——基于健全鄉(xiāng)村治理體系的分析
【摘要】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出健全鄉(xiāng)村治理體系。村委會和村集體經(jīng)濟組織的職責(zé)劃分和機構(gòu)分設(shè)是鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的基本問題之一。回顧改革開放以來有關(guān)分設(shè)村委會和村集體經(jīng)濟組織的討論，并分析這些討論依據(jù)的理由，發(fā)現(xiàn)：就健全鄉(xiāng)村治理體系而言，需要分設(shè)兩者并明晰其職責(zé)；但就直接改善村莊治理突出問題和提升治理能力而言，分設(shè)兩者在多數(shù)地方并不能直接有益于村莊治理。村民自治和村集體經(jīng)濟組織之間存在后者為前者提供財力支持的內(nèi)在機制，分設(shè)不應(yīng)該破壞這種機制。因此，在當(dāng)前階段，可先在地方層面根據(jù)不同村莊的實際采取合二為一、適度明晰職責(zé)乃至分設(shè)的不同辦法。在汲取地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，同步開始研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法。
【關(guān)鍵詞】村莊治理本位；村民委員會；村集體經(jīng)濟組織；涉農(nóng)立法
一、理解村委會和村集體經(jīng)濟組織關(guān)系的鄉(xiāng)村治理視角
十九大提出“健全自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，使得合理構(gòu)建鄉(xiāng)村組織體系的討論又一次成為熱點。自治、法治和德治的結(jié)合是新的鄉(xiāng)村治理體系的核心特征，在制度結(jié)合中各種組織的組合是最為基本的。村級組織體系的搭建是鄉(xiāng)村治理組織組合中最基礎(chǔ)的部分。
村內(nèi)各種公共權(quán)力組織主要是村黨支部、村民委員會和村集體經(jīng)濟組織。此外還有村莊各種群體的社團組織，如共青團、婦聯(lián)小組或婦聯(lián)、老人協(xié)會，以及紅白理事會、文娛興趣團體等社會公益組織，在主要組織之外的這些組織也具有一定的公共權(quán)力。村級組織體系構(gòu)建的基本問題除了兩委關(guān)系，就是村民委員會與村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。在健全鄉(xiāng)村治理體系的視角下，組織體系的構(gòu)建不僅包括相互關(guān)系問題，也包括各自轉(zhuǎn)型問題。本文只涉及定位兩個組織的相互關(guān)系問題。
在十九大明確提出健全鄉(xiāng)村治理體系之前，村民委員會與村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系主要是從“構(gòu)建充滿活力的村民自治機制”的角度來看待的。也就是說，兩者關(guān)系是在村民自治的框架內(nèi)討論和理解的。改革開放之初，村級組織體系設(shè)置的重要目標(biāo)之一就是實現(xiàn)村莊對自身經(jīng)濟社會事務(wù)的自我管理，即村民自治，它的理念是村民自我教育、自我服務(wù)和自我管理。制度上是通過選舉、決策、管理、監(jiān)督等一系列村級治理環(huán)節(jié)的民主制度建設(shè)，實現(xiàn)村民對村級治理的高度參與和村務(wù)治理的高度自治。對大多數(shù)村莊而言，村民自治以單個村莊為主要單元，村委會和村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系是首先需要思考的問題。
如何分清村委會和村集體經(jīng)濟組織的職責(zé)并很好地處理兩者之間的關(guān)系？對這一問題的討論綿亙多年，在農(nóng)村改革之初就被人們一再提出，時至今天，仍未獲得一個多數(shù)人共識的答案。在多數(shù)村莊并沒有獨立的村集體經(jīng)濟組織，仍由村委會代行村集體經(jīng)濟組織的職責(zé)，并且缺乏集體經(jīng)濟組織的立法，沒有從法律層面清晰區(qū)分集體經(jīng)濟組織和村委會的不同職責(zé)。[1]
將兩者關(guān)系和分設(shè)問題放置于村民自治框架內(nèi)，便會把村級治理的基本問題理解為公共品供給，把內(nèi)在的機制理解為村民的參與權(quán)利。如徐增陽和楊翠萍在對兩個組織分設(shè)的討論中認(rèn)為：“村委會的公共性決定了它的組織目標(biāo)是為村莊社區(qū)內(nèi)的所有成員提供同等的公共服務(wù)，公平正義是它的價值訴求，民主是它的運作邏輯。”[2]也就是說，只要集體經(jīng)濟組織和村委會合二為一沒有影響村民自治的進展，維持合二為一就是合理的選擇。
質(zhì)疑是從村民自治組織的特殊性開始的，認(rèn)為村民委員會與村集體經(jīng)濟組織的組織性質(zhì)不同。正如徐增陽和楊翠萍所說：“村委會雖然在法律上定性為群眾自治組織而不是政治組織，但是它與一般的自治組織有著很大的不同。首先，村委會的成立并不是基于自治組織全體成員的共同意志，而是按照法律規(guī)定必須設(shè)立的，村民沒有加入和退出的自由。《村民委員會組織法》第八條規(guī)定：‘村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準(zhǔn)。’根據(jù)此項規(guī)定，村委會設(shè)立的提出和批準(zhǔn)都是由政府決定的，村民的共同意志并不起決定性作用。其次，村委會承擔(dān)了許多政府職能，如協(xié)助政府完成各項任務(wù)、提供社區(qū)公共服務(wù)等。”[3]
由上可知，理解村民委員會與村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，不能僅僅從村民自治這一角度理解，而應(yīng)該從兩者關(guān)系討論所處的歷史背景和兩者所處的周邊制度環(huán)境來理解。這就要回到改革開放40年間的農(nóng)村制度變遷的歷史進程中去。這是本文研究的基本視野。
在研究思路上，本文立足于對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的健全鄉(xiāng)村治理體系的全面理解，把鄉(xiāng)村組織體系的健全和治理能力的提升作為同一個事物的不同方面，以尋求這個兩方面的平衡。對于兩者平衡的想法，在改革開放40年的時間跨度內(nèi)，也更容易得到理解。
二、分設(shè)在改革之初并不是鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的核心問題
（一）村民自治制度得以確立離不開集體化時代以集體經(jīng)濟組織為依托的治理制度傳統(tǒng)
在村委會誕生之初，村民委員會的設(shè)立之所以可以在固定地域不依賴于村民的共同意志就由政府決定設(shè)立，是由于集體化時代集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)固。公允地說，村民委員會是在集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)上成立的。在村民委員會萌芽之時，由于分田到戶，集體經(jīng)濟組織正處于渙散狀態(tài)。村集體經(jīng)濟組織的渙散以及國家對于村集體經(jīng)濟組織控制的放松帶來了社會治理方面的負(fù)面影響，使得村莊秩序無法維系，催生了村民委員會。村民委員會是承接人民公社時代村社合一的體制而來的，因此由村民委員會這一由國家正式承認(rèn)并逐步通過民主程序加以強化的組織來承接集體經(jīng)濟組織的功能，是有一定道理的。
村民委員會繼承了集體經(jīng)濟組織的集體土地所有制的制度資源。不然，僅僅靠直接選舉，不足以確立村委會權(quán)力的正當(dāng)性。正是由于國家通過憲法和隨后的《村民委員會組織法（試行）》確立村委會可以代管村莊土地，才使得村委會具有實實在在的權(quán)力。
也就是說，討論村民委員會與村集體經(jīng)濟組織的分設(shè)，是把在村集體經(jīng)濟組織基礎(chǔ)之上建立的村民委員會看做了與集體化時代村集體經(jīng)濟組織目標(biāo)不同的組織。在成立高級社乃至人民公社的時代，組織農(nóng)民的目標(biāo)主要是發(fā)展生產(chǎn)，鄉(xiāng)村治理是在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上進行的，治理秩序要服從于生產(chǎn)秩序，生產(chǎn)秩序內(nèi)涵了治理功能。而在集體化解體時期，組織農(nóng)民的目標(biāo)是在找到發(fā)展生產(chǎn)的新路子之后建立不依賴于生產(chǎn)形式的治理制度。這一制度不再依賴于集體勞動和集體經(jīng)營，而是更多地基于對農(nóng)村治理制度的民主理念。這時，不再使用在組織農(nóng)民進行生產(chǎn)時的動員和規(guī)劃方法，而是強調(diào)農(nóng)民自己選舉、決策、管理和監(jiān)督。于是，村民委員會的建立雖然是出于國家組織農(nóng)民低成本提供農(nóng)村秩序的需要，但是其具體的組織路徑卻處處體現(xiàn)了村民參與和自我決定的色彩。
在長時期保持兩個組織合一有著兩個方面的原因：一是集體經(jīng)濟組織作為字面上的對以村莊土地為主的集體資源資產(chǎn)進行“集體經(jīng)營”的承擔(dān)者，必須保留。在村土地集體所有權(quán)受到壓縮、集體經(jīng)營層次名存實亡的情況下，讓村民委員會“代管”基本的集體經(jīng)營管理職能是順理成章的事情。集體經(jīng)濟組織必須保留但又實力衰落，使其被迫“投奔”了村委會。二是村委會成立之后一直朝著保護權(quán)利優(yōu)先和擴大參與的方向努力。這與村集體經(jīng)濟組織名義上保留的集體經(jīng)營是兩類不同的事情。村民自治的民主化方向和程序的形式化，進一步使這種不同被放大。因此，村民自治本身的程序化建設(shè)和權(quán)利本位的凸顯，必然使得兩者分設(shè)成為議題。
（二）分設(shè)在改革之初的鄉(xiāng)村治理中并不是十分迫切的問題
雖然在設(shè)立村民委員會時，存在將兩者分設(shè)的動議，但是在實踐上分設(shè)兩者并不是特別迫切的任務(wù)。在設(shè)立村民委員會時，村民委員會的任務(wù)并不繁重，國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)執(zhí)行休養(yǎng)生息政策，對村級組織也沒有布置太多的現(xiàn)代化任務(wù)，只是要求完成計劃生育和一些政策宣傳。
當(dāng)時人們還沒有真切意識到村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展是村民自治開展的經(jīng)濟來源，也沒有意識到集體經(jīng)濟組織形式蘊含著治理內(nèi)涵。因此，對于村民自治如何進行的討論居于村級治理討論的中心，人們從民主程序、集體行動等角度討論村民自治的制度推進。
在村級組織體系設(shè)置中，人們討論的另外一個基本問題是村黨支部與村民委員會的關(guān)系問題。在村級組織體系中，這兩者都是合法的農(nóng)村公共管理權(quán)威。村黨支部是村級組織體系的領(lǐng)導(dǎo)核心，村民委員會是《憲法》和《村民委員會組織法》規(guī)定的農(nóng)村自治權(quán)力機構(gòu)。村民委員會由全體村民在全村范圍內(nèi)直接選舉產(chǎn)生，村黨支部則從全體黨員中選舉產(chǎn)生。從精英來源的范圍和民意的基礎(chǔ)來看，村委會比黨支部更廣泛，但黨支部是現(xiàn)行體制規(guī)定的不可動搖的村務(wù)領(lǐng)導(dǎo)核心。這樣一種制度安排，加上在中國農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型時期鄉(xiāng)村精英自身也正在經(jīng)歷新老交替的過程，在村委會和黨支部之間必然形成一種張力。[4]在討論中，影響較大的一個假說設(shè)定為，民選的村民委員會要行使村民自治，村黨支部就必須不能對村民委員會發(fā)號施令、對自治事務(wù)插手干預(yù)。這個方向的研究由于不能理解村黨支部的組織功能，也不能從根本上確認(rèn)當(dāng)選村民委員會就一定具備履行村民自治職能的意愿和能力，也就沒能在村黨支部和村民委員會關(guān)系中對村莊公共權(quán)力的職責(zé)定位給予清晰認(rèn)識，也沒能對現(xiàn)實中正確處理兩委關(guān)系的政策決策產(chǎn)生影響。如在一段時間，中央精神明確規(guī)定凡沒有建立起村經(jīng)濟組織的地方，應(yīng)按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于1990年農(nóng)村工作的通知精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，盡快建立村經(jīng)濟組織。在建立的過程中，村民們愿意實行兩個機構(gòu)一套班子并行村委會和村經(jīng)濟組織職能的，應(yīng)充分尊重村民的意愿。
當(dāng)時學(xué)界對于村民委員會和村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系的學(xué)術(shù)討論很少。相比兩委關(guān)系，村委會和村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，由于缺少民主、權(quán)力制約等大的意識形態(tài)關(guān)切，少人問津。這說明，村級組織體系中核心問題的討論，也需要一個大的制度環(huán)境，除了制度環(huán)境中蘊含的制度危機以外，制度環(huán)境中很重要的一個方面是話語環(huán)境。
三、分設(shè)問題模糊處理的治理績效和引發(fā)的問題
（一）《村民委員會組織法》框架內(nèi)對于分設(shè)的有關(guān)爭論
在2009年12月和2010年6月十一屆全國人大常委會兩次審議《村民委員會組織法修訂草案》時，有多位委員[5]明確提出應(yīng)將村民委員會和村集體經(jīng)濟組織在法律上分別定義、分別設(shè)立。這是涉及村級治理制度安排的來自立法方面的重大提議。歸納上述委員的意見，他們認(rèn)為：在同一個村莊中將同時存在兩個組織，一是全體村莊居民組成的村民委員會，二是由集體經(jīng)濟組織成員組成的村集體經(jīng)濟組織。兩個組織將依照各自規(guī)則產(chǎn)生自己的管理機構(gòu)，而不是由經(jīng)村民直接選舉出的村民委員會（這里“村民委員會”是管理機構(gòu)名稱）來行使兩個不同組織的管理權(quán)。
全國人大法律委員會對分設(shè)兩個組織的提議的回應(yīng)是，“擬在進一步調(diào)研的基礎(chǔ)上提出意見”。而提出分設(shè)的委員當(dāng)時唯恐出現(xiàn)“存而不決”的結(jié)果，非要把此問題追個水落石出。賀鏗委員說：“這個問題不能存而不決，村民委員會和集體經(jīng)濟組織二者的關(guān)系一定要在村民委員會組織法中規(guī)定清楚。”[6]全國人大法律委員會給出上述意見的理由是：據(jù)農(nóng)業(yè)部介紹，全國有約60%的行政村的村委會和村集體經(jīng)濟組織是合一的，有近40%的行政村另有村集體經(jīng)濟組織。這個問題涉及的情況比較復(fù)雜，各地做法也有差異。[7]
其實，類似的理由在之前已經(jīng)在同一個法律的立法過程中被提出過，前后跨越長達(dá)20多年，而且均以“存而不決”作結(jié)。1987年在《村民委員會組織法》第一次被人大常委會討論時，就有代表尖銳地提出需要明確村委會和集體經(jīng)濟組織的不同性質(zhì)。[8]當(dāng)時要求分設(shè)，是擔(dān)心村集體經(jīng)濟組織被村委會綁架，無法真正起到發(fā)展集體經(jīng)濟的作用。
在試行十年后的1998年《村民委員會組織法》被提交審議、將由試行法改為正式法時，分立問題也是常委會委員關(guān)心的四大焦點問題之一，但同樣以“各地做法有差異”為由，暫緩明確。[9]
2010年10月《村民委員會組織法修訂草案》三審時，有關(guān)兩個組織分設(shè)的委員提議在中國人大網(wǎng)公開報道中再未見到。
在這部法律試行10多年和正式施行10多年后，問題為何仍然被以同樣原因推遲決定？法律委員會的解釋對于公眾來說比較模糊，對常委會委員也沒有起到正確的“引導(dǎo)”。村委會和村集體經(jīng)濟組織合一的比例僅僅表明了表面情況，各地差異也不能作為無限期推遲決定的理由。理論上需要確切了解分立兩者的必要性和目前模糊處理的利弊。
2010年10月，《村民委員會組織法》經(jīng)十一屆全國人大常委會第十七次會議討論通過，多處規(guī)定與以前不同。但村委會和村集體經(jīng)濟組織是否分別設(shè)立的問題，在審議中被重重提起，但是卻被輕輕放下。新法回避了這一問題，而這將是實踐中不斷遭遇的重大問題，也將成為村級組織制度設(shè)計中的重大問題。
（二）沒有集體經(jīng)營的多數(shù)村莊因“合二為一”節(jié)約了治理成本
由于多數(shù)村莊在實行家庭承包制之初就將集體財產(chǎn)大部分分光，使得集體經(jīng)濟名存實亡，而單靠村莊自己發(fā)展集體經(jīng)濟組織，也面臨極大困難，因此很多人認(rèn)為沒有必要單獨成立集體經(jīng)濟組織，導(dǎo)致產(chǎn)生合二為一的局面。此外，對于國家給予村的公益設(shè)施的支持乃至集體經(jīng)濟的扶持，靠村民自治的有關(guān)程序也能基本完成，這延宕了單獨立法規(guī)范集體經(jīng)濟組織的要求。
在現(xiàn)實中，每個村莊都有土地和集體成員，但很多村莊沒有有效的集體經(jīng)營活動，因此除了土地承包帶來的社會保障外，不再有任何可以給成員帶來收益的機會。20世紀(jì)80年代，村民承包土地需要向集體經(jīng)濟組織交承包費，村里也努力興辦村辦企業(yè)，集體經(jīng)濟活動多多少少還有一點。但隨著村辦企業(yè)發(fā)展不佳或紛紛改制，《土地承包法》限制村集體調(diào)整承包地并收取承包費，加上21世紀(jì)初的稅費改革取消了村集體收取承包費的權(quán)力，集體經(jīng)濟的經(jīng)營活動在多數(shù)村莊趨近于無了。這個時候，村集體經(jīng)濟組織只能算是一個“潛在”的組織。在這種“潛在”狀態(tài)下，村民委員會和村集體經(jīng)濟組織“合二為一”，其管理機構(gòu)也合二為一，便具有了相當(dāng)大的合理性，其合并比例高達(dá)60%也就不足為奇了。公眾甚至應(yīng)該質(zhì)疑這個數(shù)據(jù)是否縮水，因為很多成立了社區(qū)經(jīng)濟合作社和村農(nóng)工商總公司的村，也是和村委會掛“兩個牌子”，其實管事的仍是“一套人馬”。現(xiàn)實中的這種情況說明了由同一組人具體行使兩種不同權(quán)力的便利性和可行性。
可見，出現(xiàn)大量沖突和靠均分財富來消極解決沖突的部分原因是村民自治制度沒有得到很好地貫徹；問題的本質(zhì)不在于是否設(shè)置了另一管理機構(gòu)，就算單設(shè)了村集體經(jīng)濟組織，如果內(nèi)部決策程序有問題，同樣會出現(xiàn)干群沖突或分光吃凈。那我們有什么理由相信，新設(shè)的村集體經(jīng)濟組織就一定會比村委會管得好？恰恰正是由于村委會（指作為村民委員會管理組織的“村委會”）事實上發(fā)包土地并組織土地調(diào)整，且具有依照村民會議或村民代表會議決議分配集體財產(chǎn)收益的權(quán)力，村民才有動力去參與村委會的選舉及隨后的村內(nèi)決策，從而在一定程度上保證了集體存量財富的公平分配。也就是說，“合二為一”的模糊性并不一定產(chǎn)生不了良好效果。如果不分具體情況，僅僅因為兩個組織性質(zhì)不同而將集體經(jīng)濟組織從村委會中抽離，在某些村委會沒有獨立的財政來源的情況下，村民自治將可能有因此喪失內(nèi)在動力的危險。
（三）分設(shè)的模糊處理是干群矛盾和不公平分配的致因之一
在21世紀(jì)之前，少數(shù)研究者在歷數(shù)兩個組織不能分設(shè)的弊端時，主要認(rèn)為由于集體經(jīng)濟不分設(shè)，導(dǎo)致不能明確其特殊性質(zhì)和法人身份，影響了村集體經(jīng)濟的壯大。還有人認(rèn)為，《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》對集體所有權(quán)行使的規(guī)定與《村民委員會組織法》規(guī)定的村民代表會議討論決定的部分事項重合，導(dǎo)致雙方職責(zé)不清。[10]這些主要是從紙面上得出的推論。進入21世紀(jì)，由于稅費改革并沒有完全緩解農(nóng)村干群沖突，人們在看到干群沖突很多是基于集體資產(chǎn)權(quán)益被村干部侵占或者被不公平分配時，又提出分設(shè)提議作為解決方案。
在現(xiàn)行的《村民委員會組織法》中有這樣的規(guī)定：“涉及村民利益的重大事項如土地承包經(jīng)營方案、宅基地使用方案等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。村民會議由村民委員會召集，并可將此項權(quán)利授權(quán)村民代表會議討論決定。”此外，村民委員會的職能還包括：“依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。”立法的原意是支持村民自治組織繼續(xù)代行村集體經(jīng)濟組織的權(quán)力。
而支持分設(shè)的人認(rèn)為，村委會管了不屬于自己分內(nèi)的事務(wù)。比如，全國人大常委會索麗生委員認(rèn)為：“村民委員會是村民的政務(wù)性的自治組織，而集體經(jīng)濟組織是負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)管理經(jīng)營等經(jīng)濟事務(wù)的經(jīng)濟性組織。兩者性質(zhì)上是不同的。”[11]對于村委會代行權(quán)力的不利之處，尹成杰委員舉了兩點：一是“隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)地區(qū)間的人口流動日益頻繁，在很多地方村民和成員已經(jīng)不是一個概念。一般來說，村民的范圍要大于成員”；二是“如果讓村民委員會和村民會議決定本村集體經(jīng)濟組織及其成員決定的事項，那就可能會產(chǎn)生非財產(chǎn)所有者決定財產(chǎn)所有者的利益問題，甚至導(dǎo)致侵害成員土地和其他財產(chǎn)的權(quán)益，引發(fā)成員和村民之間的矛盾”。[12]
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種憂慮在現(xiàn)實中確有緣由，并隨著形勢變化愈發(fā)有實際意義。今天中國政府奉行多予少取，村里拿了很多來自國家的錢和物，很多村集體資產(chǎn)明顯增加；城市化的迅速擴展也使一些城郊村有了從土地增值收益中分利的機會，村莊集體資產(chǎn)大幅增加。此時，如何管理集體資產(chǎn)的問題便更加突出。分設(shè)動議的真正現(xiàn)實背景即源于此，真正需要解決的矛盾也在于此。實踐中圍繞土地增值收益分配的爭議日益增加，征地拆遷和補償安置中出現(xiàn)大量沖突，如村干部和村民之間就集體留存比例（村干部能掌握多少）的爭議，外嫁女、空掛戶、農(nóng)轉(zhuǎn)非等是否享受補償?shù)臓幾h。如果代行集體經(jīng)濟組織權(quán)力的村委會對民主管理制度落實不好，就會存在集體資產(chǎn)被少數(shù)人侵吞或濫用的可能，也會發(fā)生村委會對集體經(jīng)濟組織成員身份沒有能力甄別或沒有權(quán)威進行權(quán)益分配的情況。
但需要深入討論的是：兩個組織分設(shè)了真能解決這些矛盾嗎？上述村委會越來越成為“財神爺”承擔(dān)理財任務(wù)，關(guān)注的還是分配作為存量的集體財富。分田到戶時還沒有建立村委會，但分地分出的結(jié)果農(nóng)民并無多大意見。其原因在于：一是當(dāng)時的村級組織確實貫徹了民主原則；二是各級給了很多明確的指導(dǎo)。分錢分物的事應(yīng)該不比當(dāng)初分地復(fù)雜，之所以屢屢出現(xiàn)問題，是因為上述兩個方面出了問題。
當(dāng)前，在多數(shù)的村一級，無法貫徹積極的決策民主原則。由于村民對村干部普遍不信任，雖然分配存量財富并不是典型的促使集體資產(chǎn)增值的活動，但是村民們能看到眼里的只有分錢這回事了。如果存量財富放在村干部手里，誰知道明天會到哪個私人腰包里。因此，有了錢，都是分干花凈一個法兒。如果村干部提出集體多留或者用以創(chuàng)業(yè)，村民多半不會同意。面對這樣的村民和村干部，上級也不愿做細(xì)致的工作，而是為求穩(wěn)定，一概以“屬于村民自治事務(wù)”推脫責(zé)任。于是，分光任何新增財富的做法在多數(shù)村莊出現(xiàn)。但是，由此求得的穩(wěn)定只是一種消極穩(wěn)定，是以耗蝕村莊長遠(yuǎn)發(fā)展?jié)摿榇鷥r取得的。
這種情況根本上反映的仍是村民自治中民主決策機制和民主監(jiān)督機制的落后，是村民對村干部監(jiān)督的無力。如果村民會議、村民代表會議真能發(fā)揮作用，這種局面應(yīng)該不會蔓延。但是，這在很大程度上也是理論演繹的結(jié)果。因為民主的思路更多是以權(quán)力擁有者與權(quán)力受讓方之間的不信任為基礎(chǔ)的，這種不信任很可能導(dǎo)致雙方不再接受民主規(guī)則，從而選擇讓共同體解體。
脫開民主化的思路，如果有制度性的方法能夠增進權(quán)力擁有者與權(quán)力受讓方的信任，或者延續(xù)雙方已有的較高的信任，那這樣的制度也應(yīng)該作為村級治理的首選制度。
可見，出現(xiàn)大量沖突和靠均分財富來消極解決沖突的部分原因是沒能很好地貫徹村民自治制度，導(dǎo)致共同體內(nèi)部缺失信任。也就是說，不能把所有原因歸于沒有分設(shè)兩個組織。
四、分設(shè)應(yīng)追求治理體系和治理能力雙強
（一）分設(shè)并不能保證集體經(jīng)濟組織高效率創(chuàng)造集體財富
對于村集體經(jīng)濟組織而言，不管和村委會合一或分立，都有對用何種經(jīng)理人（指委托—代理關(guān)系中的代理人）更能實現(xiàn)組織目標(biāo)的考慮。在存量利益的分配上，主要考慮公平；在創(chuàng)造增量利益上，則主要考慮效率。在兩個組織實質(zhì)上合一的制度設(shè)計下，選舉產(chǎn)生的村委會充當(dāng)了集體經(jīng)濟組織的經(jīng)理人。如果兩個組織明確采取實質(zhì)上分立的制度設(shè)計，村集體經(jīng)濟組織成員就需要在村委會之外成立集體經(jīng)濟組織。
所謂“村集體經(jīng)濟組織”，從其成員與組織的關(guān)系來說，是共有集體土地和其他財產(chǎn)，并對這些土地和財產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分等權(quán)利的村民結(jié)成的組織。村集體經(jīng)濟組織要有管理機構(gòu)，這是因為要對集體土地和其他財產(chǎn)進行管理，并在成員間公平分配其收益。而作為村集體經(jīng)濟組織的成員，意味著其具有參與管理集體財產(chǎn)并從這些財產(chǎn)所得收益中分得一份收益的權(quán)利。在具備了共同財產(chǎn)和明確成員的前提下，集體經(jīng)濟組織是否有必要單設(shè)管理機構(gòu)進行管理，就取決于是否存在能增進其共同財產(chǎn)收益的經(jīng)營活動。如果沒有這種經(jīng)營活動，集體經(jīng)濟組織“名存實亡”，成員分取收益的權(quán)利也幾近落空。集體經(jīng)濟如只有土地承包這點事，那為什么不能由村委會代辦？這種情況并不是因為法律限制了村集體經(jīng)濟組織的設(shè)立而導(dǎo)致的。
但不管怎樣，僅僅是分別設(shè)立，并不能保證獨立的集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)高效率地創(chuàng)造集體財富。現(xiàn)實中的情況往往是，因沒有落實村民自治中的各種制度規(guī)定，才導(dǎo)致了村民間利益分配的矛盾和干群之間的矛盾。如果僅僅是農(nóng)業(yè)為主的村莊，村集體經(jīng)濟事務(wù)主要是土地承包、可能的土地征用補償費用的發(fā)放以及組織就業(yè)安置，原有的村委會和村民自治的辦法就已經(jīng)夠用。而如果是在工商業(yè)發(fā)達(dá)的村莊，為了使得集體的經(jīng)營活動更能適應(yīng)外部市場，獲得更多利潤，則應(yīng)該在全體成員授權(quán)的前提下，聘請有經(jīng)營能力的村莊能人甚至招聘外部經(jīng)理人來負(fù)責(zé)經(jīng)營活動。這個時候，成立集體經(jīng)濟組織并明確集體經(jīng)濟的運行規(guī)則是非常有必要的。
因此，在存在發(fā)達(dá)的集體工商業(yè)的村莊中，適度明確作為社會自治組織的村委會和作為集體經(jīng)濟組織的管理機構(gòu)的不同性質(zhì)，注意引導(dǎo)而非強制使集體經(jīng)濟組織逐步脫離村委會管理，對于規(guī)范集體資產(chǎn)管理，減少村委會成員化公為私和提高集體資產(chǎn)的經(jīng)營效率是有積極意義的。但是，這并不意味著將集體經(jīng)濟組織單獨定義和設(shè)置以后，就一定會改進集體資產(chǎn)的經(jīng)營效率。這是對兩者分立效果的錯誤期待。集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營效率和為了保證這種效率而采用的何種管理模式，必須在經(jīng)濟組織良性運行的層面上具體探索。由于集體經(jīng)濟的特性，集體經(jīng)濟的破產(chǎn)可能會導(dǎo)致集體解體，起碼會連帶集體成員承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任。因此，集體經(jīng)濟組織需要政府給予特許經(jīng)營權(quán)或者給予稅收優(yōu)惠。
（二）分設(shè)應(yīng)同步促進集體經(jīng)濟發(fā)展與改善村莊治理
村民委員會作為“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，其所要管理的公共事務(wù)，在村民和村民集體經(jīng)濟組織成員重合的條件下，是可以包含對集體土地和其他財產(chǎn)的管理的。村委會的財政來源既可以是財政，也可從集體經(jīng)濟組織取得，兩者的性質(zhì)不同。就后者而言，從法理上講，村委會可以成為集體經(jīng)濟組織的成員。集體經(jīng)濟組織也可在其章程中規(guī)定其收益的某一比例作為其所在社區(qū)村委會的運行經(jīng)費，以支持村民委員會的運行。抽離了集體經(jīng)濟組織，村委會也就失去了一部分獨立的財政來源，村民自治可能因此而喪失其內(nèi)在動力。
隨著城市化推進和農(nóng)村人口流動，村集體經(jīng)濟組織成員邊界和村委會成員邊界不一的情況確實存在。事實上，一些矛盾和沖突主要是發(fā)生在村莊居民和村集體成員身份混淆時，而與兩者性質(zhì)沒有明確定義無直接關(guān)系。兩者性質(zhì)的明確定義是在要明確村莊居民身份和村集體成員資格的時候才提出的。因此，穩(wěn)妥地分設(shè)兩個組織的立法技術(shù)，應(yīng)該先從明晰村民委員會的“村民”和集體經(jīng)濟組織的“成員”身份開始，而緩一步涉及兩者性質(zhì)的明確定義以及各自管理機構(gòu)的職權(quán)分屬。
這樣，在不分立村委會和集體經(jīng)濟組織的情況下，基于歸村民會議和村民代表會議討論的不同事項，可設(shè)定不同的參會人員表決資格。如果村民會議和村民代表會議討論的是土地承包和其他集體資產(chǎn)的分配事宜，以及集體資產(chǎn)的重大經(jīng)營決策，那些僅有本村居民身份但不是本村集體經(jīng)濟組織成員的村民和村民代表理應(yīng)沒有表決權(quán)，甚至也不應(yīng)被允許參加或列席會議。
或者，本著對某些村莊可以分設(shè)的原則，可在《村民委員會組織法》下次修訂時增加一條：在本村居住的外來居民數(shù)量較多、且集體經(jīng)濟管理事務(wù)復(fù)雜的村莊，可以在村民委員會之外，單獨設(shè)立集體經(jīng)濟組織的管理機構(gòu)，從事集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理活動；集體經(jīng)濟組織對村民自治事務(wù)具有支持的義務(wù)。后者的理由是村委會提供的社會治安和公益服務(wù)便利了集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營，而且作為社區(qū)性的經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織本身即有支持社區(qū)自治的法定義務(wù)。在村委會與集體經(jīng)濟組織能夠分立的情況下，在村集體經(jīng)濟組織立法中，應(yīng)規(guī)定集體經(jīng)濟組織對社區(qū)公益事業(yè)的支持。有了來自國家和集體經(jīng)濟組織對村民自治的經(jīng)濟扶持，集體經(jīng)濟組織和村民委員會的分設(shè)才不會產(chǎn)生弱化村民自治的非預(yù)期后果，并收到促進集體經(jīng)濟組織良性運行的效果。
五、結(jié)語
多數(shù)討論者對于鄉(xiāng)村治理體系加強村莊治理本位的基本取向缺乏體認(rèn)。健全鄉(xiāng)村治理體系其實是國家提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。治理有效使得村民自治得以放棄單純的民主化目標(biāo)，進一步發(fā)展各種有效的治理機制。治理有效必須以村級為基礎(chǔ)。村莊治理有效是鄉(xiāng)村治理能力提高的表現(xiàn)，也是整個鄉(xiāng)村治理體系具備治理能力的表征。村級組織體系的構(gòu)建要以村莊治理本位為參照，進行系統(tǒng)和有機的搭建。村莊治理本位的具體落實形式是村委會和村集體經(jīng)濟組織的相互支持和鞏固關(guān)系。
本文簡要展示了改革開放40年間有關(guān)村民委員會和村集體經(jīng)濟組織分設(shè)的討論及其主要觀點。在這些討論視野之上，提出兼顧村集體經(jīng)濟發(fā)展和村莊治理的分設(shè)思路，以求治理體系和治理能力雙強。
今天總結(jié)改革開放40周年的發(fā)展歷程，既要展示歷史成就，也要深入分析問題。將從改革之初至今一直提出卻沒有定論的問題拿出來討論，理解多數(shù)村莊為何未能分設(shè)兩個組織，探討未來分設(shè)的合理方式，應(yīng)該也是總結(jié)改革開放40周年歷程的重要方面。本文即基于上述大處而作。
參考文獻：略
作者簡介：仝志輝，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、鄉(xiāng)村治理研究中心主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第6期
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