——“村改居”社區基層治理轉型研究
摘要：近年來在國家主導式的城市化模式下，大量村莊“撤村并居”，“村改居”社區廣泛出現。從傳統鄉村到“村改居”社區，其空間特征發生了劇烈變化，由此對社區基層治理提出了挑戰。基于對我國多地“村改居”社區的比較研究，筆者發現，網格式管理與鄉村原有的治理網絡遺產相結合，迅速在“村改居”社區中獲得接受；以綠地景觀為代表的新型空間的使用矛盾體現了公共事務管理在主體、資金來源和運作方式上從鄉到城的轉型；以社區服務中心為代表的新空間的實際運用與政府的功能設計存在的偏移，則是再造公共空間自上而下的建設邏輯與自下而上的需求實踐的相互融合。
關鍵詞：城市化；“村改居”社區；空間；基層治理
一、問題的提出
近30年來，我國在實現經濟快速增長的同時，也經歷了城市化的高速發展。在“城市化的雙軌制”下（Ma & Wu， 2005），一方面，產業結構升級和勞動人口城市聚集實現了自發的城市化，城市邊緣不斷擴張，城市郊區的農村被以產業園區、新城市組團等各種形式逐步納入到城市范圍；另一方面，“土地財政”等政府經營城市的積極政策推動了“國家主導式城市化”（Chan，1994；李強等，2012），大量村莊被“撤村并居”實行就地城市化，農民回遷上樓。如西科拉（L.Sykora）所說，政治變化和經濟系統的核心制度轉變可以在短短幾年內完成，但居住結構的變化卻需要數十年的時間（轉引自陳映芳，2012：117）。然而城市化的浪潮使得鄉村面貌在短時間內發生了翻天覆地的變化，在“撤村并居”、農民上樓的過程中，傳統的鄉村被大量拆除，新型的“村改居”社區就地或就近興建，住房樣式和社區的空間布局發生了巨大改變。
空間富含著社會性，體現了生產關系和社會關系的脈絡（Lefebvre，1976）。空間的變革既是資本運作和權力分配的后果，也生產著新的權力格局和社會關系。新的空間在社會關系和社會秩序的重組過程中被建構出來，而作為一個動態的實踐過程，空間也會進一步對社會關系和秩序進行再生產。“撤村并居”政策在改變傳統的空間布局和景觀的過程中，重新構建了怎樣的新空間秩序？這種空間變革對于“村改居”社區的基層治理實踐又產生了哪些重塑作用？本文基于對北京、山東、湖北、云南等省市若干不同類型“村改居”社區的比較研究，總結梳理“上樓”村莊的空間布局與景觀變化，并分析這些變遷對“村改居”社區公共秩序和基層治理的影響。
二、空間變革中的社區重建
空間概念是社區研究中的重要視角，雖然在歷史決定論盛行的20世紀幾乎被埋沒（蘇賈，2004），但隨著1974年列斐伏爾《空間的生產》（The Production of Space）的出版又重新成為社會理論的核心主題之一（何雪松，2006）。西方社會理論的空間轉向以列斐伏爾、蘇賈、卡斯特、哈維為代表，他們突破將空間視為社會活動的容器或平臺的觀念，從不同角度擴展了對空間的理解，促成了所謂社會理論的空間轉向，也為空間視角下的城市研究提供了理論支持（包亞明，2004）。中國學者在開展空間研究的討論時，對西方經典空間思想進行了重新挖掘，他們十分關注城市化這一宏觀背景下空間變革對于社區的重塑作用。
（一）城市化過程中的空間變革
涂爾干（2011）在《宗教生活的基本形式》一書中指出，空間和時間一樣，都是社會的構造物，因此特定社會的人都是以特定的方式去體驗空間的。齊美爾也論述了客觀的物質空間和主觀的心靈空間之間的互動性，以空間的物質條件為基礎，有可能建構出一套蘊含著豐富實踐意義的觀念空間（西美爾，2002）。芝加哥學派指出，城市空間不僅具有當地居民的特點和品格，也浸染了當地居民的情感，平面劃分的幾何圖形因而能夠成為具有自身情感、傳統和歷史的鄰里（帕克等，2012：8）。但是伴隨著商業主義和工業主義而來的城市化卻改變了空間的這種具象化特征。在資本的力量下，城市脫離了它原本的地方性，空間本體論的優先性也喪失了。對于某塊土地的規劃可以不考慮其歷史、地形特征或社會需要，空間變成了一塊塊可以買和賣的抽象單位（芒福德，2005：437）。空間的具體性質被壓縮、差異性被簡化，交換價值成為各種空間共同的量化指標，具體的空間因而成為抽象的空間（Lefebvre，1991）。
在最初的工業化驅動城市擴張后，城市擴張的增長效力和對人力與資本的吸引，使得城市本身成為“增長的機器”。城市空間的擴張不僅成為工業化的新動力，而且挽救了資本主義體制，使之未按照馬克思預測的那樣走向崩潰。資本主義通過城市化占有空間并生產出空間，使其生產方式得以延續（Lefebvre，1991： 326）。對空間的生產、城市的規劃就成為權力互動關系的體現，成為不同行動者社會互動的結果。在這個過程中，國家不僅是獨立的行動者，而且是權力實施的主體。作為“空間的組織者和控制城市化的權力者”（Lefebvre，1991：383），它“通過采用同質化、層級化和碎片化等方式來塑造空間，作為其社會統治活動的制度和地域基礎”（孫小逸，2015）。
在我國以政府為主導的城市化進程中，城市規劃從一開始就體現了國家的空間治理邏輯，對城市擴展的規劃和控制的基本目標是要實現對日常生活的控制和管理，其過程充滿了各種力量的沖突和妥協。不過，自20世紀60年代開始，這種城市化進程中的國家空間治理面臨著一種張力關系下的轉型。一方面，地理信息系統（GIS）等先進的測量手段和動態模擬技術被引入城市發展規劃，使得更加精細化的計算和對城市空間的掌控成為可能（張兵等，2014）；另一方面，倡導性規劃、公眾參與等強調國家與社會互動的新實踐，使之脫離工程技術的范式而轉向社會化的公共政策（張京祥、陳浩，2014），多元的聲音和意見要求被傾聽和采納。發展至今，中國的城市規劃已經成為一種“對空間資源的使用和收益進行分配和協調”（張京祥、陳浩，2014）的政治過程，體現著政府、市場和社會多元權利主體的利益訴求與互動博弈。
（二）社區重建：空間生產中的矛盾性
反映在社區層面，無論是舊城改造還是新城擴張，在空間敘事的國家視角與地方視角之間，國家的空間邏輯始終居于主導地位。在以經營城市為目標的舊城改造中，為了使土地更有效率地服務于城市經濟和規模的增長，“地方政府否認市民在土地使用權上的民事主體資格，簡化土地使用權轉移的流程，并以行政力量實現居民的搬遷”（施蕓卿，2015：169）。在空間被重新規劃和建設的過程中，世居于此的市民是被完全排除在決策流程之外的。即便在實施過程中，政府考慮環境、交通、基礎設施等條件，以便進行適當的規劃，但實施的方式和結果仍然是一種國家角度“撰寫空間故事的方法”（鄧永成、王潔萍，2011）。20世紀90年代以來，在各地陸續出現的“農民集中居住區”中，空間的設計和使用也是首先滿足城市土地儲備的需要，而不會充分考慮上樓農民對于城市性的感知和適應（張青，2009：150-153）。可以說，國家的邏輯不論是在舊城改造還是新區建設中都是主導性的。
對城市開發正當性的質疑，目前學界主要是從市民運動如何抵制資本與權力的角度來討論各種居民的抗議行為（黃曉星，2012；施蕓卿，2015），以及使得此種政府主導開發模式得以可能的制度空間和機會結構（陳映芳，2012）。然而，如果我們沿著列斐伏爾的“空間再現—空間實踐—再現空間”的邏輯，或者哈維的斗爭與重構中的空間變遷脈絡繼續追蹤的話，在制度的可能性和執行中的被抵抗之外，社區空間重建邏輯鏈條的下一步是自下而上的空間使用需求如何與自上而下的空間建設邏輯融合妥協，進而形成一種新的基層治理架構。
（三）“村改居”社區的空間變革與困境
對于大量出現的“村改居”社區，學界已在基層組織結構轉型（楊貴華，2014；吳瑩，2014）、社區公共服務與管理（林聚任、鄢浩潔，2011；顧永紅等，2014）、農民權益的侵害與保護（鄭風田、傅晉華，2007；石琛，2011）和居民文化適應（孟祥斐、華學成，2008；葉繼紅，2013）等方面進行了廣泛討論，而從空間變遷及其影響的角度展開的討論則主要集中在以下三個方面。
第一，農民上樓是一種被動城市化，空間變化對村民身份的認同具有破壞性作用。張海波、童星（2006）的研究發現，在被動城市化過程中，“時間性”效應會導致失地農民自我認同的轉換滯后于物質的搬遷，而“空間性”效應則會帶來強烈的相對剝奪感，以致阻礙自我認同系統的轉換。生存空間、交往空間和生產空間的變化，使農民必須面對新的生存方式的挑戰，其原有的社會認同被解構，帶來秩序困境的挑戰（崔波，2010）。
第二，“村改居”社區中的住房樣式不利于居民的社會交往。高層公寓樓帶來的垂直高差和不安全性導致交往不便，而私人空間的閉合性、公共空間的陌生感和不健全等也會降低農村居民的交往意愿，再加上高密度的居住方式引發的鄰里矛盾，使農村原有的鄰里關系淡化，社會網絡遭到破壞（葉繼紅，2012；谷玉良、江立華，2015）。
第三，農民上樓與資本下鄉改變了村莊的治理結構。土地的“增減掛鉤”政策推動了農民集中居住，而農業的規模經營則促成了大量資本進入農村。在圍繞“土地流轉”開展的“經營村莊”的過程中，政府和企業合作完成了對村莊的“再造”，但是農民、農業和農村究竟是獲益發展還是被資本所左右和吞噬，卻值得警惕（周飛舟、王紹琛，2015；焦長權、周飛舟，2016）。
值得注意的是，空間布局變遷對于基層公共生活和治理的影響還沒有得到充分討論。從經濟效益上說，大規模建設的社區需要強調通用性和標準化（芒福德，2009），因此各地“村改居”社區均呈現統一、規則的布局。同時，一些傳統的鄉村公共空間被拆除，大量新的市政公共設施建立起來。這些空間的生產無疑都在規訓和引導著居民生活方式的改變，同時也帶來了新的治理挑戰。
三、“村改居”社區類型與空間特征
本文的數據資料來源于筆者2012-2015年對北京市、山東省臨沂市、湖北省武漢市和云南省昆明市的田野調查，收集的資料包括網絡報道、地方檔案、年鑒、政府文件和個案訪談等。田野調查共涉及上述4個城市的7個鄉鎮、8個街道的17個回遷社區，本研究主要使用的是來自北京市SX、JH和FX社區，臨沂市DG和YH社區，武漢市FZ和HC社區以及昆明市BLM和ZH社區及其遷入村的調查資料。
（一）“村改居”社區類型
根據文獻分析和田野調查發現，各地在城市化推進模式、土地整理方式、建設安置方式等方面的不同催生了不同的“村改居”社區類型。李強等（2012）將中國城鎮化推進的空間模式分為內部重組、連續發展、跳躍發展和就地發展四種類型。由于各地的城市化開發及土地整理模式不同，“村改居”社區大致可以劃分為城市擴張型、新城開發型和土地流轉型三種類型。
城市擴張型“村改居”社區是指因現有城市空間不斷向外擴張，將原來的農村地區納入城市范圍，村莊的耕地和宅基地被征用而上樓形成的社區。這種類型本是典型的自發城市化模式，是城市擴張對農村的自然吸納，但近年來在各地政府大力提升城市化率的政策下，一些尚不具備充分經濟、社會條件的城郊農村也被以此方式納入城市范圍。為幫助村莊順利轉型和過渡，村莊建制和村級基層治理組織仍然被保留，形成了另一種意義上的“城中村”。本研究中北京市的FX社區和臨沂市的DG社區即屬于此種類型。比較而言，此類“村改居”社區的經濟發展和社會生活的城市化水平相對較高，村民的生產方式在上樓前也以非農方式為主，上樓主要是改變了其居住方式和戶籍，對就業和生活習慣的影響有限。
新城開發型“村改居”社區是指由于建立開發區、建設城市新區等原因在原有城市范圍之外劃定一個區域進行開發，村莊的宅基地和部分耕地被征用而形成的社區。以跳躍的城鎮化發展提升城市化水平是具有中國特色的推進城鎮化方式（李強等，2012），其發展以空間城市化為主要目標，在土地征用上以城市規劃為依據，因此這類“村改居”社區常常根據各項目的需要多批次、多用途地拆遷上樓，從而造成空間的碎片化。本研究中北京市的SX社區和JH社區、武漢市的FZ社區和HC社區以及昆明市的BLM社區均屬于此類型。這類“村改居”社區仍然保留有部分耕地、林地或山地，農民即使戶籍轉非也沒有實現生產方式的徹底轉變，仍然在一定程度上存在著對土地的依附性。
土地流轉型“村改居”社區是指將宅基地平整復墾以獲取建設用地指標，農民進入新社區集中居住，土地集中流轉給大型企業進行現代農業生產的社區。如果說前兩種“村改居”社區是由推動空間城市化和獲取城市建設用地指標驅動的，那么此種“村改居”社區還多了一個“經營村莊”的動力。居住集中和土地集中是此類項目的關鍵，而拆遷村莊中的村民戶籍和生產方式均沒有顯著變化。本研究中臨沂市的YH社區和昆明市的ZH社區均屬于這種類型。社區中的回遷村民均保有土地，在上樓居住的同時還需兼顧農業生產。
從建設安置方式來看，“村改居”社區可以分為本村單獨安置和多村合并安置兩種。由于“撤村并居”的主要目的就是提高土地利用率、以宅基地復墾換取城市建設用地，因此單獨安置情況在實踐中數量有限，多村合并安置是回遷安置普遍采用的形式，本研究的案例中僅有北京市的FX社區是由FX村單獨回遷安置的，其余案例皆為多村合并安置形式。此外，一些地方由于政府財力有限，在“村改居”社區建設過程中會配建一定量的商品房對外發售以獲取運作“撤村并居”的項目資金，進而造成回遷村民與商品房業主混居于一個社區的狀況，案例中北京市的JH社區和FX社區均存在這種情況。
（二）“村改居”社區空間特征
雖然“村改居”社區在土地整理和建設安置方式上存在多樣性，但在社區空間特征方面卻呈現出一定的共性。
1.標準化空間與大規模居民
相比傳統村落，“村改居”社區的顯著特點之一是空間的立體化和標準化。以北京市DF村為例，該村有1782人，拆遷前村址占地649畝（其中包括428宗農民宅基地用地）。在格局上，以村委會所在地為中心，向不同方向發散出若干條道路，形成一個網狀結構。網絡的中心是村委會辦公室，周圍有小型集市、公園和衛生室。在村里的主要道路上分出若干條小道，村民的院落就沿著這些道路分散修建。DF村拆遷后搬入的“村改居”社區JH小區，占地323.85畝，總建筑面積37萬平方米，共有55棟6層板式和11層點落式的居民樓，回遷安置了包括DF村在內的4個拆遷村莊。所有居民樓均按照最大日照原則設計，坐北朝南，規則地分布于道路兩側，并以綠化帶相隔。同時，每幢居民樓附近都有一個監控云臺，可以隨時觀察社區內的情況。
從村莊到“村改居”社區，可以說空間布局和房屋的建筑形式經歷了一種從風格多樣的不規則平面散點向標準化的立體單元格結構的轉變。平面、分散、開放性較高的獨立院落被整齊的區塊和立體的高樓所取代，整幢樓不是一個內部開放的整體，而是多個相對封閉的小單元格的疊加（詳見下圖）。
同時，由于農民上樓、“撤村并居”項目實施的動力是減少農村人均居住面積和置換建設用地指標，因此新建社區通常以立體化和標準化的高層單元房來安置更多的居民，其人口具有大規模和高密度的特征。從表1可以看出，除了本村單獨安置的北京FX社區外，其他“村改居”社區均安置了三個以上的拆遷村，總戶數在1200戶以上。一個極端的例子是昆明市的ZH社區，該社區是為了安置受滇池整治、退耕還湖項目影響的村民，項目涉及多個村莊，但每個村莊僅有滇池退耕紅線內的村民小組被征地安置。因此該社區居民不僅規模大，而且異質性高，回遷村民來自6個鄉鎮的35個行政村，涉及50多個自然村。
2.從生計到景觀的土地
“村改居”社區另一個與鄉村顯著不同的空間特征是大量綠地景觀的出現。綠地和花園被認為是城市精神的重要體現（芒福德，2009）。早在20世紀80年代末，北京、上海等大都市就開始強調城市綠化建設。當前在建設生態文明城鎮原則的指導下，具有城市精神和生態價值的綠地也廣泛出現在各地的“村改居”社區中。例如，昆明市BLM社區在住宅樓前后設置較寬的綠化隔離帶，配合以高大喬木和低矮灌木的交錯種植，營造出森林環繞的氛圍；臨沂市DG社區設立孝文化主題公園，配合以文化長廊和宣傳欄等設施。調查發現，“村改居”社區普遍有30%-50%的綠化率（見表2）。
然而在實際使用中，并非所有綠地都能按照設計者的初衷作為景觀，呈現“城市精神”。在“村改居”社區中，很多綠地和花園常因無人打理而成為回遷農民眼中“荒在那里的空地”，被用于種菜或堆放雜物。因為在鄉土中國的土地本位理念中，土地是農民生存來源的經濟之本，“不但是維持農民生計的主要力量，也是給農民利用勞力的主要對象”（費孝通，2006）。因此，農民對土地的理性使用主義傾向明顯（陳成文、魯艷，2006），村民認為在房前屋后的空地上種點東西是最大限度地發揮土地本身的價值，而非對公共空間的破壞與侵占。
同時，土地從勞動對象到綠地景觀的轉變也帶來了管理和維護的問題。例如昆明BLM社區，僅2012年一年的綠化維護支出就達15萬元，這顯然不是過去鄉村中由村委會負責組織和提供基本公共服務的模式能夠負擔得了的。因而幾乎所有“村改居”社區都引入了“物業管理”來進行包括綠地管理在內的公共設施維護。從表2亦可知，各社區均收取物業費，雖然標準低于當地普通商品房小區的物業費，但實踐中這種景觀式的、付費管理的土地使用方式難以得到村民的認可和接受。武漢市遷入FZ社區的原村干部就提到：
以前我們老百姓住在各個村子里、各個彎子里。洗完菜以后呢，那個水就直接往外潑，掃地就直接拿掃把掃到外面去了。對現在又要交物業管理費啊……草地不許亂踩啊，樓頂上不能搭棚子啊，不能隨地吐痰又不能扔東西，他們一點都不習慣。（Z副主任訪談錄音WHFZ20130909）
3.傳統公共空間的消失
在中國鄉村聚落中，有多種多樣的公共空間，例如寺廟、戲臺、小河邊、碾盤周圍等，人們自由地聚集在這樣的場所，交流彼此的感受，傳播各種消息（周尚意、龍君，2003）。在“撤村并居”的過程中，這些傳統公共空間大多消失了。大多數“村改居”社區雖然按照城市社區的標準配建了閱讀室、健身場所等新型公共設施，但這些新設施不一定能夠成為承載上述集體記憶和歷史積淀的公共空間。例如，遷入昆明市ZH社區的TS村原有一座天后宮，每年正月初八開始，村民就要聚集在這里做會，為全村祈求平安。遇到村里的婚喪嫁娶、紅白喜事，天后宮的公屋就成為村民籌辦宴席的公共場所。可以說，天后宮對于服務村民、整合村莊具有重要作用，但隨著農民上樓天后宮被拆除了。雖然ZH社區也在當地政府的支持下，通過“上級給一點，縣級補一點，社會捐一點，自己出一點”的方式興建了客堂，但卻利用率極低，被長期閑置。新建的場所既不具備天后宮那樣的人與神祇關系的具象化或豐富的儀式感，也缺乏傳統公共空間所具有的、村民在長期生產和生活實踐中積累起來的認同感和親切性，因此，很難在短時間內獲得村民的認同。
還有一類伴隨村莊拆遷發生重要改變的公共空間則是村委會。在鄉村中，村委會是村民參與村莊自治和處理日常基本行政事務的重要公共空間，其往往位于村莊的中心，是村里各條主要道路的交匯點，具有從中心輻射邊緣的功能，確保了權力中心與村民的相互可見性。拆遷上樓后，“村改居”社區雖然納入了當地街道管轄，建立了新的社區居委會，但村莊仍然保持著原有建制，村委會、村黨委等組織也依然在運作。而“村改居”社區建設時普遍沒有給村委會留出辦公用地，因此拆遷村的村委會要么在社區外租房辦公，要么在社區的其他公共房屋中暫時辦公，完全失去了空間的中心地位。遷入北京SX社區的QSY村Z書記說道：
我們這兒普遍沒有給村委會預留辦公室，大概80%的村都得靠租房辦公。我們村從2005年9月拆遷就開始租房辦公。一開始租金是一年3萬元，后來那個地兒又被拆遷改造，2010年開始租了一個公司的房子，一共八九間房，200多平（方米），租金也漲到（一年）8萬元。（訪談錄音BJSX20130808）
租用的辦公室大多不在回遷社區內，對于村民來說村委會這一傳統空間中心變得不可見了，只在有專門的事要辦理時他們才會去村委會。村委會辦公地點的邊緣化和不可見性更重要的影響是由此導致村民參與公共事務的積極性受挫傷。因為上門不便，村民上村委會辦事的頻率大幅下降，參與公共事務的熱情也有所降低。譬如，由于不穩定的辦公地點難以配備村務公開欄等設施，而且村民極少到訪也降低了監督的壓力，QSY村執行多年的村務公開制度基本處于癱瘓狀態。
在傳統公共空間消失或式微的同時，社區服務中心作為新的社區公共空間開始崛起。“一站式公共服務大廳”的設立是各地社區建設普遍采用的辦法，其核心是通過街道建立平臺，將與社區居民相關的行政服務集中于一個中心，各地的“村改居”社區也普遍建有這類功能復合型的居民服務中心，其特點將在后文中詳述。
（三）新空間的社會特征
上述這些空間格局的變革是自上而下的國家空間邏輯的必然結果，在此種敘事下，村莊的拆除和“村改居”社區的建設是為了實現土地的集約使用、獲取更多的建設用地指標，同時也在空間上盡快完成城市化指標。“村改居”社區這些空間特征的變化，使其人際關系和社會結構也發生著相應變化，并由此產生了新的治理問題。
首先，大規模的異質化居民催生了陌生化的熟人社會。在多村集中安置模式下，“村改居”社區的居民大多來自不同村莊。這與商品房社區居民彼此完全陌生而缺乏實質性關聯不同，“村改居”社區是一個內部包含多個局部“熟人社會”的異質性社區。村民的大部分親屬、鄰里關系網絡在新社區中得以保留，整體遷入社區的各村更是保留了原來村落內的治理體系和社會結構。因此，與商品房小區治理首先需要建立各類關系聯結和制度規則不同，“村改居”社區的治理繼承了原有的村莊治理結構和規則，需要解決的是在原有的關系結構和權威認同仍然有效作用的情況下，如何完成向城市基層組織架構的轉型，以及如何對大規模居民進行管理和服務。
其次，從生產單位到生活單元的轉型。村莊是生產空間與生活空間的交疊，村民從生產到生活、從家庭活動到鄰里交往的一切活動都在這個空間內發生。在“村改居”社區中，從土地由勞動對象轉變為綠地景觀就可以看出，這類社區只是一個居住空間。伴隨著生產經營職能的剝離，公共事務的管理成為“村改居”社區的核心事務，而城市社區所具有的共有財產集體管理、多元化行動主體、管理的社會化和專業化傾向、協商合作的運作機制等特點，使以村委會為主組織生產生活的模式面臨挑戰。
最后，統一規劃社區中的秩序消解和重建。在明確規劃的“村改居”社區中，中心、路徑和邊界等都市要素（諾伯舒茲，2010：59）替代了傳統鄉村的無規則蔓延，通用性和標準化得到強調，但地方生活方式的差異和承載歷史與集體記憶的傳統公共空間卻大多無處容身。這種建設方式固然使管理更加便捷，但依附于特定場所中的共同體認同和地方秩序卻被消解了。因此，對于新建的“村改居”社區，要完成由局部“熟人社會”的居住聚合向互動共同體轉變、由村民向市民轉變，就需要營造新的傳統，創造新的集體記憶，達成新的秩序。
在國家主導的城市化進程中，村莊的拆除和“村改居”社區的建設都是在國家的統一規劃下完成的。在這些按照城市邏輯建設的新社區中，空間的城市化已然完成，社會結構正處于由鄉到城的過渡之中，進而也帶來了治理策略的轉型。
四、空間變革下的治理轉型
正如朱曉陽（2011）在對云南小村的觀察中發現的，發展會帶來各種變化，村民會“在其棲居的環境中延續、建成，甚至發明傳統”。面對這些新的空間特征和社會特征，以村委會、居委會為代表的“村改居”社區基層治理組織以及回遷村民也自下而上地進行著空間意義的解讀和使用方式的再詮釋，其治理策略的轉型集中體現在網格化、物業管理和對社區服務中心的使用三個方面。
（一）網格化：高密度空間的治理策略
標準化、高密度的立體式居住空間對于治理的挑戰是顯而易見的。一方面，從村莊的半閉合平面院落到“村改居”社區的高密度立體單元樓，社會交往的障礙增加，頻率下降，人情化治理機制失效。根據閻云翔（2006）對下岬村住宅的觀察，在鄉村的傳統住宅中，室內活動空間的缺乏有助于促進社會交往，使得村里的男女老少都喜歡串門。反之，“村改居”社區標準化的立體居住空間更加封閉，單元房設施的完善和公共場所的缺乏也減少了人們面對面的交往，對于原有的鄰里關系和社會交往網絡具有一定的破壞作用，容易導致人際關系的“陌生化”、“隔離化”（陳旭峰，2012；韓丹，2011）。對于基層治理來說，空間的標準化和立體化、住宅的內斂性和封閉性增強，使得公共空間與私人空間之間涇渭分明。村干部以往走家串戶、拉家常式的工作方式難以適應新情況，再加上具有象征性的公共空間的消失，村民主動到訪村委會、參與公共事務的積極性也大大降低。
另一方面，“村改居”社區大規模和異質性的人口特征已經超出了村莊基層組織能夠治理的范圍。齊美爾在研究社會交往形式時指出，群體規模對其互動方式和結構形式具有重要的甚至決定性作用。親密感僅在小集體中存在，隨著群體規模的擴大，群體整合方式也會隨之發生變化。當群體增加到一定規模時，就需要特定的形式和機構實現群體的“整體的要求”（西美爾，2002）。熟人社會只存在于有生產協作、生活互助和人情往來的村民小組或自然村，行政村本就已經是超越自然形成的農民單位社會的“半熟人社會”（賀雪峰，2000），因此，對于“村改居”社區這種超越村莊行政邊界和地理邊界的異質性社區，也相應需要采取更加復雜和細致的基層治理方式。
顯然，村莊中基于人情、關系的傳統治理方式在封閉的、大規模、異質性“村改居”社區難以為繼，新的治理方式呼之欲出。在實踐中，網格化管理成為諸多社區的共同選擇。網格化管理固然是城市社區的普遍模式，但能夠在“村改居”社區得到廣泛認可，主要由于其在兩個方面契合了這類社區的空間特點和治理需要：第一，居住空間雖然趨于封閉，但仍需要維持對治理空間的可視和掌控，而網格化通過空間分割、單元管理的辦法，有助于建立新的社區秩序。大多數“村改居”社區都裝有攝像頭，設立了監控云臺，從而使得每幢房屋、每條道路甚至每個家庭都可以在某個固定的位置上被觀察到。可以說，網格化管理很好地適應了“村改居”社區的空間布局和單元格疊加的特點，重新確定了空間秩序。第二，原村莊治理網絡中的人員能夠迅速與單元格實現一對一契合，從而建立空間網格與人員網格的對應關系，實現“責任到人”。村級基層治理組織除了村委會和村黨委等正式組織外，還包括村民代表、村民小組長、積極分子等支持網絡，這些人在進入社區后可以直接轉變為網格員和網格管理志愿者。網格化將空間單元與治理網絡相連，將管理和服務的職能落實到村委會干部、社區黨員和社區積極分子等每個治理網絡中的具體個人身上。
在我們調查的武漢市HC社區按照每500戶建立一個網格的標準，在轄區內建立了11個網格。由社區派出專干擔任網格員，每個網格員聯系所負責網格內的若干名樓棟長。在HC社區共有100名樓棟長，主要來源于原村的村民小組長、先進黨員和積極分子等，他們負責所在樓棟居民的信息統計、糾紛調解、社區活動組織和政策落實等工作。又如，臨沂市的DG社區按照遷入的5個村所入住的區域分成5個網格片區實行樓宇網格化管理，由各村原村書記擔任各村所在網格片區的管理負責人。每個網格片區內又根據戶數進一步劃分為8-13個小網格，由原來各村的村干部和村民小組長擔任各個小網格的聯絡干部，每人負責聯系20-40戶居民，及時聽取、收集他們的訴求，幫助他們解決問題。通過上述多層次的網格化細分，DG社區的黨建、計劃生育、綜治和調解等各項社區管理和服務職能都細化到每座樓宇的每家每戶。在實踐中，這種網格管理因其顯著的治安效果和細致周到的到戶服務而廣獲認可。
將新社區空間單元化與原村莊基層治理網絡相結合，這種網格化的管理模式在“村改居”社區中被廣泛采用，使得監控的范圍可以在一個連續的網絡中到達社區的每一個角落，輕松實現對復雜空間的劃分和對各種問題的及時反應。這種空間設計的特點頗有福柯所描述的“全景敞視主義”的特點：“一種廣延性權力以一種確定無誤的方式統治每個人的肉體，使該城鎮變得靜止不動。這就是一個治理完善的城市的烏托邦”（福柯，2003）。同時，網格管理充分利用村莊原有的基層治理網絡和人員，空間細分和責任劃分都能落實到人，使原有治理組織的效用最大化，并以服務到戶的實惠性消解全面管理的僵硬感，從而得到居民的廣泛接納。因此，在“村改居”社區中，雖然熟人社會的治理方式逐漸被淡化，但原有的治理網絡卻在網格化治理中得到了繼承，從而使得這種城市社區的管理模式能夠迅速獲得認同并發揮切實作用。網格化管理在“村改居”社區的廣泛采用，不僅是基于政府對城市基層治理自上而下的要求，也是因為這種技術策略對高密度、立體式空間的適用性和對原村莊治理遺產的有效繼承。
（二）物業管理：新的公私界限引入的治理維度
土地由生計手段向景觀綠地的空間性質的轉變，以及由此引發的設計者和使用者使用方式的矛盾沖突，正是社區公共事務從“鄉”過渡到“城”的一個集中體現。
村莊中公共事務的管理，主要是通過村集體協商，在政府的資助和協助下實現的（汪錦軍，2008；王曉毅，2016）。它具有兩方面的特征：首先是以生產導向和基礎設施為主，例如經營集體掌握的林地等公共資源、建設和維護農田水利設施、修路建橋、處理生活垃圾等；其次，政府在公共物品和設施的提供中發揮了重要的，甚至是決定性的作用。尤其是在項目制成為一種國家治理體制之后，鄉村的公共服務更是以項目的方式供給，政府各層級完成立項、申報、監管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列理性程序（渠敬東，2012），村莊則通過“抓包”機制，將農林、水利、交通等各類專項資金引入村莊，改變村貌（折曉葉，2011）。也就是說，鄉村的公共事務管理主要是在國家主導和資助下，以村集體為主對生產性、基礎性設施加以建設和維護。
進入“村改居”社區之后，村民們面臨的是一系列新的社區公共事務，需以“物業管理”的形式依據《物權法》和《物業管理條例》等相關規定進行治理。一方面，水利灌溉等農業生產性公共設施不再需要，交通道路等基礎設施亦由政府在建設社區時一并完成。另一方面，新社區面臨著房屋共用部分的維護與管理、公共設施的運行與維護、環境衛生和綠化服務、公共秩序維護等新的公共事務。在典型的城市商品房小區中，這套公共事務是通過居委會、業委會、物業管理公司這“三駕馬車”的分工合作來運作的。因此，按照城市社區的管理預期，“村改居”社區中的公共事務應是基于居民與物業公司的合同開展的、以生活服務為主的物業管理。
綠地空間難題的出現，集中體現了上述這種從鄉村到社區公共事務管理中的三對矛盾：生產導向vs.生活導向；政府資助vs.村民共同出資、付費管理；村集體為主體vs.多元主體。土地不再是生產資料，而是提供休閑的綠地景觀；政府完成市政設施建設后，需要市民共同出資進行維護和管理；村民需要作為主體參與社區公共事務治理。但是如前文所示，雖然本研究調查的所有“村改居”社區都采取了“物業管理”的形式并征收了物業費，但其管理普遍存在繳費難和管理難的問題。
在應對上述治理難題的過程中，各地“村改居”社區摸索出了自己的管理模式。根據管理主體和經費來源，其物業管理可以分為“社區自管”、“商業物管”和“政府協管”（吳瑩，2016）三種類型（詳見表3）。
雖然管理主體和經費來源在三種模式下各有不同，但共同的特征是村集體在物業管理中的深度介入。在社區自管模式下，村集體或者成立物業公司，為本村村民所遷入的社區提供物業管理，或者由村委會直接聘用綠化、保潔、工程維修等物業管理人員提供相關服務。而在商業物管和政府協管模式下，也需要村集體的深度介入，既包括資金補貼以緩解繳費難的問題，也包括村委會對物業管理的直接參與和協助。例如，在對北京市遷入SX社區的TS村W書記的訪談時他就提到：
問：那（物業管理）這種工作村委會協助嗎？
答：也協助啊，我們也協助。他這幾千人，4個村在（社區）里面住，他有互相比嘛！
問：在一般的商品房小區這種侵占公共綠地是物業在管，要求拆除，那我們村這塊兒呢？
答：這個工作物業也做，做的就是去不了根兒，就那么一說、發一通知。生分了吧，老百姓不講理，這老百姓有可愛之處，也有不可愛之處，還得靠我們多走動。（訪談錄音BJSX20130805）
因此，雖然絕大多數“村改居”社區都引入了“物業管理”的形式來處理社區公共事務，但居委會、業委會和物業管理公司三個主體尚未健全，尚不能充分發揮商品房小區中“三駕馬車”的作用。而村委會則從事務到資金全面介入物業管理，擔任著社區中公共事務的實際實施主體。從目前履行的效果來說，這種社區公共管理方式雖然有助于通過村集體資產的資助緩解物業繳費難的問題，借助村委會介入來緩和管理難題，但從長遠來看，這既不利于“村改居”社區居民參與公共事務意識的培養，也無法保證村集體資金能夠長久地提供補貼支持。
（三）社區服務中心：營造身份認同
“撤村并居”不可避免地會導致村落傳統公共空間的消失，雖然政府也意識到了這個問題，并補償性地在“村改居”社區中配建了一些新的公共空間，如上文提到的客堂，但卻可能由于功能與形式的分離（王東等，2013）、自上而下的規劃空間與村民“自主選擇”的空間之間的錯位（王勇、李廣斌，2014）而面臨失敗的命運。社區鄰里雖然不像“民族”那樣抽象，需要社會過程去制造集體認同（安德森，2005），但由于“村改居”社區大多是多村并居的情況，對于來自不同村落的村民來說，雖然局部的親屬和鄰里關系得以保留，但大規模、異質性的社區仍然面臨著要重建社會關系網絡，乃至于建立對新社區的認同和集體觀念的挑戰。
地方空間的具象性特征被簡化，壓縮為統一規劃下的城市標準模式，這正體現著城市化進程中自上而下的邏輯對空間使用的抽象化。雖然傳統公共空間的消失已成定局，新建的空間在短時間內尚未獲得認同，但在基層治理中這種對公共空間的重建實踐卻并未間斷，并且這種努力更多地轉向了意識層面。實際上，大多數傳統公共空間的功能已經在新社區中得到不同程度的替代，例如水井的取水功能、曬場的曬谷功能、河邊的洗涮功能等在配套完善的單元房和不事生產的社區中已無存在的必要，公共空間最重要的特征在于其促進社會交往和強化集體認同的作用。在“村改居”社區中，重建公共空間的實踐就主要體現在利用社區中已建成的各類公共空間和資源營造社區認同感。
正如上文所說，在高效率、大服務的社區改革中，“一站式公共服務大廳”在各地社區廣泛建立，社區服務中心已經成為目前所有“村改居”社區的標配。這種集居民公共活動和社區綜合服務功能為一體的建筑，既作為辦公場所滿足了城市社區基層組織的辦公需求，也作為一類新型基層公共空間發揮著服務群眾、凝聚人心的作用。并且，多功能社區服務中心之于“村改居”社區還具有兩個特殊性。
第一，為村民提供了以城市生活為導向的社會交往平臺。鄉村公共空間的使用總是在一定程度上附帶著農村的生產和生活方式，例如曬谷、打水，等等，而社區服務中心則更多地代表著城市居民的休閑和娛樂方式。例如，武漢市HC社區的“一站式公共服務大廳”有3000平方米，定位于“以滿足全體居民物質文化生活需求為目的，各類社會主體共同參與社區為民服務平臺”，下設青少年活動中心、居民議事廳、勞動就業培訓室、語音室、談心室、多功能活動室、圖書室、棋牌室、文體活動中心等20多個功能室。正如其街道辦事處Z副主任所言，農民原有的生活習慣和價值觀念并不能隨著入住新居而自然改變，比“洗腳上樓”更重要的是如何“洗腦進城”，主要的辦法就是利用社區服務中心“積極組織各種活動來教育、引導農民改變村落生活習慣”。
第二，社區服務中心提供的場所也成為自下而上發揮積極性、開展各類活動以樹立認同感和榮譽感的空間基礎。雖然傳統的公共空間已經被拆除，但活動的內容和村莊參與者依然存在，他們不斷地將“地方性知識”融入到對社區服務中心的使用中來，使傳統和集體記憶得以傳承，并營造新的共同體認同。例如，臨沂市DG社區便利用社區內的文化活動中心，以當地的孝文化為基礎開展集體活動，重塑社區認同。
問：那我們這邊現在有沒有什么傳統的文化活動，比如說廟會啊、燈會啊什么的？
答：文化活動這一塊啊，我們社區在八樓有個文化活動中心。文化活動中心主要就是以先進文化來引領社區。這是一個目的，第二個呢就是以孝文化為切入點，與現在的文明文化融為一體，打造提升社區居民的綜合文明度。主要就是這個。
問：對，臨沂這邊孝文化挺出名的。
答：所以我們社區的孝文化是我們的特色。核心活動像在社區每年我們評選十大孝子……每年舉辦一次這個重陽節（活動）吧，這不是老年人的節日么，我們每年舉辦一次晚會。（訪談錄音LYDG20140106）
實體性的公共空間在“撤村并居”的過程中已經大量消逝，但作為社會交往和集體意識的抽象公共空間卻存在復興的潛能。社區服務中心的建設規劃，本是作為方便居民生活辦事、促進全能型政府向服務型政府轉變的平臺，但是在“村改居”社區村民的日常使用中，也被作為重建集體記憶和共同體認同的重要空間資源，以此為依托開展各種樹立“新傳統”的活動。這種空間的使用或許與建設之初作為“社區服務站、網格管理站和綜治維穩站”、兼具管理和服務功能的設計有所偏移，但卻正體現了自上而下的建設邏輯與自下而上的需求和實踐的融合與相互妥協，因此成為“村改居”社區日益重要的新型公共空間。
五、討論與結語
在國家自上而下邏輯主導的城市化背景下，農民上樓、“撤村并居”使得傳統鄉村消失，“村改居”社區這一新的城市空間被迅速生產出來。但是比起管轄主體的“鄉—城”轉變和居民戶籍身份的改變，更為重要的是這類社區的空間特征和生活秩序的重大變化，以及由此引起的社區治理方式的轉變。關于此種空間變革可能引發的不適，我們已經在多個生動的抗爭故事中看到國家規劃與底層能動之間如何交織、最終以“上下分合”的方式重新界定空間的使用價值（黃曉星，2012）。上文的梳理和總結雖然也是一套關于自下而上的空間使用需求與自上而下的空間建設邏輯融合、妥協的敘述，但提出了兩個新的關注點：第一，國家與地方關于空間使用的融合不一定都是充滿沖突和抗爭的，地方在面對既有的社區空間規劃及其帶來的治理挑戰時，能夠以制度化的方式進行新的空間詮釋和治理架構更新。第二，底層的能動性不一定來自個體或者集合的個體，也有可能來自以村委會、居委會為代表的居民集體組織。這類組織兼具“居民自治組織”之名和“國家行政末梢”之實，所追求的不是對局部利益侵害的追索，而是如何有效地重建被城市化進程擊碎的社區共同體，實現基層的有序運作。網格化管理、物業管理的引入和社區公共服務中心的使用等應對空間轉變的治理實踐，都離不開以村委會、居委會為代表的基層治理組織的行動。
“撤村并居”的過程基本由地方政府主導，土地征收、農地復墾、舊房拆遷以至新社區建設等環節皆由政府負責，并以土地制度、戶籍制度等一系列根本制度和動遷政策、補償方案等諸多操作性制度來保障實施。無論農民是經過理性計算而主動接受，還是經過討價還價而同意上樓，他們面對的都是既定的社區空間安排和住房格局。由于鄉村原有土地邊界的消失、行政邊界的解體、人口邊界的流動和經濟邊界的模糊，一個默會村規民約、以血緣和地緣緊密相連、強調互惠合作的鄉村公共秩序已然岌岌可危。因此，對于基層治理組織來說，進入“村改居”社區空間后，必須要解決的首要問題就是如何重建社會生活的秩序，以及實現居民對于社區新的基層治理組織權威的認同，而這種秩序的重建正是在應對空間變革中發展起來的。
這種針對空間變革的治理策略首先體現在以網格化的管理方式應對標準化、大規模的社區格局。從自上而下的國家視角來說，“村改居”社區建設的主要目的是實現土地整理、置換建設用地指標，因此，必然傾向于以多村合并安置的建設方式，將大量異質性居民集中安置在標準化的空間中。對于基層的居住者和管理者而言，傳統鄉村基于人情、關系的小規模社會治理模式在此類社區已然無法適應，必須找到一種新的治理模式。于是，確保每個空間可視可控的空間分割、單元管理就成為最優選擇。進一步來說，由于保留了關系網絡和社會結構，村莊原有的治理體系得到了充分利用。在管理責任制和“干部直接聯系群眾”的基層工作體制下，這種空間的分割與人的責任網格重合，形成了組織網格、管理網格、服務網格等多重維度，更有效地保障了黨建、計劃生育、綜治、調解等各項社區管理和服務職能的有效運作。正是這種村莊治理遺產和城市網格化治理體系的有效結合，促進了以村委會為代表的鄉村基層治理組織體系向城市基層治理組織體系的轉變，并保證了對大規模、異質性居民進行管理和提供服務的可能。
網格化管理由于其適用性和繼承性而迅速獲得接受，但在對“村改居”社區公共事務的管理方面，從鄉村到城市的轉型卻并不順暢。雖然從形式上而言，物業管理公司已在諸多“村改居”社區出現，但由于回遷村民付費獲得管理和服務的觀念尚未建立，也還沒有形成對物業公司進行聘用和監管的主體意識與行動能力，因此在運行中困難重重。于是在“維穩”成為基層政府一票否決指標、服務居民成為基層社區組織的核心任務的情況下，諸多物業管理的變通形式孕育而生。從“社區自管”、“商業物管”到“政府協管”，實際上是村集體經濟對于物業服務的完全兜底，其服務水平取決于各村原有的經濟實力，這對于大部分失去了經濟創收經營能力的拆遷村來說并非長久之計。而“政府協管”更是基層政府對于社區事務的過度卷入，極易導致政府陷入“行政社會”的現象（王春光，2013）。因此，在引入物業管理應對公共事務治理轉型的維度上，大部分“村改居”社區的治理策略可以說是失敗的，其運作過度依賴傳統的村莊集體資產和組織遺產，而尚未形成為居民所接受且可持續的社區化治理方案。
公共空間對于人際交往的促進和對集體行動乃至共同體意識形成的影響已有頗多討論，政府和社會對于社區中公共空間存在的必要性也已有共識。這里仍然存在的問題是，重建的社區總是難以復制鄉村中那些自然的、傳統的或宗教的公共空間，單純地仿造只能導致失敗的結果。但是空間既不是一個起點，也不是一個終點，它的中介性和社會性在于在實踐中進行某種意義的生產。因此，“村改居”社區治理實踐中，以村委會為代表的基層組織和村民將對公共空間的需求進一步細化為對促進社會交往和集體認同的抽象性公共空間的再營造，并充分利用“建設服務型政府”的制度性要求下各“村改居”社區廣泛建設的綜合性社區服務中心，通過組織各種活動來強化社區歸屬感和重建集體認同。雖然這種對于社區服務中心的使用未必完全契合設計者初衷，但卻通過提供一個具有城市生活導向的交往平臺完成了對“村改居”社區居民適應城市化生活方式的引導，并在行動中營造出具有新的集體記憶和認同感的公共空間。這些公共空間的消失和新建、使用和再詮釋，體現了自上而下和自下而上兩種空間邏輯的融合。
本文著重關注空間變化對于社區治理方式的影響。這個過程似乎沒有沖突、明確的行動者，但各地“村改居”社區中的基層治理組織和村民都在根據新的空間特征和自身的使用需求探索新的治理策略、對空間意義進行再定位，這其中不乏失敗的嘗試，但卻醞釀出一類不同于傳統鄉村和城市社區的過渡性城市基層空間單元。
作者單位：中國社會科學院社會發展戰略研究院
中國鄉村發現網轉自：《社會學研究》2017年第6期
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