戶籍制度是社會治理的基礎(chǔ)性制度，城鄉(xiāng)戶口遷移政策是戶籍制度的重要內(nèi)容。新中國成立以后，根據(jù)不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展要求，配合國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施，我國城鄉(xiāng)戶口遷移政策幾經(jīng)調(diào)整。
一、計劃經(jīng)濟體制與嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)戶口遷移
新中國成立后，隨著社會經(jīng)濟復(fù)蘇，農(nóng)業(yè)得到恢復(fù)性增長，糧食產(chǎn)量達(dá)到歷史新高，但是城鄉(xiāng)人口糧食消費快速增長，糧食問題日趨嚴(yán)峻。根據(jù)糧食部的統(tǒng)計，1952年7月1日至1953年6月30日的糧食年度內(nèi)，國家收入糧食總量為547億斤，比上年度增長8.9%；支出587億斤，比上年增加31.6%。收支相抵，赤字40億斤。當(dāng)時分析認(rèn)為，在糧食豐收的情況下，仍然產(chǎn)生糧食赤字的主要原因是城鎮(zhèn)人口數(shù)量大幅增加，尤其是城鎮(zhèn)人口機械增長。為應(yīng)對糧食緊張局面，國家從兩個方向同時努力，一方面實行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的糧食制度，國家全面控制糧食市場，掌握糧食流通；另一方面實行“緊縮城市人口”的人口調(diào)控政策，限制城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加，減少糧食消費，減輕糧食供應(yīng)壓力。
1955年，國務(wù)院發(fā)布《市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)暫行辦法》和《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷辦法》，規(guī)定城鎮(zhèn)人口糧食實行計劃供應(yīng)，農(nóng)民吃自產(chǎn)糧。據(jù)此以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。1957年12月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，提出城市、工礦區(qū)都不再隨便招用人員，今后在農(nóng)村招用人員要通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社有計劃地調(diào)配；凡是在招工計劃外流入城鎮(zhèn)的農(nóng)民均為盲目流動人口（簡稱盲流），都應(yīng)當(dāng)被教育勸阻或者遣送返鄉(xiāng)。在緊縮城鎮(zhèn)人口方針下，由農(nóng)村向城市的戶口遷移政策空前嚴(yán)格起來。1958年，公安部、糧食部發(fā)布《關(guān)于解決預(yù)約工、臨時工的戶口和糧食供應(yīng)關(guān)系的聯(lián)合通知》，明確提出預(yù)約工、臨時工“雖然離開農(nóng)村超過三個月以上的，也不要把戶口遷到城市來。凡是戶口已由農(nóng)村遷來城市的預(yù)約工或臨時工，不論已否在城市報上戶口，均應(yīng)將戶口遷回原住地。” 同年，國務(wù)院正式出臺《戶口登記條例》，明確規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄取證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”此外，軍人戶口區(qū)別于一般性的居民戶口，自成系統(tǒng)，由軍事機關(guān)單獨管理。居民服現(xiàn)役應(yīng)當(dāng)辦理遷出戶口，并將原戶口予以注銷。所以，通過參軍來改變戶口性質(zhì)也是一條常見的途徑。由此，形成了計劃經(jīng)濟條件下農(nóng)村戶口向城市戶口遷移的條件審批準(zhǔn)入制。其準(zhǔn)入通道由招工、招兵、上學(xué)三條常規(guī)性通道加上臨時性政策性通道構(gòu)成。嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶口遷移政策導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長緩慢，城鎮(zhèn)化長期處于停滯階段，1978年我國城鎮(zhèn)化率17.9%，僅比1953年增長4.6個百分點。
二、小城鎮(zhèn)建設(shè)與分階段逐步放開城鄉(xiāng)戶口遷移限制
1978年農(nóng)村改革啟動，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立，農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，大批農(nóng)業(yè)剩余勞動力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，從農(nóng)村走進鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化進程正式啟動并逐步加速，城鄉(xiāng)戶口遷移政策也逐漸松動。
第一階段：放開集鎮(zhèn)落戶。《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出，一九八四年，各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進行試點，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。這條政策實際上明確了三點：一是允許到集鎮(zhèn)從事第二、三產(chǎn)業(yè)（務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)）的農(nóng)民在集鎮(zhèn)落戶，放開了農(nóng)民在集鎮(zhèn)落戶限制，邁出了城鄉(xiāng)戶口遷移政策調(diào)整的第一步；二是政策實施范圍被限定在若干試點；三是在當(dāng)時糧食供銷體制尚未進行市場化改革的情況下，進鎮(zhèn)落戶農(nóng)民口糧自理。國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》將這一政策細(xì)化：凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)人口。
第二階段：放開小城鎮(zhèn)落戶限制。九十年代初，隨著改革開放的深入發(fā)展，東南沿海地區(qū)加工工業(yè)迅猛發(fā)展，跨地區(qū)流動就業(yè)的民工潮出現(xiàn)，小城鎮(zhèn)發(fā)展方興未艾?！靶〕擎?zhèn)、大問題”，建設(shè)小城鎮(zhèn)成為這一時期中國城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)方向。從1993年開始，中共中央和國務(wù)院先后出臺多份文件強調(diào)小城鎮(zhèn)建設(shè)重要性，提出一系列建設(shè)發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策措施。同時，國家開始從推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度審視戶籍制度改革，將調(diào)整城鄉(xiāng)戶口遷移政策統(tǒng)合到城鎮(zhèn)化發(fā)展的大邏輯之中，作為小城鎮(zhèn)建設(shè)和小城鎮(zhèn)管理制度改革的重要內(nèi)容。1993年十四屆三中全會提出，逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。1995年《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導(dǎo)意見》提出，按照公安部關(guān)于戶籍管理制度改革的要求進行試點，實行按居住地和就業(yè)原則確定身份的戶籍登記制度，農(nóng)民只要在小城鎮(zhèn)具備合法固定的住所和穩(wěn)定的就業(yè)條件，就可以申請在小城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)。1997年黨的“十五大”提出“搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)”。同年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》明確“小城鎮(zhèn)”是指 “縣（縣級市）城區(qū)的建成區(qū)和建制鎮(zhèn)的建成區(qū)”，將穩(wěn)定就業(yè)條件細(xì)化為“已有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者已有穩(wěn)定的生活來源，同時限定合法固定住所居住滿兩年。以上政策最終落實到三類群體：一是從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的人員；二是小城鎮(zhèn)的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員；三是在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者已有合法自建房的居民。此外，《通知》為外商投資落戶和征地落戶設(shè)置了特別條款：一是外商、華僑和港澳同胞、臺灣同胞在小城鎮(zhèn)投資興辦實業(yè)、經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者已有合法自建房后，可為他們需要照顧在小城鎮(zhèn)落戶的大陸親屬辦理城鎮(zhèn)常住戶口。二是在小城鎮(zhèn)范圍內(nèi)居住的居民，土地已被征用、需要依法安置的，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。這一時期小城鎮(zhèn)管理體制改革和城鄉(xiāng)戶口遷移政策調(diào)整僅僅局限于小城鎮(zhèn)試點范圍內(nèi)，在明確城鎮(zhèn)落戶條件的同時，還采取指標(biāo)控制的辦法，形成了“條件準(zhǔn)入”加“指標(biāo)管控”的小城鎮(zhèn)落戶制度。據(jù)統(tǒng)計，試點期間內(nèi)，共為54萬符合條件的農(nóng)民辦理了小城鎮(zhèn)戶口。
1998年起，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革從試點擴大到全部小城鎮(zhèn)。1998年中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”，要求進一步改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度。2000年6月，中共中央、國務(wù)院出臺《促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》提出“改革小城鎮(zhèn)管理制度”，“為鼓勵農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，從2000年起，凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策。對在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，各地區(qū)、各部門不得收取城鎮(zhèn)增容費或其他類似費用。” 2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》提出“全面推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革”，實施范圍擴大為“縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)”，落戶條件仍然延續(xù)了1997年國發(fā)20號文的相關(guān)規(guī)定，并明確要求“已在小城鎮(zhèn)辦理的藍(lán)印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口”同時，明確提出取消辦理小城鎮(zhèn)常住戶口計劃指標(biāo)管理。此外，《意見》提出了進城農(nóng)民的社會保障和土地處理辦法：“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度。對進鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要嚴(yán)格承包合同管理，防止進鎮(zhèn)農(nóng)民的耕地撂荒和非農(nóng)改變用途。對進鎮(zhèn)農(nóng)民的宅基地，要適時置換出來，防止閑置浪費?！?/p>
在全面推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的同時，城市戶口遷移政策也作出調(diào)整，一定程度上放寬了落戶條件。1998年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》規(guī)定：一是實行出生嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，新出生的嬰兒可以在父親或母親常住戶口所在地的戶口登記機關(guān)申報常住戶口；二是放寬解決夫妻分居問題的戶口政策，對已在偶靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿的原則準(zhǔn)予在該城市落戶；三是男性超過60周歲、女性超過55周歲，身邊無子女需到城市投靠子女的公民，可以在該城市落戶；四是在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶。
第三階段：放寬中小城市落戶。隨著小城鎮(zhèn)落戶政策放開，城鄉(xiāng)戶口遷移政策調(diào)整逐步向中小城市延伸。2006年“十一五”規(guī)劃提出 “深化戶籍制度改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度”。十七屆三中全會提出 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。” 2011年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》分類明確戶口遷移政策：一是在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨冢欢窃谠O(shè)區(qū)的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）同時按照國家規(guī)定參加社會保險達(dá)到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?；三是合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口?guī)模。文件還明確要求依法保障農(nóng)民土地權(quán)益，提出“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強制或者變相強制收回。”
三、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化與差別化落戶政策
針對城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等問題，新一屆中央政府提出了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念，要求進一步推進戶籍制度改革、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。黨的十八大提出“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的改革任務(wù)。2013年11月，十八屆三中全會進一步明確了加快改革戶籍制度的主要思路，“逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”，具體的改革路徑為“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！蓖?2月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步明確了推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的條件是“有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活”，進一步明確強調(diào)了分層分類突進的改革路徑，明確提出了“差別化的落戶政策”。2014年3月，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，推進符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實施差別化落戶政策。2014—2016年，國家先后出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》、《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》、《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》等重要文件，對差別化的戶口遷移政策進行細(xì)化完善。所謂差別化落戶政策就是以城區(qū)常住人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)將城市劃分為五類七檔，并實施寬嚴(yán)不同的戶口遷移政策。
一是對于建制鎮(zhèn)和小城市（城區(qū)常住人口規(guī)模在50萬以下的城市），要全面放開落戶限制。所謂全面放開，就是只要符合“有合法穩(wěn)定住所（含租賃）”這一個條件，申請者本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女和父母等即可落戶城鎮(zhèn)。整體上看，對于這一類型的城鎮(zhèn)而言，基本實現(xiàn)了零門檻落戶。
二是對于中等城市（城區(qū)人口規(guī)模在50萬至100萬的城市）要有序放開。對于這類城市，落戶條件要滿足“合法穩(wěn)定就業(yè)”“合法穩(wěn)定住所（含租賃）”和“按照國家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會保險達(dá)到一定年限”三個條件。同時，考慮到東中西地區(qū)當(dāng)前社會經(jīng)濟差距，政策給這類城市留下了一定的政策空間。對于城市綜合承載能力壓力小的地方，可以參照建制鎮(zhèn)和小城市落戶標(biāo)準(zhǔn)。對于城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所（含租賃）的范圍、條件等作出具體規(guī)定，但對合法穩(wěn)定住所（含租賃）不得設(shè)置住房面積、金額等要求，對參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求不得超過3年。總體上來看，目前大多數(shù)中西部地區(qū)中等城市并未完全按照上述要求設(shè)置落戶條件，而是參照小城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，全面放開了落戶限制，也基本上做到了落戶零門檻或超低門檻。
三是對于大城市（城區(qū)常住人口規(guī)模100萬至500萬的城市），要設(shè)定合理的落戶條件。這類城市的落戶條件也需要同時滿足“合法穩(wěn)定就業(yè)”、 “有合法穩(wěn)定住所（含租賃）“和 “按照國家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會保險達(dá)到一定年限”三個條件。與中等城市落戶條件相比較，大城市對合法穩(wěn)定就業(yè)可以提出一定的年限限制。同時對于城區(qū)常住人口規(guī)模在300萬至500萬的Ⅱ型大城市，可以對三個條件做出較為嚴(yán)格的限制，或者建立積分落戶制度。
四是對于特大城市，明確提出要限制人口規(guī)模。但是，限制人口規(guī)模并不等于完全禁止落戶，而是要設(shè)定更加嚴(yán)格的落戶限制，進一步提高落戶門檻。主要政策有兩條：其一，制定積分落戶政策，為解決城市存量提供公開透明的落戶通道；其二，明確超大城市、特大城市要分區(qū)分類制定落戶政策，即根據(jù)城市綜合承載能力和功能定位，區(qū)分主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類制定落戶政策。
五是對農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體中最有能力、最有意愿在城市落戶的人群專門提出落戶政策。其一，在積分設(shè)置上要提高分值、增加權(quán)重。其二，明確省會及以下城市要全面放開對高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)歸國人員的落戶限制。其三，省會及以下城市要探索實行農(nóng)村籍高校學(xué)生來去自由的落戶政策，高校錄取的農(nóng)村籍學(xué)生可根據(jù)本人意愿，將戶口遷至高校所在地；畢業(yè)后可根據(jù)本人意愿，將戶口遷回原籍地或遷入就（創(chuàng)）業(yè)地。
新一輪城鄉(xiāng)戶口遷移政策調(diào)整實質(zhì)上是以合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所和繳納社會保險等三個條件為基礎(chǔ)，以城區(qū)常住人口規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)對城市落戶政策進行差異化重構(gòu)，形成有寬有嚴(yán)的城市落戶政策格局。同時，配合財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，形成人、地、錢掛鉤聯(lián)動的改革機制。目前來看，差別化落戶政策效果明顯，2016年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.2%，比2015年提高1.3個百分點，與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小到16.15%。
四、未來政策走向及建議
通過對我國城鄉(xiāng)戶口遷移政策演進過程的簡要梳理，我們可以清晰地看到：城鄉(xiāng)戶口遷移政策調(diào)整與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程緊密相關(guān)，是城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)；由于改革開放帶來的人口大規(guī)模、廣地域流動是推動城鄉(xiāng)戶口遷移政策調(diào)整的內(nèi)在動力；分階段、分層次梯次放開、梯度推進的漸進式改革特征明顯；整體改革演進方向是形成以合法穩(wěn)定住所及合法穩(wěn)定就業(yè)為基準(zhǔn)條件的戶口遷移制度。
從“農(nóng)村—小城鎮(zhèn)—中小城市—大城市—特大城市、超大城市”這一統(tǒng)一連續(xù)體的結(jié)構(gòu)角度來看，經(jīng)過近三輪的調(diào)整完善，當(dāng)前城鄉(xiāng)戶口遷移明顯呈現(xiàn)出“兩頭緊、中間松”的結(jié)構(gòu)特點。一方面，特大城市、超大城市由于資源環(huán)境承載壓力大的客觀因素制約以及嚴(yán)格控制人口規(guī)模的政策導(dǎo)向，落戶門檻不斷提高、落戶指標(biāo)不斷縮減，“嚴(yán)進、寬出”特點明顯；另一方面，由于城鄉(xiāng)一體化深入發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善，農(nóng)村土地價值顯化等因素影響，目前一些已在城鎮(zhèn)落戶人員看到農(nóng)村土地帶來的潛在利益，想要把戶口遷回農(nóng)村。但是由于當(dāng)前農(nóng)村“三權(quán)”改革還不到位，現(xiàn)階段還難以遷回農(nóng)村；三是小城鎮(zhèn)、中小城市特別是中西部地區(qū)城市落戶政策基本放開。當(dāng)前差別化落戶政策體系也已構(gòu)建完成，推進戶籍制度改革、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)進入下半程。下一步在推動政策落地生效上需要注意以下三點：
一是要注意把握居住證制度功能定位。實施居住證制度是為了解決尚不滿足在城鎮(zhèn)落戶條件或不愿意在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題。2014年國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，“各地要積極創(chuàng)造條件，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍?！薄妒逡?guī)劃綱要》提出，“完善鼓勵各級政府不斷擴大對居住證持有人的公共服務(wù)范圍并提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，縮小與戶籍人口的差距?！钡湍壳扒闆r看，居住證制度實施在一定程度降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的意愿，有可能對“到2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的總目標(biāo)帶來不利影響。因此，在下一步工作中要因時、因勢把握政策實施重點、力度和節(jié)奏，既要充分發(fā)揮居住證的“城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)保障包”功能，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)居住生活的基本需求；更要注意引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口預(yù)期，要讓他們看到在城鎮(zhèn)落戶更劃算、更有利。地方政府也要把握好居住證制度功能定位，要在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶上下更大力氣。
二是新一線城市在落戶政策上要更加關(guān)注普通勞動者落戶。在當(dāng)前北上廣深等超大城市落戶政策難以放開，中小城市吸引人口乏力的情況下，新一線城市要在推進戶籍制度改革、加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率中發(fā)揮更加積極作用。今年，一些新一線城市針對高校畢業(yè)生、技術(shù)工人等擁有一定學(xué)歷或技能的群體出臺了一系列落戶優(yōu)惠政策，但是目前對普通勞動者落戶重視程度還不夠、支持力度還較小。因此，建議這些城市要進一步針對在城市就業(yè)居住5年以上、舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工等重點群體出臺專門政策，積極吸納普通勞動者在城市落戶。
三是要研究符合城鄉(xiāng)關(guān)系新特點的城鄉(xiāng)戶口遷移政策。當(dāng)前，我國仍然處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，人口由農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)仍然是主流。但是，也要看到，隨著城鄉(xiāng)一體化深入發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)互動的新特點，資本、人口不再僅僅是從農(nóng)村向城鎮(zhèn)單方向流動，也開始從城鎮(zhèn)向農(nóng)村流動。 因此，建議在進一步調(diào)整完善城鎮(zhèn)落戶政策的同時，要注意把握城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的新趨勢、新特點，研究提出符合城鄉(xiāng)互動特征的城鄉(xiāng)戶口遷移政策。
作者單位：公安部戶政管理研究中心
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