戶籍制度是社會治理的基礎性制度，城鄉戶口遷移政策是戶籍制度的重要內容。新中國成立以后，根據不同時期經濟社會發展要求，配合國家宏觀經濟發展戰略和城鎮化戰略實施，我國城鄉戶口遷移政策幾經調整。
一、計劃經濟體制與嚴格控制城鄉戶口遷移
新中國成立后，隨著社會經濟復蘇，農業得到恢復性增長，糧食產量達到歷史新高，但是城鄉人口糧食消費快速增長，糧食問題日趨嚴峻。根據糧食部的統計，1952年7月1日至1953年6月30日的糧食年度內，國家收入糧食總量為547億斤，比上年度增長8.9%；支出587億斤，比上年增加31.6%。收支相抵，赤字40億斤。當時分析認為，在糧食豐收的情況下，仍然產生糧食赤字的主要原因是城鎮人口數量大幅增加，尤其是城鎮人口機械增長。為應對糧食緊張局面，國家從兩個方向同時努力，一方面實行“統購統銷”的糧食制度，國家全面控制糧食市場，掌握糧食流通；另一方面實行“緊縮城市人口”的人口調控政策，限制城鎮人口數量增加，減少糧食消費，減輕糧食供應壓力。
1955年，國務院發布《市鎮糧食供應暫行辦法》和《農村糧食統購統銷辦法》，規定城鎮人口糧食實行計劃供應，農民吃自產糧。據此以供應城鎮居民定量糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口。1957年12月，中共中央、國務院出臺《關于制止農村人口盲目外流的指示》，提出城市、工礦區都不再隨便招用人員，今后在農村招用人員要通過農業生產合作社有計劃地調配；凡是在招工計劃外流入城鎮的農民均為盲目流動人口（簡稱盲流），都應當被教育勸阻或者遣送返鄉。在緊縮城鎮人口方針下，由農村向城市的戶口遷移政策空前嚴格起來。1958年，公安部、糧食部發布《關于解決預約工、臨時工的戶口和糧食供應關系的聯合通知》，明確提出預約工、臨時工“雖然離開農村超過三個月以上的，也不要把戶口遷到城市來。凡是戶口已由農村遷來城市的預約工或臨時工，不論已否在城市報上戶口，均應將戶口遷回原住地。” 同年，國務院正式出臺《戶口登記條例》，明確規定“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄取證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”此外，軍人戶口區別于一般性的居民戶口，自成系統，由軍事機關單獨管理。居民服現役應當辦理遷出戶口，并將原戶口予以注銷。所以，通過參軍來改變戶口性質也是一條常見的途徑。由此，形成了計劃經濟條件下農村戶口向城市戶口遷移的條件審批準入制。其準入通道由招工、招兵、上學三條常規性通道加上臨時性政策性通道構成。嚴格的城鄉戶口遷移政策導致我國城鎮人口數量增長緩慢，城鎮化長期處于停滯階段，1978年我國城鎮化率17.9%，僅比1953年增長4.6個百分點。
二、小城鎮建設與分階段逐步放開城鄉戶口遷移限制
1978年農村改革啟動，家庭聯產承包責任制建立，農村剩余勞動力從農業生產中解放出來。鄉鎮企業蓬勃發展，大批農業剩余勞動力從農業轉移到第二、三產業，從農村走進鄉鎮，城鎮化進程正式啟動并逐步加速，城鄉戶口遷移政策也逐漸松動。
第一階段：放開集鎮落戶。《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》提出，一九八四年，各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶。這條政策實際上明確了三點：一是允許到集鎮從事第二、三產業（務工、經商、辦服務業）的農民在集鎮落戶，放開了農民在集鎮落戶限制，邁出了城鄉戶口遷移政策調整的第一步；二是政策實施范圍被限定在若干試點；三是在當時糧食供銷體制尚未進行市場化改革的情況下，進鎮落戶農民口糧自理。國務院《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》將這一政策細化：凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口。
第二階段：放開小城鎮落戶限制。九十年代初，隨著改革開放的深入發展，東南沿海地區加工工業迅猛發展，跨地區流動就業的民工潮出現，小城鎮發展方興未艾。“小城鎮、大問題”，建設小城鎮成為這一時期中國城鎮化的主導方向。從1993年開始，中共中央和國務院先后出臺多份文件強調小城鎮建設重要性，提出一系列建設發展小城鎮的政策措施。同時，國家開始從推進城鎮化發展的角度審視戶籍制度改革，將調整城鄉戶口遷移政策統合到城鎮化發展的大邏輯之中，作為小城鎮建設和小城鎮管理制度改革的重要內容。1993年十四屆三中全會提出，逐步改革小城鎮的戶籍管理制度，允許農民進入小城鎮務工經商，發展農村第三產業，促進農村剩余勞動力的轉移。1995年《小城鎮綜合改革試點指導意見》提出，按照公安部關于戶籍管理制度改革的要求進行試點，實行按居住地和就業原則確定身份的戶籍登記制度，農民只要在小城鎮具備合法固定的住所和穩定的就業條件，就可以申請在小城鎮辦理落戶手續。1997年黨的“十五大”提出“搞好小城鎮規劃建設”。同年6月，國務院批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度意見的通知》明確“小城鎮”是指 “縣（縣級市）城區的建成區和建制鎮的建成區”，將穩定就業條件細化為“已有合法穩定的非農職業或者已有穩定的生活來源，同時限定合法固定住所居住滿兩年。以上政策最終落實到三類群體：一是從農村到小城鎮務工或者興辦第二產業、第三產業的人員；二是小城鎮的機關、團體、企業、事業單位聘用的管理人員、專業技術人員；三是在小城鎮購買了商品房或者已有合法自建房的居民。此外，《通知》為外商投資落戶和征地落戶設置了特別條款：一是外商、華僑和港澳同胞、臺灣同胞在小城鎮投資興辦實業、經批準在小城鎮購買了商品房或者已有合法自建房后，可為他們需要照顧在小城鎮落戶的大陸親屬辦理城鎮常住戶口。二是在小城鎮范圍內居住的居民，土地已被征用、需要依法安置的，可以辦理城鎮常住戶口。這一時期小城鎮管理體制改革和城鄉戶口遷移政策調整僅僅局限于小城鎮試點范圍內，在明確城鎮落戶條件的同時，還采取指標控制的辦法，形成了“條件準入”加“指標管控”的小城鎮落戶制度。據統計，試點期間內，共為54萬符合條件的農民辦理了小城鎮戶口。
1998年起，小城鎮戶籍制度改革從試點擴大到全部小城鎮。1998年中共中央《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”，要求進一步改革小城鎮戶籍管理制度。2000年6月，中共中央、國務院出臺《促進小城鎮健康發展的若干意見》提出“改革小城鎮管理制度”，“為鼓勵農民進入小城鎮，從2000年起，凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。對在小城鎮落戶的農民，各地區、各部門不得收取城鎮增容費或其他類似費用。” 2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》提出“全面推進小城鎮戶籍管理制度改革”，實施范圍擴大為“縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮”，落戶條件仍然延續了1997年國發20號文的相關規定，并明確要求“已在小城鎮辦理的藍印戶口、地方城鎮居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統一登記為城鎮常住戶口”同時，明確提出取消辦理小城鎮常住戶口計劃指標管理。此外，《意見》提出了進城農民的社會保障和土地處理辦法：“要積極探索適合小城鎮特點的社會保障制度。對進鎮落戶的農民，可根據本人意愿，保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。農村集體經濟組織要嚴格承包合同管理，防止進鎮農民的耕地撂荒和非農改變用途。對進鎮農民的宅基地，要適時置換出來，防止閑置浪費。”
在全面推進小城鎮戶籍管理制度改革的同時，城市戶口遷移政策也作出調整，一定程度上放寬了落戶條件。1998年國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》規定：一是實行出生嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，新出生的嬰兒可以在父親或母親常住戶口所在地的戶口登記機關申報常住戶口；二是放寬解決夫妻分居問題的戶口政策，對已在偶靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應當根據自愿的原則準予在該城市落戶；三是男性超過60周歲、女性超過55周歲，身邊無子女需到城市投靠子女的公民，可以在該城市落戶；四是在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在該城市落戶。
第三階段：放寬中小城市落戶。隨著小城鎮落戶政策放開，城鄉戶口遷移政策調整逐步向中小城市延伸。2006年“十一五”規劃提出 “深化戶籍制度改革，逐步建立城鄉統一的人口登記制度”。十七屆三中全會提出 “統籌城鄉社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。” 2011年國務院辦公廳出臺《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》分類明確戶口遷移政策：一是在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定職業并有合法穩定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口；二是在設區的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩定職業滿三年并有合法穩定住所（含租賃）同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口；三是合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規模。文件還明確要求依法保障農民土地權益，提出“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或者變相強制收回。”
三、以人為核心的新型城鎮化與差別化落戶政策
針對城鎮化發展中出現的大量農業轉移人口難以融入城市社會、土地城鎮化快于人口城鎮化等問題，新一屆中央政府提出了以人為核心的新型城鎮化建設理念，要求進一步推進戶籍制度改革、促進農業轉移人口市民化。黨的十八大提出“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”的改革任務。2013年11月，十八屆三中全會進一步明確了加快改革戶籍制度的主要思路，“逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”，具體的改革路徑為“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”同年12月召開的中央城鎮化工作會議進一步明確了推進農業轉移人口在城鎮落戶的條件是“有能力在城鎮穩定就業和生活”，進一步明確強調了分層分類突進的改革路徑，明確提出了“差別化的落戶政策”。2014年3月，中共中央、國務院正式印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出，推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮，健全農業轉移人口落戶制度，實施差別化落戶政策。2014—2016年，國家先后出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》、《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》、《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》等重要文件，對差別化的戶口遷移政策進行細化完善。所謂差別化落戶政策就是以城區常住人口數量為標準將城市劃分為五類七檔，并實施寬嚴不同的戶口遷移政策。
一是對于建制鎮和小城市（城區常住人口規模在50萬以下的城市），要全面放開落戶限制。所謂全面放開，就是只要符合“有合法穩定住所（含租賃）”這一個條件，申請者本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女和父母等即可落戶城鎮。整體上看，對于這一類型的城鎮而言，基本實現了零門檻落戶。
二是對于中等城市（城區人口規模在50萬至100萬的城市）要有序放開。對于這類城市，落戶條件要滿足“合法穩定就業”“合法穩定住所（含租賃）”和“按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限”三個條件。同時，考慮到東中西地區當前社會經濟差距，政策給這類城市留下了一定的政策空間。對于城市綜合承載能力壓力小的地方，可以參照建制鎮和小城市落戶標準。對于城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所（含租賃）的范圍、條件等作出具體規定，但對合法穩定住所（含租賃）不得設置住房面積、金額等要求，對參加城鎮社會保險年限的要求不得超過3年。總體上來看，目前大多數中西部地區中等城市并未完全按照上述要求設置落戶條件，而是參照小城鎮標準，全面放開了落戶限制，也基本上做到了落戶零門檻或超低門檻。
三是對于大城市（城區常住人口規模100萬至500萬的城市），要設定合理的落戶條件。這類城市的落戶條件也需要同時滿足“合法穩定就業”、 “有合法穩定住所（含租賃）“和 “按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限”三個條件。與中等城市落戶條件相比較，大城市對合法穩定就業可以提出一定的年限限制。同時對于城區常住人口規模在300萬至500萬的Ⅱ型大城市，可以對三個條件做出較為嚴格的限制，或者建立積分落戶制度。
四是對于特大城市，明確提出要限制人口規模。但是，限制人口規模并不等于完全禁止落戶，而是要設定更加嚴格的落戶限制，進一步提高落戶門檻。主要政策有兩條：其一，制定積分落戶政策，為解決城市存量提供公開透明的落戶通道；其二，明確超大城市、特大城市要分區分類制定落戶政策，即根據城市綜合承載能力和功能定位，區分主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策。
五是對農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工等農業轉移人口群體中最有能力、最有意愿在城市落戶的人群專門提出落戶政策。其一，在積分設置上要提高分值、增加權重。其二，明確省會及以下城市要全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制。其三，省會及以下城市要探索實行農村籍高校學生來去自由的落戶政策，高校錄取的農村籍學生可根據本人意愿，將戶口遷至高校所在地；畢業后可根據本人意愿，將戶口遷回原籍地或遷入就（創）業地。
新一輪城鄉戶口遷移政策調整實質上是以合法穩定就業、合法穩定住所和繳納社會保險等三個條件為基礎，以城區常住人口規模為標準對城市落戶政策進行差異化重構，形成有寬有嚴的城市落戶政策格局。同時，配合財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤、城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，形成人、地、錢掛鉤聯動的改革機制。目前來看，差別化落戶政策效果明顯，2016年全國戶籍人口城鎮化率達到41.2%，比2015年提高1.3個百分點，與常住人口城鎮化率差距縮小到16.15%。
四、未來政策走向及建議
通過對我國城鄉戶口遷移政策演進過程的簡要梳理，我們可以清晰地看到：城鄉戶口遷移政策調整與我國城鎮化發展進程緊密相關，是城鎮化發展戰略的重要一環；由于改革開放帶來的人口大規模、廣地域流動是推動城鄉戶口遷移政策調整的內在動力；分階段、分層次梯次放開、梯度推進的漸進式改革特征明顯；整體改革演進方向是形成以合法穩定住所及合法穩定就業為基準條件的戶口遷移制度。
從“農村—小城鎮—中小城市—大城市—特大城市、超大城市”這一統一連續體的結構角度來看，經過近三輪的調整完善，當前城鄉戶口遷移明顯呈現出“兩頭緊、中間松”的結構特點。一方面，特大城市、超大城市由于資源環境承載壓力大的客觀因素制約以及嚴格控制人口規模的政策導向，落戶門檻不斷提高、落戶指標不斷縮減，“嚴進、寬出”特點明顯；另一方面，由于城鄉一體化深入發展，農村基礎設施建設改善，農村土地價值顯化等因素影響，目前一些已在城鎮落戶人員看到農村土地帶來的潛在利益，想要把戶口遷回農村。但是由于當前農村“三權”改革還不到位，現階段還難以遷回農村；三是小城鎮、中小城市特別是中西部地區城市落戶政策基本放開。當前差別化落戶政策體系也已構建完成，推進戶籍制度改革、促進農業轉移人口市民化已經進入下半程。下一步在推動政策落地生效上需要注意以下三點：
一是要注意把握居住證制度功能定位。實施居住證制度是為了解決尚不滿足在城鎮落戶條件或不愿意在城鎮落戶的農業轉移人口享受城鎮基本公共服務問題。2014年國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，“各地要積極創造條件，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍。”《十三五規劃綱要》提出，“完善鼓勵各級政府不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準，縮小與戶籍人口的差距。”但就目前情況看，居住證制度實施在一定程度降低了農業轉移人口在城鎮落戶的意愿，有可能對“到2020年實現1億左右農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶”的總目標帶來不利影響。因此，在下一步工作中要因時、因勢把握政策實施重點、力度和節奏，既要充分發揮居住證的“城鎮基礎公共服務保障包”功能，滿足農業轉移人口在城鎮居住生活的基本需求；更要注意引導農業轉移人口預期，要讓他們看到在城鎮落戶更劃算、更有利。地方政府也要把握好居住證制度功能定位，要在引導農業轉移人口落戶上下更大力氣。
二是新一線城市在落戶政策上要更加關注普通勞動者落戶。在當前北上廣深等超大城市落戶政策難以放開，中小城市吸引人口乏力的情況下，新一線城市要在推進戶籍制度改革、加快提高戶籍人口城鎮化率中發揮更加積極作用。今年，一些新一線城市針對高校畢業生、技術工人等擁有一定學歷或技能的群體出臺了一系列落戶優惠政策，但是目前對普通勞動者落戶重視程度還不夠、支持力度還較小。因此，建議這些城市要進一步針對在城市就業居住5年以上、舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工等重點群體出臺專門政策，積極吸納普通勞動者在城市落戶。
三是要研究符合城鄉關系新特點的城鄉戶口遷移政策。當前，我國仍然處于城鎮化快速發展期，人口由農村遷入城鎮仍然是主流。但是，也要看到，隨著城鄉一體化深入發展，城鄉關系也呈現出城鄉互動的新特點，資本、人口不再僅僅是從農村向城鎮單方向流動，也開始從城鎮向農村流動。 因此，建議在進一步調整完善城鎮落戶政策的同時，要注意把握城鄉關系發展的新趨勢、新特點，研究提出符合城鄉互動特征的城鄉戶口遷移政策。
作者單位：公安部戶政管理研究中心
中國鄉村發現網轉自：村莊與城市 微信公眾號
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