在我國(guó)，男女的土地獲取起點(diǎn)是公平的。為防范婦女因婚嫁流動(dòng)而失地的情況，農(nóng)村土地承包法也強(qiáng)調(diào)了出嫁婦女在新居地沒(méi)有分配土地之前，原居地不能收回其土地。但這一理想化的制度設(shè)計(jì)難以在現(xiàn)實(shí)中落地。新時(shí)期的婦女土地權(quán)益新問(wèn)題，拷問(wèn)著市場(chǎng)化推進(jìn)過(guò)程中的轉(zhuǎn)型正義問(wèn)題。這一問(wèn)題不會(huì)因農(nóng)村發(fā)展和市場(chǎng)化改革而自動(dòng)解決，需在集體和家戶產(chǎn)權(quán)制度安排下找尋解決之道。
在我國(guó)，男女的土地獲取起點(diǎn)是公平的。地權(quán)平等是婦女的基本權(quán)利，也是男女平等原則的重要體現(xiàn)。為防范婦女因婚嫁流動(dòng)而失地的情況，農(nóng)村土地承包法也強(qiáng)調(diào)了出嫁婦女在新居地沒(méi)有分配土地之前，原居地不能收回其土地。但這一理想化的制度設(shè)計(jì)難以在現(xiàn)實(shí)中落地。
農(nóng)村婦女土地問(wèn)題產(chǎn)生的歷史背景
人民公社解體后，土地“分包到戶”采取以家庭人口計(jì)數(shù)、不分男女，平分集體土地的做法，體現(xiàn)了男女享有同等的分配權(quán)利。但在傳統(tǒng)的父權(quán)制婚姻家庭制度下，以家庭作為一個(gè)合法的承包單位，就決定了婦女土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與否與她的婚姻狀況密不可分。在土地一輪承包期間，集體層面一般采取根據(jù)家庭人口變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整土地的辦法。這一時(shí)期的政策秉承公平優(yōu)先的原則，一定程度上遏制了婦女因出嫁、離婚、喪偶等流動(dòng)性而失去土地的情況。
在土地二輪承包期間，政策發(fā)生了轉(zhuǎn)向，過(guò)去短期承包的做法引發(fā)很大爭(zhēng)議，為鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投入，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，效率原則逐步取代公平原則。原定的承包期到期之后再延長(zhǎng)30年不變，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法。從《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)[1993]11號(hào)文件)、《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)[1995]7號(hào)文件）、《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中發(fā)[1997]16號(hào)文件）到1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，國(guó)家政策法律對(duì)調(diào)整土地的限制越來(lái)越嚴(yán)格。
中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，保障國(guó)家糧食安全的緊迫性和重要性提升，效率原則更是被奉為圭臬，2002年出臺(tái)的“農(nóng)村土地承包法”明文禁止承包期內(nèi)發(fā)包方調(diào)整承包地的做法。為防范婦女因婚嫁流動(dòng)而失地的情況，“農(nóng)村土地承包法”也強(qiáng)調(diào)了出嫁婦女在新居地沒(méi)有分配土地之前，原居地不能收回其土地。但這一理想化的制度設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)中仍然面臨著重重障礙。
城鎮(zhèn)化背景下更應(yīng)重視農(nóng)村婦女土地問(wèn)題
與土地政策轉(zhuǎn)向相伴的是我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，土地增值收益和村集體收益激增，一些地區(qū)的土地由實(shí)物物權(quán)改為虛擬股權(quán)。此外，國(guó)家的“三農(nóng)”政策也轉(zhuǎn)向“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的新階段。尤其是2006年農(nóng)業(yè)稅的全面取消，國(guó)家、集體與農(nóng)民的關(guān)系出現(xiàn)了重大調(diào)整。農(nóng)民的土地權(quán)利和集體成員身份的含金量大大增加。婦女土地問(wèn)題的表現(xiàn)形式也隨之發(fā)生了新變化，與一輪、二輪土地承包中婦女因婚姻變動(dòng)而失去土地的情況不同，新一輪的婦女土地問(wèn)題集中體現(xiàn)在征地補(bǔ)償和股份改革帶來(lái)的土地增值收益分配、宅基地分配以及土地流轉(zhuǎn)中的決策權(quán)、收益權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。可以說(shuō)，后者將婦女土地權(quán)益與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)或村民待遇之間畫(huà)上了等號(hào)。如果說(shuō)一輪、二輪土地承包中婦女的土地問(wèn)題尚掩蓋在“單一家戶”的家戶產(chǎn)權(quán)制度安排之下，新一輪的婦女土地問(wèn)題則向集體所有制發(fā)起了挑戰(zhàn)。
我國(guó)農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)本身存在著主體模糊性，隨著農(nóng)村社會(huì)變遷，其內(nèi)容也在不斷變化。2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》試圖通過(guò)引入“成員權(quán)”來(lái)明確集體所有權(quán)的主體，并將集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化為一個(gè)管理權(quán)能的問(wèn)題，體現(xiàn)集體成員的民主決策，村民委員會(huì)組織法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法等也都有相呼應(yīng)的規(guī)定。成員權(quán)是以身份為基礎(chǔ)的權(quán)利，成員權(quán)的享有基礎(chǔ)是成員資格，而成員資格的認(rèn)定屬于立法上的空白，且關(guān)于成員資格的立法遙遙無(wú)期。如此一來(lái)，最能體現(xiàn)集體成員民主決策的村民自治成為不二選擇。現(xiàn)實(shí)中，在村民自治“多數(shù)決”的合法化外衣之下，卻產(chǎn)生了不少“一村一策”的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其共同之處無(wú)外乎將出嫁未遷、離婚喪偶甚至大齡未婚等類型的婦女排除在外，侵犯了她們合法的土地權(quán)利。這些情況往往出現(xiàn)在快速城市化的城郊農(nóng)村或者集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，這些村莊就成了“男子漢”的快樂(lè)島和“出嫁女”的傷心地。
婦女被剝奪成員身份，往往并不是以她的婚姻關(guān)系變動(dòng)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而是以其所在村的集體資源分配時(shí)間為節(jié)點(diǎn)。這表明，集體和家戶并非公私二元對(duì)立的，而是具有性別色彩的社會(huì)關(guān)系導(dǎo)致的結(jié)果。
自20世紀(jì)80年代起，在作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試驗(yàn)區(qū)的廣東佛山市南海區(qū)，“外嫁女”就開(kāi)始持續(xù)不斷進(jìn)行集體維權(quán)上訪。她們的集體維權(quán)使得區(qū)政府不斷出臺(tái)地方政策，還成立了專門(mén)的辦公室。與此同時(shí)，村組干部和村民出現(xiàn)了抵抗。每一次的股份分紅，都成為村干部、村民、“外嫁女”和地方政府多方攻防的“競(jìng)技場(chǎng)”。20多年的拉鋸戰(zhàn)之后，地方政府宣布回到以家戶而非成員為單位進(jìn)行股權(quán)設(shè)置以及“生不增、死不減”的靜態(tài)管理。“成員資格”界定的復(fù)雜性及所激化的矛盾沖突以及社區(qū)的封閉性與人的流動(dòng)性之間的矛盾，會(huì)隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn)而愈演愈烈。盡管目前學(xué)界對(duì)改革問(wèn)題進(jìn)行了富有成效的研究，但是這些研究卻缺乏來(lái)自社會(huì)性別視角的關(guān)注。
解決農(nóng)村婦女土地問(wèn)題應(yīng)重視性別公正
黨的十九大對(duì)社會(huì)主要矛盾做出了新的判斷，即“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在“不平衡的發(fā)展”之中，社會(huì)性別維度長(zhǎng)期被忽視了。婦女個(gè)體對(duì)其土地權(quán)利的主張，挑戰(zhàn)了集體、家戶層面由男性主導(dǎo)的土地產(chǎn)權(quán)模式，提出了對(duì)“單一家戶”的批判和對(duì)“公私二元對(duì)立”的批判。新時(shí)期的婦女土地問(wèn)題，也在拷問(wèn)著市場(chǎng)化推進(jìn)過(guò)程中的轉(zhuǎn)型正義問(wèn)題，成了矛盾的焦點(diǎn)或者說(shuō)一個(gè)性別化的場(chǎng)域。
隨著新一輪土地確權(quán)頒證、“三權(quán)分置”、農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，新時(shí)期的婦女土地問(wèn)題意味著，婦女不僅僅是失去了“土地”，更是失去了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留山使用權(quán)、債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)等第二層次的權(quán)利以及征收征用補(bǔ)償權(quán)、農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)、成員權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等第三層次的衍生權(quán)利。
婦女土地問(wèn)題，不會(huì)因農(nóng)村發(fā)展和市場(chǎng)化改革而自動(dòng)得到解決。相反，如果現(xiàn)有制度安排存在著性別不公正，如果社會(huì)性別意識(shí)在發(fā)展中長(zhǎng)期缺位，延續(xù)舊的思路推進(jìn)發(fā)展，將可能使情況更加嚴(yán)重，甚至更加難以解決。市場(chǎng)本身無(wú)法消解性別問(wèn)題，政策的重點(diǎn)不是對(duì)既有后果的修修補(bǔ)補(bǔ)。目前我們所能做的，也許是在集體和家戶產(chǎn)權(quán)制度安排下找尋一個(gè)解決之道，以期真正維護(hù)婦女土地權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，推動(dòng)性別平等實(shí)現(xiàn)。
值得欣慰的是，實(shí)踐中已經(jīng)涌現(xiàn)出一些值得推廣的經(jīng)驗(yàn)，包括：新一輪土地確權(quán)頒證工作中確保婦女“證上有名、名下有權(quán)”，探究承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性和家庭成員間分割的可能性及路徑；完善現(xiàn)行法律法規(guī)與政策，強(qiáng)調(diào)社會(huì)性別視角、增強(qiáng)可操作性，依法調(diào)處土地糾紛；糾正村規(guī)民約中違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，為婦女土地糾紛提供有效調(diào)解機(jī)制；動(dòng)員農(nóng)村婦女參與修訂村規(guī)民約、落實(shí)村規(guī)民約等。
作者為中共中央黨校科學(xué)社會(huì)主義教研部副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)婦女報(bào)
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