【摘 要】村委會選舉作為我國社會主義民主政治建設的重要實踐，是村民自治的邏輯起點和衡量農村政治民主程度的重要指標。村委會選舉要想真正體現人民民主意愿、實現民主訴求，必須高度重視程序民主建設，尤其是要針對選舉中的程序意識和程序運行方面的突出問題，不斷健全和完善程序民主，以程序民主建設保障和實現農村選舉的實體民主。
【關鍵詞】程序民主；實體民主；村委會選舉
村民自治作為中國共產黨領導億萬農民建設社會主義政治文明的一項偉大工程，是我國社會主義民主政治在農村地區的最廣泛實踐。民主選舉是村民自治的基本前提和關鍵環節，因為它既是村民自治中實現民主決策、民主管理、民主監督的邏輯起點，同時又是衡量農村政治民主程度的重要指標。因此，建設農村基層民主政治，首先必須搞好村委會民主選舉工作，這其中的一個重要問題就是要處理好程序民主與實體民主的關系，不斷以健全程序民主推進實現實體民主的價值目標。
一、解讀民主本質的兩個維度——實體民主與程序民主
不管是社會主義政治，還是資本主義政治，民主問題都是政治領域中一個極其重要和敏感的理論與現實問題。“政治哲學中最古老而又最新穎的話題無疑是民主，談論最多分歧最大的話題無疑也是民主，最令人神往而又最使人迷惑的話題無疑還是民主。”民主有很多種類，按照不同的標準，可以劃分出不同的形式，常見的民主區分形式主要有：資本主義民主與社會主義民主、選舉民主與協商民主、大眾民主與精英民主、直接民主與間接民主以及富有中國特色的黨內民主和人民民主，等等。
從民主實現的過程和結果這一維度來區分，民主可以分為實體民主和程序民主。實體民主（也被叫作實質民主），是指人人都享有平等的政治權利，都可以自由表達和主張自己的政治意志，并且按照絕大多數人的意志決定有關事項。實體民主從國體的視角詮釋民主，強調的是民主的內容、目標、主體和價值，注重的是對民主價值的評判，關注的最終問題是民主價值的實現，其最根本的實質問題是“誰來享有民主”，主要研究民主的“應然”問題。實體民主是一種體現著理想主義和價值導向的民主，它將人們對于追求先進政治文明的美好價值附加到民主本身，認為廣大人民具備行使政治權力的能力，應該通過直接參與政治來表達政治訴求和實現政治民主，是一種體現著較強人文精神和結果導向的民主。卡羅爾·佩特曼對于實體民主比較推崇，他認為，民主的核心價值在于它是“所有人最大限度參與的人民的統治”。還有學者提認為，民主就“人民擁有主宰自己生活的權力這樣一種狀態”，人民享有實實在在的政治權利才真正體現了民主的本質。
程序民主，又被稱作是形式民主，是指民主實現過程中的法律、規章、制度和相應的程序，它基于政體視角上詮釋民主，重點關注的是民主運行的訴求問題，其實質問題是“怎樣運行民主”，主要研究民主的“實然”問題。程序民主重視經驗性的程序和制度建設，是偏向于經驗主義和實證主義的民主，體現著較強的科學精神和鮮明的過程導向，把民主作為集體決策和治理國家的政治工具來看待。美國著名政治學家塞繆爾·亨廷頓曾在其著作中對程序民主進行了界定，指出程序民主“是經驗的、描述的、制度的和程序的民主概念”，熊彼特則認為，“民主是一種政治方法，即為達到政治——立法與行政的——決定而做出的某種形式的制度安排”。這個概念界定目前在西方學界被廣為認可和推崇。
實體民主與程序民主孰優孰劣?學界歷來多有交鋒，各種思想觀點紛呈。實體民主論認為民主的結果重于過程，民眾政治權利的實現是高于一切的。程序民主論則認為民主首先是一種過程，程序的規范運行要高于民眾權力實現的結果。從西方政治學界對這個問題爭論的結果來看，進入20世紀以來，西方主流民主理論已經由價值主義民主理論轉向了經驗主義民主理論，也就是說，由重點關注實體民主轉向了著重強調程序民主。
二、社會主義政治民主是實體民主與程序民主的有機統一
社會主義民主實現了實體民主與程序民主的有機統一。原因在于，根據現代民主政治理論，民主政治的發展必須推動程序民主與實體民主的協調發展，并使二者有機融合在一起。我國要建設社會主義政治民主，當然也要遵從這個理論，按照這個邏輯，既要重視建設實質民主，又要發展程序民主。我國要建設的實體民主，就是在中國共產黨的領導下，堅持依法治國，發展社會主義民主政治，推進人民當家作主。我國要建設的程序民主，就是要通過不斷提高人民民主意識和完善民主制度，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化，從而推進實體民主建設。
沒有程序的民主，就沒有實體的民主。程序民主和實體民主共同構成了支撐我國社會主義民主的兩大支柱，二者相輔相成、不可分割。沒有了程序民主，社會主義民主政治的價值目標就不可能達成。這是因為，民主的價值訴求一經確定，就不會隨意變更，而是在一定時期內呈現穩定狀態。民主的運作卻是經常性的活動，建設社會主義政治民主若無程序規則的約束，人民當家作主的實體民主就不可能真正實現。而離開了實體民主，程序民主就會失去目標和方向，成為無源之水、無本之木。
社會主義政治民主，既需要實體民主，又需要程序民主，實體民主與程序民主是建設社會主義政治民主不可或缺的兩個方面。程序民主是民主的實現形式和重要保障，實體民主是民主的實現目的和價值所在，實體民主只有通過程序民主才能實現，兩者相輔相成、密不可分。發展實體民主必須由程序民主提供制度、規則等堅實保障，而程序民主的發展也必然要求實體民主為其創造穩定的社會環境和堅實的民眾基礎。因此，實體民主和程序民主是社會主義民主政治的一體兩面，都是不可分割不可或缺的組成部分。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視發展社會主義民主政治。他多次強調，必須充分保證人民當家作主，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化建設。然而，當前來看，由于我國歷史傳統上對民主的追求總是過多地局限在理念方面，民主一直以來并沒有成為社會公眾的普遍生活方式。新中國成立后，在相當長的一段時期內，也是對人民當家作主，即實體民主關注較多，對如何實現人民當家作主，即程序民主則強調不夠。因此，在我國建設社會主義民主政治的過程中，必須盡快地補齊短板，使得社會主義實體民主和程序民主協調發展起來。
三、完善程序民主是實現村委會選舉實體民主的必然要求
《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）第十一條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”村官由村民直接選舉產生，這是社會主義基層民主建設的重大創新。
搞好村委會民主選舉必須以選舉程序的制度化、科學化、規范化為必要前提。選舉程序的合法公正是選舉成功的關鍵因素。村民自治研究領域的權威學者徐勇指出：“通過在民主形式實踐中建立民主規則和程序，訓練民眾，為民主創造內在的條件，逐步實現由形式化民主到實體性民主的轉換。這便是村民自治給予我們的啟示。”做好村委會直接選舉，最基本的是要有公開、公正和透明的程序，有嚴格的法律法規和健全的制度。只有在選舉過程中真正貫徹了程序民主，做到了程序規范、制度合理，最大限度地體現出民意，選舉產生的村委會班子成員才會具有廣泛的群眾基礎，才可能真正代表廣大村民的根本利益，盡心盡責地為村民服務。
完善程序民主是實現村委會選舉實體民主的必要前提。實體民主一般要先于程序民主產生，然后再根據實體民主的價值追求，不斷完善達成實體民主的規章、程序、制度。不管是何種形式的民主，其運行都必須在一定程序框架內。我國農村基層民主建設也必須遵從這個客觀規律，實體民主的價值目標一旦確立，就必須把重點放在規則、制度的完善方面，著重建立健全民主的選舉制度和自治制度，使所有村民都能在科學的制度框架內通過合理的渠道去實現自身政治利益訴求，進而推進實體民主向更深層次發展。
實現村委會的選舉民主，應該更多地突出程序民主。實體民主關注的是民主的價值追求，程序民主追求的是程序運作合理，二者目標本質理應一致，但兩者若真的出現了沖突現象，我們應當優先尊重程序民主。這是因為，民主活動一旦超越了一定的程序范疇，就很容易受到各種非理性因素的影響，就難以避免產生在民主名義下各類掌權者的恣意妄為。所以說，村委會選舉也必須奉行優先尊重程序的原則，要著力建設好程序民主，建立健全有關村委會選舉的各類規則制度，確立程序規范的民主運作模式，并以此保障選舉實體民主的實現。當然，村委會選舉實踐中我們也不應一味夸大程序民主的獨立價值，而忽視其與實體民主的有機結合，“因為程序民主所體現的程序正義傾向于為現狀、現實服務，為秩序服務，若不與實體正義、實體民主相結合，就容易退化為程序主義，從而使程序民主失去預定的方向”。
完善程序民主是實現村委會選舉實體民主的基本保障。對于村委會選舉來說，建設程序民主可以有效彌補實體民主內容的不足。村委會選舉中實現實體民主指的是廣大村民充分實現民主選舉權利，真正選出代表自身利益、符合自己意愿的村委會領導干部。但是，這往往只是一種理想化的民主價值追求。實體民主的內容規定不可能面面俱到，很多有關村民民主選舉的內容規定常常是充滿幅度的，甚至帶有一些僵硬和死板的缺陷，它只能很籠統地規定村民參與民主選舉的權利，往往還需要作出進一步的擴大或縮小的解釋，這時候程序民主就會發揮其作用，作出符合時代要求的解釋說明。
程序民主是實體民主的基本保障，體現在村委會選舉領域就是可以幫助實現其選舉價值。作為一種理論，程序民主是近代以來才被提出并逐漸發展起來，“是民主理論發展到了一定階段的產物，也是程序的一般理論被運用于政治問題研究的結果，同時也標志著民主理論發展到了一個新的階段，即民主不但關注自己是什么，更關注怎樣實現的階段”。村委會實體民主的實現與否關系到農村基層民主價值的實現，關系到農村基層民主政治建設進程的目標和方向。但是，隨著我國基層政治民主實踐的不斷發展，如果不重視建設程序民主，缺少了規則和制度的規范運作，再好的實體民主內容也只能成為空中樓閣，實現村民自治也會落為空話。
四、當前村委會選舉中程序民主建設方面存在的主要問題
從我國目前各類選舉的現實狀況來看，無論是在制度的規定上還是在實際運行的成效上，村委會選舉的民主含金量無疑是最高的，體現出的是一種全民參與的、具有廣泛基礎的民主。但是，隨著直接選舉的逐漸深入推行，村委會選舉中的各種新舊問題也紛紛出現，尤其是在選舉過程各個環節的程序意識和程序運行方面還存在一些亟待解決的突出問題。
（一）宣傳發動環節重點出現偏移
村委會選舉工作的首要程序和環節就是要做好宣傳發動工作。從當前我國村委會選舉的現實情況來看，在這一首要環節上，盡管從上而下自中央到地方的各級黨委政府和有關部門都比較重視，并且各地也都會采取一些形式多樣的宣傳發動工作，但是，實際工作中常常會出現一些工作重點上的偏差。很多地方雖然重視宣傳工作，重視業務培訓，但是卻抓不住重點，對于普通村民這一最廣泛選舉主體的宣傳和培訓不夠，僅僅是通過電視、在各村張貼宣傳提綱和宣傳標語等一般途徑面上作宣傳和培訓，而把更多的精力關注于對有關鄉鎮干部、農村干部的宣傳和培訓。這樣做的結果就是使得廣大村民對選舉的具體程序、方法和要求了解不夠深入，為有些鄉鎮干部、村級干部利用選舉程序操作選舉結果留下了一定空間。
（二）登記提名環節程序不夠規范
當前來看，《村組法》和各地選舉辦法等相關規定還比較籠統，尚缺乏科學、規范、細致的程序性規定。比如，戶口在本村、長期在外的村民選民資格的認定問題，《村組法》第十三條規定是要“本人表示參加選舉”，但是卻又缺乏相應的通知程序的規定，實踐中這其中的相當一部分人，由于未被及時通知而不能及時表達是否愿意參加選舉，從而失去選民資格。再比如，在村委會候選人提名問題上也較普遍地存在不規范行為。盡管《村組法》第十五條規定了“由登記參加選舉的村民直接提名候選人”，但是卻沒有進一步的相關程序運行的細致規定，使得村民提名候選人時因程序運行不暢而易受到各種干擾：有些地方的村民不直接提名，搞一戶一提名，使得提名人不集中，最終還得依靠組織施加影響來提名候選人；有些地方提名候選人時不是依據村民提名的得票數，而是依據組織意愿甚至是個別領導意圖；有的地方為了把“自己信得過的人”提名為候選人，就采用“說服”、“勸阻”、“許愿”等形式，建議一些有實力的候選人退出；等等。
（三）競選投票環節程序存在漏洞
競選和投票程序是否嚴密、是否被嚴格執行，關乎整個村委會選舉是否真正實現了實體民主。從當前的選舉實踐看，這方面存在明顯問題。比如，《村組法》和各地選舉辦法都規定了選民投票前候選人要與村民組織見面，并向其介紹履行職責的設想，回答村民提出的問題。但是在各地的選舉實踐中，由于這個規定沒有細化，有些地方在組織競選候選人與村民的見面時往往就會隨意簡化程序，變成了走過場、搞形式，有的地方甚至只是簡單地以張貼通知的形式告知選民。再比如，《村組法》對于投票環節只是做了原則性程序規定，具體規則由各地根據自身情況規定。這種情況下，很多地方的選舉規則和辦法都規定了可以采取流動票箱和委托投票的形式。這樣做的初衷本是為了提升投票率，但是由于流動票箱與委托投票的濫用和失去有效監督，為某些人操縱選票、控制選票甚至于制造假選票提供了機會。
（四）監督罷免環節程序運行不暢
對村委會選舉的整個程序運行進行有效監督，對違法亂紀或者嚴重失職的村委會成員提出罷免要求，是村民選舉權的自然延伸。對此，《村組法》和各地選舉規則也都有明確要求。然而，村民的監督權和罷免權在有些地方的選舉中并沒有得到很好地貫徹落實，村委會選舉實踐中出現了一些亟待解決的相關問題，其中最典型的現象就是鄉鎮、街道政府人員的越權行為。有的鄉鎮干部在選舉中還是習慣于行政干預的思維和做法，不能夠嚴格按既定程序公正辦事，現場直接參與組織和安排選舉，甚至于把村民選舉委員會晾在一邊，自己親自主持選舉工作。這種情況下，就會容易出現“暗箱操作”，村民的監督權自然很難得到順利行使。對于村民的罷免權來說也存在類似情況。由于包村干部或者現場指導人員的強勢介入和越位工作，實踐中存在一些不經過選民大會或者村民大會表決，就直接將村委會成員罷免的案例，這是目前村委會選舉罷免方面存在的突出問題之一。
五、以完善程序民主保障村委會選舉實體民主的實現路徑
村委會選舉作為我國社會主義民主政治建設的重要實踐，是我國現階段民眾參與最廣泛、最深入的民主，要想真正體現人民民主意愿、實現民主訴求，必須高度重視程序民主建設，不斷深入探索推進程序民主發展的配套制度和出臺政策措施，推動實現農村選舉程序民主從“形式”向“實質”的根本轉變，進而以程序民主建設的積極成果保障和實現農村選舉的實體民主。
（一）提高程序民主意識，營造良好輿論環境
一般來講，民主政治建設首先要培養起民主政治組織者和參與者的民主意識和價值觀念，然后再建構起包括選舉民主在內的有關制度和機制，進而以完善的程序民主保障實體民主的實現。村委會選舉作為社會主義基層民主政治的重要實踐，要想發展程序民主，必須以重視培養人民的程序民主意識為前提。民主政治的運行既離不開制度、規則等程序性規定，更離不開作為參與主體的人。只有采取切實措施，使得參與主體具備公共參與的精神，視民主為一種生活的方式，不斷養成積極參與民主政治的習慣，程序民主的發展才能真正奠定良好基礎。既要重視提高普通民眾的程序意識，使其能夠尊重程序，嚴格按照程序從事選舉活動，更要重視提高有關政府官員的程序意識，使其不要動輒逾越程序而隨意干涉村民的選舉活動。為此，就要充分利用新聞媒體、知識培訓、文藝宣傳等一切行之有效的方式對農民和政府官員進行宣傳培訓教育，使其產生基本的程序意識和樹立起正確的民主價值觀，從而營造起村委會選舉的良好輿論氛圍和政治環境。
（二）健全相關機制法規，增強制度的執行力
當前來看，村委會選舉的程序民主發展之所以還不完善，主要在于農村基層選舉的程序性規定的制度還不夠健全，且已有程序性規定也沒有被很好地貫徹執行。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。對于政治選舉來說，相關制度的程序規定越具體，程序的運作過程就越容易操作，越不會因為不能對號入座而產生歧義。如前所述，《村組法》和各省市區制定的《實施辦法》等對于村委會選舉的各個環節的程序性規定尚顯得過于原則化、籠統化，有待于進一步細化，這樣當選舉過程中出現不符合程序的違規行為時，就會出現認定難、處罰難的現象，使得程序性制度缺乏執行力。為此，就要進一步修改完善相關法律法規和制度規定，制定出條目明晰、容易操作的制度法規。
（三）杜絕行政干預行為，真正實現還權于民
行政干預是影響村委會民主選舉的一個重要因素。從我國各地的村委會選舉的現狀來看，有些鄉鎮干部由于受計劃經濟時代的慣性思維、傳統觀念、工作方式等影響，在村委會選舉中不依照有關法規和制度辦事，變“指導”為“組織”，甚至嚴重破壞選舉的程序和規則，非法干預村委會選舉事務，侵害村民民主選舉權利。這種行政干預行為不僅會影響到村委會選舉民主的實現，而且容易引發農民上訪活動，對社會穩定造成不良影響。解決這個問題，除了上文提到的通過宣傳培訓教育活動使鄉鎮干部樹立程序民主意識，更重要的是要通過全面深化改革切實理順鄉村關系。通過村委會直接選舉推行村民自治，是一項規模宏大、結構復雜的系統工程，牽扯到各方面的利益調整和平衡，如果改革不系統、不全面，各種矛盾就會相互交織，鄉鎮和農村就會出現利益沖突現象，而鄉鎮政府由于其強勢地位，當自身利益受到損害時，就會通過干涉村委會選舉等手段與農民爭利。
總之，程序民主是社會主義政治民主的重要方面，在村委會民主選舉中發揮著無可替代的重要作用。只有不斷完善村委會選舉的程序民主，使得廣大農民都得到“程序化”的民主訓練，由此來充實和培養農村民主文化和農民民主精神，廣大農民群眾才能正確行使民主權利，有效地保護自身合法權益，進而不斷豐富農村基層民主的內容，最終達到推動和實現實體民主的目標。
參考文獻和注釋:略
作者簡介：馮鋒，山東社會科學院省馬克思主義研究中心副主任、副研究員
中國鄉村發現網轉自：《山東社會科學》2017年第6期
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