——四談村民自治制度改革
改革土地集體所有制必然會導致我國現(xiàn)行的村民自治制度發(fā)生巨大而深刻的變化。
我國的法律賦予了村民自治組織極大的集體財產(chǎn)的管理權(quán)力。說實話，在集體所有權(quán)屬不清楚的情況下，這個掌握了我國涉及數(shù)億畝集體建設(shè)用地、20億畝耕地以及上百億畝山林和養(yǎng)殖水面的巨量集體資產(chǎn)的村民自治組織——村委會也著實不能讓政府放心。于是在土地集體所有制條件下，國家就不能不通過某種制度安排以圖直接或間接地影響和監(jiān)控著這些資產(chǎn)的管理。現(xiàn)行的村民自治制度就是這種資源配置背景下產(chǎn)生的，而賦予村民自治組織以行政權(quán)力并要求其必須協(xié)助政府工作的職能也就是現(xiàn)有土地制度下的必然的選擇了。
但是，這種土地集體所有制下的村民自治制度即便對政府和當權(quán)者來說也是一柄雙刃劍。它既能夠方便政府對土地進行監(jiān)管以及征用集體土地，也給村民自治組織領(lǐng)導人的權(quán)力尋租和自治權(quán)力的異化從負面提供了相當程度的制度保障。而土地的真正主人——農(nóng)民卻是這種制度安排的唯一利益受損者。不僅如此，現(xiàn)在的這種要求村民自治組織承擔起行政職能的制度安排還從根本上混淆了政府與村民自治組織各自的邊界，即它們各自應(yīng)該擔負起來的管理職能，虛置和干擾了村民參與農(nóng)村社區(qū)管理的民主權(quán)利。
因此，如果改革或廢止現(xiàn)有的土地集體所有制，農(nóng)戶或農(nóng)民個人而不再是村民委員會將成為自治區(qū)域內(nèi)農(nóng)用土地的所有權(quán)人，我國的村民自治制度必將會發(fā)生根本性的變化。在土地資產(chǎn)歸屬其真正主人——農(nóng)民而不再是所謂集體的條件下，我國的基層政府與農(nóng)村自治社區(qū)必將各司其職，即兩者的邊界便也自然而然地清晰了起來：前者將責無旁貸地承擔起辦理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的職能，而后者則將其主要的自治職能放到解決自治區(qū)域內(nèi)各項公益事業(yè)的規(guī)劃與發(fā)展上。
這樣，長期以來困擾我們的政-村矛盾關(guān)系以及自治組織“二政府”的現(xiàn)狀將從制度上得到根本性解決。我們也將有條件在第一產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)領(lǐng)域像工商業(yè)領(lǐng)域普遍實行的“政企分開”一樣真正實現(xiàn)新的“政社分開”（政府與農(nóng)村自治社區(qū)）。毫無疑問，這是一個令人期待的改革方向，盡管這只是一種假設(shè)。
在十八屆三中全會改革決定“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”、“賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)”以及集體建設(shè)用地“實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”等改革原則[1]還沒有真正貫徹落實之際，也許談?wù)撨@類問題為時過早。但我覺得談總比不談好，至少可以開闊人們的視野和思路，起到一種啟蒙作用。
那么，在所謂“政社分開”，即政府與農(nóng)村自治社區(qū)職能分開后，政府與村民自治組織各自的管理職能將會發(fā)生那些變化呢？我認為，在改革現(xiàn)有村民自治制度、將辦理農(nóng)村公共事務(wù)的權(quán)力重新劃歸政府并讓政府承擔起向廣大農(nóng)村提供公共服務(wù)的職責以后，我國的政府對鄉(xiāng)村自治區(qū)域的管理將主要有以下四種職能方式：
第一，在農(nóng)村巨大的土地資源民有化和市場化之際，政府可以通過制定各種法律法規(guī)來協(xié)調(diào)村民自治區(qū)域內(nèi)各個權(quán)益主體之間關(guān)系，并為自治組織內(nèi)的所有權(quán)益主體以及社會上其它各類社會和經(jīng)濟組織參與村莊的公益事業(yè)和市場經(jīng)濟的發(fā)展提供制度保障。
這一項政府職能是非常重要的。根據(jù)以上論述，在土地資源民有化和市場化以及政府公權(quán)力收縮后，農(nóng)村地區(qū)將會在村民自治組織的有效管理下涌現(xiàn)眾多的各種非政府的民間的經(jīng)濟和社會組織。憲法的結(jié)-社自由原則得到了極大地體現(xiàn)。這些組織與自治組織以及這些組織之間是不同的法律主體之間的關(guān)系，它們之間的交往也必然會牽涉到眾多的法律關(guān)系問題。因此，擬訂和頒行各種規(guī)范這些組織法律關(guān)系的法律法規(guī)就顯得十分重要了。政府出面組織起草和發(fā)布這些法律法規(guī)責無旁貸。
第二，政府應(yīng)該根據(jù)自己承擔起來的那些辦理農(nóng)村公共事務(wù)的行政職責，制定自己管轄區(qū)域內(nèi)的各種區(qū)域性農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和計劃，并按照這些規(guī)劃和計劃指導和審查各村民自治組織制訂和上報的自治區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和項目計劃。這就需要將農(nóng)村建設(shè)投資納入政府的財政預算并逐年擴大投資比例。在這方面，政府在辦理農(nóng)村公共事務(wù)方面至少還有三個方面的主要職責，并需要不折不扣地加以履行：
一是用財政資金投資和興建農(nóng)民自治區(qū)域內(nèi)大型的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、電力、飲用水、通訊線路、電視網(wǎng)、村莊之間的公路、大型的跨區(qū)域的水利工程以及中低產(chǎn)田改造等一系列涉及國家糧食戰(zhàn)略和轄區(qū)公共利益的具體的建設(shè)工程項目。
二是向轄區(qū)內(nèi)各項社會事業(yè)進行有計劃的投資和財政支持，包括設(shè)計、建造和興辦基礎(chǔ)教育學校、農(nóng)村社區(qū)醫(yī)院以及建立必要的能夠覆蓋轄區(qū)農(nóng)民的合作社會保障和醫(yī)療保障體系。
三是向轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民及其合作社和其它經(jīng)濟組織提供必要的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)，包括農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣、動植物重大疫病防治、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品市場信息提供等。
在我國，由于農(nóng)業(yè)具有顯著的小農(nóng)經(jīng)濟特點，這類公共事務(wù)的公益性異常強烈，由政府承擔起來是責無旁貸的。在世界各經(jīng)濟發(fā)達國家，上述也都是各國政府所提供的公共服務(wù)的重要內(nèi)容。我國政府已經(jīng)意識到自身所應(yīng)承擔的上述職責，在這方面也已經(jīng)做了大量的投資與服務(wù)性工作。比如，政府近年來開始逐步免除農(nóng)村義務(wù)教育費用，正在探索建立新型的農(nóng)村合作醫(yī)療體系，增加對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入等等。
但是，由于農(nóng)村現(xiàn)有的許多制度，如土地制度、合作社制度、村民自治制度以及城鄉(xiāng)分割的戶籍制度等存在著問題，有的是嚴重的生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的問題，致使政府的上述職能的發(fā)揮受到制約。盡管每年在上述領(lǐng)域都投入了數(shù)量不菲的資金，但農(nóng)村面貌貧窮如故，并沒有起到應(yīng)有的作用，如愿調(diào)動起廣大農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的積極性。這是令人感到非常遺憾的。
第三，在保證足夠的財政預算投入基礎(chǔ)上，政府需要根據(jù)國家的文化發(fā)展規(guī)劃，發(fā)起和興辦轄區(qū)各種政治和文化活動，宣傳政府的新農(nóng)村建設(shè)政策，倡導和培養(yǎng)政府提倡的那些特定的社會價值觀和文化傳統(tǒng)；政府還需要負起對村民自治組織的領(lǐng)導人和廣大村民進行各種政治、文化和專業(yè)培訓的責任，并對村民自治組織興辦的各種文化和業(yè)務(wù)培訓工作和活動予以指導和財政支持。
發(fā)展社區(qū)公益性文化事業(yè)和投資村民自治區(qū)域內(nèi)的公共文化設(shè)施是政府公共服務(wù)職能的一個重要組成部分。近年來，國家有關(guān)部門推出了不少包括增殖稅優(yōu)惠和鼓勵捐贈政策在內(nèi)的促進文化事業(yè)發(fā)展的政策措施，并要求各級政府設(shè)立宣傳文化發(fā)展專項資金。這是很好的開端，但希望今后能將農(nóng)村社區(qū)文化事業(yè)發(fā)展列為政府優(yōu)惠、鼓勵和捐助發(fā)展的重點。[2]
第四，政府需要負責村莊的治安和警務(wù)、扶貧濟困和救災(zāi)以及發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼等工作，村民自治組織則提供協(xié)助。另外，政府還應(yīng)該制訂和頒行各種保障農(nóng)民工合法權(quán)益以及促進農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的政策與制度，提高農(nóng)民的自我發(fā)展能力，為農(nóng)民創(chuàng)造平等的就業(yè)政策環(huán)境。
在中央提出建設(shè)新農(nóng)村、加大對“三農(nóng)”的投入以來，我們一直苦于無法找到一種更好地向農(nóng)村和農(nóng)民提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式。現(xiàn)在，只要政府把自己的辦理公共事務(wù)的行政職責重新承擔起來，而不是再行推卸責任，那么這個最好的服務(wù)方式就會出現(xiàn)在政府的眼前。政府為什么不珍惜它，抓住它，并且好好地使用它呢？
在行政性職能被剝離，由政府收回并承擔起來之后，村民委員會作為一個基層自治組織，它的主要職能的脈絡(luò)也就更加清楚和合理了，那就是根據(jù)黨的十六屆五中全會提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村二十字方針“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”[3]以及十八屆三中全會《改革決定》中提出的“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的改革原則，對其自治范圍內(nèi)的村莊行使與城市社區(qū)一樣的管理職能。這些職能主要體現(xiàn)在：
第一，根據(jù)政府發(fā)布的農(nóng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和計劃，按照自治組織法定的“四個民主”[4]的方式在充分征求村民意見基礎(chǔ)上，調(diào)查、研究和確定自治范圍內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃、計劃和具體的發(fā)展項目及其先后次序。
組織村民討論、研究和制訂這些規(guī)劃、計劃和發(fā)展項目應(yīng)該是村民自治組織的一項最重要的職能，因為它們主要涉及自治區(qū)域內(nèi)部和周邊的經(jīng)濟和社會發(fā)展問題，與村民們的根本利益息息相關(guān)。確定這些項目的主體只能是自治范圍內(nèi)的村民，因此，政府可以提供一些指導性意見而不能對此類問題干預太多。現(xiàn)在的問題是，許多地方的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和計劃較少聽取農(nóng)民的意見，而缺乏土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民也對這類與其根本利益關(guān)系不大的東西不感興趣。這是需要引起新農(nóng)村建設(shè)倡導者們重視的。但在地權(quán)還農(nóng)后，這顯然會發(fā)生根本性變化。
第二，村民自治組織根據(jù)自身的發(fā)展需要，在其自治范圍內(nèi)營造一個較好的適合經(jīng)濟和社會公益事業(yè)發(fā)展的投資和自然環(huán)境，或自籌資金自辦或優(yōu)惠招商引入社會上各種行業(yè)性和專業(yè)性企業(yè)、非政府民間組織，包括各種非營利組織、支援服務(wù)組織、慈善組織和私人組織等，特別是組建或聯(lián)合組建各種社區(qū)型合作社，如住房合作社、消費合作社、信貸合作社、教育合作社、醫(yī)療衛(wèi)生合作社以及養(yǎng)老合作社等，到自治區(qū)域來投資興辦各種公益事業(yè)。
自治組織承擔本社區(qū)的綜合性的社會服務(wù)功能是責無旁貸的。比如，自治區(qū)域內(nèi)的一些基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，如村內(nèi)道路修建、灌溉水渠建造與維護以及住房改建等，也只有自治組織牽頭合作的方式進行效率才高而成本才低。而且一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)共用設(shè)施，如大型拖拉機、聯(lián)合收割機、農(nóng)業(yè)倉庫和農(nóng)機具修理廠等則可以通過鼓勵組建合作社的方式來加以添置和運作。這樣，其使用成本也會更低，而使用價值則會更大。至于其它的社會公益事業(yè)，如農(nóng)村教育，特別是對村民進行的各種技能培訓和專業(yè)教育以及農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生，甚至農(nóng)民養(yǎng)老等，更是需要自治組織根據(jù)實際需要加以規(guī)劃并確定具體的發(fā)展項目進行招商或組織合作社才可以取得實實在在的效果。對此就需要政府通過減免稅收等措施從稅收政策上鼓勵和促進自治區(qū)域內(nèi)各種社會服務(wù)型合作經(jīng)濟組織的發(fā)展。
但是，這么做必然會要求村民自治區(qū)域內(nèi)所有利益主體所有的資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)都應(yīng)該明確而清晰，并受到法律的嚴密保護。在土地實行集體所有制且村民自治組織對其代行所有權(quán)的土地沒有處置和支配權(quán)時，所有在這塊土地上建設(shè)的公益事業(yè)項目都面臨著資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰的可能性。這是我國廣大農(nóng)村地區(qū)公益事業(yè)始終發(fā)展不起來的最重要的制度原因。因此，我國農(nóng)村地區(qū)公益事業(yè)的起步和發(fā)展還有待于土地制度的進一步改革。
第三，根據(jù)國務(wù)院2006年5月7日發(fā)布的《關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》，村民自治組織還要協(xié)助政府根據(jù)區(qū)域內(nèi)村民的需要，向他們，特別是為各類具有特殊需要的村民，如老年人、殘疾人、婦女、學齡前兒童、低收入家庭、單親家庭、移民和失業(yè)人員等，提供各式各樣的社會服務(wù)。這些社會服務(wù)包括就業(yè)指導和培訓服務(wù)、社會保障和救助服務(wù)、衛(wèi)生防疫服務(wù)、文化和體育服務(wù)以及社區(qū)安全服務(wù)。[2]
第四，村民自治組織也需要采取市場化方式發(fā)展自治區(qū)域內(nèi)的經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)，以豐富村民的文化生活。在這方面，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》就要求“通過民辦公助、政策扶持，鼓勵農(nóng)民自辦文化，開展各種面向農(nóng)村、面向農(nóng)民的文化經(jīng)營活動，使農(nóng)民群眾成為農(nóng)村文化建設(shè)的主體”。還要求“有關(guān)行政部門要簡化對農(nóng)村個體、私營等非公有制文化企業(yè)的登記審核程序，在土地使用、信貸、行業(yè)政策等方面，與國有文化企業(yè)享受同等待遇。鼓勵社會資本在政策范圍內(nèi)，以各種形式興辦文化實體，形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局。”[3]這都是很有遠見的政策措施。
政府承擔辦理公共事務(wù)和主要社會公益事業(yè)的職責時，其費用開支主要來源于財政收入。但是，村民自治組織并非是政府組織，當其承擔起上述眾多的社會服務(wù)職能時，我們就應(yīng)該從制度或法律上幫助解決自治組織的必要經(jīng)費來源問題。
對此，可以通過以下三個途徑加以解決。一是政府給予財政補助和稅收政策鼓勵。也就是說，政府應(yīng)像最近對城市社區(qū)增大財政投入以支持社區(qū)各項社會事業(yè)那樣也在農(nóng)村的衛(wèi)生、教育和體育等領(lǐng)域給村民自治組織辦理這類公益事業(yè)以補助方式予一定的財政支持和必要的稅收政策激勵。二是允許村民自治組織借鑒類似于物業(yè)管理公司收取業(yè)主物業(yè)管理費的方式向自治區(qū)域內(nèi)的村民按照其擁有的土地或物業(yè)面積收取一定比例的管理費。三是村民自治組織從企業(yè)或社會其它方面接受慈善捐助，以支持社區(qū)扶貧救困事業(yè)的發(fā)展。
加大農(nóng)村投資并在我國建立起高效的村莊公共產(chǎn)品服務(wù)體系和高效的行政管理體制是政府的天職。任何忽略了這一點的制度安排都是政府在推卸責任。村民自治組織則按照自己的職能，組建或引入各種類型的社會和經(jīng)濟組織，興辦各種類型的村莊公益事業(yè)和向村民提供各種類型的社會服務(wù)，并維護其成員自身的社會和經(jīng)濟權(quán)益。
在地權(quán)還民基礎(chǔ)上，政府與村民自治組織在職能上的合理有效的分工與結(jié)合，各司其職，便可以在我國歷來貧窮落后的廣大農(nóng)村重建農(nóng)村社區(qū)，形成一個安定、和諧、有序的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)。這難道不正是我們幾十年來一再追求的社會主義新農(nóng)村的真實的美好前景嗎？
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：史嘯虎雜談微信公眾號
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