局繞過村和鎮兩級直接把他的名字填報上去。
（三）高壓下的信訪治理體制
新世紀以來，面對愈演愈烈的信訪問題，黨和國家高度重視，要求各級政府和廣大干部傾聽民眾呼聲，切實解決上訪者的實際問題。為此，從中央到地方各級政府都采取了一系列措施，加強信訪治理工作力度。
一方面，國家對信訪工作的人力、物力投入越來越大，基礎設施建設日益完善，其典型表現是信訪工作機構的獨立性增強，信訪工作人員增多，信訪工作經費列入政府預算并有了保障。
另一方面，國家還發明出一整套加強對地方和基層代理人監控的辦法，促使他們重視信訪工作，緩解上層尤其是中央的信訪工作壓力。這其中，信訪工作目標管理責任制是核心，它將信訪工作壓力層層往下傳遞。信訪工作政績被列入公務員考核范疇、主要領導干部信訪值日和大接訪等等制度的實施，表明信訪工作日益成為政府運轉的常態內容，信訪治理逐步走向制度化、常規化。
當信訪壓力從上至下層層傳遞時，最后就落到了鄉村基層政權頭上，“屬地管理，分級負責”的信訪治理原則對于他們來說無異于一個“緊箍咒”。可是，問題的關鍵在于，國家實施的一系列旨在抑制干部權力、弘揚群眾權利的改革極大地改變了干群關系格局，削弱了基層政權的治理能力，而治理能力的削弱一方面降低了基層政權應對農民上訪的能力，另一方面又引發了新的上訪問題（典型比如因公共品供給缺失而導致的農民上訪）。所以，已經極度孱弱的基層政權實際上承受著相對而言并不對等的責任和義務。
不過，盡管如此，面對農民上訪這一政治高壓，將維護穩定作為自身政績重要表現的基層政權還是得使出渾身解數進行應對。目前，信訪維穩工作已成為基層政權最為中心的工作之一，消耗了他們許多時間和資源，其中，謀利型上訪尤其是上訪釘子戶群體最讓基層政權焦頭爛額。以人為本、個人權利的反復強調既為保護個人權益、促進民眾權利意識覺醒提供了支撐，同時也為某些只講權利、忽視義務和責任的謀利型上訪者創造了生存空間。在一些鄉村干部的眼里，“老百姓的個人利益、意識是被培養起來了，但這是不正常的。”
更為重要的是，由于難以對一些農民上訪行為的正當性進行定位（即判斷到底是合理上訪還是不合理上訪），使得基層政權不得不對他們進行模糊處理，這種模糊處理有可能暫時地緩解問題，但也為那些乘機謀利者提供了空間。當上訪成為一種可資謀利的手段時，便會激發更多的人走上上訪之路，產生越來越多的謀利型上訪者，從而形成“誰調皮，誰刁難，誰上訪，就有好處，就得的多”、“有了今天就有明天”的惡性循環。
穩定壓倒一切、不出事的官僚邏輯迫使基層政權不得不向上訪者步步退讓，而上訪者則步步緊逼，煩不勝煩的基層政權只得繼續采取各種手段對上訪者進行安撫，包括違規進行政策變通、給予小恩小惠等等。如今，“花錢買穩定”、“人民內部矛盾必須用人民幣解決”成為許多鄉村干部的信條。“對于（上訪的）骨干分子，請他們吃吃喝喝，買點小東西，他們就不帶頭了”。每當碰到難纏的釘子戶時，用金錢擺平成為一種通用的方式。
當基層政府面對上訪問題實在無能為力時，便不能不默認混混、黑惡勢力的介入甚至借助于他們的力量，從而形成并依賴于“講原則搞不了就只能講感情，講感情講不通就必須要講狠”的“新三講”工作方法，基層信訪治理走上了政治犧牲治理之路。這就是為何盡管信訪量日益增多，卻暫時沒有產生嚴重社會穩定問題的重要原因。
由此，國家對社會穩定的焦慮與渴求，使得信訪維穩的政治性得到強化，任何一點不穩定因素都可能牽動著中央到地方各級政府的神經。在此過程中，信訪治理工作日益制度化、技術化和考評化。當信訪壓力傳遞到基層政權時，他們只得采取各種喪失原則和底線的治理策略來全力維護穩定，以與中央在政治上保持一致。
不過，暫時的維穩卻付出了更大的代價，嘗到甜頭的上訪者形成了政府可以討價還價的認知，并利用政府對維穩的渴求這一軟肋來要挾謀利。如此，謀利型上訪得以不斷地再生產，基層信訪治理也隨之陷入惡性循環的怪圈之中。
（四）意識形態的制約
改革開放以來，黨的意識形態日益世俗化，從而在客觀上引導人們更為注重當下生活。注重現實、關注個人的思想意識極深地滲透進入人們的日常生活。在國家改革的取向上，個人權利也越來越被強調和受保護，“以人為本”、保護公民權益成為國家改革者順應時代潮流的選擇。從各項農村制度變革來看，對鄉村干部加強約束和對農民個人權益的保護是農村政策變化的主要傾向。
自1990年代初始，針對屢見不鮮的鄉村干部加重農民負擔、侵害農民權益的現象，中央政府一再強調鄉村干部要依法行政，要改變工作作風，保護農民權益。在1995年《信訪條例》中，國家還開始增添了“保護信訪人的合法權益”內容。
然而，盡管中央三令五申要地方干部減輕農民負擔，在稅費征收工作中不得采取強制措施，但各類征稅暴力事件依然屢禁不止，稅費征收難題也未能解決。無奈的中央政府不得不在世紀之交啟動了稅費改革，并最終取消了農業稅。與此同時，國家還出臺了一系列惠農政策，比如糧食直補、低保政策、農村合作醫療等等。在土地制度方面，農民的土地承包權被進一步穩固，《物權法》的出臺，更是強調了保護農民的土地權益。跟農民權利的崛起相應的，則是鄉村集體權力的日益削弱。
對農民個人權益的強調和保護固然是將農民變為公民、國家直接面對公民個體的需要，是建構現代國家的需求。然而，當農民從集體解放出來之后，卻似乎并沒有朝著改革者所設計的那樣順利轉化為他們所期待的公民，而是演變為只講權利、不講義務的個體。
這典型地表現在謀利型上訪的蔓延和上訪專業戶群體的形成上面。原本，關心群眾疾苦，解決群眾實際困難，既是《信訪條例》明文規定的內容，也是社會主義意識形態的重要內容，還是黨的群眾路線的重要體現。毛澤東曾經強調，只要“這些問題注意了，解決了，滿足了群眾的需要，我們就真正成了群眾生活的組織者，群眾就會真正圍繞在我們的周圍，熱烈地擁護我們。”“對于廣大群眾的切身利益問題，群眾的生活問題，一點也不能疏忽，一點也不能看輕。”在中國這樣一個社會主義國家里，關心困難群眾不僅僅具有一般的社會保障的意味，而且是黨代表人民群眾利益的表現，是社會主義優越性的體現。因此，關心群眾疾苦、照顧困難戶具有濃厚的政治正確色彩。
正因為關心群眾疾苦、照顧困難戶是一種政治正確，所以，當農民上訪要求政府給予生活照顧和救助時，政府便不能對其要求置若罔聞，否則，就是政治不正確，就無法體現社會主義的優越性。這樣的意識形態既為農民反映自身生活困難、表露底層民眾生活水平提供了渠道，同時也為那些希圖乘機謀利的搭便車者創造了空間。
當上訪者要求救助時，政府便面臨著如何對其所反映的信息進行甄別的難題，如果這一難題無法解決，則很可能被一部分上訪專業戶所利用。這些謀利型上訪者正是利用黨和國家的傳統意識形態來與政府展開周旋的。他們以社會主義國家意識形態遺產來要求政府承擔責任，政府成為一個擔負無限責任的政府。
當其他農民眼見這些謀利型上訪者和上訪專業戶通過上訪能夠獲得好處，便會讓他們“改變個人對制度公平性的原有看法，并導致他（或她）的意識形態方面的改變”，而意識形態的改變可能會同樣地促使他們走上通過上訪謀利之路。面對胡攪蠻纏的上訪專業戶，無奈的政府只好用低保、困難救助指標來安撫他們。
同時，問題也恰恰在于，在國家轉型的過程中，低保等政策的推行是國家試圖建立現代公共福利型國家理念的體現，這種轉型需要輔之以一套公共的、明確的衡定標準，而上訪農民要求政府救助所遵循的卻是特殊主義的邏輯。在公共的、明確的衡定標準無法確立起來或者難以實施，而政府卻又不得不正視上訪農民尤其是上訪專業戶的要求時，便出現了以低保政策作為治理工具的違規操作現象。
為了達到讓上訪者息訴罷訪的治理目的，政府只得以低保政策的歪曲為代價，而當低保政策的治理化一旦形成，便難以遏止住一波又一波希圖通過上訪來獲得低保指標的上訪者。當謀利型上訪者日益增多時，構建“和諧社會”的要求又迫使地方和基層代理人不得不步步后退，回避矛盾和問題而采取息事寧人的治理策略來換取暫時的、表面的和諧與穩定。
由上可見，在新時期，各種新的意識形態不斷被創生出來，試圖替代傳統意識形態，而在實踐中政府和農民卻又仍然持有傳統的意識形態，由此導致的局面是新的意識形態的功能未能充分發揮，而傳統意識形態又逐漸衰退。在上訪農民那里，傳統意識形態比如為人民服務、關心照顧困難群眾等等，是黨和政府天經地義之事，這些傳統意識形態被一些謀利型上訪者所利用。
而黨和國家的轉型卻要求它從過去的無所不包、無所不管的全能型政黨和政府解脫出來，轉變為一個有進有退、有選擇性地治理的黨和政府。由此，在民眾的期望與黨和國家所推動的轉型之間存有張力，當下農村基層信訪治理的困境，正是這種張力難以彌合的表現。
（五）維權話語的呼應
農民上訪問題的凸顯，還跟維權話語的呼應相關。無論是在中國國家轉型中迸發的、信奉西方民主自由的右翼思潮，還是關注下層民眾中的失利者利益、對社會平等抱持期待的新左派，大都秉持一個共同的預設，那就是上訪的農民都是弱者，而弱者的權利應該得到保護。如果政府部門對那些看似維權而實際上卻抱持著謀利目的的上訪者采取強制措施進行打擊的話，很可能同樣會遭到社會民眾的強烈譴責，從而降低政府的合法性。
由此，在強大的維權話語的支撐下，政府對維權型上訪（或者合理上訪）和謀利型上訪（或者不合理上訪）進行區分的難度變得越來越大。即使政府能夠進行區分也憚于采取措施應對，從而出現“農民講政治，干部講感情”的吊詭局面，信訪治理績效大打折扣。
結語
當前，國家農村發展戰略的轉變，大量資源流入農村，在農村社會激起更為激烈的利益爭奪。與此同時，國家對穩定的擔憂，維權話語的襯托以及信訪維穩工作原則和底線的喪失，催生了日益蔓延和龐大的謀利型上訪群體。
農村信訪治理問題的困境不僅僅在于上訪數量的增加，而更在于謀利型上訪尤其是上訪釘子戶（當然也包括上訪專業戶）的凸顯。正是謀利型上訪者和上訪釘子戶主導了當前信訪治理困境的形成。在這個意義上，基層信訪治理已經超越了單純的上訪釘子戶治理問題，而裹挾著更為濃厚的治理謀利型上訪尤其是上訪專業戶的色彩。
就目前而言，國家應對信訪維穩危局的主要手段是在基礎設施和制度建設上面下功夫，試圖通過信訪治理的制度化、規范化、考評化來強化地方和基層政府的責任，促使他們重視上訪問題，盡力消化農民上訪。迫于信訪工作考核壓力、維權話語的道義壓力和上訪農民的纏繞壓力的基層政府只得采取種種喪失原則和底線的權宜性治理策略來維穩保安。然而，如此信訪治理策略卻容易滋生更多的謀利型上訪者，使得基層信訪治理陷入惡性循環。
解決信訪問題的根本之道，在于調整國家的信訪維穩戰略，還原權力行使的正當性與合法性，讓國家權力能夠在正常的治理軌道上運作。
中國鄉村發現網轉自：《開放時代》2010年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
