我國已進入由高速增長向高質量發(fā)展轉變的新階段，實現(xiàn)高質量發(fā)展需要發(fā)展的方方面面來支撐，城市化和城市發(fā)展質量，毫無疑問是支撐高質量發(fā)展的重要方面。應當從農村移民人口的市民化、有力的產業(yè)支撐、科學的城市規(guī)劃、良好的城市治理和管理、創(chuàng)新的城市基礎設施建設融資機制、高質量的城市建筑等著手全面提高城市質量。
非常榮幸參加今天的財新峰會，并圍繞經濟增長和制度改革的主題發(fā)言。我是從事城市政策和改革研究的，城市化依然是中國未來的發(fā)展動力，城市化本質上又是個結構性改革問題，我的發(fā)言還是圍繞我的本行來展開。
中國共產黨第十九次代表大會提出，我國已進入由高速增長向高質量發(fā)展轉變的新階段，實現(xiàn)高質量發(fā)展需要發(fā)展的方方面面來支撐，城市化和城市發(fā)展質量，毫無疑問是支撐高質量發(fā)展的重要方面。
改革開放以來，我國經歷了世界歷史上最快速的城市化發(fā)展歷程，在短短四十年間，我國城鎮(zhèn)常住人口達到了7.9億人，城市化率達到了57.4%，平均每年提高1個多百分點，有關研究甚至認為我國城市化率可能已經超過了60%；城鎮(zhèn)建成區(qū)面積不斷擴大，達到10萬平方公里，其中城市建成區(qū)面積約為5萬平方公里。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，也積累了很多不容忽視的問題，這些問題的存在降低了我國城市化和城市發(fā)展的質量，值得高度關注并認真加以解決。
1、大量城市常住人口不能市民化，導致日益嚴重的社會問題。目前我國異地轉移的農村轉移人口約為2.7億人，此外還有8000多萬城市間轉移就業(yè)的常住人口。這些人由于不能獲得市民化的待遇，他們處于在經濟上被作為勞動力利用，但社會上不能獲得公平福利待遇的被歧視地位。他們實際上為我國壓低城市化和城市發(fā)展的成本做出了犧牲和貢獻，我們引以為豪的城市光鮮亮麗，背后是這批人的辛酸和無奈。他們在所在的城市缺乏歸宿感，也沒有主人感，很多人都是漂泊者，很難成為城市社會秩序的維護者和建設者。
2、無序擴張的城市空間和低效利用。在城市發(fā)展過程中，許多城市規(guī)劃設立了數量過多、規(guī)模過大的新城新區(qū)、各類產業(yè)園區(qū)，一些城市現(xiàn)有新區(qū)和園區(qū)尚未開發(fā)飽和，就熱衷于設立新的城區(qū)或園區(qū)，最終導致城市土地空間利用效率難以提高，還產生了鬼城空城和空心鎮(zhèn)現(xiàn)象，積累了大量的房地產庫存。過去十幾年，我國城市土地利用效率或土地集約化利用程度不僅沒有提高，反而持續(xù)下降，不利于有效保護耕地。
3、基礎設施網絡建設攤子過大、布局不夠合理。許多城市由于城市規(guī)劃區(qū)范圍過大，導致基礎設施網絡覆蓋面相應擴大，加大了基礎設施投資規(guī)模和政府的債務負擔，基礎設施建設運營財務不可持續(xù)，潛伏著較大的債務風險和金融風險。基礎設施網絡布局不合理的問題也比較普遍，一些城市基礎設施網絡密度與人口密度不匹配，人口密度高的中心城區(qū)由于設施建設難度大、成本高，反而密度不夠，而人口密度相對較低的地區(qū)因建設難度較小反而網絡密度較高，使得基礎設施網絡利用率不高和供給不足的狀況并存。
4、城市的開放性和包容性不夠。出于對城市管理難度和城市秩序的擔憂，隨著城市規(guī)模的不斷擴大，我國城市普遍存在城市規(guī)模越大、開放和包容度越低的現(xiàn)象。這一為了便于管理和維穩(wěn)而犧牲城市開放包容度的做法，實際上會制約城市規(guī)模經濟和范圍經濟對經濟增長和分工效率提高的積極作用，削弱城市的創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)空間，影響城市活力和創(chuàng)新力。
5、城市規(guī)劃缺乏科學性和前瞻性。城市規(guī)劃理念、方法和制度方面的缺陷，使得我國城市規(guī)劃不能科學合理地引領并規(guī)范城市的建設與發(fā)展。有的城市規(guī)劃規(guī)劃面積和人口規(guī)模過大，規(guī)劃期屆滿后卻相去甚遠；有的城市規(guī)劃試圖控制的城市面積和人口規(guī)模又過小，規(guī)劃期未到就被實際發(fā)展狀況突破，規(guī)劃的剛性約束與經濟發(fā)展基于市場機制的彈性之間難以匹配協(xié)調。與城市發(fā)展相關的不同規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，規(guī)劃之間相互矛盾甚至打架的現(xiàn)象也比較普遍，影響了規(guī)劃的權威性和實施效力。
6、城市產業(yè)結構趨于老化，轉型升級偏慢。一些老工業(yè)基地城市和資源型城市正面臨轉型升級的壓力和傳統(tǒng)產業(yè)動能轉弱的挑戰(zhàn)，城市發(fā)展的產業(yè)支撐變弱，就業(yè)機會流失，導致城市人口外流，一些城市因此面臨衰退凋敝的風險。
要提高我國城市化和城市發(fā)展的質量，必須采取制度、政策、技術等方面的諸多舉措，持續(xù)認真地加以解決。
1、加快農村轉移人口市民化。這是黨的十九大進一步明確提出的要求。各類城市，無論是超大城市、特大城市還是大城市和中小城市，都應該采取措施讓那些已經在本城市有穩(wěn)定就業(yè)、有意愿落戶的農村轉移人口有自主選擇落戶或不落戶的權力，并為那些在本地就業(yè)的農業(yè)轉移人口和其他非戶籍就業(yè)常住人口提供與本地居民同等的公共服務。因為這批已經在本地就業(yè)的人群，他們對當地經濟和稅收的貢獻與本地居民是同等的，有的甚至高于本地居民，從公共財政和公平正義的角度看，沒有任何理由對他們實施福利歧視政策。此外，由于人口流動主要是從經濟不發(fā)達的落后地區(qū)流向經濟發(fā)達地區(qū)，加快城市常住人口市民化，將促進我國經濟的空間分布與人口空間分布更加協(xié)調均衡，這將有利于促進我國區(qū)域、城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展，對十九大提出的實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都具有推動支撐作用。農村人口更多進入城市后，將更多接受城市現(xiàn)代文明的熏陶，將改善子女接受教育的條件，有利于人口素質的提高和人的現(xiàn)代化。
2、強化城市的產業(yè)支撐。城市通過產業(yè)升級不斷強化城市發(fā)展的產業(yè)支撐，是城市發(fā)展的必然選擇，也是城市可持續(xù)發(fā)展的一個永恒話題。這并不意味著城市政府要投入更多的公共資源去直接支持產業(yè)發(fā)展，政府要做的主要是提供好的基礎條件，包括基礎設施條件和人力資本條件，構建有利于產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的更加開放包容清明的營商環(huán)境和產業(yè)生態(tài)環(huán)境，維護合理的產業(yè)發(fā)展成本環(huán)境，便于市場主體自主進行投資和吸引各類人才。城市領導人和規(guī)劃者一般都具有意愿和權力去選擇城市的主導產業(yè)，但選擇時需要考慮到每個城市的自身優(yōu)勢和區(qū)位特點，結合所在城市群或都市圈的功能定位，用產業(yè)集群、分工合作，或是城市糾纏、產業(yè)糾纏的理念去謀劃自己的產業(yè)發(fā)展選擇，更好發(fā)揮集群效應和分工效應。
3、改善城市治理和城市管理。從城市起源來看，城市社會更具有公民社會的特征，這意味著城市治理也應該更多引入市民的參與，這需要維護城市治理的開放和包容，這也是現(xiàn)代城市的核心精神所在，是城市具有吸引力的根本保障。世界上最有活力和創(chuàng)新力的城市，都是最具開放和包容性的城市，中國也不例外。各類創(chuàng)新要素為什么更愿意選擇在深圳地區(qū)集聚，很重要的一個原因就是深圳是一個移民城市，相比國內其他城市而言更具有開放性和包容性。城市治理的開放包容，更多引入市民階層參與，可以增強市民的城市主人翁意識，把城市真正作為自己的家園，建設性地參與建設、維護、保護城市的美好。我國的城市管理需要更多的人性關懷，而不只是政府的權威和冷漠。推進互聯(lián)網、大數據和人工智能等技術手段與城市管理的深度融合，我們還有很大的空間改善我們的城市治理和管理、提高城市公共服務的效率，增強城市管理和服務的智慧性、便民性、親民性。
4、科學規(guī)劃城市空間格局。應該加快城市空間規(guī)劃理念、制度和方法的改革，改變原有計劃體制延續(xù)下來的規(guī)劃理念和方法，更好適應城市經濟發(fā)展所具備的市場化彈性，推進城市經濟產業(yè)布局、交通網絡布局、生態(tài)空間保護、社會人文保護、軍事戰(zhàn)備等方面規(guī)劃的多規(guī)合一，合理安排城市產業(yè)、交通、生態(tài)、生活、公共設施等方面的空間布局和功能融合，推進地上地下一體規(guī)劃，統(tǒng)籌整合地上地下空間的利用和協(xié)調，更好利用城市地下空間，走緊湊式城市發(fā)展的道路，減少對空間資源的浪費，促進城市生態(tài)環(huán)境改善和可持續(xù)發(fā)展。
5、創(chuàng)新城市基礎設施融資機制。城市基礎設施特別是城市軌道交通網絡等，都具有一次性投入大、使用時間長的特點，需要適度超前規(guī)劃和建設。城市基礎設施通過債務融資解決資金問題，可以采取代際分擔的方式，使得性城市基礎設施建設的成本在代際間進行分攤，也體現(xiàn)了的代際之間的公平，是一種合理的融資安排。目前我國很多城市基礎設施建設面臨融資難題和償債風險，主要有兩方面原因。一是基礎設施建設規(guī)模攤子過大，導致投資規(guī)模和債務規(guī)模過大，二是缺乏有效的投融資機制保障，政府財政支出也相對不足。解決這一問題，除了要通過科學合理規(guī)劃解決城市基礎設施過度超前、規(guī)模過大、布局不合理等問題外，還需要創(chuàng)新城市基礎設施投融資機制，更好匹配政府資產和負債，更好盤活政府資產和收益，更好匹配債務融資的成本、期限與項目現(xiàn)金流和收益期之間的關系，增加長期融資工具的供給，為城市基礎設施提供成本合理、期限匹配的融資服務保障。
6、更加注重提高城市建筑質量。我國用不到四十年的時間將城市化率提高了40個百分點，城市各類建筑向雨后春筍一樣豎立在各個城市，這是全世界任何一個國家都不曾有過的建設規(guī)模和經歷。可以想象的是，受技術、人工、資金、設計、理念等多方因素的制約，城市建筑過去存在的各類質量問題會隨著時間的推移日益顯現(xiàn)。到了今天的高質量發(fā)展階段，我們有必要更加注重提高城市建筑質量，建筑設計和施工標準必須盡快進行修訂并提高，應該以延長建筑生命年限和提高低碳節(jié)能水準等為標桿，加快提高城市建筑的質量。每平方米增加1000元的當今成本，在很多中高收入地區(qū)是可以被市場和消費者接受的，其帶來的好處將延續(xù)幾十年甚至上百年，可以產生一舉多得的效果，完全值得為之投入并付出。
作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：比較 微信公眾號
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