調(diào)股不調(diào)地：破解農(nóng)民土地權(quán)益固化的有益探索
——基于山東東平縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革的調(diào)查報(bào)告
1987年貴州省湄潭縣首創(chuàng)以“增人不增地、減人不減地”的方式控制土地調(diào)整，該做法隨后作為農(nóng)村繼包產(chǎn)到戶之后的又一重要制度安排被確立下來。在實(shí)踐中，人口與土地承包關(guān)系的固化易導(dǎo)致土地權(quán)益的固化，從而引發(fā)新增人口土地權(quán)益無保障、村莊內(nèi)部土地分配矛盾多、土地產(chǎn)權(quán)四至界限易混亂、集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展受阻礙的問題。為破解這些難題，山東省東平縣以“調(diào)股不調(diào)地，增人不動(dòng)股”為原則，以集體經(jīng)濟(jì)股份分紅為載體保障農(nóng)村新增人口土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)收益的普惠共享。具體來說，就是通過股權(quán)量化整合集體資源、通過股份分紅優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)、通過股權(quán)設(shè)置維護(hù)經(jīng)濟(jì)權(quán)益、通過股份合作激發(fā)民主活力。東平縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革在促進(jìn)農(nóng)民增收的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)益固化矛盾的有效化解，從而探索出一條確保“現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的新路徑。
一、人變地不變：“生不增死不減”原則下的現(xiàn)實(shí)困境
集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革前，東平縣新增人口土地權(quán)益難保障，土地收益不均衡，土地矛盾難化解。在這一背景下，村民私下調(diào)換土地現(xiàn)象較為普遍，使得承包地四至邊界混亂，產(chǎn)權(quán)管理難度大。
（一）土地分配僵化，村民受益不均衡
集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革前，東平縣土地資源分配格局較僵化，農(nóng)戶收入分配差距較大。一是承包地分配格局僵化。東平縣每年新增人口7000多人，在“增人不增地、減人不減地”的原則下，去世人口土地仍歸其家庭所有，新增人口無法享受土地權(quán)益，部分村莊因此出現(xiàn)了某些家庭人多地少，某些家庭人少地多的土地資源分配不均現(xiàn)象。二是“荒片地”分配格局僵化。“荒片地”指村民房前屋后的小片地塊及荒山、灘涂等閑散土地。由于單片面積小，地塊分散等原因，村集體未對(duì)其進(jìn)行效管理，村民占用十分隨意。部分村民占有較多，而一些村民沒有“荒片地”，無法享受其帶來的收益。
（二）鄉(xiāng)風(fēng)習(xí)慣影響，民間調(diào)地普遍化
東平縣民風(fēng)淳樸好禮，當(dāng)?shù)卮迕袢ナ篮蠖嘧杂X將土地讓出，村民私自調(diào)地現(xiàn)象較普遍。民間調(diào)地有兩種形式：一是整片“要地”。村民家中有孩子長(zhǎng)大成人， 家中“當(dāng)家人”會(huì)出面找有老人去世空出“多余”承包地的家庭商量“要地”。兩家往往關(guān)系親近，鄉(xiāng)親情面也難以拒絕。老人家庭會(huì)將其承包地整片交給新增人口使用，但不更改土地確權(quán)證書，土地名義上仍歸去世老人家庭所有。二是分散“借地”。新增人口較多、地不夠種的家庭往往會(huì)找與之鄰近且有富裕土地的幾家“借地”，這些家庭會(huì)在自己的承包地中均處一小塊給缺地者使用。均出土地在土地確權(quán)證書上仍歸各家庭所有，但在村民觀念中“借出”的地就不再屬于自己，而歸使用者所有。無論“要地”還是“借地”都只是村民私下調(diào)換土地的個(gè)人行為，村干部一般不予承認(rèn)。僅有個(gè)別確權(quán)證書與實(shí)際歸屬差異大的村莊每五年私下調(diào)整一次。
（三）四至邊界混亂，矛盾調(diào)處難度大
分配僵化加上民間調(diào)地普遍，使得東平縣各村土地產(chǎn)權(quán)管理難度大，因土地歸屬產(chǎn)生的矛盾較多，矛盾調(diào)解困難。一是承包地權(quán)益歸屬不清，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)混亂。村民間相互“要地”導(dǎo)致名義權(quán)益歸屬與實(shí)際使用權(quán)不符，容易造成矛盾。如新增人口家庭找其他家庭要地，一段時(shí)間后新增人口家庭中有老人去世，其地又被別家要走，土地經(jīng)幾手調(diào)換后，其名義歸屬者與實(shí)際使用者互不熟悉，易產(chǎn)生土地糾紛。又如某家土地被其他家庭“要走”或“借走”后，因突發(fā)狀況急需使用土地想再要回，而實(shí)際使用者往往不愿歸還，從而產(chǎn)生矛盾。二是承包地四至邊界不明，導(dǎo)致使用混亂。村民間相互“借地”導(dǎo)致土地確權(quán)證書上的四至邊界與承包地實(shí)際邊界有偏差，易造成產(chǎn)權(quán)管理混亂，從而引發(fā)矛盾。三是“荒片地”使用權(quán)歸屬不清，導(dǎo)致“爭(zhēng)地”矛盾。“荒片地”原歸村集體所有，以“先占先得”的原則分給村民使用后，無地者對(duì)有地者有意見，地少者對(duì)地多者有意見，因爭(zhēng)“荒片地”而產(chǎn)生的糾紛不斷。
（四）土地收益下降，分散發(fā)展難增收
土地分散使用難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，農(nóng)民增收難度大。一是土地分散使用收益低。分散經(jīng)營(yíng)的單個(gè)農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)把握能力不足，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，導(dǎo)致農(nóng)民種地收入難提高，許多村民認(rèn)為“種地根本掙不到錢，僅夠吃飯”。二是農(nóng)民外出務(wù)工導(dǎo)致土地閑置。由于種地收益低，許多農(nóng)民外出務(wù)工，導(dǎo)致大量承包地拋荒閑置，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。而用來栽種果樹等經(jīng)濟(jì)作物的“荒片地”，村民一家占地一般不超過1分，所得產(chǎn)品零散售賣收益很低，又需耗費(fèi)精力看管照料，讓許多村民覺得“得不償失”。因此出現(xiàn)了荒片地“占而不用”的資源閑置問題。
二、增人不動(dòng)股：以股份分紅實(shí)現(xiàn)集體收益普惠共享
面對(duì)土地權(quán)益固化帶來的諸多問題，東平縣以“調(diào)股不調(diào)地，增人不動(dòng)股”為原則，通過“籌建小組、清產(chǎn)核資、資格界定、制定章程、資產(chǎn)量化、股權(quán)配置、股權(quán)管理、設(shè)置機(jī)構(gòu)、注冊(cè)登記”九個(gè)步驟穩(wěn)扎穩(wěn)打，將改革落到實(shí)處。
（一）統(tǒng)“荒片”定“三資”，盤活集體資源
集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革首先需要盤活集體資源，讓集體產(chǎn)權(quán)股份“有利可分”。為此，東平縣農(nóng)業(yè)局指導(dǎo)各村成立股份制改革工作小組開展“清產(chǎn)核資”工作，將農(nóng)村集體資源“統(tǒng)起來”。一是整合“荒片地”資源，將原歸村民分散使用的“荒片地”收歸村集體統(tǒng)一管理。東平縣彭集街道后圍村通過清產(chǎn)核資，村集體收回“荒片地”310多畝。針對(duì)部分村民對(duì)收回“荒片地”有抵觸，后圍村探索出“村栽種、戶管理、共分成”的管理模式，果樹樹苗由村集體提供，農(nóng)戶看管鄰近荒片地果樹，每年分得收益的60%。在該模式下，后圍村2015年增加收入40萬元。這一模式隨后在全縣推廣。二是在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合承包地資源，確定承包地使用權(quán)歸屬，明確地塊四至界限。東平縣彭集街道馬流澤村等村莊村民私下調(diào)股較普遍。經(jīng)清查，部分村莊土地實(shí)際使用權(quán)與確權(quán)證書不符的地塊有一百多處。為實(shí)現(xiàn)承包地“物歸原主”，村干部“挨家挨戶做工作，逐條逐塊理關(guān)系”，歷時(shí)兩個(gè)多月將爭(zhēng)議地塊全部理順，為統(tǒng)一規(guī)劃流轉(zhuǎn)做好準(zhǔn)備。三是整合村集體經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行估值量化折股。除對(duì)如商業(yè)樓盤、廠房等一般經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行整合外，東平縣充分利用其作為山東第一移民大縣，每年承接涉農(nóng)政策性項(xiàng)目資金3億多元的優(yōu)勢(shì)，探索將政策性資金整合形成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，依據(jù)各村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展特色，通過股權(quán)量化將資產(chǎn)確權(quán)分股到戶，按股分紅，推動(dòng)政策性資金資產(chǎn)化、股權(quán)化，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益股民共享。
（二）享“紅利”重“普惠”，分享股份收益
東平縣通過股權(quán)分紅保障新增人口土地收益權(quán)利，讓所有村民共享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益。為保障農(nóng)村股份權(quán)益的穩(wěn)定性，東平縣以“增人不動(dòng)股”為原則探索出三種股份調(diào)配方式：一是“老出生進(jìn)，按序排隊(duì)”。即老人去世后收回股權(quán)，新生兒出生后配發(fā)股權(quán)，新生兒股權(quán)配發(fā)按照出生時(shí)間先后排序進(jìn)行。以東平縣銀山鎮(zhèn)南堂子村為代表的一些村莊2015年完成集體經(jīng)濟(jì)股份制改革后，通過民主協(xié)商決定老人去世后原有股份收歸集體，新生兒出生后到村委會(huì)登記，在保證總股本不變的前提下按照出生時(shí)間排隊(duì)配發(fā)股份。二是“集體融蓄，靈活調(diào)配”。即充分發(fā)揮集體股的“蓄水池”作用，老人去世后股份收歸集體，新增人口配股也從集體股中配發(fā)。以東平縣接山鎮(zhèn)后口頭村為代表的一些村莊堅(jiān)持在總股本不變的條件下，通過集體股、個(gè)人股三七開的方式將集體股占總股本比例控制在30%左右，老人去世后，其股份暫時(shí)歸入集體股以備新生兒配股需要。三是“動(dòng)態(tài)配股，定期整合”。即規(guī)定股份定期調(diào)整，調(diào)整節(jié)點(diǎn)期間新增人口暫時(shí)通過增加股份總數(shù)為其配股，在調(diào)整時(shí)收回去世者股份，平衡總股數(shù)。東平縣彭集街道馬流澤村等村莊規(guī)定股份兩年一調(diào)整，兩年內(nèi)老人去世股份暫不收回，通過增加總股數(shù)的方式為新生兒配股，第二年結(jié)算時(shí)再扣除去世人口股份，算上新增人口股份重新分配，實(shí)現(xiàn)總股數(shù)的動(dòng)態(tài)平衡。
（三）定“分成”重“貢獻(xiàn)”，創(chuàng)新配股方式
東平縣以“公平為主，兼顧效率”為原則，探索出集體經(jīng)濟(jì)股份“兩個(gè)三七開”的配股方式。一是個(gè)人股和集體股的三七開。東平縣要求各村每年至少保證70%以上的集體收入用于股份分紅，總股本中集體股占30%，個(gè)人股占70%，集體股主要用于村兩委日常辦公費(fèi)用支出及新增人口的配股。二是基礎(chǔ)股和貢獻(xiàn)股的三七開。對(duì)于以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為集體主要收入來源的村莊，要求其按照年齡大小確定貢獻(xiàn)股。所有股民每人享有人口基本股7股，在此基礎(chǔ)上留有三股的貢獻(xiàn)股空間，18至37周歲者增加1股，38至59周歲增加2股，60歲以上增加3股，以此激勵(lì)勞動(dòng)貢獻(xiàn)。
（四）重“民決”促“管理”，激發(fā)參與動(dòng)力
東平縣在推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革中，始終堅(jiān)持以民主方式激發(fā)村民參與動(dòng)力。一是以民主方式確立股份合作社章程。東平縣彭集街道后圍村等村莊在確定股份改革方案、制定股份經(jīng)濟(jì)合作社章程時(shí)，除召開村民代表會(huì)議外，三次向農(nóng)戶發(fā)放《意見收集表》，參考村民意見修改章程。二是以民主方式確定股民成員身份。東平縣要求各村通過召開村民代表會(huì)確定股份合作社的原始成員。對(duì)于外地來村新增成員股民身份確認(rèn)、去世人口股份取消、外嫁女股民身份保留必須經(jīng)原始股民多數(shù)同意。三是以民主方式選舉集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)。股份合作社與理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)建設(shè)同步推進(jìn)。理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員需由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，每三年進(jìn)行一次選舉。
三、股權(quán)促發(fā)展：“調(diào)股不調(diào)地，增人不動(dòng)股”模式成效
以集體經(jīng)濟(jì)股份分紅為載體，東平縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革在實(shí)現(xiàn)新增人口土地權(quán)益有效保障的同時(shí)，通過整合資源優(yōu)化結(jié)構(gòu)，加快了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐和農(nóng)民收入增長(zhǎng)步伐。
（一）以股權(quán)量化整合集體資源，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展
截止2016年3月，東平縣已成立村級(jí)股份合作社34個(gè)，村莊集體資源得以盤活，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐加快。一是實(shí)現(xiàn)集體土地資源的有效整合。村集體對(duì)“荒片地”實(shí)行統(tǒng)栽統(tǒng)銷，年底收入通過股份分紅分給村民，既克服了分散使用土地效益低的弊端，集體經(jīng)濟(jì)平均增收50多萬元，同時(shí)有效確保村民享受集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益。二是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的有效盤活。彭集街道后圍村臨街商業(yè)樓盤一年管理費(fèi)用30萬元。股份改革后，為增加樓盤收益以增加分紅收入，村民自發(fā)成立管理小隊(duì)負(fù)責(zé)樓盤衛(wèi)生安保工作，在節(jié)約管理費(fèi)用的同時(shí)提高了樓盤經(jīng)營(yíng)效益，2015年資產(chǎn)收益凈增40多萬元。
（二）以股份分紅優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)民收入增長(zhǎng)
東平縣通過整合集體資源、合理分配股份，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化和收入水平提高。一是增加了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入。股份制改革后，東平縣部分村莊在集體資源股份化的基礎(chǔ)上統(tǒng)一規(guī)劃流轉(zhuǎn)村民承包地，通過規(guī)模效益有效提高了農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)收入。二是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。集體經(jīng)濟(jì)股份分紅機(jī)制建立后，許多農(nóng)民除土地經(jīng)營(yíng)收入外首次獲得了財(cái)產(chǎn)性收入，后口頭村2015年共分紅30多萬元，按照每人最低基本股7股來算，股民年底人均分紅至少200元。實(shí)現(xiàn)了“人人有分紅，戶戶享收益”。三是規(guī)范化了農(nóng)民福利性收入。股份制改革后，東平縣大部分村莊實(shí)行“以紅利代福利”，收益分享與福利發(fā)放界限分明，克服了以福利發(fā)放分配集體經(jīng)濟(jì)收益帶來的收益分享不均、幫扶對(duì)象不準(zhǔn)、分配矛盾較大的弊端。
（三）以股權(quán)設(shè)置維護(hù)經(jīng)濟(jì)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)發(fā)展收益普惠
東平縣在股權(quán)設(shè)置中通過區(qū)分以土地資源為主的資源股和以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為主的資產(chǎn)股，有效維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益。一是資源股為主村莊，實(shí)行增人配股減人減股。土地是全村村民共同享有的資源，以土地資源為主入股的村莊宜實(shí)行增人配股減人減股。村民去世后股份收歸集體，用以分配給新增人口，從而確保每位村民都能享受土地收益。二是資產(chǎn)股為主村莊，實(shí)行遞增遞減分級(jí)調(diào)股。村莊經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是村民貢獻(xiàn)的產(chǎn)物，村民在村時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)村莊的貢獻(xiàn)越多，子孫也有權(quán)享有其貢獻(xiàn)收益，因此宜采取去世者逐年減股，新增人口逐年配股的方式確保村民經(jīng)濟(jì)權(quán)益。
（四）以股份合作激發(fā)民主活力，提升自治參與效能
股份分紅將村民個(gè)體與村莊集體緊緊聯(lián)系在一起，有效提高了村民參與村莊事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，提升了村莊民主自治水平。首先，在民主選舉環(huán)節(jié)上，集體經(jīng)濟(jì)股份合作社由村民選舉理事會(huì)進(jìn)行管理，“理事會(huì)管的好，年底就能多分錢”，因此村民對(duì)于理事會(huì)的選舉更為關(guān)心，參與積極性更高。其次，在民主決策環(huán)節(jié)上，東平縣各村莊股份合作社章程規(guī)定“股東大會(huì)一年至少召開一次，股份經(jīng)濟(jì)合作和重大投資決策、經(jīng)營(yíng)方針、年度計(jì)劃須經(jīng)大會(huì)討論決定”，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民事民決。第三，在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)上，各村設(shè)立監(jiān)事會(huì)監(jiān)督理事會(huì)工作，監(jiān)事會(huì)經(jīng)股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，每年年底向股東提供當(dāng)年《股份經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)督報(bào)告》，實(shí)現(xiàn)了村民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)管理運(yùn)營(yíng)的有效監(jiān)督。
四、東平縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革實(shí)踐探討
東平縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革利用股份分紅解決土地“生不增死不減”帶來的權(quán)益固化問題。其具體做法對(duì)于規(guī)范農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益具有重要的借鑒意義。
（一）集體經(jīng)濟(jì)股份合作是破解土地收益固化的有效路徑
面對(duì)土地“生不增死不減”帶來的土地權(quán)益固化問題，從“調(diào)地”入手困難重重。東平縣通過集體經(jīng)濟(jì)股份分紅緩解新增人口無地之痛的做法提供了一種解決問題的有效路徑。“調(diào)股不調(diào)地”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作，一方面賦予了農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰了產(chǎn)權(quán)歸屬，建立了符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制，同時(shí)也破解了土地收益固化難題，有效保障了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益，確保每位村民都能享受集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益。
（二）因村制宜是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革的重要原則
各村具體村情不同，在股份設(shè)置、紅利分配等環(huán)節(jié)操作上也應(yīng)有所區(qū)分，堅(jiān)持因村制宜制定方案。東平縣改革初期未對(duì)資源、資產(chǎn)股村莊區(qū)別對(duì)待，部分村民認(rèn)為未體現(xiàn)自己在村莊集體經(jīng)濟(jì)中的突出貢獻(xiàn)，導(dǎo)致股份制改革困難重重。東平縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革實(shí)踐說明，改革必須從各村的實(shí)際情況出發(fā)，在總體方針和規(guī)劃的指引下根據(jù)各村村情制定村莊改革方案，實(shí)現(xiàn)“一村一策，一情一案”。
（三）分級(jí)調(diào)股是優(yōu)化個(gè)人集體股份比例的有效方式
以集體股為新增人口配發(fā)股份的做法需要保證集體股與個(gè)人股股份比例的相對(duì)穩(wěn)定。為確保集體股蓄水池作用的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)揮，東平縣通過試點(diǎn)先行，探索“逐步分級(jí)調(diào)股”的做法。老人去世后收回十股；新生兒出生后配發(fā)7股。老人與新生兒股份增減中的時(shí)間差，為集體股“蓄水池”的有效融蓄提供了空間，從而確保村民股權(quán)收益的持續(xù)性、穩(wěn)定性。
（四）治理升級(jí)是推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)股份合作的題中之義
股份合作對(duì)村民參與和村務(wù)公開提出了更高要求，集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革必須與村莊治理架構(gòu)升級(jí)同步進(jìn)行。東平縣在改革中要求各村成立以“理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東代表會(huì)”為中心的管理班子，將集體經(jīng)濟(jì)管理職能從村委會(huì)管理服務(wù)職能中剝離出來，實(shí)現(xiàn)村莊管理事務(wù)“政經(jīng)分離”。股東代表會(huì)擁有決策權(quán)，理事會(huì)擁有執(zhí)行權(quán)，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督理事會(huì)日常運(yùn)作，“理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東代表會(huì)”三會(huì)聯(lián)動(dòng)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展保駕護(hù)航。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)
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