我國已進(jìn)入由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的新階段，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要發(fā)展的方方面面來支撐，城市化和城市發(fā)展質(zhì)量，毫無疑問是支撐高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村移民人口的市民化、有力的產(chǎn)業(yè)支撐、科學(xué)的城市規(guī)劃、良好的城市治理和管理、創(chuàng)新的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資機(jī)制、高質(zhì)量的城市建筑等著手全面提高城市質(zhì)量。
非常榮幸參加今天的財(cái)新峰會(huì)，并圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和制度改革的主題發(fā)言。我是從事城市政策和改革研究的，城市化依然是中國未來的發(fā)展動(dòng)力，城市化本質(zhì)上又是個(gè)結(jié)構(gòu)性改革問題，我的發(fā)言還是圍繞我的本行來展開。
中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)提出，我國已進(jìn)入由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的新階段，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要發(fā)展的方方面面來支撐，城市化和城市發(fā)展質(zhì)量，毫無疑問是支撐高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。
改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上最快速的城市化發(fā)展歷程，在短短四十年間，我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到了7.9億人，城市化率達(dá)到了57.4%，平均每年提高1個(gè)多百分點(diǎn)，有關(guān)研究甚至認(rèn)為我國城市化率可能已經(jīng)超過了60%；城鎮(zhèn)建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，達(dá)到10萬平方公里，其中城市建成區(qū)面積約為5萬平方公里。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，也積累了很多不容忽視的問題，這些問題的存在降低了我國城市化和城市發(fā)展的質(zhì)量，值得高度關(guān)注并認(rèn)真加以解決。
1、大量城市常住人口不能市民化，導(dǎo)致日益嚴(yán)重的社會(huì)問題。目前我國異地轉(zhuǎn)移的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口約為2.7億人，此外還有8000多萬城市間轉(zhuǎn)移就業(yè)的常住人口。這些人由于不能獲得市民化的待遇，他們處于在經(jīng)濟(jì)上被作為勞動(dòng)力利用，但社會(huì)上不能獲得公平福利待遇的被歧視地位。他們實(shí)際上為我國壓低城市化和城市發(fā)展的成本做出了犧牲和貢獻(xiàn)，我們引以為豪的城市光鮮亮麗，背后是這批人的辛酸和無奈。他們?cè)谒诘某鞘腥狈w宿感，也沒有主人感，很多人都是漂泊者，很難成為城市社會(huì)秩序的維護(hù)者和建設(shè)者。
2、無序擴(kuò)張的城市空間和低效利用。在城市發(fā)展過程中，許多城市規(guī)劃設(shè)立了數(shù)量過多、規(guī)模過大的新城新區(qū)、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，一些城市現(xiàn)有新區(qū)和園區(qū)尚未開發(fā)飽和，就熱衷于設(shè)立新的城區(qū)或園區(qū)，最終導(dǎo)致城市土地空間利用效率難以提高，還產(chǎn)生了鬼城空城和空心鎮(zhèn)現(xiàn)象，積累了大量的房地產(chǎn)庫存。過去十幾年，我國城市土地利用效率或土地集約化利用程度不僅沒有提高，反而持續(xù)下降，不利于有效保護(hù)耕地。
3、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)攤子過大、布局不夠合理。許多城市由于城市規(guī)劃區(qū)范圍過大，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋面相應(yīng)擴(kuò)大，加大了基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模和政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營財(cái)務(wù)不可持續(xù)，潛伏著較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局不合理的問題也比較普遍，一些城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)密度與人口密度不匹配，人口密度高的中心城區(qū)由于設(shè)施建設(shè)難度大、成本高，反而密度不夠，而人口密度相對(duì)較低的地區(qū)因建設(shè)難度較小反而網(wǎng)絡(luò)密度較高，使得基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)利用率不高和供給不足的狀況并存。
4、城市的開放性和包容性不夠。出于對(duì)城市管理難度和城市秩序的擔(dān)憂，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國城市普遍存在城市規(guī)模越大、開放和包容度越低的現(xiàn)象。這一為了便于管理和維穩(wěn)而犧牲城市開放包容度的做法，實(shí)際上會(huì)制約城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和分工效率提高的積極作用，削弱城市的創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)空間，影響城市活力和創(chuàng)新力。
5、城市規(guī)劃缺乏科學(xué)性和前瞻性。城市規(guī)劃理念、方法和制度方面的缺陷，使得我國城市規(guī)劃不能科學(xué)合理地引領(lǐng)并規(guī)范城市的建設(shè)與發(fā)展。有的城市規(guī)劃規(guī)劃面積和人口規(guī)模過大，規(guī)劃期屆滿后卻相去甚遠(yuǎn)；有的城市規(guī)劃試圖控制的城市面積和人口規(guī)模又過小，規(guī)劃期未到就被實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r突破，規(guī)劃的剛性約束與經(jīng)濟(jì)發(fā)展基于市場(chǎng)機(jī)制的彈性之間難以匹配協(xié)調(diào)。與城市發(fā)展相關(guān)的不同規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)劃之間相互矛盾甚至打架的現(xiàn)象也比較普遍，影響了規(guī)劃的權(quán)威性和實(shí)施效力。
6、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于老化，轉(zhuǎn)型升級(jí)偏慢。一些老工業(yè)基地城市和資源型城市正面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)動(dòng)能轉(zhuǎn)弱的挑戰(zhàn)，城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐變?nèi)酰蜆I(yè)機(jī)會(huì)流失，導(dǎo)致城市人口外流，一些城市因此面臨衰退凋敝的風(fēng)險(xiǎn)。
要提高我國城市化和城市發(fā)展的質(zhì)量，必須采取制度、政策、技術(shù)等方面的諸多舉措，持續(xù)認(rèn)真地加以解決。
1、加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。這是黨的十九大進(jìn)一步明確提出的要求。各類城市，無論是超大城市、特大城市還是大城市和中小城市，都應(yīng)該采取措施讓那些已經(jīng)在本城市有穩(wěn)定就業(yè)、有意愿落戶的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有自主選擇落戶或不落戶的權(quán)力，并為那些在本地就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他非戶籍就業(yè)常住人口提供與本地居民同等的公共服務(wù)。因?yàn)檫@批已經(jīng)在本地就業(yè)的人群，他們對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和稅收的貢獻(xiàn)與本地居民是同等的，有的甚至高于本地居民，從公共財(cái)政和公平正義的角度看，沒有任何理由對(duì)他們實(shí)施福利歧視政策。此外，由于人口流動(dòng)主要是從經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的落后地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，加快城市常住人口市民化，將促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的空間分布與人口空間分布更加協(xié)調(diào)均衡，這將有利于促進(jìn)我國區(qū)域、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)十九大提出的實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都具有推動(dòng)支撐作用。農(nóng)村人口更多進(jìn)入城市后，將更多接受城市現(xiàn)代文明的熏陶，將改善子女接受教育的條件，有利于人口素質(zhì)的提高和人的現(xiàn)代化。
2、強(qiáng)化城市的產(chǎn)業(yè)支撐。城市通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)不斷強(qiáng)化城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐，是城市發(fā)展的必然選擇，也是城市可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)永恒話題。這并不意味著城市政府要投入更多的公共資源去直接支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府要做的主要是提供好的基礎(chǔ)條件，包括基礎(chǔ)設(shè)施條件和人力資本條件，構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的更加開放包容清明的營商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本環(huán)境，便于市場(chǎng)主體自主進(jìn)行投資和吸引各類人才。城市領(lǐng)導(dǎo)人和規(guī)劃者一般都具有意愿和權(quán)力去選擇城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但選擇時(shí)需要考慮到每個(gè)城市的自身優(yōu)勢(shì)和區(qū)位特點(diǎn)，結(jié)合所在城市群或都市圈的功能定位，用產(chǎn)業(yè)集群、分工合作，或是城市糾纏、產(chǎn)業(yè)糾纏的理念去謀劃自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇，更好發(fā)揮集群效應(yīng)和分工效應(yīng)。
3、改善城市治理和城市管理。從城市起源來看，城市社會(huì)更具有公民社會(huì)的特征，這意味著城市治理也應(yīng)該更多引入市民的參與，這需要維護(hù)城市治理的開放和包容，這也是現(xiàn)代城市的核心精神所在，是城市具有吸引力的根本保障。世界上最有活力和創(chuàng)新力的城市，都是最具開放和包容性的城市，中國也不例外。各類創(chuàng)新要素為什么更愿意選擇在深圳地區(qū)集聚，很重要的一個(gè)原因就是深圳是一個(gè)移民城市，相比國內(nèi)其他城市而言更具有開放性和包容性。城市治理的開放包容，更多引入市民階層參與，可以增強(qiáng)市民的城市主人翁意識(shí)，把城市真正作為自己的家園，建設(shè)性地參與建設(shè)、維護(hù)、保護(hù)城市的美好。我國的城市管理需要更多的人性關(guān)懷，而不只是政府的權(quán)威和冷漠。推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)手段與城市管理的深度融合，我們還有很大的空間改善我們的城市治理和管理、提高城市公共服務(wù)的效率，增強(qiáng)城市管理和服務(wù)的智慧性、便民性、親民性。
4、科學(xué)規(guī)劃城市空間格局。應(yīng)該加快城市空間規(guī)劃理念、制度和方法的改革，改變?cè)杏?jì)劃體制延續(xù)下來的規(guī)劃理念和方法，更好適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所具備的市場(chǎng)化彈性，推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局、交通網(wǎng)絡(luò)布局、生態(tài)空間保護(hù)、社會(huì)人文保護(hù)、軍事戰(zhàn)備等方面規(guī)劃的多規(guī)合一，合理安排城市產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、生活、公共設(shè)施等方面的空間布局和功能融合，推進(jìn)地上地下一體規(guī)劃，統(tǒng)籌整合地上地下空間的利用和協(xié)調(diào)，更好利用城市地下空間，走緊湊式城市發(fā)展的道路，減少對(duì)空間資源的浪費(fèi)，促進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境改善和可持續(xù)發(fā)展。
5、創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制。城市基礎(chǔ)設(shè)施特別是城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)等，都具有一次性投入大、使用時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)，需要適度超前規(guī)劃和建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施通過債務(wù)融資解決資金問題，可以采取代際分擔(dān)的方式，使得性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本在代際間進(jìn)行分?jǐn)偅搀w現(xiàn)了的代際之間的公平，是一種合理的融資安排。目前我國很多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨融資難題和償債風(fēng)險(xiǎn)，主要有兩方面原因。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模攤子過大，導(dǎo)致投資規(guī)模和債務(wù)規(guī)模過大，二是缺乏有效的投融資機(jī)制保障，政府財(cái)政支出也相對(duì)不足。解決這一問題，除了要通過科學(xué)合理規(guī)劃解決城市基礎(chǔ)設(shè)施過度超前、規(guī)模過大、布局不合理等問題外，還需要?jiǎng)?chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制，更好匹配政府資產(chǎn)和負(fù)債，更好盤活政府資產(chǎn)和收益，更好匹配債務(wù)融資的成本、期限與項(xiàng)目現(xiàn)金流和收益期之間的關(guān)系，增加長(zhǎng)期融資工具的供給，為城市基礎(chǔ)設(shè)施提供成本合理、期限匹配的融資服務(wù)保障。
6、更加注重提高城市建筑質(zhì)量。我國用不到四十年的時(shí)間將城市化率提高了40個(gè)百分點(diǎn)，城市各類建筑向雨后春筍一樣豎立在各個(gè)城市，這是全世界任何一個(gè)國家都不曾有過的建設(shè)規(guī)模和經(jīng)歷。可以想象的是，受技術(shù)、人工、資金、設(shè)計(jì)、理念等多方因素的制約，城市建筑過去存在的各類質(zhì)量問題會(huì)隨著時(shí)間的推移日益顯現(xiàn)。到了今天的高質(zhì)量發(fā)展階段，我們有必要更加注重提高城市建筑質(zhì)量，建筑設(shè)計(jì)和施工標(biāo)準(zhǔn)必須盡快進(jìn)行修訂并提高，應(yīng)該以延長(zhǎng)建筑生命年限和提高低碳節(jié)能水準(zhǔn)等為標(biāo)桿，加快提高城市建筑的質(zhì)量。每平方米增加1000元的當(dāng)今成本，在很多中高收入地區(qū)是可以被市場(chǎng)和消費(fèi)者接受的，其帶來的好處將延續(xù)幾十年甚至上百年，可以產(chǎn)生一舉多得的效果，完全值得為之投入并付出。
作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：比較 微信公眾號(hào)
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