鐘瑛:新型城鎮化進程中農民土地權益保護實踐與理論問題研究

在當代中國城鎮化進程中，相伴隨的就是持續性農用地轉為非農用地、農村集體土地被征為國有土地的過程。近十多年來，我國城鎮化進程中的土地矛盾與糾紛已愈來愈演變為一個社會問題，農民土地權益未能得到有效保障是引發這些問題的根本原因。近年來，各地方政府逐漸意識到保護農民土地權益的必要性，并逐步開始了探索保護農民土地權益的實踐。目前，征地過程中保護農民土地權益的探索主要有：土地換社保、宅基地換房產、留用地開發、扶助失地農民就業等等。這些實踐探索具有明顯進步和一定的積極意義，但同時也存在著許多不足并帶來許多問題，還不足以體現對農民集體和失地農民土地權益的最大尊重，以及對集體和農民土地增值收益權的真正承認。

毋庸置疑，我國今后的新型城鎮化需要土地，但更需要保護農民的土地權益，必須把新型城鎮化建立在穩定和諧的社會基礎上、建立在充分保障農民土地權益的基礎上。

一、我國城鎮化進程中有關農民土地權益的實踐問題與理論辨析

1. 我國城鎮化進程中存在的農民土地權益實踐問題

（1）征地規模大、失地農民數量多。近年來，全國非農建設占用耕地每年250萬~300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年有250萬~300萬農民失去土地，變成失地農民。若照此速度大致推算，到 2020年，非農建設占用耕地將增加近3000萬畝，失地農民將增加3000萬；到2030年，非農建設占用耕地將增加約5000萬畝，失地農民則增加約5000萬，失地農民數量總計達到1億人，這將是一個非常龐大的數量。

（2）土地出讓金及稅費高，農民的征地補償低。近年來，城鎮化進城中的土地出讓金節節攀升，北京、上海、廣州、深圳、蘇南等經濟發達地區經常拍出每畝幾百萬元的天價。政府在土地征用和出讓環節中的稅費項目多、數額大、占比高。然而，另一方面，農民獲得的征地補償卻比較低，分享土地增值收益難。征地補償標準游離于土地市場價格之外，農民所獲得的補償費與土地征用后的巨額增值沒有任何關系。

（3）失地農民缺乏社會保障，就業困難，長遠生計無保障。在許多地區，對于失地農民還沒有建立起社會保障體系。雖然部分地方政府采取試點措施來解決失地農民社會保障需求，失地農民參加社會保障的人數有了顯著增加，但還存在保障水平低，各地保障水平差異較大等問題。同時，農民失地后安置就業比例很低，擁有穩定工作的人群較少。部分農民陷入失地又失業的困境，而征地補償費不足以維持農民的現實生活和長遠生計。根據對北京市的調查顯示，征地補償費一般只夠維持6~7年的基本生活。如果在落后地區或者公益性占地，補償標準更低一般只夠3~5年的生活費。

2.關于農民土地權益保護實踐探索與理論認識的糾偏厘清

在我國新型城鎮化發展的推進實踐中，關于農民土地權益保護，有幾方面的問題，在實踐與理論上亟待糾偏厘清。

（1）不應要求農民以放棄土地為代價獲得社會保障，不應直接截留被征地農民補償費用轉為社保費用。

對于被征地農民的土地權益，相比《土地管理法》，《物權法》進一步明確了征收土地不僅要按照被征收土地的原用途給予補償，不僅要給予土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用這三類征地補償，還要安排被征地農民的社會保障費用，實際上就是增加了征地補償的第四類內容——被征地農民的社會保障費用，讓被征地農民享有社會保障權益。但由于缺乏權威的、統一的操作性條款，各地在征地補償與社保費用方面多是各行其是，與《物權法》要求相去甚遠。

在實踐中，應該明確的是：第一，社保權利是我國社會主義制度下農民天生就應該享有的，農民社會保障并不是必須用失去土地為代價才可以換來的，我國的法律和政策上從未將二者掛鉤。我國正在建立的農村社會保障體系是全體農民都應享有的權利，并不以農民交出土地為條件。第二，給予被征地農民的前三類土地原用途補償，是用來補償農民的農業等損失并用來安置農民正常生活的，與社會保障費用是加法邏輯，而不是等同邏輯，不是合二為一的關系。因此，不能直接截留被征地農民補償費用轉為社保費用。第三，應將被征地農民全部納入農村養老保險范疇，對于土地被全部征收或征收后剩余土地已經不能形成生產能力的農民，應當納入當地城鎮社會保障范疇，以確保被征地農民社會保障的穩定性及可持續性。

（2）應允許農民帶著土地權利進城做市民，應讓農民既當了市民也保有了土地權利。

城鎮的擴張與農村的撤并是我國城鎮化過程中的必然現象，在此過程中，也必然有許多農村居民轉變為城鎮居民，按照我國城鄉二元管理體制，也就是有許多農民要轉變為市民。在農民轉變為市民的過程中，如何妥善處置農民的土地以及農民的集體資產，維護農民的土地權利，進一步深化農村集體經濟產權制度改革，推進城鄉一體化進程，使城鄉兩種完全不同的管理體制并軌，是各級政府尤其是城市政府必須認真面對的重大問題。然而，當前在我國許多城郊地區，將農民的身份轉換為市民，多數情況下，這種身份的轉變只停留在名義上。許多轉為市民的農民在醫療保障、養老保障等方面與原有城鎮市民還是不相同、有很大差距。

因此，實踐中，簡單地要求農民以放棄對集體土地權利的分享為代價，獲得市民身份和些許失地補償是不公平的，完全隔斷了農民與土地的關系，剝奪了農民可持續發展的條件。在北京的實踐探索中比較好的實例，是北京市朝陽區在進行集體資產處置過程中，除去個別村被國家征用的土地外，沒有改變集體土地的產權屬性，保證了農民對集體土地和資產的收益權，處置過程充分發揚民主，尊重農民意愿，保證信息透明公開，讓廣大農民既當了市民也保有了土地權利。

（3）不應讓農民交出宅基地使用權，而應明確農民對農村整理節約出的建設用地應享有收益權。

《物權法》規定了農民的宅基地使用權屬于用益物權，并且這種權利具有排他性，是農民自己的而不是集體的，也不是政府的。但是，實踐中，在村莊土地整理過程中，一些集體和地方政府往往以集體享有宅基地的所有權為名，勸說農民交出宅基地使用權，置農民宅基地用益物權于不顧。農民交出宅基地也就自然喪失了宅基地的占有和使用權。而整理節約出的農村建設用地產生的巨額收益，農民卻很難分享到，宅基地的收益權也沒有保障。此外，部分地方政府通過推動農戶放棄宅基地、農民進城，同時還剝離了農民與農村其他集體建設用地的關系。目前，法律和政策上對于農民是否對農村整理節約出的建設用地享有收益權還沒有明確的規定。在法律上，《物權法》雖然將農民宅基地使用權劃定為用益物權，但又只規定農民有占有、使用的權利，唯獨沒有明確收益權。因此，農民對于宅基地整理節約出的建設用地是否擁有收益權在法律上是比較含糊的。

為此，實踐中應積極探索億萬農民進城過程中宅基地用益物權的利益實現機制和保護機制，實現宅基地用益物權的財產化，將宅基地作為農民的一種重要財產。同時，建立農民對宅基地整理節約出的建設用地的利益分享機制，在法律法規和相關政策中明確農民擁有節約出來的建設用地的收益權，切實賦予農民參與宅基地和集體建設用地增值收益分配的權利。

    二、農村土地使用權資本化的理論闡釋與實踐分析

    1.關于土地使用權資本化的理論闡釋

    土地資本化是馬克思主義政治經濟學的重要基礎理論問題，不過，以往的政治經濟學教材和相關研究著作關于土地的研究主要是圍繞地租問題展開的，對于土地資本化很少提及。這是由當時的歷史條件決定的。隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，當代中國經濟社會已經進入轉型時期，尤其是近些年來我國城鎮化的不斷推進，土地產權結構不斷變遷，土地使用權資本化已經成為現實。因此，迫切需要對馬克思土地資本化思想進行理論化的挖掘和現代分析。

    馬克思最早提出了收益資本化的思想，他指出：“任何一定的貨幣收入都可以資本化，也就是說，都可以看作一個想象資本的利息”[1]。也就是說，當一項能夠帶來收益的權利能夠進入市場流通并進行自由交易的時候，這種權利就被資本化了。土地資本化實際上是地租的資本化，本質上是土地所有權資本化。在中國社會主義市場經濟體制中，特別是在現代產權結構及其權能條件下，土地資本化是通過土地使用權資本化實現的。

    在社會主義市場經濟條件下，土地的公有制是必然的，土地使用權資本化也是必然的，關鍵是創新與市場經濟接軌的土地產權制度。在土地所有權不發生變動的情況下，可以在使用權上進行市場化改革。土地使用權是指土地使用人依法對土地加以利用的權利。在我國，土地使用權幾乎具有與所有權相當的權能。土地使用權人不僅可以占有使用土地，而且可以轉讓、抵押、出租土地使用權，并具有繼承的權能。在當前我國經濟社會轉型期土地使用權，不僅可以隨建筑物所有權的轉讓、抵押、出租而處分，而且可以獨立處分。因此，土地使用權成為權利人的一種財產。對土地使用權實行資本化，就是通過一定的手段尋找能夠帶來等值收益的“資本”價值的工具。

    2.我國農村土地使用權資本化運作的必要性和可行性

    我國現階段，一方面農民收入水平低，城鄉居民收入差距不斷擴大，農民收入增長率在絕大多數年份低于當年的國內生產總值增長率。另一方面，農民收入結構極不合理，財產性收入占比過低，財產性收入在年人均純收入中僅占2%~3%左右（見表1），而且城鄉居民之間的財產性收入差距呈逐漸拉大的趨勢。

數據來源：2002~2009年《中國統計年鑒》，并經計算所得。

    以2008年為例，我國城鎮居民人均財產性收入為387.02元，而農民人均財產性收入為148.08元，前者為后者的2.61倍。作為一種衍生財富，農民的財產性收入若得不到有效的提高，城鄉居民收入差距將會進一步拉大，城鄉二元分割局面難以打破，從而阻礙城鄉一體化發展目標的實現。因此，在推進城鎮化發展進程中，增加農民財產性收入，改善農民收入結構顯得格外重要。

    增加農民收入有很多途徑，包括：通過調整農村經濟結構來提高農民收入；完善農產品市場，提高農產品價格來促進農民增收；以農業產業化經營來促進農民增收等。通過這些途徑來增加農民收入是必要和重要的，但實踐證明，僅僅依靠這三方面來帶動農民收入的增加，還不能帶來收入的明顯提升，不能從根本上解決農民增收問題。要解決這一問題，必須尋求農民收入內生性增長的途徑。

    財產性收入就是通過對財產權利的運用所取得的收入，如出讓財產使用權所獲得的利息、租金等，以及通過財產使用所獲得的紅利收入、財產增值收益等。擁有財產是取得財產性收入的前提。但財產并不能自動產生財產性收入，必須將財產通過市場運作轉化為資本，并將這些資本化的財產投入生產經營，形成可產生現金收入流的資產，才能最終取得財產性收入。

    在我國目前的農村土地使用權制度框架下，土地使用權不能合理、有效流轉，目前只能算作農民的“隱形”財產，或稱之為尚未資本化的財產，其財產權益無法得到充分彰顯。因此，增加農民財產性收入，改善農民收入結構，可以通過農村土地使用權產權制度創新，將目前尚未資本化的土地使用權通過市場運作轉化為資本，并將資本化的土地使用權投入到生產經營中去，形成可持續產生現金收入流的資產，最終得到相應的財產性收入。這既可以改善農民收入結構，又可以顯著提升農民收入水平，穩步推進城鄉一體化發展。因此，實現農村土地使用權資本化運作無疑是探索和開辟農民增收的有效途徑。

    將財產資本化的方式有很多，其中股權和債權都是資本的重要表現形式。根據《土地承包法》的規定，農村土地使用權資本化可以采取租賃、信托和股份合作等形式。實踐中，一些地區正在進行農村土地使用權資本化試點，農村土地使用制度創新的實踐已經走在了政策和理論的前面。在目前已有的土地使用權資本化的方式中，本研究比較贊同股份合作的方式。因為在股份合作式資本化方式下，農民在將耕地轉移出去的同時，仍保持著資本化了的以價值形式存在的土地資本，農民的土地財產權益既可以不受損害，又可以實現股權收益長期化，使農民可以持續分享土地增值收益?！皸椙f市徐莊模式”頗具典型性，可以借鑒并有向全國推廣的價值。其核心內容是：發放農村土地使用產權證，建立農村土地使用權交易市場，發展農村土地合作社，跟進金融配套服務等。

    3.土地使用權資本化運作的資金投入與運作模式

    農村土地使用權資本化的資金投入模式分為多種方式，主要包括政府投入、企業投入、農民自籌、銀行貸款、吸引社會投資。前四種模式相對來說比較清楚，吸引社會投資的新方式可以采取土地證券化。土地證券化是指以土地收益作為擔保發行證券，在不喪失土地產權的前提下，利用證券市場的功能，將不可移動、難以分割、不適合小規模投資的土地，轉化成可以流動的土地擔保證券。這種模式的主要思路是通過發行土地擔保證券吸收社會資金。

    從我國的土地制度是農村集體所有制為主的實際出發，本研究認為，農村土地使用權資本化運作的實現，應考慮建立上下雙層土地金融機制：上層為，國家建立土地銀行——幫助農村集體實現土地所有權產權；下層為，農村集體建立土地信用合作社——幫助農戶實現土地承包經營權產權和住宅產權。農村集體以土地所有權在國家土地銀行抵押貸款，充實農村集體合作組織的土地信用社本金；農戶以土地承包經營權和住宅產權在農村集體（合作組織）土地信用社抵押貸款，以充分實現農戶土地或住宅所有權人、使用權人的權益。這樣，土地銀行透過“社區土地信用社”為農民提供金融服務，既克服了正規銀行服務小農的困難，也使金融內置（利息歸農），有利于農民發展金融合作為核心的綜合農協模式，促進分散小農變為有組織現代小農，提高農村土地使用權資本化運作效率和增加農民收益。

    農村土地使用權資本化的運作模式，按照運作主體的不同，可以采取集中統一運作和分散自發運作兩種模式。集中統一運作模式主要是指采取宅基地整理、土地入股等方式，將土地進行集中到某一運作主體，然后由運作主體統一進行規劃和運作。自發運作模式主要是指農民或集體經濟組織采用自發的形式，采用轉讓、租賃等形式進行土地使用權的流轉。目前，我國各地在農村土地使用權資本化運作實踐中已經做了各種創新嘗試，如反租倒包模式、團體租賃經營模式、托管經營模式、農村專業合作社、公司＋農戶模式、土地股份合作制等形式。北京市結合自己的特點，充分借鑒全國各地多元化的經驗，正在積極探索具有本地特色的經營模式。例如，北京大興區西紅門鎮模式，就是較為成功的農村土地股份合作制模式。

    有研究認為，根據我國國情，應考慮優先發展兩種集體經濟組織運作模式：一種是以土地合作為核心的新集體經濟模式，比如現在的大寨；另一種是以金融合作為核心的綜合農協模式，比如臺灣農協。實踐證明，這兩種模式很有生命力，符合中國國情。

     1.構建明晰的農村集體土地產權體系

    第一，要明確界定農村集體土地所有權的主體。鑒于目前我國農村村委會與村集體經濟組織的職能和人事功能合二為一的現狀，有必要將其從職能上徹底分開。建議分別建立村委會行政法人和村、組集體經濟產權法人的治理結構；設立農村集體產權組織法，將村、組集體產權組織作為一種特殊的農民集體法人，行使集體土地和其他集體財產的代理職能。

    第二，要加強集體農民對集體土地產權的有效控制。為此，不僅要賦予集體產權組織以協調管理集體土地、財產的職能和權力，而且要明確集體產權組織法人的對內、對外民事責任。要在承認集體土地、財產“共同共有”的基礎上，明確認定集體產權組織每一個領導成員和集體成員各自的“連帶責任”，使集體產權組織成為一個可以被追究責任的法人組織。

    第三，要明確界定農村集體土地所有權的權能。為了能夠進一步提高農村集體土地的資本配置效率，要賦予農民集體以完整意義上的土地所有權，包括土地用途的自主決策權和自主處置權，從而使集體土地能得到最有效的配置。國家對農村集體土地的征用，應完全遵循市場公平交易的原則進行，土地增值收益應當歸農民集體。這不僅有助于限制各級政府和商業機構對農村土地的無度擴張占用，也有利于集體農民利用土地增值和土地使用權資本化，通過自己的集體經濟組織，為失地勞動力創造就業機會和改良其余農用土地耕作條件，促進農村土地、勞動力、資本市場的全面均衡。

    2.構建有效的農村土地使用權資本化市場導向機制

    第一，發揮村集體組織的中介作用，鼓勵多種形式的土地流轉。例如，北京郊區農村根據當地的經濟社會條件，在實踐中探索出了一系列的流轉形式，如轉包、轉讓、入股、出租等。從實踐效果來看，由村集體統一與外來涉農企業、種植生產大戶等簽訂合同，或者轉出戶在村集體的有關信息指導下與外來企業或農戶簽訂合同，可以節約雙方的交易成本，從而起到比較好的效果。而農戶自發的土地流轉并沒有流向效益高的涉農企業和生產大戶，簽訂的合同不規范或者無合同，效益也不高。從北京市土地流轉的成功案例中可以看出，由于北京市與我國其他地區相比，村集體經濟實力較強，農戶以土地承包權入股的形式，由村集體建立涉農企業或者合作社，能有效提高農業的經營效益并能促進農民增收。由此可見，各地農村在土地流轉中，應重視積極發揮村集體組織的中介作用，規范并提高土地流轉的效益。

    第二，積極培育市場中介組織，使之在土地流轉規劃、土地供求信息、土地流轉程序等方面發揮積極的作用。建議各地在每一個區縣設立一個服務中心，分別與縣、鎮農經管理職能部門合署辦公；村級建立土地承包經營權流轉服務站，落實相對穩定的人員負責此項工作。土地流轉服務機構具體組織、協調、指導土地承包經營權流轉，充分發揮服務引導作用，使土地承包經營權從小范圍流轉擴大到大范圍流轉，從臨時性、個體性流轉轉變為經常性、整體性流轉，以推動合理流轉。

    第三，規范土地流轉程序，尤其要規范鄉鎮（街道）、村、社及其干部參與土地流轉的行為。鄉鎮、村、社及其干部不得以任何名義強迫承包戶流轉土地，同時要按照有關政策，積極做好土地流轉的管理與服務，對土地流轉的具體內容進行審查、監督，防止集體土地權益流失。應在充分尊重農民群眾意愿的基礎上，搞好協調與協商，保障農民在土地流轉中的利益。

    第四，建議采取集中統一運作模式，實行農村集體建設用地信托制度。在當前我國農村土地使用權資本化改革的初期階段，采取集中統一運作模式較為適宜。在農村土地信托制度下，農村集體將建設用地或者宅基地集中交給土地信托機構進行管理和經營；土地信托機構按照統籌城鄉綜合配套改革發展的要求使用土地，依照國家法律法規將土地投入流轉市場，進行土地使用權的交易。一方面它能避免單純由國家征用土地給農民帶來的經濟損失，減少不必要的矛盾與沖突；另一方面也能避免農民將土地自行投入流轉造成難于管理的問題。實踐的探索證明，農村土地信托制度，作為農村集體的長期土地投資，不失為一條合理而持續的農民增收之路。

    3.構建合理的農村土地使用權資本化運作利益分配格局

    據國家有關部門統計，改革開放以來，僅土地征用一項，農民損失高達2萬億元以上。在整個土地出讓金的分配中，農民所得不到10%。一直以來，農民基本上被排除在農村土地非農化的進程之外，或者對農村土地非農使用的決策權受到很大的限制，收益權也無法得到保障。

    按照土地流轉收益按財產權性質進行分配的原則，集體非農建設用地首先是集體所有的土地，不是國有土地。因此，流轉中的絕大部分土地收益應當歸集體土地所有者所有，而不能以各種名義轉為國家各級地方財政所得。同時，因為環境改善或土地用途改變而帶來的土地增值收益，地方政府、中央政府、農民應該按照平均分配的原則進行調整，不應該絕大部分歸政府所有。在一些較不發達的地區，政府也可以免收土地收益，以支持農村集體經濟發展和鼓勵原有集體建設用地的優化配置。

    注 釋：

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