——以日韓鄉(xiāng)村建設(shè)為參照
摘要：中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有效阻止了城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大,緩解了國(guó)家糧食安全與社會(huì)危機(jī),但并沒有從根本上化解城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)、夯實(shí)糧食安全基礎(chǔ)、建立起城鄉(xiāng)良性互動(dòng)機(jī)制。隨著政府支農(nóng)政策接近“天花板”、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的出現(xiàn),美麗鄉(xiāng)村建設(shè)動(dòng)力衰竭,鄉(xiāng)村建設(shè)出現(xiàn)疲態(tài),嚴(yán)重影響中國(guó)現(xiàn)代化大局。借鑒日韓鄉(xiāng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策進(jìn)行合理調(diào)整,積極創(chuàng)造條件縮小城鄉(xiāng)差距,夯實(shí)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展基礎(chǔ),改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制,采取合理的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策,推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。
為緩解嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題,中國(guó)從2005年起就投入大量人力物力先后進(jìn)行了新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)并取得一定成效,但與日韓鄉(xiāng)村建設(shè)相比,中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)效果欠佳,只有盡快找出中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在的問題并對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行合理調(diào)整,才能順利實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)預(yù)期目標(biāo),緩解國(guó)家糧食安全和社會(huì)難題,為中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好條件。
一、中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策需要調(diào)整
新農(nóng)村建設(shè)雖然有效提高了農(nóng)民收入,改善了農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,縮小了城鄉(xiāng)收入差距,維護(hù)了國(guó)家糧食安全,為中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了比較穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。但隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重不斷下降,到2010年已低于10%;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷提高,從2006年至2013年我國(guó)稻谷、小麥、玉米、棉花、大豆生產(chǎn)成本年均增長(zhǎng)率分別為11.0%、11.6%、11.6%、13.1%、12.0%;農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由于國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛遭遇增長(zhǎng)瓶頸,到2014年11月大米、小麥、玉米三大谷物的國(guó)內(nèi)外價(jià)差分別高達(dá)每公斤1.08元、0.58元、0.52元;中國(guó)糧食補(bǔ)貼“黃箱”政策由于WTO規(guī)則限制遭遇“天花板”,導(dǎo)致務(wù)農(nóng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢。而城鄉(xiāng)依然巨大的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)差距,農(nóng)民工工資的快速上漲,從2005年到2011年間月均工資增長(zhǎng)了135.2%,新生代農(nóng)民工城市化意愿的增強(qiáng)也使越來越多農(nóng)民逃離農(nóng)村,導(dǎo)致農(nóng)村空心化問題加重。劉易斯拐點(diǎn)的到來,人口轉(zhuǎn)型的提前出現(xiàn)則進(jìn)一步加劇農(nóng)村人力資源危機(jī),導(dǎo)致傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型農(nóng)業(yè)衰落,老人農(nóng)業(yè)蔓延,耕地被拋荒、棄耕,糧食安全問題嚴(yán)峻,到2012年中國(guó)糧食進(jìn)口已達(dá)8025萬(wàn)噸。城鄉(xiāng)人口過度流動(dòng)與城鄉(xiāng)二元戶籍體制阻隔又導(dǎo)致半城市化人口規(guī)模進(jìn)一步膨脹,到2012年達(dá)到2.3億人,嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定。正是認(rèn)識(shí)到農(nóng)村空心化加劇、老人農(nóng)業(yè)蔓延、半城市化人口膨脹對(duì)國(guó)家糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定的威脅,浙江省以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為契機(jī),自發(fā)地進(jìn)行了新農(nóng)村建設(shè)升級(jí),于2008年推出了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。由于浙江省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有效改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村人居環(huán)境,加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,提高了農(nóng)民收入,縮小了城鄉(xiāng)差距,到2014年浙江省城鄉(xiāng)居民收入差距為2.08∶1,遠(yuǎn)低于全國(guó)2.92∶1的平均水平;到2015年浙江省農(nóng)民人均收入已超過2萬(wàn)元,連續(xù)31年居全國(guó)省區(qū)第一;穩(wěn)定了糧食生產(chǎn),在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的同時(shí)浙江省將糧食年產(chǎn)量基本穩(wěn)定在750萬(wàn)噸左右,取得了較好效果,因此沿海其他省份紛紛跟進(jìn),中央政府也于2013年提出了全國(guó)性的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)。
作為新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)版,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)相比要求更高,發(fā)展目標(biāo)更全面,涉及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,村容整治、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),生態(tài)環(huán)境保護(hù),鄉(xiāng)村治理,傳統(tǒng)文化保護(hù)與傳承等,以打造“宜居、宜業(yè)、宜游”的新農(nóng)村為最終目標(biāo)。但從近幾年的實(shí)踐結(jié)果看,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)已難以取得新農(nóng)村建設(shè)那樣明顯的效果,盡管政府“三農(nóng)”投入不斷增長(zhǎng),2015年政府用于農(nóng)林水支出已達(dá)17242億元,比上年增長(zhǎng)16.9%,中央預(yù)算內(nèi)投資用于“三農(nóng)”的比重已經(jīng)連續(xù)5年超過50%,且農(nóng)民工工資以年均12.7%的速度增長(zhǎng),但農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度卻依然不斷下降,由2011年的11.4%逐步下降到2015年的7.5%。當(dāng)前除區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、農(nóng)村工業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化水平比較高的沿海農(nóng)村、大城市周邊農(nóng)村、內(nèi)地地方政府建設(shè)的幾個(gè)樣板村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)搞得比較好外,絕大部分改變不大,空心村、老人農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題依然嚴(yán)重。即使內(nèi)地樣板村,由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,人口大量流失,也缺乏生氣,如果沒有地方政府的后續(xù)資金支持,有些村子甚至連清潔費(fèi)都無(wú)法維持。至于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)搞得比較好的沿海農(nóng)村,盡管農(nóng)村工業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化比較成功,人居環(huán)境大為改善,但由于城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施差距依然較大,也難以留住年輕農(nóng)民,導(dǎo)致農(nóng)村空心化、老人農(nóng)業(yè)問題也比較嚴(yán)重。即使是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)源地湖州,近兩年投入20多億元進(jìn)行污水治理深化美麗鄉(xiāng)村建設(shè),遭到民間較大抵制,效果不佳,因?yàn)楹芏嗨綘I(yíng)企業(yè)、農(nóng)民依賴這些小作坊、養(yǎng)殖業(yè)謀生,民生重于生態(tài)。并且由于內(nèi)地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平提高,湖州葡萄、苗木、蘆筍等產(chǎn)業(yè)都遭遇激烈競(jìng)爭(zhēng)逐步衰退,動(dòng)搖美麗鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)。中心村則由于投入巨大、產(chǎn)業(yè)衰退導(dǎo)致人口外流嚴(yán)重,很多房屋閑置或低效利用,部分村民背負(fù)沉重債務(wù),生活質(zhì)量下降。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)全面過剩,土地財(cái)政低迷,土地增減掛鉤減速,湖州美麗鄉(xiāng)村建設(shè)動(dòng)力衰減。湖州處于長(zhǎng)三角中心,2014年人均可支配收入為31510元,遠(yuǎn)高于全國(guó)的20167元,城鄉(xiāng)居民收入比為1.74∶1,遠(yuǎn)低于全國(guó)的2.92∶1,私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平高,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)尚且如此艱難,內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,城鄉(xiāng)差距大,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)困難更大,更容易陷入形式主義。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的到來,各地政府的民生支出、維穩(wěn)支出、投資支出猛增,更沒有精力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè),必然導(dǎo)致其發(fā)展動(dòng)力進(jìn)一步衰竭。
此外,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)還面臨著低效問題。新農(nóng)村建設(shè)雖然在一定程度上扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大趨勢(shì),緩解了糧食安全危機(jī),推動(dòng)了農(nóng)村發(fā)展,但與其巨大投入相比這些成果顯然不成比例。新農(nóng)村建設(shè)雖然使中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比從2005年的3.22∶1降低到2015年的2.73∶1,但并沒有從根本上解決城鄉(xiāng)差距過大問題,并且,這些成就也主要是劉易斯拐點(diǎn)到來后農(nóng)民工工資快速增長(zhǎng)的結(jié)果,因?yàn)榧词乖诮?jīng)濟(jì)低迷的2011—2015年,中國(guó)農(nóng)民工工資依然年均增長(zhǎng)了12.7%,遠(yuǎn)高于7.8%的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速。糧食總產(chǎn)量雖然取得12連增,但中國(guó)的糧食自給率還在不斷下降,廣義的糧食自給率2012年已經(jīng)低于86%,并且隨著老人農(nóng)業(yè)蔓延,中國(guó)糧食安全問題更加嚴(yán)峻。鄉(xiāng)村雖然有了很大發(fā)展,但城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)差距依然很大,鄉(xiāng)村依舊缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。并且,城鄉(xiāng)過大差距的長(zhǎng)期存在使中國(guó)半城市化人口從2003年的1.4億膨脹到2015年的2.6億,成為威脅中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的巨大“堰塞湖”。因此,從總體上看新農(nóng)村建設(shè)效果欠佳。考慮到中國(guó)農(nóng)村改革已進(jìn)入深水區(qū),政府支持動(dòng)力逐漸衰竭,中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)效果可能會(huì)進(jìn)一步降低。
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化的負(fù)面影響越來越大,它嚴(yán)重威脅國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定,并制約內(nèi)需擴(kuò)大。只有進(jìn)一步加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè),盡快化解城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu),才能有效化解相關(guān)危機(jī),實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的持續(xù)。但鑒于中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)效果欠佳,繼續(xù)堅(jiān)持原有的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策并不可行,必須進(jìn)行重大政策調(diào)整才能增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力,提高美麗鄉(xiāng)村建設(shè)效果,打破城鄉(xiāng)發(fā)展僵局,實(shí)現(xiàn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。
二、日韓鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒
中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策需要調(diào)整,借鑒先發(fā)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)是一條捷徑。由于日韓鄉(xiāng)村建設(shè)與中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)背景相似且極為成功:兩國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比長(zhǎng)期保持在1~1.4范圍內(nèi),城鄉(xiāng)一體化水平高;農(nóng)會(huì)和農(nóng)民合作社力量強(qiáng)大,農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng);城鄉(xiāng)不存在龐大的半城市化人口和龐大的留守群體,社會(huì)非常和諧;盡管由于客觀條件限制兩國(guó)糧食自給率已經(jīng)下降到40%以下,但主糧稻米基本能夠自給,因此兩國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)非常值得中國(guó)借鑒。如果再考慮到中國(guó)人地結(jié)構(gòu)、資源稟賦優(yōu)于日韓的現(xiàn)實(shí),日韓鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)更值得中國(guó)借鑒。那么,作為東亞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的成功典范,日韓鄉(xiāng)村建設(shè)有那些經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒呢?
(一)鄉(xiāng)村建設(shè)的成功需要具備一些前提條件
鄉(xiāng)村建設(shè)是系統(tǒng)工程,需要滿足一些基本條件才能成功,日韓鄉(xiāng)村建設(shè)比較成功得益于他們創(chuàng)造了比較充分的鄉(xiāng)村建設(shè)條件,制定了合理的城鄉(xiāng)發(fā)展政策。
1. 日韓工業(yè)化比較成功,城市化率比較高。
日韓人多地少,人口密度韓國(guó)為495人/平方公里,日本為335人/平方公里,遠(yuǎn)高于中國(guó)內(nèi)地的139人/平方公里,如果沒有成功的工業(yè)化將陷入低水平均衡陷阱。但日韓抓住二戰(zhàn)后朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)會(huì),實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化起飛,并不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),創(chuàng)造了東亞奇跡,日本在1960—1970年間人均GDP年平均增長(zhǎng)11.3%,韓國(guó)在1965—1990年間人均GDP年增長(zhǎng)率為7.1%,快速的工業(yè)化為農(nóng)民提供了充足的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì),提高了農(nóng)民收入。工業(yè)化也帶動(dòng)了城市化快速發(fā)展,1970年日本城市化率已經(jīng)超過70%,1990年韓國(guó)城市化率也達(dá)到74%。快速的城市化有效轉(zhuǎn)移了過剩農(nóng)民,為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造了條件。
2. 日韓城鄉(xiāng)差距小,資源配置均衡。
日韓農(nóng)村工業(yè)化比較成功,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平高,加上政府支農(nóng)政策到位,農(nóng)民兼業(yè)機(jī)會(huì)多,就業(yè)比較充分,因此農(nóng)民收入比較高,城鄉(xiāng)居民收入比基本控制在1~1.4范圍內(nèi),考慮到農(nóng)村消費(fèi)水平比較低,這種差距基本可以忽略。日韓政府對(duì)農(nóng)村投入巨大,2000年日本對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼達(dá)GDP的1.4%,而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出只占GDP的1.1%,對(duì)農(nóng)村的巨大投入使日韓城鄉(xiāng)公共資源配置比較均衡,基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)差別小,防止了城鄉(xiāng)人口的過度單向流動(dòng)。日韓農(nóng)村社會(huì)保障比較完善,日本于1959年制定了《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》,《國(guó)民年金法》將農(nóng)民納入國(guó)民社保體系,1970年日本進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)農(nóng)民養(yǎng)老金制度,規(guī)定農(nóng)民年金計(jì)劃基金2/3由政府補(bǔ)貼。韓國(guó)于1995年設(shè)立農(nóng)漁年金制度,政府承擔(dān)最低等級(jí)的1/3的補(bǔ)貼和農(nóng)漁醫(yī)療保險(xiǎn)的50%~60%。城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度使農(nóng)民生活無(wú)后顧之憂,愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。日韓城鄉(xiāng)均衡的資源配置與較小的城鄉(xiāng)差距有利于留住中堅(jiān)農(nóng)民,吸引新農(nóng)人務(wù)農(nóng),促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)與集中,加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
3. 日韓農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較完善。
日韓山地多、平原少,其中日本平原面積占國(guó)土面積的10%,韓國(guó)占20%,二戰(zhàn)后的土改導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分割,家庭農(nóng)場(chǎng)耕地面積小且分散,基礎(chǔ)設(shè)施不完善。產(chǎn)權(quán)的過度分割、耕地面積過小、基礎(chǔ)設(shè)施不完善又導(dǎo)致農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)困難,生產(chǎn)效率低。但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品,土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整也非一家一戶所能完成,必須依賴政府的公共權(quán)力推動(dòng)。日本一直很重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入20世紀(jì)70年代占農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的主要部分,1999年達(dá)到農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的近50%,在政府推動(dòng)、農(nóng)民協(xié)作、土地銀行整合下日本進(jìn)行了大規(guī)模的耕地整理。韓國(guó)在新村運(yùn)動(dòng)過程中也通過政府主導(dǎo)、農(nóng)民協(xié)作、企業(yè)贊助進(jìn)行了大規(guī)模的耕地整理與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),僅僅在1971—1975年間,韓國(guó)農(nóng)村就新架設(shè)了65000多座橋梁。日韓的耕地整理使耕地連成一片,水利、電力、交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施完善,為耕地的機(jī)械化與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。
4. 日韓農(nóng)村適合人居。
日韓在快速工業(yè)化過程中也面臨著農(nóng)村空心化問題,為改善農(nóng)村人居環(huán)境,日韓先后通過造村運(yùn)動(dòng)、新村運(yùn)動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行了重建,使新農(nóng)村規(guī)劃合理、布局協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)到位、村容整潔,既保留了傳統(tǒng)的田園風(fēng)光與傳統(tǒng)文化,又吸收了現(xiàn)代工業(yè)文明和生態(tài)文明成果,非常適合人居。鄉(xiāng)村居住環(huán)境的改善不僅留住中堅(jiān)農(nóng)民,也吸引了部分城市居民移居農(nóng)村成為新農(nóng)人,為鄉(xiāng)村建設(shè)保留了珍貴的人力資源。
(二)鄉(xiāng)村建設(shè)不可能一蹶而就,應(yīng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)
東亞特殊的農(nóng)情及后發(fā)趕超戰(zhàn)略決定了東亞鄉(xiāng)村建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期過程,不可能一蹶而就,應(yīng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)。從日韓鄉(xiāng)村建設(shè)的歷程看,其鄉(xiāng)村建設(shè)已經(jīng)歷三個(gè)階段,在否定之否定基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了更高層次的城鄉(xiāng)平衡。第一階段是以農(nóng)補(bǔ)工、工業(yè)化起飛階段,日本大致為1955—1964年,韓國(guó)大致為1962—1971年。這一階段的發(fā)展目標(biāo)是為過剩農(nóng)民提供充分就業(yè)機(jī)會(huì),為工業(yè)化創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境;提高糧食產(chǎn)量,保障工業(yè)化的糧食供應(yīng);為工業(yè)化積累部分資本。這一階段的發(fā)展政策基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo),打破了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的低水平均衡陷阱,實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化起飛,代價(jià)是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大,1962年日本農(nóng)村居民收入只相當(dāng)于城市居民收入的70%,1971年韓國(guó)農(nóng)民收入只相當(dāng)于城市居民收入的67.2%。第二階段是以工補(bǔ)農(nóng),重建城鄉(xiāng)平衡階段,日本大致為1965—1999年,韓國(guó)大致為1972—1995年。這一階段劉易斯拐點(diǎn)已經(jīng)到來,農(nóng)民就業(yè)問題已經(jīng)解決,政府通過大量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、高額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)了縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo),日本到1970年基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入平衡,到1979年農(nóng)村居民收入反超城市居民13%;韓國(guó)到1974年后城鄉(xiāng)收入基本持平,1988年農(nóng)村居民收入甚至反超城市居民16%。但這種依賴政府補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力,使農(nóng)村缺乏自主發(fā)展能力,處于高度依附地位,農(nóng)民增收和糧食安全基礎(chǔ)也不牢固,到2012年韓國(guó)農(nóng)村居民年收入又降低到城市居民年收入的57.6%。第三階段是城鄉(xiāng)平衡鞏固階段。這一階段目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,使農(nóng)村具備自主發(fā)展能力,夯實(shí)農(nóng)民增收和糧食安全基礎(chǔ),使城鄉(xiāng)平衡建立在堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上。這一階段政府積極推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營(yíng),扶植新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展,鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力和競(jìng)爭(zhēng)力。目前,日韓政府的市場(chǎng)化政策已取得一定成效,但離預(yù)期目標(biāo)還有很大差距,考慮到日本農(nóng)場(chǎng)平均耕地規(guī)模才2.17公頃,農(nóng)民平均年齡已達(dá)到67歲,韓國(guó)農(nóng)場(chǎng)平均耕地規(guī)模才1.58公頃以及老齡化更甚的現(xiàn)實(shí),日韓的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍需努力。
(三)鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)充分尊重農(nóng)民利益,培育鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力
隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在GDP總值中的比重不斷降低,農(nóng)業(yè)重要性也不斷下降,農(nóng)民利益經(jīng)常受到忽視,只有組織起來農(nóng)民才能維護(hù)自己的權(quán)益。市場(chǎng)化的不斷深入也使單個(gè)小農(nóng)處于不利地位,只有組織起來農(nóng)民才能與市場(chǎng)抗衡,維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益。日韓隨著工業(yè)化起飛、劉易斯拐點(diǎn)到來都采取了以工補(bǔ)農(nóng)戰(zhàn)略,通過大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。但日韓在政策執(zhí)行中都非常重視農(nóng)民的權(quán)益,很多工作主要通過綜合農(nóng)協(xié)進(jìn)行,使政策能夠尊重農(nóng)民意見,既提高政策實(shí)施效果也培育了農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力。在日韓鄉(xiāng)村建設(shè)中,農(nóng)會(huì)和各種農(nóng)民合作組織起了重要作用,農(nóng)會(huì)作為農(nóng)民的政治組織,有效維護(hù)了農(nóng)民的政治利益,使城鄉(xiāng)資源配置、城鄉(xiāng)社會(huì)保障公平化,成為連接農(nóng)民和政府的有效紐帶,將政府目標(biāo)與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需求有效對(duì)接起來。農(nóng)會(huì)還與各種農(nóng)民合作社一起組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn),建立起比較完整的產(chǎn)、供、銷體系,通過市場(chǎng)開拓、質(zhì)量控制、品牌打造、農(nóng)產(chǎn)品深加工提高農(nóng)業(yè)附加值和農(nóng)民收入,通過農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)民培訓(xùn)不斷提高農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力,通過參與農(nóng)村社區(qū)重建、提供公共服務(wù)、慈善活動(dòng)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。正是由于農(nóng)會(huì)與各類農(nóng)民合作社將日韓農(nóng)民組織起來,才有效維護(hù)了農(nóng)民的政治與經(jīng)濟(jì)利益,培育了農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力。
(四)鄉(xiāng)村建設(shè)政策應(yīng)根據(jù)時(shí)勢(shì)變化不斷調(diào)整
日韓特殊的農(nóng)情決定了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的階段性和發(fā)展目標(biāo)的動(dòng)態(tài)性,要求農(nóng)業(yè)發(fā)展政策也必須靈活調(diào)整。以根本性的土地政策為例,在第一階段,日韓農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)是滿足國(guó)家基本糧食需求,為嚴(yán)重過剩人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)并為工業(yè)發(fā)展提供部分資本積累。因此在第一階段日韓都進(jìn)行了以“耕者有其田”為目標(biāo)的比較徹底的農(nóng)村土地制度改革,重新造就大批自耕農(nóng),其中日本自耕農(nóng)比例由土改前的31%增加到1950年的62%,韓國(guó)自耕農(nóng)比例從1945年的13.8%增加到1964年的71.6%,并嚴(yán)厲禁止土地私人流轉(zhuǎn),對(duì)農(nóng)場(chǎng)耕地面積進(jìn)行了嚴(yán)格限制,日韓都以3公頃為上限,以防止土地兼并。在第二階段,日韓農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)是提高農(nóng)民收入,保障糧食安全。農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的變化使日韓對(duì)土地政策進(jìn)行了調(diào)整,通過取消土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)場(chǎng)最高耕地面積限制,鼓勵(lì)土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)。到2010年,日本5公頃以上、10公頃以上和20公頃以上的農(nóng)戶分別占規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶總數(shù)9.0%、4.1%和2.0%。在這一階段,土地流轉(zhuǎn)雖然逐步突破了農(nóng)地農(nóng)有限制,但還是堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用,防止耕地過度非糧化、非農(nóng)化影響糧食安全。在第三階段,日韓農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的變化使日韓對(duì)農(nóng)村土地政策做了進(jìn)一步調(diào)整,允許部分農(nóng)地釋出進(jìn)行非農(nóng)利用,打破了農(nóng)地農(nóng)用限制。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè),放寬農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入限制。到2003年日本農(nóng)業(yè)法人增長(zhǎng)到1.46萬(wàn)個(gè),經(jīng)營(yíng)耕地面積占到總面積的6.7%,比1990年增長(zhǎng)16倍,村落營(yíng)農(nóng)總數(shù)維持在1.4萬(wàn)個(gè)左右,集聚耕地面積在50萬(wàn)公頃左右,有效緩解了老人農(nóng)業(yè)危機(jī)。日本還對(duì)65歲之前退休的老年勞動(dòng)力提高養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),以鼓勵(lì)耕地流轉(zhuǎn)。正是與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整農(nóng)村發(fā)展政策,日韓才比較成功地實(shí)現(xiàn)了各階段農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo),實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。
三、以日韓鄉(xiāng)村建設(shè)為參照反思中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)
(一)中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)條件還不成熟
2014年中國(guó)以常住人口計(jì)算的城市化率才54.77%,以戶籍人口計(jì)算的城市化率才36.7%,農(nóng)民人口與半城市化人口數(shù)量依然龐大,不利于農(nóng)民收入的提高和耕地流轉(zhuǎn)。2014年中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距依然保持在2.92∶1的嚴(yán)重程度,如果考慮到城鄉(xiāng)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的巨大差距,城鄉(xiāng)總體差距更大,導(dǎo)致農(nóng)村青壯年過度流失,農(nóng)二代城市化意愿過高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼乏人。城鄉(xiāng)二元戶籍體制導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障水平低下,很多地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老金才75元/月,根本無(wú)法保障農(nóng)民的基本生活,社會(huì)保障的嚴(yán)重不足導(dǎo)致農(nóng)民身份缺乏吸引力,無(wú)法吸引足夠多的新農(nóng)人參與新農(nóng)村建設(shè),并導(dǎo)致老年農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿低,阻礙了農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng)。中國(guó)平原面積只占12%,丘陵、山區(qū)面積占43%,很多地區(qū)耕地細(xì)碎,基礎(chǔ)設(shè)施不完善,不利于機(jī)械化、規(guī)模化耕作,政府耕地整理步伐緩慢,耕地整理的高成本,土地產(chǎn)權(quán)分散導(dǎo)致的高交易成本也降低了私人土地整理的積極性,導(dǎo)致這些耕地流轉(zhuǎn)困難,拋荒、棄耕嚴(yán)重,根據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)CHFS甘犁教授課題組對(duì)全國(guó)80個(gè)區(qū)縣5000個(gè)樣本的調(diào)查顯示,中國(guó)耕地拋荒率達(dá)到16.5%。盡管新農(nóng)村建設(shè)使農(nóng)民收入有所提高,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到一定改善,但由于大部分農(nóng)村沒有經(jīng)過社區(qū)規(guī)劃,普遍缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,加上城鄉(xiāng)生活質(zhì)量差距過大,導(dǎo)致很多農(nóng)村社區(qū)人口過度流失,空心化嚴(yán)重,人居環(huán)境惡化。因此,對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)來說,由于城市化率過低、城鄉(xiāng)差距過大、農(nóng)村耕地缺乏整理、農(nóng)村社區(qū)空心化,導(dǎo)致農(nóng)民過度流失、耕地流轉(zhuǎn)困難、空心村問題、老人農(nóng)業(yè)問題惡化,無(wú)法為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供充足的人力資源和產(chǎn)業(yè)支撐。
(二)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)過于超前
2014年中國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?5.23%,農(nóng)民數(shù)量依然龐大,盡管2015年中國(guó)農(nóng)林水財(cái)政支出17242億元,即使不考慮其他支出與跑冒滴漏,分配到6億多鄉(xiāng)村人口頭上人均也不到3000元,近幾年農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付收入占總收入比例一直在7%左右徘徊,政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)提高農(nóng)民收入效果有限,更無(wú)力在全國(guó)進(jìn)行大規(guī)模的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。城市化率較低也導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)容量有限,競(jìng)爭(zhēng)過于激烈,利潤(rùn)不斷降低,對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形成嚴(yán)重制約,2015年以來全國(guó)各地愈演愈烈的農(nóng)產(chǎn)品過剩就是其表現(xiàn),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化受阻必然導(dǎo)致美麗鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支撐。并且,在當(dāng)前這樣巨大的城鄉(xiāng)差距面前,農(nóng)村精英過度流失,導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺乏人力資本支持發(fā)展緩慢,到2015年中國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量才24萬(wàn)家,農(nóng)民合作社雖然號(hào)稱達(dá)到147.9萬(wàn)家,入社農(nóng)戶9997萬(wàn)戶,覆蓋全國(guó)41.7%的農(nóng)戶,但據(jù)宛鵬等學(xué)者調(diào)查,有80%~90%以上的農(nóng)民合作社不規(guī)范,真正合格的農(nóng)民合作社少之又少,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展緩慢導(dǎo)致美麗鄉(xiāng)村建設(shè)動(dòng)力不足。缺乏產(chǎn)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體支撐,人口繼續(xù)大規(guī)模流失的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)必然難以擺脫形式化命運(yùn),很多淪為面子工程。
(三)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力不足
發(fā)源于浙江省的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)直接動(dòng)力并不是為提高農(nóng)民收入,而是為城市化、工業(yè)化爭(zhēng)取更多的額外建設(shè)用地指標(biāo)。1997年中央政府下達(dá)給浙江省1997—2010年的建設(shè)占用耕地規(guī)劃指標(biāo)是100萬(wàn)畝,但截至2001年底浙江省實(shí)際使用的建設(shè)用地占用耕地量已經(jīng)達(dá)到99.2萬(wàn)畝,提前9年用完規(guī)劃指標(biāo),為增加建設(shè)用地浙江省實(shí)施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是副產(chǎn)品。因此在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中,地方政府考慮更多的是如何節(jié)省農(nóng)民用地,增加城市建設(shè)用地指標(biāo)而不是如何改善農(nóng)民生活,導(dǎo)致農(nóng)民利益經(jīng)常被忽視、侵害,各地普遍存在的農(nóng)民“被上樓”就是其體現(xiàn)。并且,由于鄉(xiāng)村自治大多流于形式,農(nóng)民合作社異化嚴(yán)重,導(dǎo)致農(nóng)民缺乏組織性,難以有效維護(hù)自己的政治與經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)民利益經(jīng)常被忽視甚至被侵害就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)漠不關(guān)心甚至抵制,農(nóng)民主體地位如果無(wú)法體現(xiàn)就會(huì)導(dǎo)致他們喪失參加美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性,農(nóng)民如果不能組織起來改變他們市場(chǎng)弱勢(shì)地位就會(huì)削弱他們建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的能力。在農(nóng)民既缺乏美麗鄉(xiāng)村建設(shè)能力也缺乏美麗鄉(xiāng)村建設(shè)意愿的情況下,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力必然不足,無(wú)法長(zhǎng)久自我維持。
(四)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策僵化
聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一項(xiàng)過渡型土地政策減少了土地制度改革阻力,提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民收入,保障了國(guó)家糧食安全和農(nóng)民就業(yè)。但隨著人口轉(zhuǎn)型提前出現(xiàn),2010年以來中國(guó)農(nóng)民工增速連續(xù)5年下降,到2015年農(nóng)民工總量只增長(zhǎng)0.4%,農(nóng)村16~19歲勞動(dòng)力開始負(fù)增長(zhǎng);劉易斯拐點(diǎn)逐步到來,中國(guó)農(nóng)民就業(yè)問題基本解決,農(nóng)民增收和糧食安全成為主要目標(biāo)。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由于土地產(chǎn)權(quán)不完整導(dǎo)致交易成本過高,經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大,不利于耕地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營(yíng),急需改革,但由于意識(shí)形態(tài)保守導(dǎo)致土地制度改革遲遲難以突破,嚴(yán)重延誤了中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。也由于意識(shí)形態(tài)保守,對(duì)民營(yíng)資本心存偏見,中央政府對(duì)工商資本下鄉(xiāng)過度謹(jǐn)慎,導(dǎo)致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金與人才嚴(yán)重匱乏,發(fā)展緩慢。政府也無(wú)視全球化分工、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的現(xiàn)實(shí),嚴(yán)重違背比較優(yōu)勢(shì)繼續(xù)堅(jiān)持95%的糧食自給率和18億畝耕地紅線,15.6億畝的基本農(nóng)田保護(hù),導(dǎo)致資源配置低效、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大,既削弱了國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)也阻礙了工業(yè)化發(fā)展。思想的保守與政策的僵化嚴(yán)重阻礙了中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,削弱了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)。
四、中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策調(diào)整建議
(一)應(yīng)為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)造良好條件
1. 進(jìn)一步提高中國(guó)城市化水平與質(zhì)量。
城市化是解決中國(guó)城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)的根本手段,要提高中國(guó)城市化水平,政府就應(yīng)該降低虛高的房?jī)r(jià),根據(jù)上海宜居研究院2015年的統(tǒng)計(jì),中國(guó)35個(gè)大中城市2014年房?jī)r(jià)收入比平均為10.6∶1,深圳更達(dá)到21.7∶1,遠(yuǎn)高于國(guó)外的3~6倍區(qū)間,也高于東京的4.8∶1,房?jī)r(jià)已成為農(nóng)民城市化的最大障礙。政府應(yīng)通過建設(shè)更多經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房,對(duì)部分小產(chǎn)權(quán)房有條件轉(zhuǎn)正,降低商品房稅費(fèi),以減少農(nóng)民城市化阻力。政府也應(yīng)盡快徹底廢除城鄉(xiāng)二元戶籍體制,讓新市民享受到平等的市民待遇,當(dāng)前我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休金平均每月3174.69元,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金為2400.22元,城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老金為1387.2元,而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老金僅為141.21元,差距太大非常不合理。只有逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系,才能進(jìn)一步提高城市化質(zhì)量。當(dāng)然,城市化的根本動(dòng)力是工業(yè)化,只有進(jìn)一步加快工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),提高工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,才能提供更多就業(yè)機(jī)會(huì),不斷提高中國(guó)城市化水平。
2. 加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè),全面縮小城鄉(xiāng)差距。
當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村自來水普及率才72.1%,城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距巨大,部分農(nóng)村地區(qū)中學(xué)輟學(xué)率高達(dá)63%,城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費(fèi)用比為2.81∶1,城鄉(xiāng)資源配置不均是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民過度流失的重要原因。要全面縮小城鄉(xiāng)差距,就必須加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè),使城鄉(xiāng)公共資源配置均等化。考慮到基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng),中國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)日韓大力發(fā)展中心鎮(zhèn)和小城市,建設(shè)一些規(guī)模比較大的中心村,以充分實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。中國(guó)也應(yīng)該改變過度偏重城市的發(fā)展政策,在教育、醫(yī)療、交通、通訊、文化設(shè)施建設(shè)方面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜,以盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置均等化,留住中堅(jiān)農(nóng)民,緩解老人農(nóng)業(yè)危機(jī)。
3. 加強(qiáng)耕地整理和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化水平。
耕地整理有利于提高耕地綜合利用效率,維護(hù)國(guó)家糧食安全。中國(guó)耕地缺乏整理導(dǎo)致糧食單產(chǎn)低,其中水稻單產(chǎn)只相當(dāng)于國(guó)際先進(jìn)水平的85%,小麥和大豆都僅達(dá)到國(guó)際水平的55%,玉米和馬鈴薯還不足50%,導(dǎo)致嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,影響國(guó)家的工業(yè)化與城市化。只有學(xué)習(xí)日韓經(jīng)驗(yàn)通過農(nóng)地整理使廣大丘陵、山區(qū)破碎的耕地連成一片,并完善各種農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,使其適合機(jī)械化耕作,才能促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營(yíng),夯實(shí)糧食安全基礎(chǔ)。鑒于中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)公有與基礎(chǔ)設(shè)施的公共性降低了私人投資的積極性,政府應(yīng)成為耕地整理的主導(dǎo)力量。但中國(guó)政府財(cái)力有限,加上需要整理的耕地面積太大,可以學(xué)習(xí)日韓經(jīng)驗(yàn)鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入耕地整理領(lǐng)域,成立土地銀行進(jìn)行耕地的整理與流轉(zhuǎn)。2010年中國(guó)每千人農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力擁有拖拉機(jī)數(shù)量?jī)H3.4臺(tái),是世界平均水平的15%,日本的1/334,農(nóng)地規(guī)模小、機(jī)械化水平低導(dǎo)致生產(chǎn)率低,2010年中國(guó)勞均谷物產(chǎn)量976.43公斤,只有世界平均水平的50%,日本的1/4,美國(guó)的1/380。只有盡快提高機(jī)械化水平,才能有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,減輕老人農(nóng)業(yè)的沖擊。
4. 進(jìn)一步提高農(nóng)民社會(huì)保障水平,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)應(yīng)大幅度提高農(nóng)民養(yǎng)老待遇,并擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障范圍,增加農(nóng)民社會(huì)福利,鼓勵(lì)民間社會(huì)慈善組織發(fā)展,特別是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展,以有效縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距,解除農(nóng)民后顧之憂,加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng),并吸引新農(nóng)人加盟農(nóng)業(yè)。中國(guó)也應(yīng)學(xué)習(xí)日韓經(jīng)驗(yàn)逐步建立多層次、多品種的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系,以降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
(二)應(yīng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)
隨著劉易斯拐點(diǎn)的到來,中國(guó)農(nóng)民就業(yè)問題基本解決,農(nóng)民增收和糧食安全成為主要問題。當(dāng)前中國(guó)政府非常重視財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)民增收和糧食安全的作用,這樣做很有必要但不充分,考慮到中國(guó)才54.77%的城市化率,人均收入剛過7000美元的現(xiàn)實(shí),農(nóng)民過多和國(guó)家財(cái)力有限決定了中國(guó)政府支農(nóng)能力有限且不可持續(xù)。因?yàn)榧词故侨毡具@樣的富國(guó)2005年每公頃耕地向農(nóng)民補(bǔ)貼13555美元,遠(yuǎn)高于美國(guó)的632美元和歐盟的1815美元,大米和小麥價(jià)格分別是美國(guó)的4倍和6倍,但由于平均農(nóng)場(chǎng)規(guī)模才2公頃左右,導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只有美國(guó)的1/8,歐洲的1/4,農(nóng)業(yè)發(fā)展難以持續(xù),耕地拋荒接近耕地總面積的10%,糧食自給率從20世紀(jì)60年代的90%下降到當(dāng)前的39%。只有擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力才能從根本上解決中國(guó)農(nóng)民增收和糧食安全問題,否則僅靠勞均0.39公頃的耕地農(nóng)民永遠(yuǎn)難以致富。因此,當(dāng)前政府應(yīng)集中精力在提高農(nóng)村社會(huì)保障水平、增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、加強(qiáng)耕地整理、促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)、繼續(xù)轉(zhuǎn)移農(nóng)民等宏觀政策上,而不是把大量精力用在農(nóng)村美化、農(nóng)村住房建設(shè)上,舍本逐末。因?yàn)樵诋?dāng)前這種較低的城市化水平下,農(nóng)民的繼續(xù)城市化不可阻擋,按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn),只有城市化率超過70%后農(nóng)村人口才能相對(duì)穩(wěn)定,中國(guó)很多省區(qū)城市化率還不足50%,處于快速城市化階段,農(nóng)村人口還會(huì)大幅度減少,很多鄉(xiāng)村住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施投資會(huì)被浪費(fèi)。如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐,沒有城鄉(xiāng)差距的實(shí)質(zhì)縮小,最美麗的鄉(xiāng)村也難以留住人,沒有人,新農(nóng)村建設(shè)就成為無(wú)源之水難以持久。
(三)應(yīng)培育農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力
要讓農(nóng)民公平分享美麗鄉(xiāng)村建設(shè)利益就必須賦予他們更多權(quán)力,這樣農(nóng)民的主體地位才會(huì)受到尊重。農(nóng)民的權(quán)力可以通過農(nóng)會(huì)和其他農(nóng)民自治組織實(shí)現(xiàn),在當(dāng)前中國(guó)國(guó)情下建立農(nóng)會(huì)的可能性不大,但可以進(jìn)一步做實(shí)人大,改變?nèi)舜笙鹌D章形象,增加農(nóng)民代表比例,維護(hù)農(nóng)民利益。從1953—1995年,我國(guó)農(nóng)村與城鎮(zhèn)每一人大代表所代表的人口比例為8∶1,1995年這一比例調(diào)整為4∶1,到2010年才調(diào)整為1∶1,從形式上改變了農(nóng)民長(zhǎng)期的政治歧視地位,但在2012年十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)2978名代表中,農(nóng)民代表才13人,加上3名農(nóng)民工代表,農(nóng)民代表比例不到代表總數(shù)的1%,與農(nóng)民占人口總數(shù)50%的比例嚴(yán)重不對(duì)稱。只有大幅度增加農(nóng)民代表比例,才能有效維護(hù)農(nóng)民整體利益。政府也應(yīng)該進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村自治,讓農(nóng)民獲得真正的自治權(quán)力,并逐步將鄉(xiāng)村自治提高到縣、市層級(jí),讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村的真正主人,激發(fā)他們建設(shè)家園的積極性。政府還應(yīng)該規(guī)范各類農(nóng)民合作組織,當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民合作社數(shù)量遠(yuǎn)超家庭農(nóng)場(chǎng)6倍,有些荒謬,只有剔除大量的假合作、空殼合作社,解決合作社的精英俘獲與大農(nóng)吃小農(nóng)問題,才能提高中國(guó)農(nóng)民合作社質(zhì)量,然后在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)農(nóng)民合作組織跨地區(qū)、跨省域范圍的聯(lián)合,實(shí)現(xiàn)合作的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。只有從政治上和經(jīng)濟(jì)上把農(nóng)民組織起來,維護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益,才能提高他們建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的積極性和主動(dòng)性,夯實(shí)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展基礎(chǔ)。
(四)應(yīng)根據(jù)時(shí)勢(shì)變遷合理調(diào)整農(nóng)村發(fā)展政策
中國(guó)工業(yè)化的發(fā)展使農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)不斷轉(zhuǎn)換,要求農(nóng)業(yè)發(fā)展政策也必須進(jìn)行合理調(diào)整才能順利實(shí)現(xiàn)階段發(fā)展目標(biāo)。劉易斯拐點(diǎn)的到來使中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)由農(nóng)民就業(yè)為主轉(zhuǎn)為農(nóng)民增收為主,在政府政策效果遞減的情況下,只能通過加強(qiáng)市場(chǎng)作用才能實(shí)現(xiàn)。這就要求對(duì)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)行必要調(diào)整,讓農(nóng)民擁有更完整的土地產(chǎn)權(quán),放松農(nóng)地農(nóng)有的嚴(yán)格限制,允許耕地在農(nóng)民之間、農(nóng)民與工商資本之間合理流動(dòng),鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展,以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)力,增加農(nóng)民收入。考慮到家庭農(nóng)場(chǎng)是各國(guó)主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式,法國(guó)比例為88%、美國(guó)為86%、德國(guó)為77%、英國(guó)為69%,中國(guó)也應(yīng)重點(diǎn)支持家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展,這也需要改革土地制度穩(wěn)定地權(quán),鼓勵(lì)長(zhǎng)期投資。政府也應(yīng)該學(xué)習(xí)日韓對(duì)過于嚴(yán)格的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整,在保證主糧供應(yīng)基本安全的前提下,允許農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)按照居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化,生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行更大調(diào)整,即使主糧安全也要綜合考慮糧食儲(chǔ)備、國(guó)際貿(mào)易、海外農(nóng)業(yè)投資等因素的影響。當(dāng)前中國(guó)僅玉米、小麥、稻谷的庫(kù)存就達(dá)2.5億噸,占全球總庫(kù)存的40%,考慮到中國(guó)耕地拋荒率達(dá)到16.5%,糧食價(jià)格才為日本的1/4,糧食單產(chǎn)依然有很大增長(zhǎng)空間的現(xiàn)實(shí),中國(guó)糧食安全問題可能并沒有那么嚴(yán)峻,政府應(yīng)該適度降低糧食安全標(biāo)準(zhǔn),鼓勵(lì)農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高農(nóng)民收入。在糧食安全標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后,政府也應(yīng)重新評(píng)估原有耕地保護(hù)制度的科學(xué)性,盡快釋放部分多余農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)利用,這對(duì)于加速中國(guó)的城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。
(五)應(yīng)因地制宜地制定美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策
與日韓不同,中國(guó)幅員遼闊,不同地區(qū)地理氣候、工業(yè)化與城市化水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件、人均收入水平相差很大,很難適用統(tǒng)一的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策。京滬廣深等一線城市、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)由于工業(yè)化與城市化水平高,2014年上海城市化率為88.02%,北京為86.2%,浙江為62.96%;城鄉(xiāng)差距小,其中2015年上海城鄉(xiāng)收入差距為2.22∶1,浙江為2.07∶1;耕地整理充分,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平高,大部分農(nóng)村人口比較穩(wěn)定,交通便捷,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)可以以中心鎮(zhèn)、中心村為核心統(tǒng)一規(guī)劃,分步完善。中西部地區(qū)由于工業(yè)化、城市化水平較低,2014年河南城市化率才42.40%,貴州才37.83%;城鄉(xiāng)差距大,2015貴州城鄉(xiāng)居民收入比為3.33∶1,甘肅為3.32∶1,人口繼續(xù)外流嚴(yán)重,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)該以耕地整理、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)完善、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育為主,強(qiáng)根固本。其中人口密度比較大的中部地區(qū)如河南應(yīng)該以中心鎮(zhèn)、中心村為重點(diǎn)聚集農(nóng)民,人口密度比較小的西部地區(qū)如青海、內(nèi)蒙古應(yīng)該以縣城、部分中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)聚集農(nóng)民,以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。由于城市化率普遍不高,為避免建設(shè)資源浪費(fèi),中西部地區(qū)選定的農(nóng)民聚居點(diǎn)應(yīng)該高起點(diǎn)規(guī)劃,緩步推進(jìn)。當(dāng)然,由于中國(guó)國(guó)情太復(fù)雜,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策應(yīng)該更為多樣,政府應(yīng)允許各地因地制宜地制定適合本地農(nóng)情的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策,充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》 2016 (10)
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