在我國，男女的土地獲取起點是公平的。為防范婦女因婚嫁流動而失地的情況，農村土地承包法也強調了出嫁婦女在新居地沒有分配土地之前，原居地不能收回其土地。但這一理想化的制度設計難以在現實中落地。新時期的婦女土地權益新問題，拷問著市場化推進過程中的轉型正義問題。這一問題不會因農村發展和市場化改革而自動解決，需在集體和家戶產權制度安排下找尋解決之道。
在我國，男女的土地獲取起點是公平的。地權平等是婦女的基本權利，也是男女平等原則的重要體現。為防范婦女因婚嫁流動而失地的情況，農村土地承包法也強調了出嫁婦女在新居地沒有分配土地之前，原居地不能收回其土地。但這一理想化的制度設計難以在現實中落地。
農村婦女土地問題產生的歷史背景
人民公社解體后，土地“分包到戶”采取以家庭人口計數、不分男女，平分集體土地的做法，體現了男女享有同等的分配權利。但在傳統的父權制婚姻家庭制度下，以家庭作為一個合法的承包單位，就決定了婦女土地權利的實現與否與她的婚姻狀況密不可分。在土地一輪承包期間，集體層面一般采取根據家庭人口變化而動態調整土地的辦法。這一時期的政策秉承公平優先的原則，一定程度上遏制了婦女因出嫁、離婚、喪偶等流動性而失去土地的情況。
在土地二輪承包期間，政策發生了轉向，過去短期承包的做法引發很大爭議，為鼓勵農民對土地的長期投入，提高農業產出，效率原則逐步取代公平原則。原定的承包期到期之后再延長30年不變，提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。從《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（中發[1993]11號文件)、《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》（國發[1995]7號文件）、《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》（中發[1997]16號文件）到1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，國家政策法律對調整土地的限制越來越嚴格。
中國加入世界貿易組織后，保障國家糧食安全的緊迫性和重要性提升，效率原則更是被奉為圭臬，2002年出臺的“農村土地承包法”明文禁止承包期內發包方調整承包地的做法。為防范婦女因婚嫁流動而失地的情況，“農村土地承包法”也強調了出嫁婦女在新居地沒有分配土地之前，原居地不能收回其土地。但這一理想化的制度設計在現實中仍然面臨著重重障礙。
城鎮化背景下更應重視農村婦女土地問題
與土地政策轉向相伴的是我國城鎮化的快速推進，土地增值收益和村集體收益激增，一些地區的土地由實物物權改為虛擬股權。此外，國家的“三農”政策也轉向“工業反哺農業、城市反哺農村”的新階段。尤其是2006年農業稅的全面取消，國家、集體與農民的關系出現了重大調整。農民的土地權利和集體成員身份的含金量大大增加。婦女土地問題的表現形式也隨之發生了新變化，與一輪、二輪土地承包中婦女因婚姻變動而失去土地的情況不同，新一輪的婦女土地問題集中體現在征地補償和股份改革帶來的土地增值收益分配、宅基地分配以及土地流轉中的決策權、收益權等各項權利。可以說，后者將婦女土地權益與集體經濟組織成員權或村民待遇之間畫上了等號。如果說一輪、二輪土地承包中婦女的土地問題尚掩蓋在“單一家戶”的家戶產權制度安排之下，新一輪的婦女土地問題則向集體所有制發起了挑戰。
我國農村土地集體所有的性質本身存在著主體模糊性，隨著農村社會變遷，其內容也在不斷變化。2007年出臺的《中華人民共和國物權法》試圖通過引入“成員權”來明確集體所有權的主體，并將集體所有權轉化為一個管理權能的問題，體現集體成員的民主決策，村民委員會組織法、農村土地承包法、土地管理法等也都有相呼應的規定。成員權是以身份為基礎的權利，成員權的享有基礎是成員資格，而成員資格的認定屬于立法上的空白，且關于成員資格的立法遙遙無期。如此一來，最能體現集體成員民主決策的村民自治成為不二選擇。現實中，在村民自治“多數決”的合法化外衣之下，卻產生了不少“一村一策”的成員資格認定標準，其共同之處無外乎將出嫁未遷、離婚喪偶甚至大齡未婚等類型的婦女排除在外，侵犯了她們合法的土地權利。這些情況往往出現在快速城市化的城郊農村或者集體經濟發達的農村地區，這些村莊就成了“男子漢”的快樂島和“出嫁女”的傷心地。
婦女被剝奪成員身份，往往并不是以她的婚姻關系變動為時間節點，而是以其所在村的集體資源分配時間為節點。這表明，集體和家戶并非公私二元對立的，而是具有性別色彩的社會關系導致的結果。
自20世紀80年代起，在作為農村集體產權改革試驗區的廣東佛山市南海區，“外嫁女”就開始持續不斷進行集體維權上訪。她們的集體維權使得區政府不斷出臺地方政策，還成立了專門的辦公室。與此同時，村組干部和村民出現了抵抗。每一次的股份分紅，都成為村干部、村民、“外嫁女”和地方政府多方攻防的“競技場”。20多年的拉鋸戰之后，地方政府宣布回到以家戶而非成員為單位進行股權設置以及“生不增、死不減”的靜態管理。“成員資格”界定的復雜性及所激化的矛盾沖突以及社區的封閉性與人的流動性之間的矛盾，會隨著農村集體產權改革的推進而愈演愈烈。盡管目前學界對改革問題進行了富有成效的研究，但是這些研究卻缺乏來自社會性別視角的關注。
解決農村婦女土地問題應重視性別公正
黨的十九大對社會主要矛盾做出了新的判斷，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。在“不平衡的發展”之中，社會性別維度長期被忽視了。婦女個體對其土地權利的主張，挑戰了集體、家戶層面由男性主導的土地產權模式，提出了對“單一家戶”的批判和對“公私二元對立”的批判。新時期的婦女土地問題，也在拷問著市場化推進過程中的轉型正義問題，成了矛盾的焦點或者說一個性別化的場域。
隨著新一輪土地確權頒證、“三權分置”、農村土地制度改革三項試點、農村集體產權制度改革試點工作的不斷推進，新時期的婦女土地問題意味著，婦女不僅僅是失去了“土地”，更是失去了承包經營權、集體建設用地使用權、宅基地使用權、自留山使用權、債權性農地使用權等第二層次的權利以及征收征用補償權、農民的社會保障權、成員權、土地發展權等第三層次的衍生權利。
婦女土地問題，不會因農村發展和市場化改革而自動得到解決。相反，如果現有制度安排存在著性別不公正，如果社會性別意識在發展中長期缺位，延續舊的思路推進發展，將可能使情況更加嚴重，甚至更加難以解決。市場本身無法消解性別問題，政策的重點不是對既有后果的修修補補。目前我們所能做的，也許是在集體和家戶產權制度安排下找尋一個解決之道，以期真正維護婦女土地權益，促進社會和諧穩定，推動性別平等實現。
值得欣慰的是，實踐中已經涌現出一些值得推廣的經驗，包括：新一輪土地確權頒證工作中確保婦女“證上有名、名下有權”，探究承包經營權的產權屬性和家庭成員間分割的可能性及路徑；完善現行法律法規與政策，強調社會性別視角、增強可操作性，依法調處土地糾紛；糾正村規民約中違反法律法規的現象，為婦女土地糾紛提供有效調解機制；動員農村婦女參與修訂村規民約、落實村規民約等。
作者為中共中央黨校科學社會主義教研部副教授
中國鄉村發現網轉自：中國婦女報
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