——以廣州為例
一、廣州“村改居”進程和管理模式
（一）“村改居”進程
為適應城市化發(fā)展和城區(qū)范圍不斷擴大的需要，廣州加快“城中村”改制和“村改居”步伐。2002年5月，中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳出臺了《關于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17號），部署當時的138個“城中村”改制工作，將改制的“城中村”村民農業(yè)戶口全部變更為居民戶口，實現(xiàn)“農轉居”；撤銷“城中村”的村委會建制和農村管理體制，取而代之的是建立社區(qū)居委會的自治組織，“村改居”工作不斷推進。
為積極穩(wěn)妥解決“農轉居”和“村改居”進程中的問題與矛盾，2008年5月，廣州市又出臺了《關于完善“農轉居”和“城中村”改造有關政策問題的意見》（穗辦〔2008〕10號），對“農轉居”和“城中村”改造涉及的土地征收、土地和房屋確權、社區(qū)配套建設、集體經濟發(fā)展、“農轉居”人員戶籍管理、就業(yè)、社保和“城中村”改造等問題提出了意見。
在上述政策的支撐和推動下，廣州市“村改居”工作有條不紊地推進，目前廣州“村改居”的數(shù)量為153條行政村，包括138條“城中村”和蘿崗區(qū)的15個改制村，涉及包括越秀、白云、天河、黃埔、海珠、荔灣、蘿崗等區(qū)51個街。為了進一步推進“村改居”工作，廣州市當前在花都區(qū)、南沙區(qū)、增城市等進行“村改居”工作試點。
（二）轉制社區(qū)管理模式及特征
目前，廣州各區(qū)形成三種“村改居”社區(qū)管理模式：
一是以社區(qū)居委會為服務管理主體、經濟聯(lián)社配合的運作模式，兩者之間人員不交叉任職；二是以經濟聯(lián)社為服務管理主體、社區(qū)居委會配合的運作模式，兩者之間人員不交叉任職；三是政府主導，由黨委下派干部任社區(qū)黨組織負責人，統(tǒng)一在社區(qū)黨組織的領導下，社區(qū)居委會和經濟聯(lián)社分工負責的運作模式，班子成員大部分實現(xiàn)交叉任職。這三種管理模式都保留著“城中村”管理體制的兩個基本特征：一是集體經濟組織（即經濟聯(lián)社和經濟社）運作模式基本不變；二是集體經濟組織仍然要承擔大部分社區(qū)公共設施和公共管理費用，不同程度地參與社區(qū)的社會管理和服務。
“村改居”轉制社區(qū)的現(xiàn)行管理模式和運行特征，使得“村改居”進程中仍存在不少問題，甚至仍存在原有的農村管理的色彩，如村集體經濟組織在“轉制社區(qū)”的管理服務中仍充當著較為重要角色，在公共服務、“農轉居”人員的社會保障、基礎設施的配套等仍未實現(xiàn)完全意義上的城市化，這就使得廣州“村改居”、“農轉居”改制工作仍然遺留不少亟待解決的問題。隨著新型城市化工作的全面推進和展開，這些問題日益凸顯，影響新型城市化發(fā)展目標的實現(xiàn)，繼續(xù)推進和完善“村改居”管理體制綜合改革以及解決“村改居”、“農轉居”過程中的實際問題，十分迫切和重要。
二、廣州“村改居”面臨的主要問題
（一）農民對“轉居”愿望不強
課題組人員深入到天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)的“農轉居”人員中與之進行深入訪談，絕大多數(shù)“農轉居”人員對推進“村改居”、“農轉居”的愿望不強，主要原因表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，“農轉居”人員擔心，賴以生存的農地被征用了，自己的再就業(yè)能力不強，集體經濟分紅較少，早期的征地補償款又較低，對以后的生活和經濟收入來源表示擔憂。第二，政府雖然出臺了“農轉居”人員的社會保障政策，但由于自身經濟能力和集體經濟薄弱的原因，參與了較低檔的養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，以后每個月的社保收入和就醫(yī)報銷比例偏低，如果出現(xiàn)重大疾病，可能會出現(xiàn)看不起病的現(xiàn)象。第三，根據(jù)《關于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17號），“村改居”后，村民轉為城市居民，全部實行城市計劃生育政策。由于受“多子多福”和“養(yǎng)兒防老”意識的影響，受訪的大部分“農轉居”人員認為，以前可以至少生育兩個子女，而轉制后只能生育一個子女，對此政策規(guī)定在短時間內還難以接受，需要一段時間的適應和接受。第四，認為相關政策落實難度大。對于“村改居”的相關政策的落實，如社會保障、醫(yī)療保險、物業(yè)確權頒證等，都需要“農轉居”人員和集體經濟組織支付一定比例的資金，特別是集體經濟落后轉制村、經濟條件不好的“農轉居”人員，落實政策的難度較大。第五，擔心自己的物業(yè)財產受到損失。在實地調查中了解到，一些“農轉居”人員，特別是城區(qū)范圍內“農轉居”人員，擔心在物業(yè)財產確權頒證的過程中，超過標準部分的物業(yè)得不到承認，頒發(fā)產權證書還需要繳納物業(yè)所在土地性質變更的費用及相關手續(xù)費，物業(yè)轉讓還要補交國有土地使用權出讓金等，對于他們來說是一筆數(shù)額較大的支出，甚至會使他們的物業(yè)財產受到損失。
（二）“農轉居”人員的社會保障水平偏低
在推進“村改居”和“農轉居”工作中，廣州市政府非常重視“農轉居”人員的社會保障問題。在《關于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦2002年17號文）中關于“城中村”改制后居民的社會保障問題又提到了“結合‘城中村改制，建立和完善‘農轉非人員的社會保障制度。（1）‘城中村轉制后的居民，享受城市居民同樣的社會保障。（2）已參加工作的‘農轉非居民，按規(guī)定參加相應的社會保險，享受有關的社會保險待遇。（3）從征用土地補償金中和村集體經濟組織的公積金及其它收益中提取社會養(yǎng)老保險費，為‘城中村‘農轉非的人員多渠道實施養(yǎng)老保險服務。各項具體實施方案由市勞動和社會保障局負責制訂，報市政府批準后實施。”
為解決“農轉居”人員的基本養(yǎng)老保險問題，2006年廣州市出臺了《廣州市農轉居人員基本養(yǎng)老保險辦法（試行）》（穗府[2006]21號），對“農轉居”人員參加基本養(yǎng)老保險的資金來源、繳費比例、基本養(yǎng)老金的發(fā)放標準等作了明確規(guī)定與說明。各區(qū)（縣級市）參加基本養(yǎng)老保險的“農轉居”人員領取330元/月-400元/月的養(yǎng)老金。同時也規(guī)定了“根據(jù)物價變動和基金情況，市勞動保障部門會同財政部門適時調整基本養(yǎng)老金的水平。”
由于各區(qū)（縣級市）、改制村和“農轉居”人員經濟條件差別較大，并考慮到經濟承受能力，“農轉居”人員基本上都選擇了檔次較低的養(yǎng)老保險，導致每月領取的養(yǎng)老保險金較低。雖然廣州市不斷調整提高“農轉居”人員的社會保障水平，“農轉居”人員的養(yǎng)老保險金有所提高，但仍不到700元/月，低于城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險水平，與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險水平相差更大①。究其原因，一是“農轉居”人員參加基本養(yǎng)老保險選擇的檔次較低；二是城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險也隨著物價上漲和城鎮(zhèn)職工月平均工資水平的增加而有所調整增加；三是“農轉居”人員領取的養(yǎng)老金基數(shù)小，雖按比例增加，但增加幅度小，而城鎮(zhèn)職工領取的養(yǎng)老金基數(shù)較大，按比例增加，其增幅較大，從而導致“農轉居”人員與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險水平相差較大。
（三）集體經濟組織仍承擔大量社會管理職責且負擔較重
根據(jù)《關于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦2002年17號文），“村改居”后，轉制社區(qū)的路橋、水電、綠化、環(huán)衛(wèi)、治安、教育、計生等市政建設和公共服務管理費用，應由政府財政投入，而事實上，除一些區(qū)、街在環(huán)衛(wèi)等方面給予小部分補貼外，相當一部分基礎設施的建設和維護管理費用仍由原有集體經濟組織承擔。據(jù)初步統(tǒng)計，全市138個“村改居”城中村，每個集體經濟組織每年平均負擔管理經費約600萬元，個別社區(qū)超1000萬元（如天河區(qū)棠下社區(qū)僅治安方面的開支就超過600萬元）。天河區(qū)林和村完成“村改居”后，村組織經濟組織改制為林和潤揚公司，每年參與社區(qū)建設和管理而負擔的社會公共福利費用約300萬元；荔灣區(qū)東漖經濟聯(lián)社在1992年就已經進行股份制改革，“村改居”后，集體經濟組織在市政建設和公共服務管理等方面投入的費用每年約需600萬元，而且這些開支有逐年遞增之勢。
（四）轉制社區(qū)公共服務配套滯后
根據(jù)《關于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦2002年17號文）和《關于完善“農轉居”和“城中村”改造有關政策問題的意見》（穗辦[2008]10號），“村改居”后，其規(guī)劃編制、實施管理的各項標準和控制指標按城市規(guī)劃標準執(zhí)行，市政基礎設施建設和管理納入市政統(tǒng)一管理范圍，費用由政府財政承擔，并在“村改居”時按規(guī)劃同步配套建設市政公用基礎設施。通過調研了解，目前已實現(xiàn)“村委改為居委”、“農業(yè)人口轉變?yōu)槌鞘腥丝凇保馕吨瓿闪恕按甯木印薄?jù)有些轉制社區(qū)的人員反映，雖然完成了“村改居”，但原有村居面貌、市政設施并沒有明顯改善。轉制社區(qū)的公共服務，如公共文化設施、體育活動設施等的建設較為滯后，與城市社區(qū)的建設發(fā)展要求還存在一定差距。究其原因，主要是全市150多個“村改居”轉制社區(qū)要改善市政設施，實現(xiàn)城市社區(qū)公共服務配套，需要資金數(shù)額巨大，完全依靠政府財政投入，在短期內難以實現(xiàn)。
（五）“農轉居”人員再就業(yè)存在較多障礙
“村改居”后，就業(yè)成為“農轉居”人員最為擔心的問題，也是農民失去土地后面臨的首要問題。根據(jù)對廣州市某區(qū)“農轉居”勞動力人口（18至50歲）隨機抽樣問卷調查，72.20%的調查對象認為“農轉居后，最擔心的問題”是“就業(yè)”，此比例遠遠高于其它問題。困擾“農轉居”人員再就業(yè)的主要因素包括：第一，文化水平偏低，勞動技術單一，使大部分“農轉居”人員在短期內無法實現(xiàn)再就業(yè)。第二，通過調查，大部分“農轉居”人員都有數(shù)額不等的集體經濟分紅和征地補償款，在短期內生活不會受太大影響，使得他們對就業(yè)期望值較高，主動性不強。第三，有的企業(yè)認為，本地員工具有與企業(yè)對抗的條件，難以管理，企業(yè)招收本地員工具有一定的風險。因此，“農轉居”人員在本地就業(yè)存在障礙。第四，“村改居”后，社區(qū)能為為“農轉居”人員提供了就業(yè)崗位，如保潔、保安等數(shù)量極為有限，無法滿足大量“農轉居”人員就業(yè)的崗位需求。除此之外，還有培訓泊效果不明顯、就業(yè)信息不暢、自主創(chuàng)業(yè)缺乏資金等因素，制約“農轉居”實現(xiàn)再就業(yè)。
（六）“城中村現(xiàn)象”仍然存在
本世紀初，廣州市推進“村改居”工作的重點在于改造“城中村”。但通過十多年的實踐，“城中村”改造從外觀上來看，效果并不十分明顯。“城中村”中，高樓林立，“一線天”、“握手樓”隨處可見，亂拉亂搭現(xiàn)象嚴重，居住在“城中村”出租屋中人群混亂復雜，從而導致“城中村”成為各種社會隱患的重點場所。“城中村現(xiàn)象”出現(xiàn)并仍然存在的根源主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，由于特有的城鄉(xiāng)二元體制，導致村集體擅自進行土地開發(fā)，農民違章?lián)尳ㄋ秸恋厥褂脴O度混亂。第二，“不徹底”城市化政策，使得“村改居”后，“農轉居”人員的社保、醫(yī)療、收入等，仍被固化在農村集體經濟組織上，強化了“農轉居”人員對“城中村”共同體的認同感和依賴性。第三，農民失地后，出租房屋成為村民經濟收益的一個重要來源，而“城中村”又是出租屋的主要場所。這種經濟利益成為“農轉居”人員抗拒“城中村”改造的因素。第四，“城中村”改造工程巨大，巨額經費投入對地方政府來說，是一個嚴重的經濟負擔，甚至無法承受，從而導致“城中村”改造進程緩慢。
（七）集體經濟組織產權制度改革和“公司化”轉型困難
集體經濟組織產權制度改革和“公司化”轉型是“村改居”進程中面臨的一個重要問題，但由于歷史、政策及客觀現(xiàn)實的原因，使集體經濟組織產權制度改革和“公司化”運作發(fā)展存在困難。第一，管理體制不順。“村改居”后建立的新居委會大多數(shù)從村委會轉任而來，居委（村委）與集體經濟組織之間交叉任職的現(xiàn)象存在，二者在職能方面界定不清，權責不明，政經不分。第二，“村改居”后，由于地方政府財力有限，難以全部滿足社區(qū)建設需要。集體經濟組織承擔了大量的社區(qū)公共投入，甚至出現(xiàn)“公司辦社區(qū)”的現(xiàn)象，負擔較重。第三，“村改居”后，集體經濟組織轉變化股份公司，從過去集體經營收入免稅或者只繳納營業(yè)稅，變?yōu)榧纫U納營業(yè)稅，也要繳納所得稅、社員紅利分配還要納稅，導致轉制后的農村集體經濟組織稅負加重，經營困難。第四，集體土地資產的處置難度大。“村改居”過程中，將原農村集體土地轉為國有土地，同時返還農村集體經濟組織一定比例的留用地，但留用地的指標及其產權的辦理存在較大難度。還有一些農村集體經濟組織改制時保留了集體建設用地，成為集體建設用地的所有者，但當集體經濟組織進一步改制為股份制公司時就遇到了土地所有權歸屬的問題。第五，由于村集體物業(yè)因歷史原因報建手續(xù)、資料不全，“村改居”后集體物業(yè)普遍存在確權難問題。此外，用地性質變更難也制約了集體經濟組織經濟發(fā)展，表現(xiàn)為村改制公司部分規(guī)劃定性為工業(yè)用途的地塊難以變更為商業(yè)用地。第六，集體經濟組織產權制度改革后管理運營困難。一是在一人一票的表決制度下，經營管理者的投資決策難度較大，多以規(guī)避風險的資產經營為主。二是在人人有份的平均主義的股權設置條件下，缺乏有效的激勵機制，影響了經營者積極性的提高；三是股東較為關注分紅，對年度分紅的期望值越來越高股份經濟合作社分紅的壓力不斷加大，影響了集體積累和長遠發(fā)展；四是缺乏經營管理人才。
三、解決“村改居”相關問題的思路與建議
（一）深化轉制型社區(qū)管理體制改革，完善社區(qū)治理
轉制型社區(qū)，原屬農村社區(qū)，經“村改居”后劃分出來的社區(qū)，原村集體經濟組織仍正常運作，參與社區(qū)服務管理的社區(qū)。相對于成熟的城市社區(qū)，轉制型社區(qū)的基層自治組織建設還不十分完善，功能、職責不明晰，在某種程度上還具有原農村自治組織與管理體制的色彩。因此，“村改居”后，轉制型社區(qū)的建設要順應城市社區(qū)管理的趨勢，按照國家基層組織建設的有關法律法規(guī)和《廣州市關于進一步加強社區(qū)居民委員會建設的意見》（穗辦[2012]14號）的要求，加強轉制社區(qū)基層自治組織建設，明確職能，發(fā)揮其在社區(qū)治理中的作用。
1.深化轉制型社區(qū)管理體制改革
進一步深化轉制型社區(qū)管理體制改革，理順基層黨組織、自治組織和經濟組織的職能關系，因地制宜推動社區(qū)行政事務、自治事務和集體經濟組織經營管理事務三分離。完善社區(qū)事務、財務公開制度，建立社區(qū)事務、財務監(jiān)督平臺。積極探索建立基層黨組織、自治組織和集體經濟組織聯(lián)席會議制度，促進組織間聯(lián)動，推進社區(qū)協(xié)同治理。建立完善以基層黨組織為領導核心、基層自治組織依法自治、集體經濟組織獨立經營、民主監(jiān)督的新型社區(qū)管理體制。制定合理規(guī)范的社區(qū)干部隊伍管理辦法，選好配強村居領導班子。社區(qū)管理體制改革后，根據(jù)“村改居”人員的意愿，實行“議行分開”管理機制，即行政管理事務由基層黨組織、基層自治組織（居委會）負責，重大事項的決議由居民代表大會商定，集體經濟的管理經營由專業(yè)化的公司負責。
2.完善轉制型社區(qū)治理
依照城市居民委員會組織法，加強轉制型社區(qū)基層自治組織建設，健全社區(qū)民主選舉制度，保障有選舉權的全體居民對社區(qū)居委會成員的選舉權和被選舉權，按城市社區(qū)管理的要求與目標，建立健全社區(qū)居委會。社區(qū)居委會承擔社區(qū)自治事務，辦理社區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)，收集和反映社區(qū)居民的各種意見和訴求，協(xié)調協(xié)助轄區(qū)內單位和各類組織等共同為社區(qū)服務，維護社區(qū)居民合法權益。真正實現(xiàn)社區(qū)居委會整合利用社區(qū)資源、加強社區(qū)功能、解決社區(qū)問題的功能。落實并保障居民活動經費撥付的制度化，將其作為社區(qū)居委會從事社區(qū)服務的資金來源。支持社區(qū)居委會接受企業(yè)贊助和社會捐助，實現(xiàn)社區(qū)治理經費來源的多元化。加強基層黨組織建設，發(fā)揮黨組織在社區(qū)治理中的作用。建立健全社區(qū)樓（組）長隊伍、業(yè)主委員會和社區(qū)義工（志愿者）組織，完善社區(qū)治理組織體系。
（二）提高農轉居人員養(yǎng)老保險水平的思路與方案
到目前為止，廣州市農轉居人員參加養(yǎng)老保險人數(shù)為22.2萬人，其中領取待遇人員12.4萬人，人均養(yǎng)老金671元/月，歷年積累養(yǎng)老保險基金36億元（包含未劃入基金的3億元財政補貼資金）。農轉居人員養(yǎng)老保險水平與城鎮(zhèn)居民和企業(yè)職工相比，存在一定差距。
對于解決目前農轉居人員養(yǎng)老保險水平較低的問題，在我國現(xiàn)行的《社會保險法》框架下，結合廣州的實際情況，總體思路與方案如下：
總體思路：逐步增加財政投入，建立農轉居人員養(yǎng)老保險正常調整機制，進一步提高農轉居人員養(yǎng)老保險水平，逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并軌。
方案一：在繼續(xù)推行農轉居人員養(yǎng)老保險制度的基礎上，建立財政投入農轉居養(yǎng)老保險基金的正常機制和正常養(yǎng)老金年度調整機制，逐步提高農轉居人員養(yǎng)老保險水平。
方案二：將農轉居人員養(yǎng)老保險并入城鄉(xiāng)居保。將農轉居人員基本養(yǎng)老保險的繳費年限，計算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限；將農轉居人員全部繳費記入個人賬戶，按城鄉(xiāng)居保財政補貼辦法給予相應補貼，做實個人賬戶；對農轉居人員的參保人，轉按城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法重新計算養(yǎng)老金，與其領取的農轉居人員基本養(yǎng)老金進行比較，按“就高不就低”的原則發(fā)放。
方案選擇：在當前情況下，應選擇方案一。
理由是：一是通過建立財政投入農轉居養(yǎng)老保險基金的正常機制和正常養(yǎng)老金年度調整機制，可以進一步提高農轉居人員養(yǎng)老保險水平。如選擇方案二，將農轉居人員并入城鄉(xiāng)居保，將會把參保人從高待遇轉入低待遇，無法達到“進一步提高農轉居人員養(yǎng)老保險水平”的目標。根據(jù)廣州市現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法，一方面并入城鄉(xiāng)居保后，除了少數(shù)人外，大部分人員養(yǎng)老金水平無法得到實質性的提高。據(jù)市人社局初步測算，目前已領取農轉居養(yǎng)老金的人群中，其中年齡在73周歲以上人員（占29%），待遇水平有所提高；但年齡在73周歲以下人員（占71%），待遇水平有所降低，需要采取“就高不就低”的方法予以托底；從長遠來講，今后所有新增的領取待遇人員養(yǎng)老金水平都會降低；另一方面如要提高農轉居人員的待遇水平，則涉及要提高所有城鄉(xiāng)居保取領待遇的人員，所需資金巨大。二是政府當期投入壓力不大。據(jù)市人社局測算，方案二政府當期需一次性投入64.5億元，財政壓力相當大。而按照方案一，當期財政壓力較小。為減輕今后的財政壓力，建議從現(xiàn)在起建立財政投入機制，每年投入一定量的資金，充實基金，延長基金缺口時間。
（三）提供轉制型社區(qū)公共服務水平，拓展社區(qū)服務資金籌集渠道
1.將轉制型社區(qū)的公共服務納入城市統(tǒng)一管理
按城市社區(qū)公共服務的供給模式，將轉制型社區(qū)的公共服務納入城市統(tǒng)一管理，明確各級政府、社會組織、有關機構和個體的責任，加快形成公共服務、志愿服務、便民利民服務有效銜接的轉制型社區(qū)服務體系。探索引進專業(yè)化、規(guī)范化的服務機構，負責轉制型社區(qū)保潔、綠化、保安以及居民生活等日常服務管理。制定轉制型社區(qū)服務指導目錄，明確服務類型、服務內容、服務項目、服務標準，加大政府向社會組織購買服務力度，為轉制型社區(qū)提供專業(yè)化服務。城管、安監(jiān)、勞動、文化、計生、治安、食品藥品監(jiān)督等要覆蓋到轉制型社區(qū)。建立社區(qū)社會工作崗位配置體系，強化社會工作人才隊伍建設，提高轉制型社區(qū)公共服務水平。
2.拓展社區(qū)服務資金籌集渠道
各級政府要以推進基本公共服務進社區(qū)為目標，建立以公共財政為主的社區(qū)服務管理資金多元投入機制。各級財政要調整優(yōu)化支出結構，建立健全財政保障機制，為轉制型社區(qū)基礎設施建設和公共服務提供必要的資金支持。市、區(qū)（縣級市）財政安排專項資金建設社區(qū)公共服務設施、綜合服務中心，切實保障社區(qū)居委會工作經費和活動經費。積極爭取社區(qū)公益性、福利性項目資金，探索建立社區(qū)服務發(fā)展基金，將社會各類可利用資金有序、依法納入社區(qū)服務軌道。制定相關政策，吸引和鼓勵社會團體、企事業(yè)單位和個人以捐贈、投資等多種方式興辦社區(qū)服務項目，推動社區(qū)建設投資主體多元化和籌資渠道多樣化。
（四）深化集體經濟組織各項制度改革
深化集體經濟組織各項制度改革是推進“村改居”管理體制綜合改革的核心，建議從加強集體經濟組織運行管理入手，推動集體經濟組織各項制度改革，實現(xiàn)集體經濟組織的股份合作制或公司制改革。
1.深化集體經濟組織資產產權制度改革
開展集體資產清產核資，全面摸清集體資產情況，重點解決資產資源權屬爭議、債權債務糾紛、呆賬壞賬處置和歷史遺留問題，推進以土地資產為核心的集體資產產權登記、確權和頒證工作，確保集體土地所有權依法確認到每個具有所有權的集體或組織體，宅基地使用權依法確認給本集體成員。
2.加強集體經濟監(jiān)管制度改革
規(guī)范集體資產、資金、資源（“三資”）管理、交易規(guī)則和流程，將集體經濟組織的“三資”、合同和項目工程納入監(jiān)管，以現(xiàn)代化信息技術對集體資產、資金、票據(jù)、合同、會計核算、財務收支等實施監(jiān)管，建立健全票據(jù)管理和財務檔案管理制度，推進集體資產交易管理和集體經濟財務監(jiān)管平臺建設，實現(xiàn)集體資產交易管理與財務監(jiān)管的網絡化、公開化、實時化。
3.推進集體經濟組織運營制度改革
進一步厘清和明晰基層黨組織、自治組織和集體經濟組織的職能和關系，強化黨組織領導核心地位，強化自治組織自治功能，強化集體經濟組織的市場主體功能，對位于城區(qū)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內、產業(yè)與人口結構已高度城市化的“村改居”社區(qū)，要完善的城市社區(qū)管理體制，在組織架構上實行徹底的“政經分離”，全面實施“經濟賬”和“行政賬”分賬核算，集體經濟組織和社區(qū)自治服務組織分別進行換屆選舉。
4.完善集體經濟組織分配制度改革
明確合理的收益分配方式，建立按成員擁有股份進行收益分配的長效機制，合作社股權是成員享受集體收益分配的憑證和份額比例，并對收益分配情況享有知情權、參與權、監(jiān)督權。依法全面開展農村集體經濟組織成員資格的認定和農村集體經濟組織成員（家庭）股份的認定，建立管理臺賬，頒發(fā)《農村集體經濟組織成員證書》，保障集體經濟組織中每個成員的權益。
（五）推行一村一策，選擇合適的“城中村”改造模式
廣州“城中村”數(shù)量較多，每個村的地理位置、交通條件、經濟狀況、地貌特征、歷史文化等各不相同，決定了廣州“城中村”改造只能統(tǒng)一政策的指導下，針對每個“村中村”的特點，推行一村一策，選擇適合本村實情的改造模式。根據(jù)實踐經驗，“城中村”改造一般具有以下四種模式：
第一種模式：政府贖買模式。一般指基于城市建設的需要，政府按市場估價或雙方協(xié)商一致的價格將村民所屬集體土地及物業(yè)全部或部分贖買，村民在拿到足額補償后，自行或由政府協(xié)助統(tǒng)一進行異地安置；其后，由政府或政府委托的開發(fā)商對騰空的舊村進行拆除，并按照城市建設的標準和項目用地的要求進行開發(fā)建設。這是一種典型的異地改造模式，其主要特點：（1）對村民的土地和物業(yè)實行一次性買斷，關系較為單純，操作簡單易行；（2）政府需支付高昂的贖買資金和安置成本，應對村民未來生計有妥善解決之策。
第二種模式：市場化的房地產開發(fā)模式。這種模式主要是利用村里剩余空地較多的優(yōu)勢，以土地資本為杠桿，將空地與宅基地一起轉為國有土地商住建設用地，進行聯(lián)片統(tǒng)一開發(fā)，在對舊村物業(yè)逐步拆遷補償?shù)幕A上建設商住樓；在開發(fā)建設完成后，將一部分商住住物業(yè)按一定比例分配給村民（或按成本價購買），而另一部分物業(yè)則全部對外銷售，以回收投資。這種模式的主要特點是以多建物業(yè)的出售來籌集改造資金，充分利用了土地杠桿，有效地解決了改造資金問題，使村民和政府無需出太多錢就能完成“城中村”改造，而房地產投資者也能獲得一定利潤。這種模式主要適于村的規(guī)模不大、地理位置較好的城中村。
第三種模式：半市場化的社區(qū)型改造模式。這種模式主要是利用村的空地作為周轉用地（或啟動地塊），建設公寓式新村，遷入一部分村民；然后，對遷出后騰空的部分舊村實施拆遷、補償，并依據(jù)修建性詳規(guī)進行公寓式住宅復建，建好后再用于安置舊村內其它區(qū)域的村民；如此循環(huán)，逐步對整個舊村進行滾動式開發(fā)，遷出一片，建設一片，安置一片，直到舊村置換改造完畢，并將村民全部回遷至新建設的公寓式住宅當中。這種就地改造模式徹底改變村民居住形態(tài)的同時，改造了“城中村”。村民回遷時主要以成本價購置，具有一定范圍的選擇自由度和價格調節(jié)作用，是謂“半福利性”和“半市場化性質。但這種模式資金問題解決起來有一定難度。
第四種模式：集體經濟主導的企業(yè)化模式。這種模式是將村集體經濟的股份制完善工作與城中村改造結合起來。其基本涵義是：在完善股權設置和股份分配的基礎上，由村集體統(tǒng)一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法補償面積部分）作價入股，在集體經濟股本中增加相應股份，享有相應的股份分配權，其出租收益逐年集體分紅；然后，在自行妥善安置村民的基礎上，由集體經濟組織牽頭逐步對城中村進行重新的統(tǒng)一規(guī)劃建設，從而實現(xiàn)村民居住環(huán)境的改善和集體經濟的可持續(xù)發(fā)展。這種模式主要適用于村改制較為超前、集體經濟股份制較為完善、村整體經濟實力較為雄厚、對經濟手段和企業(yè)運行機制運用較為嫻熟的城中村。
（六）加強中專職業(yè)技能教育，增加高中學位，擴大繼續(xù)教育的規(guī)模，為“農轉居”人員就業(yè)奠定基礎
從當今就業(yè)市場和企業(yè)招工的發(fā)展趨勢看，如果沒有高中或中專及以上學歷，很難適應就業(yè)形勢的要求。促進“農轉居”人員就業(yè)，提高他們的就業(yè)素質，必須與教育事業(yè)發(fā)展聯(lián)系起來，加強中專職業(yè)技能教育，增加高中學位，擴大繼續(xù)教育的規(guī)模。根據(jù)目前的教育體制，學生在初中畢業(yè)后，由于受高中學位的限制，只有50%左右的學生升入到高中階段繼續(xù)學習，一部分初中畢業(yè)生到中專類成人繼續(xù)學校讀書，余下相當一部分學生初中畢業(yè)后不能繼續(xù)讀書。
一是加強中專職業(yè)技能教育。加強與中專職業(yè)技能教育聯(lián)絡，對“農轉居”人員中初中畢業(yè)沒有考取高中和中專學校的學生，實行免試入學，并采取全日制教學。爭取在學費方面給予優(yōu)惠，對于確有經濟困難的學生，可實行低息貸款和貼息貸款等方式，畢業(yè)后逐年還清。
二是適當增加高中學位。一般來說，通過高中階段的學習，可以使學生獲得更高的學歷，掌握更好的勞動技能，增強就業(yè)競爭力。目前高中學位嚴重不足，以2012年為例，全市121所普通高中共錄取高中生60494人，錄取率為53.48%，雖為近幾年最高，但仍有近一半的初中畢業(yè)生不能進入普通高中繼續(xù)學習②。可以說明高中學位不足。根據(jù)歷史廣州中考錄取看，高中學位的競爭相當激烈，2010年廣州高中錄取總上線人數(shù)比高中學位多了2萬人③，同時也說明當前高中學位缺口為2萬個左右。最近幾年，廣州普通高中學位略有增加，但增加幅度不大。面對這種狀況，應加大對高中教育的投入，適當增加高中學位，擴大高中招生規(guī)模。如果增加少量學位，只需在原有班級增加學位即可。如果大規(guī)模增加學位，就要興建新的教學設施。在擴大高中學位的基礎上，對“農轉居”人員的高中入學適當降低錄取分數(shù)線，讓更多的初中畢業(yè)生能進入高中學習，以利于他們進一步學習與發(fā)展。
在實施擴大高中學位的工作中，可以先在每個班級增加學位，在班級學位完全飽和后，可以考慮興建教學樓，增加班級數(shù)量。
（七）促進“農轉居”人員再就業(yè)
根據(jù)課題組對廣州市某區(qū)“農轉居”勞動力人口（18至50歲）隨機抽樣問卷調查，有38.5%的勞動力適齡人口仍然從事農業(yè)勞動，28.8%的“農轉居”人員征地后沒有任何事情做，而自己創(chuàng)業(yè)、在本地和外地打工、原村內就業(yè)的人員總共只占勞動力適齡人口的22.9%，而從事農業(yè)的人員基本上都屬于尚未完全被征地的農民。由此可以看出某區(qū)“農轉居”人員的失業(yè)比率遠遠高于廣州城鎮(zhèn)人口率（2012年廣州城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.4%④。）。通過對廣州其他“農轉居”人員較為集中的地區(qū)調研，“農轉居”人員失地后處于無業(yè)狀態(tài)的現(xiàn)象相當普遍。因此，要采取相應措施，促進“農轉居”人員再就業(yè)。
一是設立“農轉居”人員就業(yè)基金。根據(jù)國內外有些地區(qū)促進就業(yè)的經驗和做法，可以以政府投資為主，成立就業(yè)基金，主要用于“農轉居”人員的培訓、創(chuàng)業(yè)貸款擔保和貼息、企業(yè)安置“農轉居”人員的補貼、就業(yè)信息中心的籌建等。基金的資金來源可由三部分構成，一是政府投資，占50%，二是各行政村利用集體經濟收益或征地款的提留部分，占30%，三是征地款中安置費的一部分，共占20%。基金成立后，由當?shù)貏趧雍蜕鐣Ｕ喜块T管理和運作，也可委托社會上的基金管理公司負責運作。
二是大力開展職業(yè)技能培訓，增強“農轉居”人員的就業(yè)能力。充分利用現(xiàn)有的培訓機構、教學場所，針對“農轉居”人員進行職能技術培訓。培訓形式與內容要根據(jù)“農轉居”的年齡、文化程度靈活設置。培訓一定要與就業(yè)掛鉤，“以銷定產”，企業(yè)、市場需要什么就培訓什么，不搞盲目培訓。
三是積極開展就業(yè)服務。各區(qū)、街要成立專門機構、配置專業(yè)人員為“農轉居”人員開展就業(yè)服務，對當?shù)剞r民進行就業(yè)咨詢、技術輔導，幫助失地農民開成正確的就業(yè)心理，引導他們的就業(yè)行為。為失地農民就業(yè)提供一站式服務，辦理各種證件，為農民就業(yè)提供優(yōu)質、便捷的服務，突出服務功能。對介紹“農轉居”人員就業(yè)和提供就業(yè)信息較多的服務機構，給予一定的補貼和物質獎勵。
四是建立與完善就業(yè)服務信息網絡。一方面，各區(qū)、街要成立就業(yè)信息中心，收集和發(fā)布就業(yè)信息。另一方面，對本地在外打工的人員進行登記，鼓勵他們向信息中心或失地農民傳遞招聘信息，在打工族與信息中心和失地農民之間建立一種獨特的信息網絡。
五是開發(fā)就業(yè)資源，增加就業(yè)崗位。一方面，要充分發(fā)揮“自留地”的作用，在政府統(tǒng)一規(guī)劃下，可以在“自留地”上建集貿市場、員工宿舍、廠房、倉庫、商場等出租物業(yè)，也可用來發(fā)展餐飲業(yè)和簡單加工業(yè)，這樣不僅使農民有穩(wěn)定的收入來源，也可安排一定數(shù)量的失地農民從事保安、管理和服務工作。另一方面，在政府的指導下，各轉制村要盤活征地款，興辦集體經濟實體，在招聘員工時，優(yōu)先安排本地的失地農民就業(yè)。
六是建立小額貸款制度，資助自主創(chuàng)業(yè)。政府可以參照國有企業(yè)下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)、自創(chuàng)企業(yè)的貸款辦法，建立促進就業(yè)的小額低息貸款制度，為他們解決資金上的困難。對于需要貸款的自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的“農轉居”人員，由本人提出項目計劃和貸款申請，通過就業(yè)基金提供擔保，向銀行貸款。貸款額度一般掌握在10萬元以下，貸款期限最長不超過2年，到期確需延長的，可申請延期一次。同時也建立一套貸款使用約束機制，使小額貸款制度與創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)指導、創(chuàng)業(yè)咨詢服務等密切結合，以保證小額低息貸款的有效運作。
作者單位：廣州市社科院農村研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：南方農村
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