調股不調地：破解農民土地權益固化的有益探索
——基于山東東平縣農村集體產權股份合作制改革的調查報告
1987年貴州省湄潭縣首創以“增人不增地、減人不減地”的方式控制土地調整，該做法隨后作為農村繼包產到戶之后的又一重要制度安排被確立下來。在實踐中，人口與土地承包關系的固化易導致土地權益的固化，從而引發新增人口土地權益無保障、村莊內部土地分配矛盾多、土地產權四至界限易混亂、集體經濟長期發展受阻礙的問題。為破解這些難題，山東省東平縣以“調股不調地，增人不動股”為原則，以集體經濟股份分紅為載體保障農村新增人口土地權益，實現集體經濟收益的普惠共享。具體來說，就是通過股權量化整合集體資源、通過股份分紅優化收入結構、通過股權設置維護經濟權益、通過股份合作激發民主活力。東平縣農村集體產權股份合作制改革在促進農民增收的同時，實現了土地權益固化矛盾的有效化解，從而探索出一條確?！艾F有土地承包關系長久不變”的新路徑。
一、人變地不變：“生不增死不減”原則下的現實困境
集體產權股份合作制改革前，東平縣新增人口土地權益難保障，土地收益不均衡，土地矛盾難化解。在這一背景下，村民私下調換土地現象較為普遍，使得承包地四至邊界混亂，產權管理難度大。
（一）土地分配僵化，村民受益不均衡
集體產權股份合作制改革前，東平縣土地資源分配格局較僵化，農戶收入分配差距較大。一是承包地分配格局僵化。東平縣每年新增人口7000多人，在“增人不增地、減人不減地”的原則下，去世人口土地仍歸其家庭所有，新增人口無法享受土地權益，部分村莊因此出現了某些家庭人多地少，某些家庭人少地多的土地資源分配不均現象。二是“荒片地”分配格局僵化。“荒片地”指村民房前屋后的小片地塊及荒山、灘涂等閑散土地。由于單片面積小，地塊分散等原因，村集體未對其進行效管理，村民占用十分隨意。部分村民占有較多，而一些村民沒有“荒片地”，無法享受其帶來的收益。
（二）鄉風習慣影響，民間調地普遍化
東平縣民風淳樸好禮，當地村民去世后多自覺將土地讓出，村民私自調地現象較普遍。民間調地有兩種形式：一是整片“要地”。村民家中有孩子長大成人， 家中“當家人”會出面找有老人去世空出“多余”承包地的家庭商量“要地”。兩家往往關系親近，鄉親情面也難以拒絕。老人家庭會將其承包地整片交給新增人口使用，但不更改土地確權證書，土地名義上仍歸去世老人家庭所有。二是分散“借地”。新增人口較多、地不夠種的家庭往往會找與之鄰近且有富裕土地的幾家“借地”，這些家庭會在自己的承包地中均處一小塊給缺地者使用。均出土地在土地確權證書上仍歸各家庭所有，但在村民觀念中“借出”的地就不再屬于自己，而歸使用者所有。無論“要地”還是“借地”都只是村民私下調換土地的個人行為，村干部一般不予承認。僅有個別確權證書與實際歸屬差異大的村莊每五年私下調整一次。
（三）四至邊界混亂，矛盾調處難度大
分配僵化加上民間調地普遍，使得東平縣各村土地產權管理難度大，因土地歸屬產生的矛盾較多，矛盾調解困難。一是承包地權益歸屬不清，導致產權混亂。村民間相互“要地”導致名義權益歸屬與實際使用權不符，容易造成矛盾。如新增人口家庭找其他家庭要地，一段時間后新增人口家庭中有老人去世，其地又被別家要走，土地經幾手調換后，其名義歸屬者與實際使用者互不熟悉，易產生土地糾紛。又如某家土地被其他家庭“要走”或“借走”后，因突發狀況急需使用土地想再要回，而實際使用者往往不愿歸還，從而產生矛盾。二是承包地四至邊界不明，導致使用混亂。村民間相互“借地”導致土地確權證書上的四至邊界與承包地實際邊界有偏差，易造成產權管理混亂，從而引發矛盾。三是“荒片地”使用權歸屬不清，導致“爭地”矛盾?！盎钠亍痹瓪w村集體所有，以“先占先得”的原則分給村民使用后，無地者對有地者有意見，地少者對地多者有意見，因爭“荒片地”而產生的糾紛不斷。
（四）土地收益下降，分散發展難增收
土地分散使用難以實現規模效益，農民增收難度大。一是土地分散使用收益低。分散經營的單個農戶對市場把握能力不足，抗風險能力差，導致農民種地收入難提高，許多村民認為“種地根本掙不到錢，僅夠吃飯”。二是農民外出務工導致土地閑置。由于種地收益低，許多農民外出務工，導致大量承包地拋荒閑置，土地資源浪費嚴重。而用來栽種果樹等經濟作物的“荒片地”，村民一家占地一般不超過1分，所得產品零散售賣收益很低，又需耗費精力看管照料，讓許多村民覺得“得不償失”。因此出現了荒片地“占而不用”的資源閑置問題。
二、增人不動股：以股份分紅實現集體收益普惠共享
面對土地權益固化帶來的諸多問題，東平縣以“調股不調地，增人不動股”為原則，通過“籌建小組、清產核資、資格界定、制定章程、資產量化、股權配置、股權管理、設置機構、注冊登記”九個步驟穩扎穩打，將改革落到實處。
（一）統“荒片”定“三資”，盤活集體資源
集體經濟產權改革首先需要盤活集體資源，讓集體產權股份“有利可分”。為此，東平縣農業局指導各村成立股份制改革工作小組開展“清產核資”工作，將農村集體資源“統起來”。一是整合“荒片地”資源，將原歸村民分散使用的“荒片地”收歸村集體統一管理。東平縣彭集街道后圍村通過清產核資，村集體收回“荒片地”310多畝。針對部分村民對收回“荒片地”有抵觸，后圍村探索出“村栽種、戶管理、共分成”的管理模式，果樹樹苗由村集體提供，農戶看管鄰近荒片地果樹，每年分得收益的60%。在該模式下，后圍村2015年增加收入40萬元。這一模式隨后在全縣推廣。二是在土地確權的基礎上，進一步整合承包地資源，確定承包地使用權歸屬，明確地塊四至界限。東平縣彭集街道馬流澤村等村莊村民私下調股較普遍。經清查，部分村莊土地實際使用權與確權證書不符的地塊有一百多處。為實現承包地“物歸原主”，村干部“挨家挨戶做工作，逐條逐塊理關系”，歷時兩個多月將爭議地塊全部理順，為統一規劃流轉做好準備。三是整合村集體經營性與非經營性資產，對經營性資產進行估值量化折股。除對如商業樓盤、廠房等一般經營性資產進行整合外，東平縣充分利用其作為山東第一移民大縣，每年承接涉農政策性項目資金3億多元的優勢，探索將政策性資金整合形成經營性資產，依據各村產業基礎和發展特色，通過股權量化將資產確權分股到戶，按股分紅，推動政策性資金資產化、股權化，實現資產收益股民共享。
（二）享“紅利”重“普惠”，分享股份收益
東平縣通過股權分紅保障新增人口土地收益權利，讓所有村民共享集體經濟發展收益。為保障農村股份權益的穩定性，東平縣以“增人不動股”為原則探索出三種股份調配方式：一是“老出生進，按序排隊”。即老人去世后收回股權，新生兒出生后配發股權，新生兒股權配發按照出生時間先后排序進行。以東平縣銀山鎮南堂子村為代表的一些村莊2015年完成集體經濟股份制改革后，通過民主協商決定老人去世后原有股份收歸集體，新生兒出生后到村委會登記，在保證總股本不變的前提下按照出生時間排隊配發股份。二是“集體融蓄，靈活調配”。即充分發揮集體股的“蓄水池”作用，老人去世后股份收歸集體，新增人口配股也從集體股中配發。以東平縣接山鎮后口頭村為代表的一些村莊堅持在總股本不變的條件下，通過集體股、個人股三七開的方式將集體股占總股本比例控制在30%左右，老人去世后，其股份暫時歸入集體股以備新生兒配股需要。三是“動態配股，定期整合”。即規定股份定期調整，調整節點期間新增人口暫時通過增加股份總數為其配股，在調整時收回去世者股份，平衡總股數。東平縣彭集街道馬流澤村等村莊規定股份兩年一調整，兩年內老人去世股份暫不收回，通過增加總股數的方式為新生兒配股，第二年結算時再扣除去世人口股份，算上新增人口股份重新分配，實現總股數的動態平衡。
（三）定“分成”重“貢獻”，創新配股方式
東平縣以“公平為主，兼顧效率”為原則，探索出集體經濟股份“兩個三七開”的配股方式。一是個人股和集體股的三七開。東平縣要求各村每年至少保證70%以上的集體收入用于股份分紅，總股本中集體股占30%，個人股占70%，集體股主要用于村兩委日常辦公費用支出及新增人口的配股。二是基礎股和貢獻股的三七開。對于以經營性資產為集體主要收入來源的村莊，要求其按照年齡大小確定貢獻股。所有股民每人享有人口基本股7股，在此基礎上留有三股的貢獻股空間，18至37周歲者增加1股，38至59周歲增加2股，60歲以上增加3股，以此激勵勞動貢獻。
（四）重“民決”促“管理”，激發參與動力
東平縣在推動農村集體產權股份合作制改革中，始終堅持以民主方式激發村民參與動力。一是以民主方式確立股份合作社章程。東平縣彭集街道后圍村等村莊在確定股份改革方案、制定股份經濟合作社章程時，除召開村民代表會議外，三次向農戶發放《意見收集表》，參考村民意見修改章程。二是以民主方式確定股民成員身份。東平縣要求各村通過召開村民代表會確定股份合作社的原始成員。對于外地來村新增成員股民身份確認、去世人口股份取消、外嫁女股民身份保留必須經原始股民多數同意。三是以民主方式選舉集體經濟管理機構。股份合作社與理事會、監事會建設同步推進。理事會、監事會成員需由村民大會選舉產生，每三年進行一次選舉。
三、股權促發展：“調股不調地，增人不動股”模式成效
以集體經濟股份分紅為載體，東平縣農村集體產權股份合作制改革在實現新增人口土地權益有效保障的同時，通過整合資源優化結構，加快了集體經濟發展步伐和農民收入增長步伐。
（一）以股權量化整合集體資源，推動集體經濟發展
截止2016年3月，東平縣已成立村級股份合作社34個，村莊集體資源得以盤活，集體經濟發展步伐加快。一是實現集體土地資源的有效整合。村集體對“荒片地”實行統栽統銷，年底收入通過股份分紅分給村民，既克服了分散使用土地效益低的弊端，集體經濟平均增收50多萬元，同時有效確保村民享受集體經濟發展收益。二是實現集體經營性資產的有效盤活。彭集街道后圍村臨街商業樓盤一年管理費用30萬元。股份改革后，為增加樓盤收益以增加分紅收入，村民自發成立管理小隊負責樓盤衛生安保工作，在節約管理費用的同時提高了樓盤經營效益，2015年資產收益凈增40多萬元。
（二）以股份分紅優化收入結構，確保農民收入增長
東平縣通過整合集體資源、合理分配股份，實現了農民收入結構優化和收入水平提高。一是增加了農民經營性收入。股份制改革后，東平縣部分村莊在集體資源股份化的基礎上統一規劃流轉村民承包地，通過規模效益有效提高了農民土地經營收入。二是實現了農民財產性收入。集體經濟股份分紅機制建立后，許多農民除土地經營收入外首次獲得了財產性收入，后口頭村2015年共分紅30多萬元，按照每人最低基本股7股來算，股民年底人均分紅至少200元。實現了“人人有分紅，戶戶享收益”。三是規范化了農民福利性收入。股份制改革后，東平縣大部分村莊實行“以紅利代福利”，收益分享與福利發放界限分明，克服了以福利發放分配集體經濟收益帶來的收益分享不均、幫扶對象不準、分配矛盾較大的弊端。
（三）以股權設置維護經濟權益，實現發展收益普惠
東平縣在股權設置中通過區分以土地資源為主的資源股和以經營性資產為主的資產股，有效維護農民經濟權益。一是資源股為主村莊，實行增人配股減人減股。土地是全村村民共同享有的資源，以土地資源為主入股的村莊宜實行增人配股減人減股。村民去世后股份收歸集體，用以分配給新增人口，從而確保每位村民都能享受土地收益。二是資產股為主村莊，實行遞增遞減分級調股。村莊經營性資產是村民貢獻的產物，村民在村時間越長，對村莊的貢獻越多，子孫也有權享有其貢獻收益，因此宜采取去世者逐年減股，新增人口逐年配股的方式確保村民經濟權益。
（四）以股份合作激發民主活力，提升自治參與效能
股份分紅將村民個體與村莊集體緊緊聯系在一起，有效提高了村民參與村莊事務的積極性和主動性，提升了村莊民主自治水平。首先，在民主選舉環節上，集體經濟股份合作社由村民選舉理事會進行管理，“理事會管的好，年底就能多分錢”，因此村民對于理事會的選舉更為關心，參與積極性更高。其次，在民主決策環節上，東平縣各村莊股份合作社章程規定“股東大會一年至少召開一次，股份經濟合作和重大投資決策、經營方針、年度計劃須經大會討論決定”，確保集體經濟發展的民事民決。第三，在民主監督環節上，各村設立監事會監督理事會工作，監事會經股東大會選舉產生，每年年底向股東提供當年《股份經濟合作社監督報告》，實現了村民對集體經濟管理運營的有效監督。
四、東平縣農村集體產權股份制改革實踐探討
東平縣農村集體產權股份合作制改革利用股份分紅解決土地“生不增死不減”帶來的權益固化問題。其具體做法對于規范農村集體產權，確保農民經濟權益具有重要的借鑒意義。
（一）集體經濟股份合作是破解土地收益固化的有效路徑
面對土地“生不增死不減”帶來的土地權益固化問題，從“調地”入手困難重重。東平縣通過集體經濟股份分紅緩解新增人口無地之痛的做法提供了一種解決問題的有效路徑?！罢{股不調地”的農村集體經濟股份合作，一方面賦予了農民更多財產權利，明晰了產權歸屬，建立了符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制，同時也破解了土地收益固化難題，有效保障了農民經濟權益，確保每位村民都能享受集體經濟發展帶來的收益。
（二）因村制宜是農村集體產權股份制改革的重要原則
各村具體村情不同，在股份設置、紅利分配等環節操作上也應有所區分，堅持因村制宜制定方案。東平縣改革初期未對資源、資產股村莊區別對待，部分村民認為未體現自己在村莊集體經濟中的突出貢獻，導致股份制改革困難重重。東平縣農村集體產權股份制改革實踐說明，改革必須從各村的實際情況出發，在總體方針和規劃的指引下根據各村村情制定村莊改革方案，實現“一村一策，一情一案”。
（三）分級調股是優化個人集體股份比例的有效方式
以集體股為新增人口配發股份的做法需要保證集體股與個人股股份比例的相對穩定。為確保集體股蓄水池作用的長期穩定發揮，東平縣通過試點先行，探索“逐步分級調股”的做法。老人去世后收回十股；新生兒出生后配發7股。老人與新生兒股份增減中的時間差，為集體股“蓄水池”的有效融蓄提供了空間，從而確保村民股權收益的持續性、穩定性。
（四）治理升級是推進集體經濟股份合作的題中之義
股份合作對村民參與和村務公開提出了更高要求，集體產權股份合作制改革必須與村莊治理架構升級同步進行。東平縣在改革中要求各村成立以“理事會、監事會、股東代表會”為中心的管理班子，將集體經濟管理職能從村委會管理服務職能中剝離出來，實現村莊管理事務“政經分離”。股東代表會擁有決策權，理事會擁有執行權，監事會監督理事會日常運作，“理事會、監事會、股東代表會”三會聯動，為農村集體經濟的穩定發展保駕護航。
中國鄉村發現網轉自:中國農村研究網
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