——以日韓鄉村建設為參照
摘要：中國美麗鄉村建設有效阻止了城鄉差距繼續擴大,緩解了國家糧食安全與社會危機,但并沒有從根本上化解城鄉三元結構、夯實糧食安全基礎、建立起城鄉良性互動機制。隨著政府支農政策接近“天花板”、經濟新常態的出現,美麗鄉村建設動力衰竭,鄉村建設出現疲態,嚴重影響中國現代化大局。借鑒日韓鄉村建設的成功經驗,對中國美麗鄉村建設政策進行合理調整,積極創造條件縮小城鄉差距,夯實農村內生發展基礎,改革農村經濟管理體制,采取合理的農業發展政策,推進美麗鄉村建設,實現城鄉一體化發展目標。
為緩解嚴峻的“三農”問題,中國從2005年起就投入大量人力物力先后進行了新農村建設和美麗鄉村建設并取得一定成效,但與日韓鄉村建設相比,中國美麗鄉村建設效果欠佳,只有盡快找出中國美麗鄉村建設存在的問題并對相關政策進行合理調整,才能順利實現美麗鄉村建設預期目標,緩解國家糧食安全和社會難題,為中國現代化轉型創造良好條件。
一、中國美麗鄉村建設政策需要調整
新農村建設雖然有效提高了農民收入,改善了農村人居環境和農業生產條件,縮小了城鄉收入差距,維護了國家糧食安全,為中國現代化轉型創造了比較穩定的社會環境。但隨著農業產值占GDP比重不斷下降,到2010年已低于10%;農業生產成本不斷提高,從2006年至2013年我國稻谷、小麥、玉米、棉花、大豆生產成本年均增長率分別為11.0%、11.6%、11.6%、13.1%、12.0%;農產品價格由于國內外價格倒掛遭遇增長瓶頸,到2014年11月大米、小麥、玉米三大谷物的國內外價差分別高達每公斤1.08元、0.58元、0.52元;中國糧食補貼“黃箱”政策由于WTO規則限制遭遇“天花板”,導致務農農民收入增長緩慢。而城鄉依然巨大的基礎設施與公共服務差距,農民工工資的快速上漲,從2005年到2011年間月均工資增長了135.2%,新生代農民工城市化意愿的增強也使越來越多農民逃離農村,導致農村空心化問題加重。劉易斯拐點的到來,人口轉型的提前出現則進一步加劇農村人力資源危機,導致傳統勞動密集型農業衰落,老人農業蔓延,耕地被拋荒、棄耕,糧食安全問題嚴峻,到2012年中國糧食進口已達8025萬噸。城鄉人口過度流動與城鄉二元戶籍體制阻隔又導致半城市化人口規模進一步膨脹,到2012年達到2.3億人,嚴重威脅社會穩定。正是認識到農村空心化加劇、老人農業蔓延、半城市化人口膨脹對國家糧食安全與社會穩定的威脅,浙江省以城鄉建設用地增減掛鉤政策為契機,自發地進行了新農村建設升級,于2008年推出了美麗鄉村建設。由于浙江省美麗鄉村建設有效改善了農業生產條件和農村人居環境,加快了農業現代化轉型,提高了農民收入,縮小了城鄉差距,到2014年浙江省城鄉居民收入差距為2.08∶1,遠低于全國2.92∶1的平均水平;到2015年浙江省農民人均收入已超過2萬元,連續31年居全國省區第一;穩定了糧食生產,在工業化、城市化快速發展的同時浙江省將糧食年產量基本穩定在750萬噸左右,取得了較好效果,因此沿海其他省份紛紛跟進,中央政府也于2013年提出了全國性的美麗鄉村建設目標。
作為新農村建設的升級版,美麗鄉村建設與新農村建設相比要求更高,發展目標更全面,涉及農村產業發展,村容整治、公共服務與基礎設施建設,生態環境保護,鄉村治理,傳統文化保護與傳承等,以打造“宜居、宜業、宜游”的新農村為最終目標。但從近幾年的實踐結果看,美麗鄉村建設已難以取得新農村建設那樣明顯的效果,盡管政府“三農”投入不斷增長,2015年政府用于農林水支出已達17242億元,比上年增長16.9%,中央預算內投資用于“三農”的比重已經連續5年超過50%,且農民工工資以年均12.7%的速度增長,但農民收入增長速度卻依然不斷下降,由2011年的11.4%逐步下降到2015年的7.5%。當前除區位優勢明顯、農村工業化與產業化水平比較高的沿海農村、大城市周邊農村、內地地方政府建設的幾個樣板村美麗鄉村建設搞得比較好外,絕大部分改變不大,空心村、老人農業、鄉村環境污染問題依然嚴重。即使內地樣板村,由于缺乏產業支撐,人口大量流失,也缺乏生氣,如果沒有地方政府的后續資金支持,有些村子甚至連清潔費都無法維持。至于美麗鄉村建設搞得比較好的沿海農村,盡管農村工業化與產業化比較成功,人居環境大為改善,但由于城鄉之間公共服務、基礎設施差距依然較大,也難以留住年輕農民,導致農村空心化、老人農業問題也比較嚴重。即使是美麗鄉村建設發源地湖州,近兩年投入20多億元進行污水治理深化美麗鄉村建設,遭到民間較大抵制,效果不佳,因為很多私營企業、農民依賴這些小作坊、養殖業謀生,民生重于生態。并且由于內地農業產業化水平提高,湖州葡萄、苗木、蘆筍等產業都遭遇激烈競爭逐步衰退,動搖美麗鄉村建設基礎。中心村則由于投入巨大、產業衰退導致人口外流嚴重,很多房屋閑置或低效利用,部分村民背負沉重債務,生活質量下降。隨著房地產市場全面過剩,土地財政低迷,土地增減掛鉤減速,湖州美麗鄉村建設動力衰減。湖州處于長三角中心,2014年人均可支配收入為31510元,遠高于全國的20167元,城鄉居民收入比為1.74∶1,遠低于全國的2.92∶1,私營經濟發達,農業產業化水平高,美麗鄉村建設尚且如此艱難,內地經濟發展水平低,城鄉差距大,美麗鄉村建設困難更大,更容易陷入形式主義。隨著經濟發展新常態的到來,各地政府的民生支出、維穩支出、投資支出猛增,更沒有精力推進美麗鄉村建設,必然導致其發展動力進一步衰竭。
此外,美麗鄉村建設還面臨著低效問題。新農村建設雖然在一定程度上扭轉了城鄉差距不斷擴大趨勢,緩解了糧食安全危機,推動了農村發展,但與其巨大投入相比這些成果顯然不成比例。新農村建設雖然使中國城鄉居民收入比從2005年的3.22∶1降低到2015年的2.73∶1,但并沒有從根本上解決城鄉差距過大問題,并且,這些成就也主要是劉易斯拐點到來后農民工工資快速增長的結果,因為即使在經濟低迷的2011—2015年,中國農民工工資依然年均增長了12.7%,遠高于7.8%的國民經濟增速。糧食總產量雖然取得12連增,但中國的糧食自給率還在不斷下降,廣義的糧食自給率2012年已經低于86%,并且隨著老人農業蔓延,中國糧食安全問題更加嚴峻。鄉村雖然有了很大發展,但城鄉基礎設施、公共服務差距依然很大,鄉村依舊缺乏可持續發展能力。并且,城鄉過大差距的長期存在使中國半城市化人口從2003年的1.4億膨脹到2015年的2.6億,成為威脅中國社會穩定的巨大“堰塞湖”。因此,從總體上看新農村建設效果欠佳。考慮到中國農村改革已進入深水區,政府支持動力逐漸衰竭,中國美麗鄉村建設效果可能會進一步降低。
隨著中國經濟進入新常態,城鄉三元結構對中國現代化的負面影響越來越大,它嚴重威脅國家糧食安全和社會穩定,并制約內需擴大。只有進一步加快美麗鄉村建設,盡快化解城鄉三元結構,才能有效化解相關危機,實現現代化的持續。但鑒于中國新農村建設與美麗鄉村建設效果欠佳,繼續堅持原有的美麗鄉村建設政策并不可行,必須進行重大政策調整才能增強發展動力,提高美麗鄉村建設效果,打破城鄉發展僵局,實現預期發展目標。
二、日韓鄉村建設經驗值得中國借鑒
中國美麗鄉村建設政策需要調整,借鑒先發國家成功經驗是一條捷徑。由于日韓鄉村建設與中國鄉村建設背景相似且極為成功:兩國城鄉居民收入比長期保持在1~1.4范圍內,城鄉一體化水平高;農會和農民合作社力量強大,農村可持續發展能力強;城鄉不存在龐大的半城市化人口和龐大的留守群體,社會非常和諧;盡管由于客觀條件限制兩國糧食自給率已經下降到40%以下,但主糧稻米基本能夠自給,因此兩國鄉村建設經驗非常值得中國借鑒。如果再考慮到中國人地結構、資源稟賦優于日韓的現實,日韓鄉村建設經驗更值得中國借鑒。那么,作為東亞農業現代化的成功典范,日韓鄉村建設有那些經驗值得中國借鑒呢?
(一)鄉村建設的成功需要具備一些前提條件
鄉村建設是系統工程,需要滿足一些基本條件才能成功,日韓鄉村建設比較成功得益于他們創造了比較充分的鄉村建設條件,制定了合理的城鄉發展政策。
1. 日韓工業化比較成功,城市化率比較高。
日韓人多地少,人口密度韓國為495人/平方公里,日本為335人/平方公里,遠高于中國內地的139人/平方公里,如果沒有成功的工業化將陷入低水平均衡陷阱。但日韓抓住二戰后朝鮮戰爭、越南戰爭和西方發達國家產業轉移機會,實現了工業化起飛,并不斷優化產業結構,創造了東亞奇跡,日本在1960—1970年間人均GDP年平均增長11.3%,韓國在1965—1990年間人均GDP年增長率為7.1%,快速的工業化為農民提供了充足的非農就業機會,提高了農民收入。工業化也帶動了城市化快速發展,1970年日本城市化率已經超過70%,1990年韓國城市化率也達到74%。快速的城市化有效轉移了過剩農民,為農業現代化、城鄉一體化創造了條件。
2. 日韓城鄉差距小,資源配置均衡。
日韓農村工業化比較成功,農業產業化水平高,加上政府支農政策到位,農民兼業機會多,就業比較充分,因此農民收入比較高,城鄉居民收入比基本控制在1~1.4范圍內,考慮到農村消費水平比較低,這種差距基本可以忽略。日韓政府對農村投入巨大,2000年日本對農業的補貼達GDP的1.4%,而農業產出只占GDP的1.1%,對農村的巨大投入使日韓城鄉公共資源配置比較均衡,基礎設施、公共服務差別小,防止了城鄉人口的過度單向流動。日韓農村社會保障比較完善,日本于1959年制定了《國民健康保險法》,《國民年金法》將農民納入國民社保體系,1970年日本進一步創設農民養老金制度,規定農民年金計劃基金2/3由政府補貼。韓國于1995年設立農漁年金制度,政府承擔最低等級的1/3的補貼和農漁醫療保險的50%~60%。城鄉一體的社會保障制度使農民生活無后顧之憂,愿意將土地流轉出去。日韓城鄉均衡的資源配置與較小的城鄉差距有利于留住中堅農民,吸引新農人務農,促進土地的流轉與集中,加速農業現代化轉型。
3. 日韓農業基礎設施比較完善。
日韓山地多、平原少,其中日本平原面積占國土面積的10%,韓國占20%,二戰后的土改導致土地產權進一步分割,家庭農場耕地面積小且分散,基礎設施不完善。產權的過度分割、耕地面積過小、基礎設施不完善又導致農業機械化、規模化經營困難,生產效率低。但農業基礎設施屬于公共產品,土地產權調整也非一家一戶所能完成,必須依賴政府的公共權力推動。日本一直很重視農業基礎設施建設,農業基礎設施建設投入20世紀70年代占農業財政支出的主要部分,1999年達到農業財政支出的近50%,在政府推動、農民協作、土地銀行整合下日本進行了大規模的耕地整理。韓國在新村運動過程中也通過政府主導、農民協作、企業贊助進行了大規模的耕地整理與基礎設施建設,僅僅在1971—1975年間,韓國農村就新架設了65000多座橋梁。日韓的耕地整理使耕地連成一片,水利、電力、交通、通訊基礎設施完善,為耕地的機械化與規模化經營創造了條件。
4. 日韓農村適合人居。
日韓在快速工業化過程中也面臨著農村空心化問題,為改善農村人居環境,日韓先后通過造村運動、新村運動對鄉村進行了重建,使新農村規劃合理、布局協調、基礎設施完善、公共服務到位、村容整潔,既保留了傳統的田園風光與傳統文化,又吸收了現代工業文明和生態文明成果,非常適合人居。鄉村居住環境的改善不僅留住中堅農民,也吸引了部分城市居民移居農村成為新農人,為鄉村建設保留了珍貴的人力資源。
(二)鄉村建設不可能一蹶而就,應循序漸進地推進
東亞特殊的農情及后發趕超戰略決定了東亞鄉村建設是一個長期過程,不可能一蹶而就,應循序漸進地推進。從日韓鄉村建設的歷程看,其鄉村建設已經歷三個階段,在否定之否定基礎上實現了更高層次的城鄉平衡。第一階段是以農補工、工業化起飛階段,日本大致為1955—1964年,韓國大致為1962—1971年。這一階段的發展目標是為過剩農民提供充分就業機會,為工業化創造穩定的社會環境;提高糧食產量,保障工業化的糧食供應;為工業化積累部分資本。這一階段的發展政策基本實現了預期目標,打破了國民經濟的低水平均衡陷阱,實現了工業化起飛,代價是農民收入增長緩慢,城鄉差距擴大,1962年日本農村居民收入只相當于城市居民收入的70%,1971年韓國農民收入只相當于城市居民收入的67.2%。第二階段是以工補農,重建城鄉平衡階段,日本大致為1965—1999年,韓國大致為1972—1995年。這一階段劉易斯拐點已經到來,農民就業問題已經解決,政府通過大量財政轉移支付、高額農業補貼實現了縮小城鄉差距的目標,日本到1970年基本實現城鄉居民收入平衡,到1979年農村居民收入反超城市居民13%;韓國到1974年后城鄉收入基本持平,1988年農村居民收入甚至反超城市居民16%。但這種依賴政府補貼的農業缺乏競爭力,使農村缺乏自主發展能力,處于高度依附地位,農民增收和糧食安全基礎也不牢固,到2012年韓國農村居民年收入又降低到城市居民年收入的57.6%。第三階段是城鄉平衡鞏固階段。這一階段目標是提高農業競爭力,使農村具備自主發展能力,夯實農民增收和糧食安全基礎,使城鄉平衡建立在堅實基礎上。這一階段政府積極推動耕地流轉與規模化經營,扶植新型農業經營主體發展,鼓勵農業產業結構調整,以增強農業的可持續發展能力和競爭力。目前,日韓政府的市場化政策已取得一定成效,但離預期目標還有很大差距,考慮到日本農場平均耕地規模才2.17公頃,農民平均年齡已達到67歲,韓國農場平均耕地規模才1.58公頃以及老齡化更甚的現實,日韓的農業現代化仍需努力。
(三)鄉村建設應充分尊重農民利益,培育鄉村內生發展能力
隨著農業產值在GDP總值中的比重不斷降低,農業重要性也不斷下降,農民利益經常受到忽視,只有組織起來農民才能維護自己的權益。市場化的不斷深入也使單個小農處于不利地位,只有組織起來農民才能與市場抗衡,維護自己的經濟利益。日韓隨著工業化起飛、劉易斯拐點到來都采取了以工補農戰略,通過大量的財政轉移支付來支持農業發展。但日韓在政策執行中都非常重視農民的權益,很多工作主要通過綜合農協進行,使政策能夠尊重農民意見,既提高政策實施效果也培育了農村內生發展能力。在日韓鄉村建設中,農會和各種農民合作組織起了重要作用,農會作為農民的政治組織,有效維護了農民的政治利益,使城鄉資源配置、城鄉社會保障公平化,成為連接農民和政府的有效紐帶,將政府目標與農村現實需求有效對接起來。農會還與各種農民合作社一起組織農業生產,建立起比較完整的產、供、銷體系,通過市場開拓、質量控制、品牌打造、農產品深加工提高農業附加值和農民收入,通過農業信貸、農業技術推廣、農民培訓不斷提高農村內生發展能力,通過參與農村社區重建、提供公共服務、慈善活動推動農村社會事業發展。正是由于農會與各類農民合作社將日韓農民組織起來,才有效維護了農民的政治與經濟利益,培育了農村內生發展能力。
(四)鄉村建設政策應根據時勢變化不斷調整
日韓特殊的農情決定了農業現代化的階段性和發展目標的動態性,要求農業發展政策也必須靈活調整。以根本性的土地政策為例,在第一階段,日韓農業發展的主要目標是滿足國家基本糧食需求,為嚴重過剩人口提供就業機會并為工業發展提供部分資本積累。因此在第一階段日韓都進行了以“耕者有其田”為目標的比較徹底的農村土地制度改革,重新造就大批自耕農,其中日本自耕農比例由土改前的31%增加到1950年的62%,韓國自耕農比例從1945年的13.8%增加到1964年的71.6%,并嚴厲禁止土地私人流轉,對農場耕地面積進行了嚴格限制,日韓都以3公頃為上限,以防止土地兼并。在第二階段,日韓農業發展的主要目標是提高農民收入,保障糧食安全。農業發展目標的變化使日韓對土地政策進行了調整,通過取消土地流轉和農場最高耕地面積限制,鼓勵土地的規模化、集約化經營。到2010年,日本5公頃以上、10公頃以上和20公頃以上的農戶分別占規模經營農戶總數9.0%、4.1%和2.0%。在這一階段,土地流轉雖然逐步突破了農地農有限制,但還是堅持農地農用,防止耕地過度非糧化、非農化影響糧食安全。在第三階段,日韓農業發展的主要目標是提高農業競爭力和農民收入。農業發展目標的變化使日韓對農村土地政策做了進一步調整,允許部分農地釋出進行非農利用,打破了農地農用限制。鼓勵社會資本投資農業,放寬農業準入限制。到2003年日本農業法人增長到1.46萬個,經營耕地面積占到總面積的6.7%,比1990年增長16倍,村落營農總數維持在1.4萬個左右,集聚耕地面積在50萬公頃左右,有效緩解了老人農業危機。日本還對65歲之前退休的老年勞動力提高養老金發放標準,以鼓勵耕地流轉。正是與時俱進地調整農村發展政策,日韓才比較成功地實現了各階段農業發展目標,實現了城鄉和諧發展。
三、以日韓鄉村建設為參照反思中國美麗鄉村建設
(一)中國美麗鄉村建設條件還不成熟
2014年中國以常住人口計算的城市化率才54.77%,以戶籍人口計算的城市化率才36.7%,農民人口與半城市化人口數量依然龐大,不利于農民收入的提高和耕地流轉。2014年中國城鄉收入差距依然保持在2.92∶1的嚴重程度,如果考慮到城鄉公共服務、基礎設施的巨大差距,城鄉總體差距更大,導致農村青壯年過度流失,農二代城市化意愿過高,農業生產后繼乏人。城鄉二元戶籍體制導致農村社會保障水平低下,很多地區農民養老金才75元/月,根本無法保障農民的基本生活,社會保障的嚴重不足導致農民身份缺乏吸引力,無法吸引足夠多的新農人參與新農村建設,并導致老年農民土地流轉意愿低,阻礙了農業的集約化經營。中國平原面積只占12%,丘陵、山區面積占43%,很多地區耕地細碎,基礎設施不完善,不利于機械化、規模化耕作,政府耕地整理步伐緩慢,耕地整理的高成本,土地產權分散導致的高交易成本也降低了私人土地整理的積極性,導致這些耕地流轉困難,拋荒、棄耕嚴重,根據西南財經大學CHFS甘犁教授課題組對全國80個區縣5000個樣本的調查顯示,中國耕地拋荒率達到16.5%。盡管新農村建設使農民收入有所提高,農村基礎設施得到一定改善,但由于大部分農村沒有經過社區規劃,普遍缺乏產業支撐,加上城鄉生活質量差距過大,導致很多農村社區人口過度流失,空心化嚴重,人居環境惡化。因此,對于當前的中國來說,由于城市化率過低、城鄉差距過大、農村耕地缺乏整理、農村社區空心化,導致農民過度流失、耕地流轉困難、空心村問題、老人農業問題惡化,無法為美麗鄉村建設提供充足的人力資源和產業支撐。
(二)美麗鄉村建設目標過于超前
2014年中國農村人口占總人口的45.23%,農民數量依然龐大,盡管2015年中國農林水財政支出17242億元,即使不考慮其他支出與跑冒滴漏,分配到6億多鄉村人口頭上人均也不到3000元,近幾年農民轉移支付收入占總收入比例一直在7%左右徘徊,政府財政轉移支付對提高農民收入效果有限,更無力在全國進行大規模的美麗鄉村建設。城市化率較低也導致農產品市場容量有限,競爭過于激烈,利潤不斷降低,對農業產業化形成嚴重制約,2015年以來全國各地愈演愈烈的農產品過剩就是其表現,農業產業化受阻必然導致美麗鄉村發展缺乏穩定的產業支撐。并且,在當前這樣巨大的城鄉差距面前,農村精英過度流失,導致新型農業經營主體缺乏人力資本支持發展緩慢,到2015年中國家庭農場數量才24萬家,農民合作社雖然號稱達到147.9萬家,入社農戶9997萬戶,覆蓋全國41.7%的農戶,但據宛鵬等學者調查,有80%~90%以上的農民合作社不規范,真正合格的農民合作社少之又少,新型農業經營主體發展緩慢導致美麗鄉村建設動力不足。缺乏產業和新型農業經營主體支撐,人口繼續大規模流失的美麗鄉村建設必然難以擺脫形式化命運,很多淪為面子工程。
(三)美麗鄉村建設內生動力不足
發源于浙江省的美麗鄉村建設直接動力并不是為提高農民收入,而是為城市化、工業化爭取更多的額外建設用地指標。1997年中央政府下達給浙江省1997—2010年的建設占用耕地規劃指標是100萬畝,但截至2001年底浙江省實際使用的建設用地占用耕地量已經達到99.2萬畝,提前9年用完規劃指標,為增加建設用地浙江省實施了城鄉建設用地增減掛鉤政策,美麗鄉村建設是副產品。因此在美麗鄉村建設中,地方政府考慮更多的是如何節省農民用地,增加城市建設用地指標而不是如何改善農民生活,導致農民利益經常被忽視、侵害,各地普遍存在的農民“被上樓”就是其體現。并且,由于鄉村自治大多流于形式,農民合作社異化嚴重,導致農民缺乏組織性,難以有效維護自己的政治與經濟利益。農民利益經常被忽視甚至被侵害就會導致農民對美麗鄉村建設漠不關心甚至抵制,農民主體地位如果無法體現就會導致他們喪失參加美麗鄉村建設的積極性,農民如果不能組織起來改變他們市場弱勢地位就會削弱他們建設美麗鄉村的能力。在農民既缺乏美麗鄉村建設能力也缺乏美麗鄉村建設意愿的情況下,美麗鄉村建設內生動力必然不足,無法長久自我維持。
(四)美麗鄉村建設政策僵化
聯產承包責任制作為一項過渡型土地政策減少了土地制度改革阻力,提高了農業生產效率和農民收入,保障了國家糧食安全和農民就業。但隨著人口轉型提前出現,2010年以來中國農民工增速連續5年下降,到2015年農民工總量只增長0.4%,農村16~19歲勞動力開始負增長;劉易斯拐點逐步到來,中國農民就業問題基本解決,農民增收和糧食安全成為主要目標。聯產承包責任制由于土地產權不完整導致交易成本過高,經營風險大,不利于耕地流轉與規模化經營,急需改革,但由于意識形態保守導致土地制度改革遲遲難以突破,嚴重延誤了中國農業現代化。也由于意識形態保守,對民營資本心存偏見,中央政府對工商資本下鄉過度謹慎,導致現代農業發展資金與人才嚴重匱乏,發展緩慢。政府也無視全球化分工、農業技術進步的現實,嚴重違背比較優勢繼續堅持95%的糧食自給率和18億畝耕地紅線,15.6億畝的基本農田保護,導致資源配置低效、區域經濟差距擴大,既削弱了國家糧食安全基礎也阻礙了工業化發展。思想的保守與政策的僵化嚴重阻礙了中國農業現代化,削弱了美麗鄉村建設基礎。
四、中國美麗鄉村建設政策調整建議
(一)應為美麗鄉村建設創造良好條件
1. 進一步提高中國城市化水平與質量。
城市化是解決中國城鄉三元結構的根本手段,要提高中國城市化水平,政府就應該降低虛高的房價,根據上海宜居研究院2015年的統計,中國35個大中城市2014年房價收入比平均為10.6∶1,深圳更達到21.7∶1,遠高于國外的3~6倍區間,也高于東京的4.8∶1,房價已成為農民城市化的最大障礙。政府應通過建設更多經濟適用房、廉租房,對部分小產權房有條件轉正,降低商品房稅費,以減少農民城市化阻力。政府也應盡快徹底廢除城鄉二元戶籍體制,讓新市民享受到平等的市民待遇,當前我國機關事業單位離退休金平均每月3174.69元,城鎮職工基本養老金為2400.22元,城鎮居民社會養老金為1387.2元,而農村社會養老金僅為141.21元,差距太大非常不合理。只有逐步建立起城鄉統一的社會保障體系,才能進一步提高城市化質量。當然,城市化的根本動力是工業化,只有進一步加快工業產業結構升級,提高工業競爭力,才能提供更多就業機會,不斷提高中國城市化水平。
2. 加強農村基礎設施和公共服務建設,全面縮小城鄉差距。
當前中國農村自來水普及率才72.1%,城鄉基礎教育差距巨大,部分農村地區中學輟學率高達63%,城鄉人均衛生費用比為2.81∶1,城鄉資源配置不均是當前中國農民過度流失的重要原因。要全面縮小城鄉差距,就必須加強農村基礎設施和公共服務建設,使城鄉公共資源配置均等化。考慮到基礎設施與公共服務的規模效應,中國應學習日韓大力發展中心鎮和小城市,建設一些規模比較大的中心村,以充分實現基礎設施與公共服務的規模經濟。中國也應該改變過度偏重城市的發展政策,在教育、醫療、交通、通訊、文化設施建設方面向鄉鎮傾斜,以盡快實現城鄉資源配置均等化,留住中堅農民,緩解老人農業危機。
3. 加強耕地整理和農業基礎設施建設,提高農業機械化、集約化水平。
耕地整理有利于提高耕地綜合利用效率,維護國家糧食安全。中國耕地缺乏整理導致糧食單產低,其中水稻單產只相當于國際先進水平的85%,小麥和大豆都僅達到國際水平的55%,玉米和馬鈴薯還不足50%,導致嚴格的耕地保護制度,影響國家的工業化與城市化。只有學習日韓經驗通過農地整理使廣大丘陵、山區破碎的耕地連成一片,并完善各種農業基礎設施,使其適合機械化耕作,才能促進耕地流轉和集約化經營,夯實糧食安全基礎。鑒于中國土地產權公有與基礎設施的公共性降低了私人投資的積極性,政府應成為耕地整理的主導力量。但中國政府財力有限,加上需要整理的耕地面積太大,可以學習日韓經驗鼓勵私人資本進入耕地整理領域,成立土地銀行進行耕地的整理與流轉。2010年中國每千人農業勞動力擁有拖拉機數量僅3.4臺,是世界平均水平的15%,日本的1/334,農地規模小、機械化水平低導致生產率低,2010年中國勞均谷物產量976.43公斤,只有世界平均水平的50%,日本的1/4,美國的1/380。只有盡快提高機械化水平,才能有效提高農業生產效率,減輕老人農業的沖擊。
4. 進一步提高農民社會保障水平,降低農業生產風險。
中國應大幅度提高農民養老待遇,并擴大農村社會保障范圍,增加農民社會福利,鼓勵民間社會慈善組織發展,特別是農村社區養老事業發展,以有效縮小城鄉社會保障差距,解除農民后顧之憂,加速農地流轉和規模化經營,并吸引新農人加盟農業。中國也應學習日韓經驗逐步建立多層次、多品種的農業保險體系,以降低農業經營風險。
(二)應循序漸進地推進美麗鄉村建設
隨著劉易斯拐點的到來,中國農民就業問題基本解決,農民增收和糧食安全成為主要問題。當前中國政府非常重視財政轉移支付對農民增收和糧食安全的作用,這樣做很有必要但不充分,考慮到中國才54.77%的城市化率,人均收入剛過7000美元的現實,農民過多和國家財力有限決定了中國政府支農能力有限且不可持續。因為即使是日本這樣的富國2005年每公頃耕地向農民補貼13555美元,遠高于美國的632美元和歐盟的1815美元,大米和小麥價格分別是美國的4倍和6倍,但由于平均農場規模才2公頃左右,導致日本農業勞動生產率只有美國的1/8,歐洲的1/4,農業發展難以持續,耕地拋荒接近耕地總面積的10%,糧食自給率從20世紀60年代的90%下降到當前的39%。只有擴大農場經營規模,提高農業競爭力才能從根本上解決中國農民增收和糧食安全問題,否則僅靠勞均0.39公頃的耕地農民永遠難以致富。因此,當前政府應集中精力在提高農村社會保障水平、增加農村基礎設施與公共服務、加強耕地整理、促進耕地流轉、繼續轉移農民等宏觀政策上,而不是把大量精力用在農村美化、農村住房建設上,舍本逐末。因為在當前這種較低的城市化水平下,農民的繼續城市化不可阻擋,按照國際經驗,只有城市化率超過70%后農村人口才能相對穩定,中國很多省區城市化率還不足50%,處于快速城市化階段,農村人口還會大幅度減少,很多鄉村住房建設、基礎設施投資會被浪費。如果沒有產業支撐,沒有城鄉差距的實質縮小,最美麗的鄉村也難以留住人,沒有人,新農村建設就成為無源之水難以持久。
(三)應培育農村內生發展能力
要讓農民公平分享美麗鄉村建設利益就必須賦予他們更多權力,這樣農民的主體地位才會受到尊重。農民的權力可以通過農會和其他農民自治組織實現,在當前中國國情下建立農會的可能性不大,但可以進一步做實人大,改變人大橡皮圖章形象,增加農民代表比例,維護農民利益。從1953—1995年,我國農村與城鎮每一人大代表所代表的人口比例為8∶1,1995年這一比例調整為4∶1,到2010年才調整為1∶1,從形式上改變了農民長期的政治歧視地位,但在2012年十一屆全國人民代表大會2978名代表中,農民代表才13人,加上3名農民工代表,農民代表比例不到代表總數的1%,與農民占人口總數50%的比例嚴重不對稱。只有大幅度增加農民代表比例,才能有效維護農民整體利益。政府也應該進一步完善鄉村自治,讓農民獲得真正的自治權力,并逐步將鄉村自治提高到縣、市層級,讓農民成為鄉村的真正主人,激發他們建設家園的積極性。政府還應該規范各類農民合作組織,當前中國農民合作社數量遠超家庭農場6倍,有些荒謬,只有剔除大量的假合作、空殼合作社,解決合作社的精英俘獲與大農吃小農問題,才能提高中國農民合作社質量,然后在此基礎上鼓勵農民合作組織跨地區、跨省域范圍的聯合,實現合作的規模經濟。只有從政治上和經濟上把農民組織起來,維護好農民的權益,才能提高他們建設美麗鄉村的積極性和主動性,夯實農村內生發展基礎。
(四)應根據時勢變遷合理調整農村發展政策
中國工業化的發展使農業發展目標不斷轉換,要求農業發展政策也必須進行合理調整才能順利實現階段發展目標。劉易斯拐點的到來使中國農業發展目標由農民就業為主轉為農民增收為主,在政府政策效果遞減的情況下,只能通過加強市場作用才能實現。這就要求對聯產承包責任制進行必要調整,讓農民擁有更完整的土地產權,放松農地農有的嚴格限制,允許耕地在農民之間、農民與工商資本之間合理流動,鼓勵新型農業經營主體的發展,以擴大農業經營規模,提高農業生產效率和競爭力,增加農民收入。考慮到家庭農場是各國主要的農業經營方式,法國比例為88%、美國為86%、德國為77%、英國為69%,中國也應重點支持家庭農場發展,這也需要改革土地制度穩定地權,鼓勵長期投資。政府也應該學習日韓對過于嚴格的糧食安全標準進行調整,在保證主糧供應基本安全的前提下,允許農業產業結構按照居民消費結構變化,生產比較優勢進行更大調整,即使主糧安全也要綜合考慮糧食儲備、國際貿易、海外農業投資等因素的影響。當前中國僅玉米、小麥、稻谷的庫存就達2.5億噸,占全球總庫存的40%,考慮到中國耕地拋荒率達到16.5%,糧食價格才為日本的1/4,糧食單產依然有很大增長空間的現實,中國糧食安全問題可能并沒有那么嚴峻,政府應該適度降低糧食安全標準,鼓勵農民調整產業結構,提高農民收入。在糧食安全標準調整后,政府也應重新評估原有耕地保護制度的科學性,盡快釋放部分多余農地轉為非農利用,這對于加速中國的城市化和農業現代化、促進整體經濟發展意義重大。
(五)應因地制宜地制定美麗鄉村建設政策
與日韓不同,中國幅員遼闊,不同地區地理氣候、工業化與城市化水平、農業發展條件、人均收入水平相差很大,很難適用統一的美麗鄉村建設政策。京滬廣深等一線城市、沿海發達地區由于工業化與城市化水平高,2014年上海城市化率為88.02%,北京為86.2%,浙江為62.96%;城鄉差距小,其中2015年上海城鄉收入差距為2.22∶1,浙江為2.07∶1;耕地整理充分,農業產業化水平高,大部分農村人口比較穩定,交通便捷,美麗鄉村建設可以以中心鎮、中心村為核心統一規劃,分步完善。中西部地區由于工業化、城市化水平較低,2014年河南城市化率才42.40%,貴州才37.83%;城鄉差距大,2015貴州城鄉居民收入比為3.33∶1,甘肅為3.32∶1,人口繼續外流嚴重,美麗鄉村建設應該以耕地整理、基礎設施與公共服務完善、新型農業經營主體與農業產業培育為主,強根固本。其中人口密度比較大的中部地區如河南應該以中心鎮、中心村為重點聚集農民,人口密度比較小的西部地區如青海、內蒙古應該以縣城、部分中心鎮為重點聚集農民,以實現基礎設施、公共服務的規模效應。由于城市化率普遍不高,為避免建設資源浪費,中西部地區選定的農民聚居點應該高起點規劃,緩步推進。當然,由于中國國情太復雜,美麗鄉村建設政策應該更為多樣,政府應允許各地因地制宜地制定適合本地農情的美麗鄉村建設政策,充分發揮各地比較優勢。
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》 2016 (10)
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