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杜家元:村改居面臨的主要問題及解決思路

[ 作者:杜家元  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點擊數(shù): 更新時間:2017-10-16 錄入:王惠敏 ]

——以廣州為例

一、廣州“村改居”進程和管理模式

(一)“村改居”進程

為適應(yīng)城市化發(fā)展和城區(qū)范圍不斷擴大的需要,廣州加快“城中村”改制和“村改居”步伐。2002年5月,中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳出臺了《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》(穗辦〔2002〕17號),部署當時的138個“城中村”改制工作,將改制的“城中村”村民農(nóng)業(yè)戶口全部變更為居民戶口,實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”;撤銷“城中村”的村委會建制和農(nóng)村管理體制,取而代之的是建立社區(qū)居委會的自治組織,“村改居”工作不斷推進。

為積極穩(wěn)妥解決“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“村改居”進程中的問題與矛盾,2008年5月,廣州市又出臺了《關(guān)于完善“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村”改造有關(guān)政策問題的意見》(穗辦〔2008〕10號),對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村”改造涉及的土地征收、土地和房屋確權(quán)、社區(qū)配套建設(shè)、集體經(jīng)濟發(fā)展、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員戶籍管理、就業(yè)、社保和“城中村”改造等問題提出了意見。

在上述政策的支撐和推動下,廣州市“村改居”工作有條不紊地推進,目前廣州“村改居”的數(shù)量為153條行政村,包括138條“城中村”和蘿崗區(qū)的15個改制村,涉及包括越秀、白云、天河、黃埔、海珠、荔灣、蘿崗等區(qū)51個街。為了進一步推進“村改居”工作,廣州市當前在花都區(qū)、南沙區(qū)、增城市等進行“村改居”工作試點。

(二)轉(zhuǎn)制社區(qū)管理模式及特征

目前,廣州各區(qū)形成三種“村改居”社區(qū)管理模式:

一是以社區(qū)居委會為服務(wù)管理主體、經(jīng)濟聯(lián)社配合的運作模式,兩者之間人員不交叉任職;二是以經(jīng)濟聯(lián)社為服務(wù)管理主體、社區(qū)居委會配合的運作模式,兩者之間人員不交叉任職;三是政府主導(dǎo),由黨委下派干部任社區(qū)黨組織負責人,統(tǒng)一在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,社區(qū)居委會和經(jīng)濟聯(lián)社分工負責的運作模式,班子成員大部分實現(xiàn)交叉任職。這三種管理模式都保留著“城中村”管理體制的兩個基本特征:一是集體經(jīng)濟組織(即經(jīng)濟聯(lián)社和經(jīng)濟社)運作模式基本不變;二是集體經(jīng)濟組織仍然要承擔大部分社區(qū)公共設(shè)施和公共管理費用,不同程度地參與社區(qū)的社會管理和服務(wù)。

“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的現(xiàn)行管理模式和運行特征,使得“村改居”進程中仍存在不少問題,甚至仍存在原有的農(nóng)村管理的色彩,如村集體經(jīng)濟組織在“轉(zhuǎn)制社區(qū)”的管理服務(wù)中仍充當著較為重要角色,在公共服務(wù)、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施的配套等仍未實現(xiàn)完全意義上的城市化,這就使得廣州“村改居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”改制工作仍然遺留不少亟待解決的問題。隨著新型城市化工作的全面推進和展開,這些問題日益凸顯,影響新型城市化發(fā)展目標的實現(xiàn),繼續(xù)推進和完善“村改居”管理體制綜合改革以及解決“村改居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”過程中的實際問題,十分迫切和重要。

二、廣州“村改居”面臨的主要問題

(一)農(nóng)民對“轉(zhuǎn)居”愿望不強

課題組人員深入到天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員中與之進行深入訪談,絕大多數(shù)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員對推進“村改居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的愿望不強,主要原因表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員擔心,賴以生存的農(nóng)地被征用了,自己的再就業(yè)能力不強,集體經(jīng)濟分紅較少,早期的征地補償款又較低,對以后的生活和經(jīng)濟收入來源表示擔憂。第二,政府雖然出臺了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社會保障政策,但由于自身經(jīng)濟能力和集體經(jīng)濟薄弱的原因,參與了較低檔的養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險,以后每個月的社保收入和就醫(yī)報銷比例偏低,如果出現(xiàn)重大疾病,可能會出現(xiàn)看不起病的現(xiàn)象。第三,根據(jù)《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》(穗辦〔2002〕17號),“村改居”后,村民轉(zhuǎn)為城市居民,全部實行城市計劃生育政策。由于受“多子多福”和“養(yǎng)兒防老”意識的影響,受訪的大部分“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員認為,以前可以至少生育兩個子女,而轉(zhuǎn)制后只能生育一個子女,對此政策規(guī)定在短時間內(nèi)還難以接受,需要一段時間的適應(yīng)和接受。第四,認為相關(guān)政策落實難度大。對于“村改居”的相關(guān)政策的落實,如社會保障、醫(yī)療保險、物業(yè)確權(quán)頒證等,都需要“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員和集體經(jīng)濟組織支付一定比例的資金,特別是集體經(jīng)濟落后轉(zhuǎn)制村、經(jīng)濟條件不好的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員,落實政策的難度較大。第五,擔心自己的物業(yè)財產(chǎn)受到損失。在實地調(diào)查中了解到,一些“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員,特別是城區(qū)范圍內(nèi)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員,擔心在物業(yè)財產(chǎn)確權(quán)頒證的過程中,超過標準部分的物業(yè)得不到承認,頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書還需要繳納物業(yè)所在土地性質(zhì)變更的費用及相關(guān)手續(xù)費,物業(yè)轉(zhuǎn)讓還要補交國有土地使用權(quán)出讓金等,對于他們來說是一筆數(shù)額較大的支出,甚至?xí)顾麄兊奈飿I(yè)財產(chǎn)受到損失。

(二)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社會保障水平偏低

在推進“村改居”和“農(nóng)轉(zhuǎn)居”工作中,廣州市政府非常重視“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社會保障問題。在《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》(穗辦2002年17號文)中關(guān)于“城中村”改制后居民的社會保障問題又提到了“結(jié)合‘城中村改制,建立和完善‘農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的社會保障制度。(1)‘城中村轉(zhuǎn)制后的居民,享受城市居民同樣的社會保障。(2)已參加工作的‘農(nóng)轉(zhuǎn)非居民,按規(guī)定參加相應(yīng)的社會保險,享受有關(guān)的社會保險待遇。(3)從征用土地補償金中和村集體經(jīng)濟組織的公積金及其它收益中提取社會養(yǎng)老保險費,為‘城中村‘農(nóng)轉(zhuǎn)非的人員多渠道實施養(yǎng)老保險服務(wù)。各項具體實施方案由市勞動和社會保障局負責制訂,報市政府批準后實施。”

為解決“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的基本養(yǎng)老保險問題,2006年廣州市出臺了《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法(試行)》(穗府[2006]21號),對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員參加基本養(yǎng)老保險的資金來源、繳費比例、基本養(yǎng)老金的發(fā)放標準等作了明確規(guī)定與說明。各區(qū)(縣級市)參加基本養(yǎng)老保險的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員領(lǐng)取330元/月-400元/月的養(yǎng)老金。同時也規(guī)定了“根據(jù)物價變動和基金情況,市勞動保障部門會同財政部門適時調(diào)整基本養(yǎng)老金的水平。”

由于各區(qū)(縣級市)、改制村和“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員經(jīng)濟條件差別較大,并考慮到經(jīng)濟承受能力,“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員基本上都選擇了檔次較低的養(yǎng)老保險,導(dǎo)致每月領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金較低。雖然廣州市不斷調(diào)整提高“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社會保障水平,“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的養(yǎng)老保險金有所提高,但仍不到700元/月,低于城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險水平,與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險水平相差更大①。究其原因,一是“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員參加基本養(yǎng)老保險選擇的檔次較低;二是城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險也隨著物價上漲和城鎮(zhèn)職工月平均工資水平的增加而有所調(diào)整增加;三是“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金基數(shù)小,雖按比例增加,但增加幅度小,而城鎮(zhèn)職工領(lǐng)取的養(yǎng)老金基數(shù)較大,按比例增加,其增幅較大,從而導(dǎo)致“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險水平相差較大。

(三)集體經(jīng)濟組織仍承擔大量社會管理職責且負擔較重

根據(jù)《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》(穗辦2002年17號文),“村改居”后,轉(zhuǎn)制社區(qū)的路橋、水電、綠化、環(huán)衛(wèi)、治安、教育、計生等市政建設(shè)和公共服務(wù)管理費用,應(yīng)由政府財政投入,而事實上,除一些區(qū)、街在環(huán)衛(wèi)等方面給予小部分補貼外,相當一部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護管理費用仍由原有集體經(jīng)濟組織承擔。據(jù)初步統(tǒng)計,全市138個“村改居”城中村,每個集體經(jīng)濟組織每年平均負擔管理經(jīng)費約600萬元,個別社區(qū)超1000萬元(如天河區(qū)棠下社區(qū)僅治安方面的開支就超過600萬元)。天河區(qū)林和村完成“村改居”后,村組織經(jīng)濟組織改制為林和潤揚公司,每年參與社區(qū)建設(shè)和管理而負擔的社會公共福利費用約300萬元;荔灣區(qū)東漖經(jīng)濟聯(lián)社在1992年就已經(jīng)進行股份制改革,“村改居”后,集體經(jīng)濟組織在市政建設(shè)和公共服務(wù)管理等方面投入的費用每年約需600萬元,而且這些開支有逐年遞增之勢。

(四)轉(zhuǎn)制社區(qū)公共服務(wù)配套滯后

根據(jù)《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》(穗辦2002年17號文)和《關(guān)于完善“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村”改造有關(guān)政策問題的意見》(穗辦[2008]10號),“村改居”后,其規(guī)劃編制、實施管理的各項標準和控制指標按城市規(guī)劃標準執(zhí)行,市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理納入市政統(tǒng)一管理范圍,費用由政府財政承擔,并在“村改居”時按規(guī)劃同步配套建設(shè)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施。通過調(diào)研了解,目前已實現(xiàn)“村委改為居委”、“農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝凇保馕吨瓿闪恕按甯木印薄?jù)有些轉(zhuǎn)制社區(qū)的人員反映,雖然完成了“村改居”,但原有村居面貌、市政設(shè)施并沒有明顯改善。轉(zhuǎn)制社區(qū)的公共服務(wù),如公共文化設(shè)施、體育活動設(shè)施等的建設(shè)較為滯后,與城市社區(qū)的建設(shè)發(fā)展要求還存在一定差距。究其原因,主要是全市150多個“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)要改善市政設(shè)施,實現(xiàn)城市社區(qū)公共服務(wù)配套,需要資金數(shù)額巨大,完全依靠政府財政投入,在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。

(五)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員再就業(yè)存在較多障礙

“村改居”后,就業(yè)成為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員最為擔心的問題,也是農(nóng)民失去土地后面臨的首要問題。根據(jù)對廣州市某區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”勞動力人口(18至50歲)隨機抽樣問卷調(diào)查,72.20%的調(diào)查對象認為“農(nóng)轉(zhuǎn)居后,最擔心的問題”是“就業(yè)”,此比例遠遠高于其它問題。困擾“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員再就業(yè)的主要因素包括:第一,文化水平偏低,勞動技術(shù)單一,使大部分“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員在短期內(nèi)無法實現(xiàn)再就業(yè)。第二,通過調(diào)查,大部分“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員都有數(shù)額不等的集體經(jīng)濟分紅和征地補償款,在短期內(nèi)生活不會受太大影響,使得他們對就業(yè)期望值較高,主動性不強。第三,有的企業(yè)認為,本地員工具有與企業(yè)對抗的條件,難以管理,企業(yè)招收本地員工具有一定的風險。因此,“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員在本地就業(yè)存在障礙。第四,“村改居”后,社區(qū)能為為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員提供了就業(yè)崗位,如保潔、保安等數(shù)量極為有限,無法滿足大量“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員就業(yè)的崗位需求。除此之外,還有培訓(xùn)泊效果不明顯、就業(yè)信息不暢、自主創(chuàng)業(yè)缺乏資金等因素,制約“農(nóng)轉(zhuǎn)居”實現(xiàn)再就業(yè)。

(六)“城中村現(xiàn)象”仍然存在

本世紀初,廣州市推進“村改居”工作的重點在于改造“城中村”。但通過十多年的實踐,“城中村”改造從外觀上來看,效果并不十分明顯。“城中村”中,高樓林立,“一線天”、“握手樓”隨處可見,亂拉亂搭現(xiàn)象嚴重,居住在“城中村”出租屋中人群混亂復(fù)雜,從而導(dǎo)致“城中村”成為各種社會隱患的重點場所。“城中村現(xiàn)象”出現(xiàn)并仍然存在的根源主要體現(xiàn)在以下幾個方面:第一,由于特有的城鄉(xiāng)二元體制,導(dǎo)致村集體擅自進行土地開發(fā),農(nóng)民違章?lián)尳ㄋ秸恋厥褂脴O度混亂。第二,“不徹底”城市化政策,使得“村改居”后,“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社保、醫(yī)療、收入等,仍被固化在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織上,強化了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員對“城中村”共同體的認同感和依賴性。第三,農(nóng)民失地后,出租房屋成為村民經(jīng)濟收益的一個重要來源,而“城中村”又是出租屋的主要場所。這種經(jīng)濟利益成為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員抗拒“城中村”改造的因素。第四,“城中村”改造工程巨大,巨額經(jīng)費投入對地方政府來說,是一個嚴重的經(jīng)濟負擔,甚至無法承受,從而導(dǎo)致“城中村”改造進程緩慢。

(七)集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革和“公司化”轉(zhuǎn)型困難

集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革和“公司化”轉(zhuǎn)型是“村改居”進程中面臨的一個重要問題,但由于歷史、政策及客觀現(xiàn)實的原因,使集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革和“公司化”運作發(fā)展存在困難。第一,管理體制不順。“村改居”后建立的新居委會大多數(shù)從村委會轉(zhuǎn)任而來,居委(村委)與集體經(jīng)濟組織之間交叉任職的現(xiàn)象存在,二者在職能方面界定不清,權(quán)責不明,政經(jīng)不分。第二,“村改居”后,由于地方政府財力有限,難以全部滿足社區(qū)建設(shè)需要。集體經(jīng)濟組織承擔了大量的社區(qū)公共投入,甚至出現(xiàn)“公司辦社區(qū)”的現(xiàn)象,負擔較重。第三,“村改居”后,集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變化股份公司,從過去集體經(jīng)營收入免稅或者只繳納營業(yè)稅,變?yōu)榧纫U納營業(yè)稅,也要繳納所得稅、社員紅利分配還要納稅,導(dǎo)致轉(zhuǎn)制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織稅負加重,經(jīng)營困難。第四,集體土地資產(chǎn)的處置難度大。“村改居”過程中,將原農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地,同時返還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一定比例的留用地,但留用地的指標及其產(chǎn)權(quán)的辦理存在較大難度。還有一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制時保留了集體建設(shè)用地,成為集體建設(shè)用地的所有者,但當集體經(jīng)濟組織進一步改制為股份制公司時就遇到了土地所有權(quán)歸屬的問題。第五,由于村集體物業(yè)因歷史原因報建手續(xù)、資料不全,“村改居”后集體物業(yè)普遍存在確權(quán)難問題。此外,用地性質(zhì)變更難也制約了集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟發(fā)展,表現(xiàn)為村改制公司部分規(guī)劃定性為工業(yè)用途的地塊難以變更為商業(yè)用地。第六,集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革后管理運營困難。一是在一人一票的表決制度下,經(jīng)營管理者的投資決策難度較大,多以規(guī)避風險的資產(chǎn)經(jīng)營為主。二是在人人有份的平均主義的股權(quán)設(shè)置條件下,缺乏有效的激勵機制,影響了經(jīng)營者積極性的提高;三是股東較為關(guān)注分紅,對年度分紅的期望值越來越高股份經(jīng)濟合作社分紅的壓力不斷加大,影響了集體積累和長遠發(fā)展;四是缺乏經(jīng)營管理人才。

三、解決“村改居”相關(guān)問題的思路與建議

(一)深化轉(zhuǎn)制型社區(qū)管理體制改革,完善社區(qū)治理

轉(zhuǎn)制型社區(qū),原屬農(nóng)村社區(qū),經(jīng)“村改居”后劃分出來的社區(qū),原村集體經(jīng)濟組織仍正常運作,參與社區(qū)服務(wù)管理的社區(qū)。相對于成熟的城市社區(qū),轉(zhuǎn)制型社區(qū)的基層自治組織建設(shè)還不十分完善,功能、職責不明晰,在某種程度上還具有原農(nóng)村自治組織與管理體制的色彩。因此,“村改居”后,轉(zhuǎn)制型社區(qū)的建設(shè)要順應(yīng)城市社區(qū)管理的趨勢,按照國家基層組織建設(shè)的有關(guān)法律法規(guī)和《廣州市關(guān)于進一步加強社區(qū)居民委員會建設(shè)的意見》(穗辦[2012]14號)的要求,加強轉(zhuǎn)制社區(qū)基層自治組織建設(shè),明確職能,發(fā)揮其在社區(qū)治理中的作用。

1.深化轉(zhuǎn)制型社區(qū)管理體制改革

進一步深化轉(zhuǎn)制型社區(qū)管理體制改革,理順基層黨組織、自治組織和經(jīng)濟組織的職能關(guān)系,因地制宜推動社區(qū)行政事務(wù)、自治事務(wù)和集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理事務(wù)三分離。完善社區(qū)事務(wù)、財務(wù)公開制度,建立社區(qū)事務(wù)、財務(wù)監(jiān)督平臺。積極探索建立基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織聯(lián)席會議制度,促進組織間聯(lián)動,推進社區(qū)協(xié)同治理。建立完善以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、基層自治組織依法自治、集體經(jīng)濟組織獨立經(jīng)營、民主監(jiān)督的新型社區(qū)管理體制。制定合理規(guī)范的社區(qū)干部隊伍管理辦法,選好配強村居領(lǐng)導(dǎo)班子。社區(qū)管理體制改革后,根據(jù)“村改居”人員的意愿,實行“議行分開”管理機制,即行政管理事務(wù)由基層黨組織、基層自治組織(居委會)負責,重大事項的決議由居民代表大會商定,集體經(jīng)濟的管理經(jīng)營由專業(yè)化的公司負責。

2.完善轉(zhuǎn)制型社區(qū)治理

依照城市居民委員會組織法,加強轉(zhuǎn)制型社區(qū)基層自治組織建設(shè),健全社區(qū)民主選舉制度,保障有選舉權(quán)的全體居民對社區(qū)居委會成員的選舉權(quán)和被選舉權(quán),按城市社區(qū)管理的要求與目標,建立健全社區(qū)居委會。社區(qū)居委會承擔社區(qū)自治事務(wù),辦理社區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè),收集和反映社區(qū)居民的各種意見和訴求,協(xié)調(diào)協(xié)助轄區(qū)內(nèi)單位和各類組織等共同為社區(qū)服務(wù),維護社區(qū)居民合法權(quán)益。真正實現(xiàn)社區(qū)居委會整合利用社區(qū)資源、加強社區(qū)功能、解決社區(qū)問題的功能。落實并保障居民活動經(jīng)費撥付的制度化,將其作為社區(qū)居委會從事社區(qū)服務(wù)的資金來源。支持社區(qū)居委會接受企業(yè)贊助和社會捐助,實現(xiàn)社區(qū)治理經(jīng)費來源的多元化。加強基層黨組織建設(shè),發(fā)揮黨組織在社區(qū)治理中的作用。建立健全社區(qū)樓(組)長隊伍、業(yè)主委員會和社區(qū)義工(志愿者)組織,完善社區(qū)治理組織體系。

(二)提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平的思路與方案

到目前為止,廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加養(yǎng)老保險人數(shù)為22.2萬人,其中領(lǐng)取待遇人員12.4萬人,人均養(yǎng)老金671元/月,歷年積累養(yǎng)老保險基金36億元(包含未劃入基金的3億元財政補貼資金)。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平與城鎮(zhèn)居民和企業(yè)職工相比,存在一定差距。

對于解決目前農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平較低的問題,在我國現(xiàn)行的《社會保險法》框架下,結(jié)合廣州的實際情況,總體思路與方案如下:

總體思路:逐步增加財政投入,建立農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險正常調(diào)整機制,進一步提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平,逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并軌。

方案一:在繼續(xù)推行農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上,建立財政投入農(nóng)轉(zhuǎn)居養(yǎng)老保險基金的正常機制和正常養(yǎng)老金年度調(diào)整機制,逐步提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平。

方案二:將農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險并入城鄉(xiāng)居保。將農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險的繳費年限,計算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限;將農(nóng)轉(zhuǎn)居人員全部繳費記入個人賬戶,按城鄉(xiāng)居保財政補貼辦法給予相應(yīng)補貼,做實個人賬戶;對農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的參保人,轉(zhuǎn)按城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法重新計算養(yǎng)老金,與其領(lǐng)取的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老金進行比較,按“就高不就低”的原則發(fā)放。

方案選擇:在當前情況下,應(yīng)選擇方案一。

理由是:一是通過建立財政投入農(nóng)轉(zhuǎn)居養(yǎng)老保險基金的正常機制和正常養(yǎng)老金年度調(diào)整機制,可以進一步提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平。如選擇方案二,將農(nóng)轉(zhuǎn)居人員并入城鄉(xiāng)居保,將會把參保人從高待遇轉(zhuǎn)入低待遇,無法達到“進一步提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平”的目標。根據(jù)廣州市現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法,一方面并入城鄉(xiāng)居保后,除了少數(shù)人外,大部分人員養(yǎng)老金水平無法得到實質(zhì)性的提高。據(jù)市人社局初步測算,目前已領(lǐng)取農(nóng)轉(zhuǎn)居養(yǎng)老金的人群中,其中年齡在73周歲以上人員(占29%),待遇水平有所提高;但年齡在73周歲以下人員(占71%),待遇水平有所降低,需要采取“就高不就低”的方法予以托底;從長遠來講,今后所有新增的領(lǐng)取待遇人員養(yǎng)老金水平都會降低;另一方面如要提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的待遇水平,則涉及要提高所有城鄉(xiāng)居保取領(lǐng)待遇的人員,所需資金巨大。二是政府當期投入壓力不大。據(jù)市人社局測算,方案二政府當期需一次性投入64.5億元,財政壓力相當大。而按照方案一,當期財政壓力較小。為減輕今后的財政壓力,建議從現(xiàn)在起建立財政投入機制,每年投入一定量的資金,充實基金,延長基金缺口時間。

(三)提供轉(zhuǎn)制型社區(qū)公共服務(wù)水平,拓展社區(qū)服務(wù)資金籌集渠道

1.將轉(zhuǎn)制型社區(qū)的公共服務(wù)納入城市統(tǒng)一管理

按城市社區(qū)公共服務(wù)的供給模式,將轉(zhuǎn)制型社區(qū)的公共服務(wù)納入城市統(tǒng)一管理,明確各級政府、社會組織、有關(guān)機構(gòu)和個體的責任,加快形成公共服務(wù)、志愿服務(wù)、便民利民服務(wù)有效銜接的轉(zhuǎn)制型社區(qū)服務(wù)體系。探索引進專業(yè)化、規(guī)范化的服務(wù)機構(gòu),負責轉(zhuǎn)制型社區(qū)保潔、綠化、保安以及居民生活等日常服務(wù)管理。制定轉(zhuǎn)制型社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)目錄,明確服務(wù)類型、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)項目、服務(wù)標準,加大政府向社會組織購買服務(wù)力度,為轉(zhuǎn)制型社區(qū)提供專業(yè)化服務(wù)。城管、安監(jiān)、勞動、文化、計生、治安、食品藥品監(jiān)督等要覆蓋到轉(zhuǎn)制型社區(qū)。建立社區(qū)社會工作崗位配置體系,強化社會工作人才隊伍建設(shè),提高轉(zhuǎn)制型社區(qū)公共服務(wù)水平。

2.拓展社區(qū)服務(wù)資金籌集渠道

各級政府要以推進基本公共服務(wù)進社區(qū)為目標,建立以公共財政為主的社區(qū)服務(wù)管理資金多元投入機制。各級財政要調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),建立健全財政保障機制,為轉(zhuǎn)制型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供必要的資金支持。市、區(qū)(縣級市)財政安排專項資金建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、綜合服務(wù)中心,切實保障社區(qū)居委會工作經(jīng)費和活動經(jīng)費。積極爭取社區(qū)公益性、福利性項目資金,探索建立社區(qū)服務(wù)發(fā)展基金,將社會各類可利用資金有序、依法納入社區(qū)服務(wù)軌道。制定相關(guān)政策,吸引和鼓勵社會團體、企事業(yè)單位和個人以捐贈、投資等多種方式興辦社區(qū)服務(wù)項目,推動社區(qū)建設(shè)投資主體多元化和籌資渠道多樣化。

(四)深化集體經(jīng)濟組織各項制度改革

深化集體經(jīng)濟組織各項制度改革是推進“村改居”管理體制綜合改革的核心,建議從加強集體經(jīng)濟組織運行管理入手,推動集體經(jīng)濟組織各項制度改革,實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織的股份合作制或公司制改革。

1.深化集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資,全面摸清集體資產(chǎn)情況,重點解決資產(chǎn)資源權(quán)屬爭議、債權(quán)債務(wù)糾紛、呆賬壞賬處置和歷史遺留問題,推進以土地資產(chǎn)為核心的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、確權(quán)和頒證工作,確保集體土地所有權(quán)依法確認到每個具有所有權(quán)的集體或組織體,宅基地使用權(quán)依法確認給本集體成員。

2.加強集體經(jīng)濟監(jiān)管制度改革

規(guī)范集體資產(chǎn)、資金、資源(“三資”)管理、交易規(guī)則和流程,將集體經(jīng)濟組織的“三資”、合同和項目工程納入監(jiān)管,以現(xiàn)代化信息技術(shù)對集體資產(chǎn)、資金、票據(jù)、合同、會計核算、財務(wù)收支等實施監(jiān)管,建立健全票據(jù)管理和財務(wù)檔案管理制度,推進集體資產(chǎn)交易管理和集體經(jīng)濟財務(wù)監(jiān)管平臺建設(shè),實現(xiàn)集體資產(chǎn)交易管理與財務(wù)監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)化、公開化、實時化。

3.推進集體經(jīng)濟組織運營制度改革

進一步厘清和明晰基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織的職能和關(guān)系,強化黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位,強化自治組織自治功能,強化集體經(jīng)濟組織的市場主體功能,對位于城區(qū)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、產(chǎn)業(yè)與人口結(jié)構(gòu)已高度城市化的“村改居”社區(qū),要完善的城市社區(qū)管理體制,在組織架構(gòu)上實行徹底的“政經(jīng)分離”,全面實施“經(jīng)濟賬”和“行政賬”分賬核算,集體經(jīng)濟組織和社區(qū)自治服務(wù)組織分別進行換屆選舉。

4.完善集體經(jīng)濟組織分配制度改革

明確合理的收益分配方式,建立按成員擁有股份進行收益分配的長效機制,合作社股權(quán)是成員享受集體收益分配的憑證和份額比例,并對收益分配情況享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。依法全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員(家庭)股份的認定,建立管理臺賬,頒發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員證書》,保障集體經(jīng)濟組織中每個成員的權(quán)益。

(五)推行一村一策,選擇合適的“城中村”改造模式

廣州“城中村”數(shù)量較多,每個村的地理位置、交通條件、經(jīng)濟狀況、地貌特征、歷史文化等各不相同,決定了廣州“城中村”改造只能統(tǒng)一政策的指導(dǎo)下,針對每個“村中村”的特點,推行一村一策,選擇適合本村實情的改造模式。根據(jù)實踐經(jīng)驗,“城中村”改造一般具有以下四種模式:

第一種模式:政府贖買模式。一般指基于城市建設(shè)的需要,政府按市場估價或雙方協(xié)商一致的價格將村民所屬集體土地及物業(yè)全部或部分贖買,村民在拿到足額補償后,自行或由政府協(xié)助統(tǒng)一進行異地安置;其后,由政府或政府委托的開發(fā)商對騰空的舊村進行拆除,并按照城市建設(shè)的標準和項目用地的要求進行開發(fā)建設(shè)。這是一種典型的異地改造模式,其主要特點:(1)對村民的土地和物業(yè)實行一次性買斷,關(guān)系較為單純,操作簡單易行;(2)政府需支付高昂的贖買資金和安置成本,應(yīng)對村民未來生計有妥善解決之策。

第二種模式:市場化的房地產(chǎn)開發(fā)模式。這種模式主要是利用村里剩余空地較多的優(yōu)勢,以土地資本為杠桿,將空地與宅基地一起轉(zhuǎn)為國有土地商住建設(shè)用地,進行聯(lián)片統(tǒng)一開發(fā),在對舊村物業(yè)逐步拆遷補償?shù)幕A(chǔ)上建設(shè)商住樓;在開發(fā)建設(shè)完成后,將一部分商住住物業(yè)按一定比例分配給村民(或按成本價購買),而另一部分物業(yè)則全部對外銷售,以回收投資。這種模式的主要特點是以多建物業(yè)的出售來籌集改造資金,充分利用了土地杠桿,有效地解決了改造資金問題,使村民和政府無需出太多錢就能完成“城中村”改造,而房地產(chǎn)投資者也能獲得一定利潤。這種模式主要適于村的規(guī)模不大、地理位置較好的城中村。

第三種模式:半市場化的社區(qū)型改造模式。這種模式主要是利用村的空地作為周轉(zhuǎn)用地(或啟動地塊),建設(shè)公寓式新村,遷入一部分村民;然后,對遷出后騰空的部分舊村實施拆遷、補償,并依據(jù)修建性詳規(guī)進行公寓式住宅復(fù)建,建好后再用于安置舊村內(nèi)其它區(qū)域的村民;如此循環(huán),逐步對整個舊村進行滾動式開發(fā),遷出一片,建設(shè)一片,安置一片,直到舊村置換改造完畢,并將村民全部回遷至新建設(shè)的公寓式住宅當中。這種就地改造模式徹底改變村民居住形態(tài)的同時,改造了“城中村”。村民回遷時主要以成本價購置,具有一定范圍的選擇自由度和價格調(diào)節(jié)作用,是謂“半福利性”和“半市場化性質(zhì)。但這種模式資金問題解決起來有一定難度。

第四種模式:集體經(jīng)濟主導(dǎo)的企業(yè)化模式。這種模式是將村集體經(jīng)濟的股份制完善工作與城中村改造結(jié)合起來。其基本涵義是:在完善股權(quán)設(shè)置和股份分配的基礎(chǔ)上,由村集體統(tǒng)一改造,村民以其“宅基地”及其住房(合法補償面積部分)作價入股,在集體經(jīng)濟股本中增加相應(yīng)股份,享有相應(yīng)的股份分配權(quán),其出租收益逐年集體分紅;然后,在自行妥善安置村民的基礎(chǔ)上,由集體經(jīng)濟組織牽頭逐步對城中村進行重新的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè),從而實現(xiàn)村民居住環(huán)境的改善和集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。這種模式主要適用于村改制較為超前、集體經(jīng)濟股份制較為完善、村整體經(jīng)濟實力較為雄厚、對經(jīng)濟手段和企業(yè)運行機制運用較為嫻熟的城中村。

(六)加強中專職業(yè)技能教育,增加高中學(xué)位,擴大繼續(xù)教育的規(guī)模,為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員就業(yè)奠定基礎(chǔ)

從當今就業(yè)市場和企業(yè)招工的發(fā)展趨勢看,如果沒有高中或中專及以上學(xué)歷,很難適應(yīng)就業(yè)形勢的要求。促進“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員就業(yè),提高他們的就業(yè)素質(zhì),必須與教育事業(yè)發(fā)展聯(lián)系起來,加強中專職業(yè)技能教育,增加高中學(xué)位,擴大繼續(xù)教育的規(guī)模。根據(jù)目前的教育體制,學(xué)生在初中畢業(yè)后,由于受高中學(xué)位的限制,只有50%左右的學(xué)生升入到高中階段繼續(xù)學(xué)習(xí),一部分初中畢業(yè)生到中專類成人繼續(xù)學(xué)校讀書,余下相當一部分學(xué)生初中畢業(yè)后不能繼續(xù)讀書。

一是加強中專職業(yè)技能教育。加強與中專職業(yè)技能教育聯(lián)絡(luò),對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員中初中畢業(yè)沒有考取高中和中專學(xué)校的學(xué)生,實行免試入學(xué),并采取全日制教學(xué)。爭取在學(xué)費方面給予優(yōu)惠,對于確有經(jīng)濟困難的學(xué)生,可實行低息貸款和貼息貸款等方式,畢業(yè)后逐年還清。

二是適當增加高中學(xué)位。一般來說,通過高中階段的學(xué)習(xí),可以使學(xué)生獲得更高的學(xué)歷,掌握更好的勞動技能,增強就業(yè)競爭力。目前高中學(xué)位嚴重不足,以2012年為例,全市121所普通高中共錄取高中生60494人,錄取率為53.48%,雖為近幾年最高,但仍有近一半的初中畢業(yè)生不能進入普通高中繼續(xù)學(xué)習(xí)②。可以說明高中學(xué)位不足。根據(jù)歷史廣州中考錄取看,高中學(xué)位的競爭相當激烈,2010年廣州高中錄取總上線人數(shù)比高中學(xué)位多了2萬人③,同時也說明當前高中學(xué)位缺口為2萬個左右。最近幾年,廣州普通高中學(xué)位略有增加,但增加幅度不大。面對這種狀況,應(yīng)加大對高中教育的投入,適當增加高中學(xué)位,擴大高中招生規(guī)模。如果增加少量學(xué)位,只需在原有班級增加學(xué)位即可。如果大規(guī)模增加學(xué)位,就要興建新的教學(xué)設(shè)施。在擴大高中學(xué)位的基礎(chǔ)上,對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的高中入學(xué)適當降低錄取分數(shù)線,讓更多的初中畢業(yè)生能進入高中學(xué)習(xí),以利于他們進一步學(xué)習(xí)與發(fā)展。

在實施擴大高中學(xué)位的工作中,可以先在每個班級增加學(xué)位,在班級學(xué)位完全飽和后,可以考慮興建教學(xué)樓,增加班級數(shù)量。

(七)促進“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員再就業(yè)

根據(jù)課題組對廣州市某區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”勞動力人口(18至50歲)隨機抽樣問卷調(diào)查,有38.5%的勞動力適齡人口仍然從事農(nóng)業(yè)勞動,28.8%的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員征地后沒有任何事情做,而自己創(chuàng)業(yè)、在本地和外地打工、原村內(nèi)就業(yè)的人員總共只占勞動力適齡人口的22.9%,而從事農(nóng)業(yè)的人員基本上都屬于尚未完全被征地的農(nóng)民。由此可以看出某區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的失業(yè)比率遠遠高于廣州城鎮(zhèn)人口率(2012年廣州城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.4%④。)。通過對廣州其他“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員較為集中的地區(qū)調(diào)研,“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員失地后處于無業(yè)狀態(tài)的現(xiàn)象相當普遍。因此,要采取相應(yīng)措施,促進“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員再就業(yè)。

一是設(shè)立“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員就業(yè)基金。根據(jù)國內(nèi)外有些地區(qū)促進就業(yè)的經(jīng)驗和做法,可以以政府投資為主,成立就業(yè)基金,主要用于“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)貸款擔保和貼息、企業(yè)安置“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的補貼、就業(yè)信息中心的籌建等。基金的資金來源可由三部分構(gòu)成,一是政府投資,占50%,二是各行政村利用集體經(jīng)濟收益或征地款的提留部分,占30%,三是征地款中安置費的一部分,共占20%。基金成立后,由當?shù)貏趧雍蜕鐣U喜块T管理和運作,也可委托社會上的基金管理公司負責運作。

二是大力開展職業(yè)技能培訓(xùn),增強“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的就業(yè)能力。充分利用現(xiàn)有的培訓(xùn)機構(gòu)、教學(xué)場所,針對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員進行職能技術(shù)培訓(xùn)。培訓(xùn)形式與內(nèi)容要根據(jù)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的年齡、文化程度靈活設(shè)置。培訓(xùn)一定要與就業(yè)掛鉤,“以銷定產(chǎn)”,企業(yè)、市場需要什么就培訓(xùn)什么,不搞盲目培訓(xùn)。

三是積極開展就業(yè)服務(wù)。各區(qū)、街要成立專門機構(gòu)、配置專業(yè)人員為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員開展就業(yè)服務(wù),對當?shù)剞r(nóng)民進行就業(yè)咨詢、技術(shù)輔導(dǎo),幫助失地農(nóng)民開成正確的就業(yè)心理,引導(dǎo)他們的就業(yè)行為。為失地農(nóng)民就業(yè)提供一站式服務(wù),辦理各種證件,為農(nóng)民就業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù),突出服務(wù)功能。對介紹“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員就業(yè)和提供就業(yè)信息較多的服務(wù)機構(gòu),給予一定的補貼和物質(zhì)獎勵。

四是建立與完善就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)。一方面,各區(qū)、街要成立就業(yè)信息中心,收集和發(fā)布就業(yè)信息。另一方面,對本地在外打工的人員進行登記,鼓勵他們向信息中心或失地農(nóng)民傳遞招聘信息,在打工族與信息中心和失地農(nóng)民之間建立一種獨特的信息網(wǎng)絡(luò)。

五是開發(fā)就業(yè)資源,增加就業(yè)崗位。一方面,要充分發(fā)揮“自留地”的作用,在政府統(tǒng)一規(guī)劃下,可以在“自留地”上建集貿(mào)市場、員工宿舍、廠房、倉庫、商場等出租物業(yè),也可用來發(fā)展餐飲業(yè)和簡單加工業(yè),這樣不僅使農(nóng)民有穩(wěn)定的收入來源,也可安排一定數(shù)量的失地農(nóng)民從事保安、管理和服務(wù)工作。另一方面,在政府的指導(dǎo)下,各轉(zhuǎn)制村要盤活征地款,興辦集體經(jīng)濟實體,在招聘員工時,優(yōu)先安排本地的失地農(nóng)民就業(yè)。

六是建立小額貸款制度,資助自主創(chuàng)業(yè)。政府可以參照國有企業(yè)下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)、自創(chuàng)企業(yè)的貸款辦法,建立促進就業(yè)的小額低息貸款制度,為他們解決資金上的困難。對于需要貸款的自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員,由本人提出項目計劃和貸款申請,通過就業(yè)基金提供擔保,向銀行貸款。貸款額度一般掌握在10萬元以下,貸款期限最長不超過2年,到期確需延長的,可申請延期一次。同時也建立一套貸款使用約束機制,使小額貸款制度與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)咨詢服務(wù)等密切結(jié)合,以保證小額低息貸款的有效運作。

作者單位:廣州市社科院農(nóng)村研究中心


中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:南方農(nóng)村


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