我國已進入由高速增長向高質量發展轉變的新階段，實現高質量發展需要發展的方方面面來支撐，城市化和城市發展質量，毫無疑問是支撐高質量發展的重要方面。應當從農村移民人口的市民化、有力的產業支撐、科學的城市規劃、良好的城市治理和管理、創新的城市基礎設施建設融資機制、高質量的城市建筑等著手全面提高城市質量。
非常榮幸參加今天的財新峰會，并圍繞經濟增長和制度改革的主題發言。我是從事城市政策和改革研究的，城市化依然是中國未來的發展動力，城市化本質上又是個結構性改革問題，我的發言還是圍繞我的本行來展開。
中國共產黨第十九次代表大會提出，我國已進入由高速增長向高質量發展轉變的新階段，實現高質量發展需要發展的方方面面來支撐，城市化和城市發展質量，毫無疑問是支撐高質量發展的重要方面。
改革開放以來，我國經歷了世界歷史上最快速的城市化發展歷程，在短短四十年間，我國城鎮常住人口達到了7.9億人，城市化率達到了57.4%，平均每年提高1個多百分點，有關研究甚至認為我國城市化率可能已經超過了60%；城鎮建成區面積不斷擴大，達到10萬平方公里，其中城市建成區面積約為5萬平方公里。在城鎮化快速發展過程中，也積累了很多不容忽視的問題，這些問題的存在降低了我國城市化和城市發展的質量，值得高度關注并認真加以解決。
1、大量城市常住人口不能市民化，導致日益嚴重的社會問題。目前我國異地轉移的農村轉移人口約為2.7億人，此外還有8000多萬城市間轉移就業的常住人口。這些人由于不能獲得市民化的待遇，他們處于在經濟上被作為勞動力利用，但社會上不能獲得公平福利待遇的被歧視地位。他們實際上為我國壓低城市化和城市發展的成本做出了犧牲和貢獻，我們引以為豪的城市光鮮亮麗，背后是這批人的辛酸和無奈。他們在所在的城市缺乏歸宿感，也沒有主人感，很多人都是漂泊者，很難成為城市社會秩序的維護者和建設者。
2、無序擴張的城市空間和低效利用。在城市發展過程中，許多城市規劃設立了數量過多、規模過大的新城新區、各類產業園區，一些城市現有新區和園區尚未開發飽和，就熱衷于設立新的城區或園區，最終導致城市土地空間利用效率難以提高，還產生了鬼城空城和空心鎮現象，積累了大量的房地產庫存。過去十幾年，我國城市土地利用效率或土地集約化利用程度不僅沒有提高，反而持續下降，不利于有效保護耕地。
3、基礎設施網絡建設攤子過大、布局不夠合理。許多城市由于城市規劃區范圍過大，導致基礎設施網絡覆蓋面相應擴大，加大了基礎設施投資規模和政府的債務負擔，基礎設施建設運營財務不可持續，潛伏著較大的債務風險和金融風險。基礎設施網絡布局不合理的問題也比較普遍，一些城市基礎設施網絡密度與人口密度不匹配，人口密度高的中心城區由于設施建設難度大、成本高，反而密度不夠，而人口密度相對較低的地區因建設難度較小反而網絡密度較高，使得基礎設施網絡利用率不高和供給不足的狀況并存。
4、城市的開放性和包容性不夠。出于對城市管理難度和城市秩序的擔憂，隨著城市規模的不斷擴大，我國城市普遍存在城市規模越大、開放和包容度越低的現象。這一為了便于管理和維穩而犧牲城市開放包容度的做法，實際上會制約城市規模經濟和范圍經濟對經濟增長和分工效率提高的積極作用，削弱城市的創新能力和創業空間，影響城市活力和創新力。
5、城市規劃缺乏科學性和前瞻性。城市規劃理念、方法和制度方面的缺陷，使得我國城市規劃不能科學合理地引領并規范城市的建設與發展。有的城市規劃規劃面積和人口規模過大，規劃期屆滿后卻相去甚遠；有的城市規劃試圖控制的城市面積和人口規模又過小，規劃期未到就被實際發展狀況突破，規劃的剛性約束與經濟發展基于市場機制的彈性之間難以匹配協調。與城市發展相關的不同規劃之間缺乏統籌協調，規劃之間相互矛盾甚至打架的現象也比較普遍，影響了規劃的權威性和實施效力。
6、城市產業結構趨于老化，轉型升級偏慢。一些老工業基地城市和資源型城市正面臨轉型升級的壓力和傳統產業動能轉弱的挑戰，城市發展的產業支撐變弱，就業機會流失，導致城市人口外流，一些城市因此面臨衰退凋敝的風險。
要提高我國城市化和城市發展的質量，必須采取制度、政策、技術等方面的諸多舉措，持續認真地加以解決。
1、加快農村轉移人口市民化。這是黨的十九大進一步明確提出的要求。各類城市，無論是超大城市、特大城市還是大城市和中小城市，都應該采取措施讓那些已經在本城市有穩定就業、有意愿落戶的農村轉移人口有自主選擇落戶或不落戶的權力，并為那些在本地就業的農業轉移人口和其他非戶籍就業常住人口提供與本地居民同等的公共服務。因為這批已經在本地就業的人群，他們對當地經濟和稅收的貢獻與本地居民是同等的，有的甚至高于本地居民，從公共財政和公平正義的角度看，沒有任何理由對他們實施福利歧視政策。此外，由于人口流動主要是從經濟不發達的落后地區流向經濟發達地區，加快城市常住人口市民化，將促進我國經濟的空間分布與人口空間分布更加協調均衡，這將有利于促進我國區域、城鄉的協調發展，對十九大提出的實施區域協調發展戰略和鄉村振興戰略都具有推動支撐作用。農村人口更多進入城市后，將更多接受城市現代文明的熏陶，將改善子女接受教育的條件，有利于人口素質的提高和人的現代化。
2、強化城市的產業支撐。城市通過產業升級不斷強化城市發展的產業支撐，是城市發展的必然選擇，也是城市可持續發展的一個永恒話題。這并不意味著城市政府要投入更多的公共資源去直接支持產業發展，政府要做的主要是提供好的基礎條件，包括基礎設施條件和人力資本條件，構建有利于產業創新發展的更加開放包容清明的營商環境和產業生態環境，維護合理的產業發展成本環境，便于市場主體自主進行投資和吸引各類人才。城市領導人和規劃者一般都具有意愿和權力去選擇城市的主導產業，但選擇時需要考慮到每個城市的自身優勢和區位特點，結合所在城市群或都市圈的功能定位，用產業集群、分工合作，或是城市糾纏、產業糾纏的理念去謀劃自己的產業發展選擇，更好發揮集群效應和分工效應。
3、改善城市治理和城市管理。從城市起源來看，城市社會更具有公民社會的特征，這意味著城市治理也應該更多引入市民的參與，這需要維護城市治理的開放和包容，這也是現代城市的核心精神所在，是城市具有吸引力的根本保障。世界上最有活力和創新力的城市，都是最具開放和包容性的城市，中國也不例外。各類創新要素為什么更愿意選擇在深圳地區集聚，很重要的一個原因就是深圳是一個移民城市，相比國內其他城市而言更具有開放性和包容性。城市治理的開放包容，更多引入市民階層參與，可以增強市民的城市主人翁意識，把城市真正作為自己的家園，建設性地參與建設、維護、保護城市的美好。我國的城市管理需要更多的人性關懷，而不只是政府的權威和冷漠。推進互聯網、大數據和人工智能等技術手段與城市管理的深度融合，我們還有很大的空間改善我們的城市治理和管理、提高城市公共服務的效率，增強城市管理和服務的智慧性、便民性、親民性。
4、科學規劃城市空間格局。應該加快城市空間規劃理念、制度和方法的改革，改變原有計劃體制延續下來的規劃理念和方法，更好適應城市經濟發展所具備的市場化彈性，推進城市經濟產業布局、交通網絡布局、生態空間保護、社會人文保護、軍事戰備等方面規劃的多規合一，合理安排城市產業、交通、生態、生活、公共設施等方面的空間布局和功能融合，推進地上地下一體規劃，統籌整合地上地下空間的利用和協調，更好利用城市地下空間，走緊湊式城市發展的道路，減少對空間資源的浪費，促進城市生態環境改善和可持續發展。
5、創新城市基礎設施融資機制。城市基礎設施特別是城市軌道交通網絡等，都具有一次性投入大、使用時間長的特點，需要適度超前規劃和建設。城市基礎設施通過債務融資解決資金問題，可以采取代際分擔的方式，使得性城市基礎設施建設的成本在代際間進行分攤，也體現了的代際之間的公平，是一種合理的融資安排。目前我國很多城市基礎設施建設面臨融資難題和償債風險，主要有兩方面原因。一是基礎設施建設規模攤子過大，導致投資規模和債務規模過大，二是缺乏有效的投融資機制保障，政府財政支出也相對不足。解決這一問題，除了要通過科學合理規劃解決城市基礎設施過度超前、規模過大、布局不合理等問題外，還需要創新城市基礎設施投融資機制，更好匹配政府資產和負債，更好盤活政府資產和收益，更好匹配債務融資的成本、期限與項目現金流和收益期之間的關系，增加長期融資工具的供給，為城市基礎設施提供成本合理、期限匹配的融資服務保障。
6、更加注重提高城市建筑質量。我國用不到四十年的時間將城市化率提高了40個百分點，城市各類建筑向雨后春筍一樣豎立在各個城市，這是全世界任何一個國家都不曾有過的建設規模和經歷?？梢韵胂蟮氖?，受技術、人工、資金、設計、理念等多方因素的制約，城市建筑過去存在的各類質量問題會隨著時間的推移日益顯現。到了今天的高質量發展階段，我們有必要更加注重提高城市建筑質量，建筑設計和施工標準必須盡快進行修訂并提高，應該以延長建筑生命年限和提高低碳節能水準等為標桿，加快提高城市建筑的質量。每平方米增加1000元的當今成本，在很多中高收入地區是可以被市場和消費者接受的，其帶來的好處將延續幾十年甚至上百年，可以產生一舉多得的效果，完全值得為之投入并付出。
作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任
中國鄉村發現網轉自：比較 微信公眾號
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