——長沙市試點鎮發展現狀及特色小鎮建設調查
近年來，浙江省積極探索特色小鎮建設發展，為企業創新創業搭建新平臺，為經濟結構調整創造產業空間布局的新形態，為滿足多樣化、個性化需求激發新供給，破解經濟結構轉化和動力轉換的現實難題，走出了一條獨具特色的新型城鎮化道路，得到黨中央、國務院的充分肯定。為學習借鑒浙江等地的成功經驗，探尋新形勢下建設特色小鎮、推動新型城鎮化、促進轉型升級的現實路徑，根據長沙市委、市政府主要領導的批示要求，市住建委與市政府研究室組成聯合調研組，就長沙市的新型城鎮化進行了深入調研，并在黎春秋副市長的率領下，對杭州、湖州、嘉興、紹興特色小鎮建設進行學習考察，形成此調研報告。
長沙試點鎮建設發展成效明顯
近年來，長沙市認真落實中央城鎮化工作會議精神，著力構建以主城區為中心，寧鄉城區、瀏陽城區為副中心，15個中心鎮（小城市）、特色鎮為骨架的新型城鎮化發展體系，取得明顯成效。
1．建設步伐加快，新型城鎮化水平全面提升。15個試點鎮成為區域經濟的重要板塊，2012—2015年，僅三年時間經濟總量增至807.5億元，增長55%；固定資產投資增至328.1億元，增長81%；建成區面積達106.2平方公里，增長37%；平均人口規模5.4萬人，城鎮就近轉移人口8.6萬人，城鎮人口增加53%；財政收入24.8億元、增長101%，其中永安、銅官、大瑤、灰湯、花明樓的財政收入均超過1億元（表1），龍頭帶動作用日益顯現。全市10個鎮入選全國重點鎮，2015年城鎮化率達74.38%。
2．產業支撐增強，錯位發展格局逐步形成。全市鄉鎮依托資源優勢、歷史文化與產業基礎，積極探索特色化、差異化的錯位發展之路，初步形成了一批產業特色鮮明的特色城鎮，如大瑤鎮的煙花鞭炮產業、金井鎮的茶葉及旅游產業、喬口鎮的生態農業等，15個試點鎮特色主導產業及相關產業總產值占城鎮經濟總量的近五成（表2），進一步帶動工商資本向城鎮投入，3年新增重大產業項目223個，完成投資229.72億元，“一業（或兩業為主、多業為輔）”的城鎮產業體系進一步凸顯。
3．承載能力提升，城鄉一體基石更加夯實。市財政從2012年起每年預算安排專項扶持引導資金1億元，并整合部門城鎮建設專項資金1億元，共同撬動社會資本，促進新型城鎮化加快發展。2012-2015年，15個試點鎮共投入資金161.45億元，新建或續建基礎設施項目452個，鋪排社會事業、公共服務項目180個，基本形成集鎮區道路交通便捷，自來水、污水處理、管道燃氣等生活設施齊全，學校、醫院和市民公園等公共服務配套完善的格局，綜合承載能力和公共服務水平全面提升，鎮村生產生活條件得到顯著改善（表3）。全市城鄉居民人均可支配收入比由2012年的2.06:1縮小到2015年的1.69:１，邁入城鄉統籌發展“快車道”。
4．改革創新推進，試點示范作用有效發揮。設立300億元城鄉融合發展產業投資基金，通過股權投資等方式支持城鄉融合重點項目。優先保障試點鎮基礎設施等項目用地，對市分解下達的建設用地指標，按每個試點鎮不低于用地總量5%的份額標準予以安排。實行強鎮擴權試點示范，大瑤鎮獲得96項縣級管理權限，享受土地出讓金80%返還、新增地方收入80%返還等優惠政策，不斷增強造血功能，城區規模由2012年的6平方公里擴容至12平方公里，實現“翻番”，達到中等規模的縣城水平。探索推動鄉鎮社會管理逐漸向現代城市管理模式轉變，創造了農村小微權力，私事、小事、大事“三事分流”等鄉村治理新模式。
外地特色小鎮建設的成功經驗與有效啟示
浙江自2014年底啟動特色小鎮建設，在全省規劃建設100個特色小鎮，得到習近平總書記、克強總理和高麗副總理的充分肯定。其中杭州、湖州、嘉興、紹興等城市的經驗突出表現為：
1．突出以產業為核心打造特色品牌。將特色小鎮的“特”主要體現在產業上，不求大、但求專，不求多、但求精，不求全、但求特。一是瞄準特色產業。主要聚焦信息經濟、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等七大產業，堅持一個小鎮只發展一個主導產業，主攻最有基礎、最有優勢的特色產業及其細分領域，加強產業集聚，拉長產業鏈條，培育具有行業競爭力的“單打冠軍”（表4）。二是集聚高端要素。按照特色產業培育方向，集聚高端人才、高端資源和高端產品，充分運用現代技術提升發展現有產業、改造歷史經典產業傳統工藝，打通產業鏈、投資鏈、創新鏈、人才鏈和服務鏈，形成特色產業發展高地。比如，紹興襪藝小鎮通過建立集創意設計基地、襪子研發中心、淘寶大學等為一體的“襪業智庫”，將建設成為全球最先進的襪業制造中心。三是強化創新創業。依托特色小鎮，規劃建設了一批眾創空間、泛孵化器等公共服務平臺，形成創新創業樂園。比如，杭州夢想小鎮打造17萬平方米的眾創空間，引進15個孵化平臺，目前已入駐企業350家，創業項目500多個，創業人才4500多人。
2．突出以規劃為引領提升特色品質。圍繞產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“精而美”、文化“特而濃”，精細編制概念性規劃、控制性詳規、核心區設計規劃等，高起點規劃特色小鎮建設。一是注重精準定位。準確把握特色小鎮“非鎮非區”的獨特內涵，既打破行政建制鎮的概念，也區別于各類產業園區，建設“園區鎮”“鎮中鎮”，打造產業定位科學、文化內涵彰顯、旅游功能和社區特征鮮明的空間載體，實現“產、城、人、文”四位一體融合發展。二是注重合理布局。適應資源要素集聚的內在規律和新特征，將特色小鎮主要布局在城區和近城區，以利于產業加速發展。同時，特別注重盤活資產，不大拆大建，變廢為寶，實現城市資產的充分利用。比如杭州的夢想小鎮是在之前基本廢棄的糧庫上改造建設的，基金小鎮是從老舊廠房改造而成，不僅實現資源的有效利用，還增強了小鎮的文化底蘊。三是注重集約集聚。明確特色小鎮規劃面積一般為3平方公里左右，其中核心區1平方公里，集聚眾多高端生產要素。特別是緊緊圍繞特色產業，謀劃一批大項目好項目，每個特色小鎮3年完成50億元有效投資目標。
3．突出以企業為主體加快特色發展。在特色小鎮建設中，堅持“政府主導、企業主體、市場運作”，充分發揮市場的作用，調動龍頭企業、市場主體的主動性和積極性。一是采取企業主體、政府服務模式。即政府負責小鎮的產業定位、規劃、基礎設施和審批服務，企業負責按規劃實施項目。如湖州絲綢小鎮，政府重點抓特色小鎮規劃和投資主體選擇，投資主體選定后，由其制定投資計劃，落實建設進度。為有效促進小鎮建設，政府還將行政審批職能搬進小鎮，做到行政審批事項在小鎮內辦結。二是采取政企合作、聯動建設模式。即由政府確定小鎮的產業定位，做好規劃和服務，重點引進大企業，聯手培育大產業。如紹興黃酒小鎮引進浙江精工集團投資50億元，主導小鎮東浦片區的旅游開發建設；杭州云棲小鎮依托阿里巴巴等優勢企業，打造國內首個云計算產業生態小鎮。三是采取政府建設、市場招商模式。即由政府做好小鎮的規劃、建設和服務，根據產業定位面向外界招商。如杭州山南基金小鎮通過做優公共服務、做美生態環境，成功吸引敦和資產、中信證券等260余家國內外知名金融投資機構入駐。
4．突出以融合為導向形成特色功能。在強化產業功能，把小鎮建設成為特色主導產業集聚區、創新創業引領區的同時，深挖、延伸、融合小鎮多種功能，推進生產、生活、生態“三生融合”和宜業宜居宜游“三宜結合”。一是充分發掘文化功能。大力傳承歷史文化、挖掘民俗文化，積極培育創新創業文化、商務文化、時尚文化，形成獨特的人文標識。如龍塢茶鎮、絲綢小鎮、黃酒小鎮等，通過發掘上千年的文化積淀，傳承了工藝文化精髓。二是著力凸顯生態功能。實行“嵌入式開發”，保留原汁原味的自然風貌，充分體現綠色、舒適、愜意的“小鎮味道”。同時，嵌入旅游功能，每個特色小鎮都利用自身資源打造3A級景區，旅游特色小鎮打造5A級景區。如嘉興巧克力甜蜜小鎮突出“旅游+工業”特色，一年旅游總收入可達6180萬元。三是不斷夯實社區功能。提供完備的社區服務，實現“公共服務不出小鎮”，打造人口集聚的新空間。如杭州山南基金小鎮開通國際醫保服務，推行證照一站式辦理， “零距離”“零時差”服務，大力增強了集聚功能。
5．突出以改革為抓手實行特色政策。樹立“店小二”的理念，以改革創新為動力提升服務，徹底打破突破行政化的思維定式、路徑依賴和體制束縛。一是實行創建制?；鶎由陥螅±镎J定，以3年為創建期，實行寬進嚴定、動態管理、驗收命名，形成“優進劣出”的競爭機制。實施“期權激勵制”，從“事先給予”改為“事后結算”，對如期完成目標任務的，給予用地指標獎勵；通過考核驗收后，給予財政獎勵。實施“追懲制”，對未在規定時間內達到規劃目標任務的，實行土地指標倒扣。二是推動先行先試。把特色小鎮作為綜合改革試驗區，優先上報國家和省里的改革試點，優先實施改革政策，允許率先突破符合法律要求的改革。同時，出臺專項扶持政策，在用地指標、財政獎勵等方面進行支持，在項目規劃、人才引進等方面給予傾斜。三是大力簡政放權。實行企業“零地”投資項目政府不再審批、企業獨立選址項目高效審批，以“區域環評、能評+區塊能耗標準、環境標準”替代項目能評、環評，營造扶商、安商、惠商良好環境。
長沙試點鎮與浙江特色小鎮建設發展的差距比較
雖然長沙小城鎮建設取得明顯成效，但總體上仍以傳統、粗放模式為主。對比浙江特色小鎮建設發展，存在四大差距：
1．頂層設計非常滯后。一是規劃定位不高。仍處于就城鎮發展謀城鎮發展，仍停留在“行政區劃單元+產業園區”的簡單結合，沿襲大規模土地開發、基礎設施建設和招商引資的發展模式，對新型城鎮化的內涵理解不夠透徹，挖掘不夠深入。相比而言，浙江把建設特色小鎮作為適應和引領經濟新常態的新舉措，以集聚特色產業高端要素為核心，打造“非鎮非區”的產業發展載體、企業社區和創新創業空間，跳出小城鎮謀劃小城鎮發展，特色小鎮對轉型升級的推動作用更加突出。二是內涵發展不夠。對各自所在的城鎮發展到多大，缺乏科學的邊界設定，15個試點鎮平均建成區規模為7.3平方公里，平均規劃面積超過14.3平方公里，仍然沿襲“攤大餅”的粗放發展模式，在財力相對有限的情況下嚴重攤薄了公共服務能力和水平。同時，規劃對建設的指導和約束作用偏弱，執行缺乏嚴肅性，存在隨意修改規劃等現象。而浙江特色小鎮在申報時即明確規劃面積和建設用地面積數據，以及對應的規劃文本和電子空間坐標圖，確保規劃嚴格落實。三是形象特征不突出。缺乏整體形象設計，存在簡單復制城市元素的現象，有的甚至成為城市的簡化版和縮小版，失去了城鎮原本固有的山水人文之美、空間錯落之美、閑適愜意之美的小鎮味道，留不住“鄉愁”。而浙江特色小鎮，尤其是布局在城鄉結合部和各縣市的特色小鎮，都充分利用原有生態特色，按照3A級以上景區標準規劃建設，彰顯出了獨特的江南特色和人文底蘊。
2．產業特色不夠明顯。一是產業競爭同質化。以15個試點鎮為例，定位為旅游產業、農業產業的均達6個，兩個產業占到總數的80%。尤其是缺乏行業細分，“裝進籃子都是菜”的情況比較普遍，支撐性、主導性產業不突出。二是產業層級低端化。產業創新升級不夠，主導產業以傳統農業、傳統工業和資源開發型產業為主，15個試點鎮中，僅永安鎮定位于智能制造等非農業、非旅游、非傳統產業，鮮有定位于信息經濟、金融、環保、高端裝備等新興產業，產業低端化特征明顯（圖1）。三是產業集聚碎片化。產業布局較為分散，以單個企業為主，像大瑤鎮那樣圍繞特色主導產業進行產業鏈延伸，形成產業集群的很少；產品檔次、技術含量、附加價值和品牌知名度都亟待提升。15個試點鄉鎮中，年總產值在50億元以上的產業集群僅3個，10-50億元的3個。此外，不少鄉鎮不能很好地將自身特色項目與旅游休閑、文化創意等第三產業相結合，資源整合能力較弱，不能發揮整體協同效應，成為可持續發展的嚴重制約。
3．集聚能力亟待提升。一是基礎設施配套有待完善。部分試點鄉鎮基礎設施建設投入占GDP的比重不足5%（圖表3），投入不足導致城鎮基礎設施建設標準偏低，弱化了城鎮對資本的集聚能力，阻礙了產城融合發展，制約了城鎮綜合承載能力的提升。二是公共服務供給較為缺失。與浙江特色小鎮“產、城、人、文”四位一體有機融合相比，長沙市的城鎮建設以基礎功能和經濟功能為主，社會功能、生態功能、文化功能及旅游功能等相對缺失。特別是教育、醫療、社會保障等公共服務產品供給滯后，商貿、金融、信息、休閑等配套服務水平較低，難以集聚人才、資本、項目和技術，在創新創業、產業升級等方面受到較大限制。三是高端要素集聚尚未破題。大部分鄉鎮還停留在根據項目招兵買馬，自主創新能力較弱，對互聯網+、信息智能等關鍵技術引進力度不大，較少根據產業發展前沿引入領軍人物、科技人員創業者以及國家級工藝大師等各類高端人才參與建設。與浙江的機器人小鎮、云智造小鎮、智能裝備小鎮等已進入工業智能化階段相比，大部分鄉鎮工業尚沒有實現自動化，與智能化的距離更是遙遠。
4．體制機制缺乏活力。一是市場參與度較低。大部分中心鎮、特色鎮建設的行政化色彩比較濃厚，大都實行“先拿牌子、政府投資、招商引資”的傳統模式，政府大包大攬的現象仍然較為普遍，市場活力、企業動力沒有得到充分釋放，特別是參與建設的領軍企業不多，缺乏諸如浙江云棲小鎮引進阿里巴巴、富士康、因特爾等世界知名企業的成功案例。二是投融資渠道單一。由于城鎮建設周期較長，投資風險相對比較大，在經濟下行壓力加大、投資前景不明的情況下，社會投入積極性不高，鄉鎮城建投融資公司融資能力有限，金融機構對城鎮建設的信貸興趣不高、力度不大，各級財政資金投入仍然是城鎮建設發展的主渠道，有的試點鎮2015年政府投資占比高達70%以上（圖2）。三是建設積極性不夠。與浙江特色小鎮實行寬進嚴定的“創建制”相比，長沙市試點鎮名單采取自上而下的指定模式，并且自2012年確定以來一直沒有調整和變動。在當前塔式級別化行政體制下，優質資源向上一級集聚的趨勢仍未改變，迫使有的鄉鎮把試點鎮建設當作政治任務，一味依賴上級資金投入和政策扶持，自主發展的內生動力和能力不強。同時，在新型城鎮化建設工作中，還一定程度存在“部門分割”、“多頭管理”等問題，未能形成更大合力。
關于發展特色小鎮的對策思考與政策建議
浙江特色小鎮建設的核心實質是，精心打造轉型創新發展的新平臺，適應投資機會不斷涌現、消費結構加快升級、旅游消費快速增長的新機遇，實現創新性供給與個性化需求的有效對接，形成小鎮大視野特色新業態。長沙市實施《關于加快中心鎮（小城市）建設、推進城鄉一體化發展的若干意見》已近四年，基本具備特色小鎮建設所需的產業、技術、資金、文化等基礎條件。下一步應充分借鑒浙江等地發展特色小鎮的成功經驗，將其作為新型工業化、城鎮化、信息化和綠色化融合發展的新形式，集產業鏈、投資鏈、創新鏈、人才鏈、服務鏈等創業創新生態體系于一體的新載體，激活供給側結構性改革創新。
1.加強特色小鎮頂層設計。一是強化規劃引領。加強與省里對接，高標準、高起點編制特色小鎮發展規劃，在全市范圍內規劃首批建設10個左右特色小鎮。突出產業特色，突出文化特質，突出基礎設施和公共服務的完善，建立由策劃到設計、大范圍到小區域以及產業、人才、城鎮建設項目等構成的規劃體系，將特色小鎮打造成現代產業功能區、生態旅游風景區、宜居品質生活區。二是科學精準定位。堅持差異化發展，突出“一鎮一業”，充分征詢專家、群眾的意見，對特色小鎮定位進行充分論證和可行性評估，立足小鎮的經濟基礎、產業布局、資源優勢、人文景觀和歷史文化，精準定位小鎮的產業特色、建設邊界、功能分布等，有效避免因定位雷同而導致重復投資、產業同構和資源浪費，真正讓特色小鎮“產業有特色、形態如小鎮”。三是優化空間布局。把特色小鎮重點布局在有利于促進產業集聚提升的開發區、有利于促進旅游景點聯動發展的旅游線路、有利于文化古城與現代新城過渡融合的城郊結合部。首批特色小鎮應優先布局在交通區位優勢明顯、產業發展基礎好、特色明顯的城區或城郊結合部。同時，科學劃定小鎮邊界，規劃區域面積控制在3平方公里左右、核心區建設面積控制在1平方公里左右，既有利于現有基礎上更新升級，也有利于形成新的產業集群，防止“攤餅式”擴張。
2.明晰特色小鎮建設路徑。一是堅持基礎先行。整合規劃、建設、交通、環保等部門資源，實施建設資金打捆投入，重點支持特色小鎮基礎設施建設，特別是完善綜合交通體系，構建特色各種交通方式互補銜接的出行體系，暢通小鎮人流、物流、信息流。將特色小鎮重大基礎設施建設項目優先列入政府重點工程，在投資、規劃、用地、報建、財評等審批服務上提供“綠色通道”，加快特色小鎮硬件建設步伐。二是完善建設機制。按照“寬進嚴定、分類分批”的原則統籌推進，實現創建認定一批、培育預備一批特色小鎮。明確特色小鎮建設的基本條件和準入門檻，對產業特色鮮明、生態環境優美、人文氣息濃厚、投資項目落實、示范效應顯著的小鎮列入市級特色小鎮創建和培育名單，享受專門的扶持政策；對基本條件與市級特色小鎮有一定差距，但產業有特色、發展有潛力的小鎮，區縣（市）政府可自行制定扶持政策，作為區縣（市）特色小鎮進行培育，待發展壯大后再酌情申請認定市級特色小鎮。特色小鎮創建嚴格按照自愿申報、審核篩選、年度考核、驗收命名、落實獎懲的程序進行。三是構筑創新生態。打造有利于創新創業的營商環境，構建人才高地和資本洼地，特別是深化與高等院校、研究機構之間的全方位合作，建設公共技術服務平臺，引入專業化服務機構，建構新型的創業孵化生態系統，實現小空間大需求、小平臺大產業。
3.突出發展小鎮特色產業。一是以特色為根本，塑造小鎮產業品牌。把傳統產業、新型產業、旅游產業等特色產業作為特色小鎮建設的首選，逐年分批啟動特色小鎮建設。首批特色小鎮建設都要立足基礎優勢，因地制宜構建產業發展體系，重點發展一種主導產業，形成產業品牌，加快形成銜接市區、帶動農村、輻射周邊的配套產業鏈條。如銅官等地可壯大陶藝產業，建設工業小鎮；靖港古鎮等地可做精文化旅游產業，建設文旅小鎮。二是以企業為主體，打造產業發展平臺。廣泛引入市場主體，大力發動本土民營企業、國有企業參與特色小鎮建設。探索開展民營企業整體承包建設機制，著力構建農產品加工業、先進制造業和現代服務業平臺，推進工業功能區和產業共性技術服務平臺建設，加快小鎮特色產業發展集聚步伐。三是以項目為載體，增強產業發展后勁。每個特色小鎮均要謀劃一批新的建設項目，3年內固定投資要達到10億元以上，實現在小空間內積聚眾多高端生產要素，推動產業集群集聚，為小鎮發展提供強勁驅動力。四是以文化為靈魂，做精特色產業鏈條。充分發掘特色產業的文化積淀，用文化名片打造產業靈魂，突出把“虛”的文化變成“實”的商品，形成上下游全產業鏈，實現專業化、精品化、藝術化的良性發展。
4.強化特色小鎮政策扶持。一是用地上進行傾斜。結合城鄉規劃修編和土地利用總體規劃調整，優先保障特色小鎮建設用地。依法適度調劑特色小鎮建設用地規模，在建設用地指標分配上給予傾斜。支持盤活利用存量土地、閑置土地和荒廢土地，鼓勵農村成片宅基地和農村集體經營性建設用地用于房地產開發以外的小鎮開發建設。對納入市本級新增建設用地項目計劃的重大項目，所需農轉用地計劃指標由市本級統籌安排。二是投入上加大支持。整合中央、省、市、縣四級惠農資金和新型城鎮化相關資金進行集中投放，在原有試點鎮支持的基礎上單列資金投入。構建以財政投入為引導、企業投入為主體、銀行貸款為支撐、社會集資和引進外資為補充、優惠政策作扶持的全社會投入體系。積極探索可持續的城鎮化投融資機制，形成財政投資、項目增資、招商引資、土地生資、開發帶資、銀行注資等多元化投資格局。探索建立長沙特色小鎮發展基金，通過市級財政補助或返還、銀行參與等形式不斷提升基金規模，對重點特色產業進行專項扶持。探索發行長沙市市政債用于城鎮建設，應用特許經營、價格補貼、政府購買服務等方式鼓勵社會資本和公共基金參與特色小鎮的開發、建設和運營。三是改革上先行先試。把特色小鎮作為改革創新的試驗田，凡與企業和產業相關的改革率先在特色小鎮實施。比如對土地要素保障和財政政策不敏感的部分小鎮，積極實施特別的地方扶持政策，開展土地“三權分置”；放寬小鎮基礎設施有償使用和有償服務范圍，建立政府調控價格與市場定價相結合的公用事業價格體系，逐步形成投資、經營回收的良性循環。
5.完善特色小鎮建設保障。一是強化組織領導。在各地創新基礎上，統籌規劃，加強協調，成立特色小鎮建設領導小組，組織編制特色小鎮建設規劃，梳理形成產業小鎮、文化小鎮、旅游小鎮等小鎮系列與一般標準，加快形成具有長沙特色的特色小鎮系列品牌。二是強化功能完善。融合互動各種資源要素，以完善的功能放大集聚效應，特別是強化公共服務功能，按現代城市標準優化配置小鎮各類基礎性、公益性小鎮資源，加大政府投入，引導社會力量投入小鎮教育、科技、文化等公共事業，提高公共服務水平；強化社會保障功能，完善公共就業服務平臺，推進基本養老保障，深化基本醫療保障，加快構建面向小鎮常住人口的制度融合、梯次合理、水平適宜的社會保障體系。三是強化管理創新。推進“兩型”建設管理，合理開發利用小鎮土地資源、水資源和可再生能源，建設“高顏值”的原生態小鎮。同時，創新社會管理體制，構建更高水準、常態化的小鎮管理機制和格局，加速形成基本公共服務、居民互助服務、市場有償服務有機結合的社區服務體系，深入推動小鎮社會管理向現代城市管理模式轉變。
長沙市政府研究室、長沙市住建委聯合調研組
課題組組長：唐曙光、王偉勝
副組長：王德志、馮先強
成 員：唐承燕、劉朝陽 易海威、陳敦旭
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心月刊《研究與決策》2017年第8期
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