鐘瑛:新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民土地權(quán)益保護實踐與理論問題研究

在當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化進程中，相伴隨的就是持續(xù)性農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地、農(nóng)村集體土地被征為國有土地的過程。近十多年來，我國城鎮(zhèn)化進程中的土地矛盾與糾紛已愈來愈演變?yōu)橐粋€社會問題，農(nóng)民土地權(quán)益未能得到有效保障是引發(fā)這些問題的根本原因。近年來，各地方政府逐漸意識到保護農(nóng)民土地權(quán)益的必要性，并逐步開始了探索保護農(nóng)民土地權(quán)益的實踐。目前，征地過程中保護農(nóng)民土地權(quán)益的探索主要有：土地換社保、宅基地換房產(chǎn)、留用地開發(fā)、扶助失地農(nóng)民就業(yè)等等。這些實踐探索具有明顯進步和一定的積極意義，但同時也存在著許多不足并帶來許多問題，還不足以體現(xiàn)對農(nóng)民集體和失地農(nóng)民土地權(quán)益的最大尊重，以及對集體和農(nóng)民土地增值收益權(quán)的真正承認。

毋庸置疑，我國今后的新型城鎮(zhèn)化需要土地，但更需要保護農(nóng)民的土地權(quán)益，必須把新型城鎮(zhèn)化建立在穩(wěn)定和諧的社會基礎(chǔ)上、建立在充分保障農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上。

一、我國城鎮(zhèn)化進程中有關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益的實踐問題與理論辨析

1. 我國城鎮(zhèn)化進程中存在的農(nóng)民土地權(quán)益實踐問題

（1）征地規(guī)模大、失地農(nóng)民數(shù)量多。近年來，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年250萬~300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年有250萬~300萬農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。若照此速度大致推算，到 2020年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地將增加近3000萬畝，失地農(nóng)民將增加3000萬；到2030年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地將增加約5000萬畝，失地農(nóng)民則增加約5000萬，失地農(nóng)民數(shù)量總計達到1億人，這將是一個非常龐大的數(shù)量。

（2）土地出讓金及稅費高，農(nóng)民的征地補償?shù)汀＝陙恚擎?zhèn)化進城中的土地出讓金節(jié)節(jié)攀升，北京、上海、廣州、深圳、蘇南等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)經(jīng)常拍出每畝幾百萬元的天價。政府在土地征用和出讓環(huán)節(jié)中的稅費項目多、數(shù)額大、占比高。然而，另一方面，農(nóng)民獲得的征地補償卻比較低，分享土地增值收益難。征地補償標(biāo)準游離于土地市場價格之外，農(nóng)民所獲得的補償費與土地征用后的巨額增值沒有任何關(guān)系。

（3）失地農(nóng)民缺乏社會保障，就業(yè)困難，長遠生計無保障。在許多地區(qū)，對于失地農(nóng)民還沒有建立起社會保障體系。雖然部分地方政府采取試點措施來解決失地農(nóng)民社會保障需求，失地農(nóng)民參加社會保障的人數(shù)有了顯著增加，但還存在保障水平低，各地保障水平差異較大等問題。同時，農(nóng)民失地后安置就業(yè)比例很低，擁有穩(wěn)定工作的人群較少。部分農(nóng)民陷入失地又失業(yè)的困境，而征地補償費不足以維持農(nóng)民的現(xiàn)實生活和長遠生計。根據(jù)對北京市的調(diào)查顯示，征地補償費一般只夠維持6~7年的基本生活。如果在落后地區(qū)或者公益性占地，補償標(biāo)準更低一般只夠3~5年的生活費。

2.關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益保護實踐探索與理論認識的糾偏厘清

在我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的推進實踐中，關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益保護，有幾方面的問題，在實踐與理論上亟待糾偏厘清。

（1）不應(yīng)要求農(nóng)民以放棄土地為代價獲得社會保障，不應(yīng)直接截留被征地農(nóng)民補償費用轉(zhuǎn)為社保費用。

對于被征地農(nóng)民的土地權(quán)益，相比《土地管理法》，《物權(quán)法》進一步明確了征收土地不僅要按照被征收土地的原用途給予補償，不僅要給予土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用這三類征地補償，還要安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，實際上就是增加了征地補償?shù)牡谒念悆?nèi)容——被征地農(nóng)民的社會保障費用，讓被征地農(nóng)民享有社會保障權(quán)益。但由于缺乏權(quán)威的、統(tǒng)一的操作性條款，各地在征地補償與社保費用方面多是各行其是，與《物權(quán)法》要求相去甚遠。

在實踐中，應(yīng)該明確的是：第一，社保權(quán)利是我國社會主義制度下農(nóng)民天生就應(yīng)該享有的，農(nóng)民社會保障并不是必須用失去土地為代價才可以換來的，我國的法律和政策上從未將二者掛鉤。我國正在建立的農(nóng)村社會保障體系是全體農(nóng)民都應(yīng)享有的權(quán)利，并不以農(nóng)民交出土地為條件。第二，給予被征地農(nóng)民的前三類土地原用途補償，是用來補償農(nóng)民的農(nóng)業(yè)等損失并用來安置農(nóng)民正常生活的，與社會保障費用是加法邏輯，而不是等同邏輯，不是合二為一的關(guān)系。因此，不能直接截留被征地農(nóng)民補償費用轉(zhuǎn)為社保費用。第三，應(yīng)將被征地農(nóng)民全部納入農(nóng)村養(yǎng)老保險范疇，對于土地被全部征收或征收后剩余土地已經(jīng)不能形成生產(chǎn)能力的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)社會保障范疇，以確保被征地農(nóng)民社會保障的穩(wěn)定性及可持續(xù)性。

（2）應(yīng)允許農(nóng)民帶著土地權(quán)利進城做市民，應(yīng)讓農(nóng)民既當(dāng)了市民也保有了土地權(quán)利。

城鎮(zhèn)的擴張與農(nóng)村的撤并是我國城鎮(zhèn)化過程中的必然現(xiàn)象，在此過程中，也必然有許多農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，按照我國城鄉(xiāng)二元管理體制，也就是有許多農(nóng)民要轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｔ谵r(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程中，如何妥善處置農(nóng)民的土地以及農(nóng)民的集體資產(chǎn)，維護農(nóng)民的土地權(quán)利，進一步深化農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，推進城鄉(xiāng)一體化進程，使城鄉(xiāng)兩種完全不同的管理體制并軌，是各級政府尤其是城市政府必須認真面對的重大問題。然而，當(dāng)前在我國許多城郊地區(qū)，將農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換為市民，多數(shù)情況下，這種身份的轉(zhuǎn)變只停留在名義上。許多轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)民在醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等方面與原有城鎮(zhèn)市民還是不相同、有很大差距。

因此，實踐中，簡單地要求農(nóng)民以放棄對集體土地權(quán)利的分享為代價，獲得市民身份和些許失地補償是不公平的，完全隔斷了農(nóng)民與土地的關(guān)系，剝奪了農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的條件。在北京的實踐探索中比較好的實例，是北京市朝陽區(qū)在進行集體資產(chǎn)處置過程中，除去個別村被國家征用的土地外，沒有改變集體土地的產(chǎn)權(quán)屬性，保證了農(nóng)民對集體土地和資產(chǎn)的收益權(quán)，處置過程充分發(fā)揚民主，尊重農(nóng)民意愿，保證信息透明公開，讓廣大農(nóng)民既當(dāng)了市民也保有了土地權(quán)利。

（3）不應(yīng)讓農(nóng)民交出宅基地使用權(quán)，而應(yīng)明確農(nóng)民對農(nóng)村整理節(jié)約出的建設(shè)用地應(yīng)享有收益權(quán)。

《物權(quán)法》規(guī)定了農(nóng)民的宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，并且這種權(quán)利具有排他性，是農(nóng)民自己的而不是集體的，也不是政府的。但是，實踐中，在村莊土地整理過程中，一些集體和地方政府往往以集體享有宅基地的所有權(quán)為名，勸說農(nóng)民交出宅基地使用權(quán)，置農(nóng)民宅基地用益物權(quán)于不顧。農(nóng)民交出宅基地也就自然喪失了宅基地的占有和使用權(quán)。而整理節(jié)約出的農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)生的巨額收益，農(nóng)民卻很難分享到，宅基地的收益權(quán)也沒有保障。此外，部分地方政府通過推動農(nóng)戶放棄宅基地、農(nóng)民進城，同時還剝離了農(nóng)民與農(nóng)村其他集體建設(shè)用地的關(guān)系。目前，法律和政策上對于農(nóng)民是否對農(nóng)村整理節(jié)約出的建設(shè)用地享有收益權(quán)還沒有明確的規(guī)定。在法律上，《物權(quán)法》雖然將農(nóng)民宅基地使用權(quán)劃定為用益物權(quán)，但又只規(guī)定農(nóng)民有占有、使用的權(quán)利，唯獨沒有明確收益權(quán)。因此，農(nóng)民對于宅基地整理節(jié)約出的建設(shè)用地是否擁有收益權(quán)在法律上是比較含糊的。

為此，實踐中應(yīng)積極探索億萬農(nóng)民進城過程中宅基地用益物權(quán)的利益實現(xiàn)機制和保護機制，實現(xiàn)宅基地用益物權(quán)的財產(chǎn)化，將宅基地作為農(nóng)民的一種重要財產(chǎn)。同時，建立農(nóng)民對宅基地整理節(jié)約出的建設(shè)用地的利益分享機制，在法律法規(guī)和相關(guān)政策中明確農(nóng)民擁有節(jié)約出來的建設(shè)用地的收益權(quán)，切實賦予農(nóng)民參與宅基地和集體建設(shè)用地增值收益分配的權(quán)利。

    二、農(nóng)村土地使用權(quán)資本化的理論闡釋與實踐分析

    1.關(guān)于土地使用權(quán)資本化的理論闡釋

    土地資本化是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的重要基礎(chǔ)理論問題，不過，以往的政治經(jīng)濟學(xué)教材和相關(guān)研究著作關(guān)于土地的研究主要是圍繞地租問題展開的，對于土地資本化很少提及。這是由當(dāng)時的歷史條件決定的。隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，當(dāng)代中國經(jīng)濟社會已經(jīng)進入轉(zhuǎn)型時期，尤其是近些年來我國城鎮(zhèn)化的不斷推進，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不斷變遷，土地使用權(quán)資本化已經(jīng)成為現(xiàn)實。因此，迫切需要對馬克思土地資本化思想進行理論化的挖掘和現(xiàn)代分析。

    馬克思最早提出了收益資本化的思想，他指出：“任何一定的貨幣收入都可以資本化，也就是說，都可以看作一個想象資本的利息”[1]。也就是說，當(dāng)一項能夠帶來收益的權(quán)利能夠進入市場流通并進行自由交易的時候，這種權(quán)利就被資本化了。土地資本化實際上是地租的資本化，本質(zhì)上是土地所有權(quán)資本化。在中國社會主義市場經(jīng)濟體制中，特別是在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其權(quán)能條件下，土地資本化是通過土地使用權(quán)資本化實現(xiàn)的。

    在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地的公有制是必然的，土地使用權(quán)資本化也是必然的，關(guān)鍵是創(chuàng)新與市場經(jīng)濟接軌的土地產(chǎn)權(quán)制度。在土地所有權(quán)不發(fā)生變動的情況下，可以在使用權(quán)上進行市場化改革。土地使用權(quán)是指土地使用人依法對土地加以利用的權(quán)利。在我國，土地使用權(quán)幾乎具有與所有權(quán)相當(dāng)?shù)臋?quán)能。土地使用權(quán)人不僅可以占有使用土地，而且可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租土地使用權(quán)，并具有繼承的權(quán)能。在當(dāng)前我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期土地使用權(quán)，不僅可以隨建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租而處分，而且可以獨立處分。因此，土地使用權(quán)成為權(quán)利人的一種財產(chǎn)。對土地使用權(quán)實行資本化，就是通過一定的手段尋找能夠帶來等值收益的“資本”價值的工具。

    2.我國農(nóng)村土地使用權(quán)資本化運作的必要性和可行性

    我國現(xiàn)階段，一方面農(nóng)民收入水平低，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，農(nóng)民收入增長率在絕大多數(shù)年份低于當(dāng)年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率。另一方面，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)極不合理，財產(chǎn)性收入占比過低，財產(chǎn)性收入在年人均純收入中僅占2%~3%左右（見表1），而且城鄉(xiāng)居民之間的財產(chǎn)性收入差距呈逐漸拉大的趨勢。

數(shù)據(jù)來源：2002~2009年《中國統(tǒng)計年鑒》，并經(jīng)計算所得。

    以2008年為例，我國城鎮(zhèn)居民人均財產(chǎn)性收入為387.02元，而農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入為148.08元，前者為后者的2.61倍。作為一種衍生財富，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入若得不到有效的提高，城鄉(xiāng)居民收入差距將會進一步拉大，城鄉(xiāng)二元分割局面難以打破，從而阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，改善農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)顯得格外重要。

    增加農(nóng)民收入有很多途徑，包括：通過調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來提高農(nóng)民收入；完善農(nóng)產(chǎn)品市場，提高農(nóng)產(chǎn)品價格來促進農(nóng)民增收；以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營來促進農(nóng)民增收等。通過這些途徑來增加農(nóng)民收入是必要和重要的，但實踐證明，僅僅依靠這三方面來帶動農(nóng)民收入的增加，還不能帶來收入的明顯提升，不能從根本上解決農(nóng)民增收問題。要解決這一問題，必須尋求農(nóng)民收入內(nèi)生性增長的途徑。

    財產(chǎn)性收入就是通過對財產(chǎn)權(quán)利的運用所取得的收入，如出讓財產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金等，以及通過財產(chǎn)使用所獲得的紅利收入、財產(chǎn)增值收益等。擁有財產(chǎn)是取得財產(chǎn)性收入的前提。但財產(chǎn)并不能自動產(chǎn)生財產(chǎn)性收入，必須將財產(chǎn)通過市場運作轉(zhuǎn)化為資本，并將這些資本化的財產(chǎn)投入生產(chǎn)經(jīng)營，形成可產(chǎn)生現(xiàn)金收入流的資產(chǎn)，才能最終取得財產(chǎn)性收入。

    在我國目前的農(nóng)村土地使用權(quán)制度框架下，土地使用權(quán)不能合理、有效流轉(zhuǎn)，目前只能算作農(nóng)民的“隱形”財產(chǎn)，或稱之為尚未資本化的財產(chǎn)，其財產(chǎn)權(quán)益無法得到充分彰顯。因此，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，改善農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)，可以通過農(nóng)村土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，將目前尚未資本化的土地使用權(quán)通過市場運作轉(zhuǎn)化為資本，并將資本化的土地使用權(quán)投入到生產(chǎn)經(jīng)營中去，形成可持續(xù)產(chǎn)生現(xiàn)金收入流的資產(chǎn)，最終得到相應(yīng)的財產(chǎn)性收入。這既可以改善農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)，又可以顯著提升農(nóng)民收入水平，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)資本化運作無疑是探索和開辟農(nóng)民增收的有效途徑。

    將財產(chǎn)資本化的方式有很多，其中股權(quán)和債權(quán)都是資本的重要表現(xiàn)形式。根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村土地使用權(quán)資本化可以采取租賃、信托和股份合作等形式。實踐中，一些地區(qū)正在進行農(nóng)村土地使用權(quán)資本化試點，農(nóng)村土地使用制度創(chuàng)新的實踐已經(jīng)走在了政策和理論的前面。在目前已有的土地使用權(quán)資本化的方式中，本研究比較贊同股份合作的方式。因為在股份合作式資本化方式下，農(nóng)民在將耕地轉(zhuǎn)移出去的同時，仍保持著資本化了的以價值形式存在的土地資本，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益既可以不受損害，又可以實現(xiàn)股權(quán)收益長期化，使農(nóng)民可以持續(xù)分享土地增值收益。“棗莊市徐莊模式”頗具典型性，可以借鑒并有向全國推廣的價值。其核心內(nèi)容是：發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證，建立農(nóng)村土地使用權(quán)交易市場，發(fā)展農(nóng)村土地合作社，跟進金融配套服務(wù)等。

    3.土地使用權(quán)資本化運作的資金投入與運作模式

    農(nóng)村土地使用權(quán)資本化的資金投入模式分為多種方式，主要包括政府投入、企業(yè)投入、農(nóng)民自籌、銀行貸款、吸引社會投資。前四種模式相對來說比較清楚，吸引社會投資的新方式可以采取土地證券化。土地證券化是指以土地收益作為擔(dān)保發(fā)行證券，在不喪失土地產(chǎn)權(quán)的前提下，利用證券市場的功能，將不可移動、難以分割、不適合小規(guī)模投資的土地，轉(zhuǎn)化成可以流動的土地擔(dān)保證券。這種模式的主要思路是通過發(fā)行土地擔(dān)保證券吸收社會資金。

    從我國的土地制度是農(nóng)村集體所有制為主的實際出發(fā)，本研究認為，農(nóng)村土地使用權(quán)資本化運作的實現(xiàn)，應(yīng)考慮建立上下雙層土地金融機制：上層為，國家建立土地銀行——幫助農(nóng)村集體實現(xiàn)土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)；下層為，農(nóng)村集體建立土地信用合作社——幫助農(nóng)戶實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)和住宅產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體以土地所有權(quán)在國家土地銀行抵押貸款，充實農(nóng)村集體合作組織的土地信用社本金；農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)和住宅產(chǎn)權(quán)在農(nóng)村集體（合作組織）土地信用社抵押貸款，以充分實現(xiàn)農(nóng)戶土地或住宅所有權(quán)人、使用權(quán)人的權(quán)益。這樣，土地銀行透過“社區(qū)土地信用社”為農(nóng)民提供金融服務(wù)，既克服了正規(guī)銀行服務(wù)小農(nóng)的困難，也使金融內(nèi)置（利息歸農(nóng)），有利于農(nóng)民發(fā)展金融合作為核心的綜合農(nóng)協(xié)模式，促進分散小農(nóng)變?yōu)橛薪M織現(xiàn)代小農(nóng)，提高農(nóng)村土地使用權(quán)資本化運作效率和增加農(nóng)民收益。

    農(nóng)村土地使用權(quán)資本化的運作模式，按照運作主體的不同，可以采取集中統(tǒng)一運作和分散自發(fā)運作兩種模式。集中統(tǒng)一運作模式主要是指采取宅基地整理、土地入股等方式，將土地進行集中到某一運作主體，然后由運作主體統(tǒng)一進行規(guī)劃和運作。自發(fā)運作模式主要是指農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織采用自發(fā)的形式，采用轉(zhuǎn)讓、租賃等形式進行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。目前，我國各地在農(nóng)村土地使用權(quán)資本化運作實踐中已經(jīng)做了各種創(chuàng)新嘗試，如反租倒包模式、團體租賃經(jīng)營模式、托管經(jīng)營模式、農(nóng)村專業(yè)合作社、公司＋農(nóng)戶模式、土地股份合作制等形式。北京市結(jié)合自己的特點，充分借鑒全國各地多元化的經(jīng)驗，正在積極探索具有本地特色的經(jīng)營模式。例如，北京大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)模式，就是較為成功的農(nóng)村土地股份合作制模式。

    有研究認為，根據(jù)我國國情，應(yīng)考慮優(yōu)先發(fā)展兩種集體經(jīng)濟組織運作模式：一種是以土地合作為核心的新集體經(jīng)濟模式，比如現(xiàn)在的大寨；另一種是以金融合作為核心的綜合農(nóng)協(xié)模式，比如臺灣農(nóng)協(xié)。實踐證明，這兩種模式很有生命力，符合中國國情。

     1.構(gòu)建明晰的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系

    第一，要明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。鑒于目前我國農(nóng)村村委會與村集體經(jīng)濟組織的職能和人事功能合二為一的現(xiàn)狀，有必要將其從職能上徹底分開。建議分別建立村委會行政法人和村、組集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)法人的治理結(jié)構(gòu)；設(shè)立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)組織法，將村、組集體產(chǎn)權(quán)組織作為一種特殊的農(nóng)民集體法人，行使集體土地和其他集體財產(chǎn)的代理職能。

    第二，要加強集體農(nóng)民對集體土地產(chǎn)權(quán)的有效控制。為此，不僅要賦予集體產(chǎn)權(quán)組織以協(xié)調(diào)管理集體土地、財產(chǎn)的職能和權(quán)力，而且要明確集體產(chǎn)權(quán)組織法人的對內(nèi)、對外民事責(zé)任。要在承認集體土地、財產(chǎn)“共同共有”的基礎(chǔ)上，明確認定集體產(chǎn)權(quán)組織每一個領(lǐng)導(dǎo)成員和集體成員各自的“連帶責(zé)任”，使集體產(chǎn)權(quán)組織成為一個可以被追究責(zé)任的法人組織。

    第三，要明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能。為了能夠進一步提高農(nóng)村集體土地的資本配置效率，要賦予農(nóng)民集體以完整意義上的土地所有權(quán)，包括土地用途的自主決策權(quán)和自主處置權(quán)，從而使集體土地能得到最有效的配置。國家對農(nóng)村集體土地的征用，應(yīng)完全遵循市場公平交易的原則進行，土地增值收益應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)民集體。這不僅有助于限制各級政府和商業(yè)機構(gòu)對農(nóng)村土地的無度擴張占用，也有利于集體農(nóng)民利用土地增值和土地使用權(quán)資本化，通過自己的集體經(jīng)濟組織，為失地勞動力創(chuàng)造就業(yè)機會和改良其余農(nóng)用土地耕作條件，促進農(nóng)村土地、勞動力、資本市場的全面均衡。

    2.構(gòu)建有效的農(nóng)村土地使用權(quán)資本化市場導(dǎo)向機制

    第一，發(fā)揮村集體組織的中介作用，鼓勵多種形式的土地流轉(zhuǎn)。例如，北京郊區(qū)農(nóng)村根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會條件，在實踐中探索出了一系列的流轉(zhuǎn)形式，如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、出租等。從實踐效果來看，由村集體統(tǒng)一與外來涉農(nóng)企業(yè)、種植生產(chǎn)大戶等簽訂合同，或者轉(zhuǎn)出戶在村集體的有關(guān)信息指導(dǎo)下與外來企業(yè)或農(nóng)戶簽訂合同，可以節(jié)約雙方的交易成本，從而起到比較好的效果。而農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)并沒有流向效益高的涉農(nóng)企業(yè)和生產(chǎn)大戶，簽訂的合同不規(guī)范或者無合同，效益也不高。從北京市土地流轉(zhuǎn)的成功案例中可以看出，由于北京市與我國其他地區(qū)相比，村集體經(jīng)濟實力較強，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股的形式，由村集體建立涉農(nóng)企業(yè)或者合作社，能有效提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效益并能促進農(nóng)民增收。由此可見，各地農(nóng)村在土地流轉(zhuǎn)中，應(yīng)重視積極發(fā)揮村集體組織的中介作用，規(guī)范并提高土地流轉(zhuǎn)的效益。

    第二，積極培育市場中介組織，使之在土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃、土地供求信息、土地流轉(zhuǎn)程序等方面發(fā)揮積極的作用。建議各地在每一個區(qū)縣設(shè)立一個服務(wù)中心，分別與縣、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理職能部門合署辦公；村級建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站，落實相對穩(wěn)定的人員負責(zé)此項工作。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)具體組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮服務(wù)引導(dǎo)作用，使土地承包經(jīng)營權(quán)從小范圍流轉(zhuǎn)擴大到大范圍流轉(zhuǎn)，從臨時性、個體性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性、整體性流轉(zhuǎn)，以推動合理流轉(zhuǎn)。

    第三，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，尤其要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村、社及其干部參與土地流轉(zhuǎn)的行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社及其干部不得以任何名義強迫承包戶流轉(zhuǎn)土地，同時要按照有關(guān)政策，積極做好土地流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)，對土地流轉(zhuǎn)的具體內(nèi)容進行審查、監(jiān)督，防止集體土地權(quán)益流失。應(yīng)在充分尊重農(nóng)民群眾意愿的基礎(chǔ)上，搞好協(xié)調(diào)與協(xié)商，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益。

    第四，建議采取集中統(tǒng)一運作模式，實行農(nóng)村集體建設(shè)用地信托制度。在當(dāng)前我國農(nóng)村土地使用權(quán)資本化改革的初期階段，采取集中統(tǒng)一運作模式較為適宜。在農(nóng)村土地信托制度下，農(nóng)村集體將建設(shè)用地或者宅基地集中交給土地信托機構(gòu)進行管理和經(jīng)營；土地信托機構(gòu)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革發(fā)展的要求使用土地，依照國家法律法規(guī)將土地投入流轉(zhuǎn)市場，進行土地使用權(quán)的交易。一方面它能避免單純由國家征用土地給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟損失，減少不必要的矛盾與沖突；另一方面也能避免農(nóng)民將土地自行投入流轉(zhuǎn)造成難于管理的問題。實踐的探索證明，農(nóng)村土地信托制度，作為農(nóng)村集體的長期土地投資，不失為一條合理而持續(xù)的農(nóng)民增收之路。

    3.構(gòu)建合理的農(nóng)村土地使用權(quán)資本化運作利益分配格局

    據(jù)國家有關(guān)部門統(tǒng)計，改革開放以來，僅土地征用一項，農(nóng)民損失高達2萬億元以上。在整個土地出讓金的分配中，農(nóng)民所得不到10%。一直以來，農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)村土地非農(nóng)化的進程之外，或者對農(nóng)村土地非農(nóng)使用的決策權(quán)受到很大的限制，收益權(quán)也無法得到保障。

    按照土地流轉(zhuǎn)收益按財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進行分配的原則，集體非農(nóng)建設(shè)用地首先是集體所有的土地，不是國有土地。因此，流轉(zhuǎn)中的絕大部分土地收益應(yīng)當(dāng)歸集體土地所有者所有，而不能以各種名義轉(zhuǎn)為國家各級地方財政所得。同時，因為環(huán)境改善或土地用途改變而帶來的土地增值收益，地方政府、中央政府、農(nóng)民應(yīng)該按照平均分配的原則進行調(diào)整，不應(yīng)該絕大部分歸政府所有。在一些較不發(fā)達的地區(qū)，政府也可以免收土地收益，以支持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和鼓勵原有集體建設(shè)用地的優(yōu)化配置。

    注 釋：

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