——基于9省920個被征地農戶樣本的分析
內容提要：新型城鎮化建設過程中，我國征地制度存在土地征收目的條件模糊、土地征收補償制度有失公平、土地征收的程序設置欠公正、失地農民安置和社會保障制度不完善、土地征收救濟機制不健全、土地征收立法模式存在缺陷等問題。土地征收過程中，被征地農民的經濟權益、政治權益和社會保障權益都受到了某種程度的損害。建議從嚴格界定土地征收的目的條件、重構土地征收公平補償制度、完善土地征收的正當程序、健全土地征收救濟機制、建立失地農民保障機制、完善土地征收的立法模式等方面采取完善對策保障農民土地權益，促進新型城鎮化建設和城鄉居民共享社會發展成果。
關鍵詞:土地征收；新型城鎮化；農民；土地權益
改革開放以后，我國走上了城鎮化快速發展的道路，城市發展規模日益增大。然而城鄉二元的格局和嚴格的戶籍制度壁壘嚴重阻滯了我國城鎮化的發展進程。在城鎮化的發展進程中，農民、農村和農業為我國城鎮化的發展付出了巨大的成本。我們應當調整視角、轉變理念，在新型城鎮化的進程中給予農民更多的人文關懷。因為中國農村問題的核心始終都是農民的土地問題，徐勇教授早在2005年就曾經指出，“我國是一個農民人口占多數的國家，農民問題一直是中國革命和建設的根本問題。土地問題不僅影響著農業、農村及整個國家社會經濟的發展，也在相當程度上決定和影響著國家、政府與農民的關系。”[1]農村土地征收過程中始終伴隨著國家、政府、集體、農民之間利益博弈。我們應當從尊重農民土地發展權和保護農民利益的視角對征地制度進行反思、進行改革、進行創新和進行完善。我們應當堅持“以農民為本”，必須杜絕過去忽視農民土地利益進行掠奪式開發的發展模式，而是采用對農民進行反哺式的城鎮化發展模式。2013年11月，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”[2]為了進一步規范土地征收行為，2014年12月，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議，會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。2016年12月，習近平在中央經濟工作會議發表重要講話，習近平再次強調要統籌做好農村土地征收試點改革工作。這表明我國農村土地征收制度改革也走進了新時代。為了掌握新型城鎮化過程中土地被征收農民的權益受侵害現狀及其原因，并提出相應的保護農民土地權益對策。筆者通過個別訪談和問卷調查的方法對9個省份的1000戶被征地農民進行了實地調研，并利用SPSS.22軟件和EXCEL對這920個有效樣本進行了統計分析。
一、土地征收過程中農民土地權益受損現狀的分析
農民的土地權益是指農民在農村集體經濟生存和生活中圍繞土地所產生形成的政治性權益、經濟性權益和文化性權益，以及由此而產生的物質利益的總和。本次對失地農民的實證調查以問卷形式為主，調查對象分布范圍廣泛，選取了山東、河南、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、陜西、甘肅等省的比較有代表性的地區進行問卷發放。問卷發放共計1000份，其中有效問卷樣本為920個，占發放總數的92%。所調查被征地農民性別分布方面，調查對象男性為454人，占樣本總數的49.3%；調查對象女性為466人，占樣本總數的50.7%。男女比例基本持平（見表1）。在調查過程中，我們專門對被調研的樣本進行了男女性別比例平衡控制。這樣就保證了不同性別的調查對象對土地征收的不同看法，確保了調查的廣泛性和代表性。特別是能夠了解到農村婦女在土地征收過程中的權益保障情況。
（一）土地征收過程中農民土地財產權益受損的狀況
土地是農民的命根子，是農民的衣食之源和生活之本，更是農民生存的基本物質保證。從歷史上來看，農業經濟一直是國民經濟的主體，在國民經濟中占據主導地位。而從我國的人口比例組成來看，農村人口始終占據著絕大多數。農村地區幅員遼闊，許多農民仍然保持著自給自足的小農經濟模式的生產方式，農民在擁有土地時，即使沒有其他收入，仍能維持基本生活。對農民而言，一旦失去土地，就失去了其唯一的生活保障。在土地征收過程中，農村集體土地所有權被轉為國家所有，承載其上的集體土地承包經營權隨之滅失。按照我國《憲法》《土地管理法》和《物權法》等相關法律法規的規定，國家給予農民的是適當補償、象征性補償或者叫做一定補償，而不是公平補償。農民在失去土地的同時，與土地相關的經濟權益也受到了一定的損害。在被調查的920個樣本中，家庭年收入5000元以下的占17.39%，5000—1萬元的13.4%，1萬—2萬元的10.87%，2萬—3萬元的17.39%，3萬元以上的41.3%。從調查結果我們可以看出，大部分被征地農民在征地之前家庭年收入在3萬元以上，在家庭收入來源方面，土地耕作仍然為家庭收入的主要來源，占到了樣本總數的77.3%（見表2）。該數據表明對農民來說，土地具有十分重要的意義，是全家人基本的生活和生存的保障。
然而，在新型城鎮化建設的過程中，農村大量的集體所有的土地被征收，轉化為非農建設用地。在調查過程中，家庭失地程度上，完全失地的有240戶，占樣本總數的26.09%；部分失地680戶，占樣本總數的73.91%。這表明我國的城鎮化進程速度非常快，在工業化和城鎮化的雙重背景下，產生了大量的失地農民，保護征地過程中的農民權益成為擺在我們面前的一個時代課題。
在對失地后的家庭凈收入方面的調查中，我們發現748戶選擇了下降，占樣本總數的81.3%；147戶選擇了持平，占樣本總數的16%；25戶選擇了上升，占樣本總數的2.7%。（見表3）該項調查結果告訴我們，在土地征收的過程中，大部分農民的財產權益受到了不同程度的侵害。通過對2.7%選擇家庭凈收入上升的農戶的調查，我們發現它們主要是基于近期的農村土地補償金的考慮，沒有考慮長遠利益。當問及土地補償金用完以后的家庭凈收入情況時，大部分農戶表示了對未來生活的擔憂。
在本次調查的被征用土地樣本中，關于征地意愿的調查，大部分人都不太愿意或者很不愿意被征地，選擇非常愿意和比較愿意被征地的農戶只有200戶，只占樣本總數的21.74%；選擇一般沒有傾向性意見的農戶共220戶，占樣本總數的22.9%；而選擇不太愿意和很不愿意的農戶則有500戶，占到樣本總數的54.3%。（見圖1）
（二）土地征收過程中農民土地政治權益受損的狀況
政治權益是權益的一種類型，是社會成員參與和影響社會政治生活的權益。所謂政治權益，就是在特定的經濟社會關系及其體現的利益關系基礎上，由政治權力確認和保障的社會成員和社會群體的主張其共同利益的法定資格。[3]根據上述觀點，土地征收過程中農民土地政治權益是指農民在國家征收集體土地的過程中所享有的與土地利益相關的政治方面可以為一定行為的資格，主要包括征地過程中的知情權和參與權。雖然《土地管理法》對土地征收程序進行了明確規定，但存在很多弊端，再加上在廣大農村地區，由于農民知識文化水平、經濟狀況以及生活方式等原因，政治參與度普遍不高，在一定程度上損害了農民的知情權和參與權。
土地征收過程中主要涉及到了國家的土地行政征收權和農民的土地財產權之間的博弈。土地行政征收權的公共利益性決定了對農民土地財產權限制的正當性。但是在限制的過程中應當堅持正當的程序，應當保障征地過程中被征地農民的知情權和參與權。在對土地征收的方式調查過程中，由政府強制或者村委會直接通知而被征地的農戶560戶，占調查樣本總數的60.87%，而與農民進行過協商的農戶只有360戶，僅占調查樣本總數的39.13%。（見圖2）
農民在征地過程中政治參與的程度非常有限。無論是土地征收公告還是補償、安置公告都只是在征地方案被批準，補償、安置方案做出之后才公告的，屬于典型的“先上車，后買票”式的事后公告，這種公告往往只是流于形式。根據我們的調查樣本，在土地征收過程中，落實了公告和聽證制度的農戶有260戶，占統計樣本總數的28%，而沒有進行公告和聽證制度的農戶則高達660戶，占統計樣本總數的72%，當然這個數據也不排除公告時間過短或者宣傳不到位因而農民不知道有公告和聽證程序。（見圖3）這表明在土地征收的過程中，農民的知情權和參與權受到了侵犯，而土地征收過程中農民話語權的缺失則成了農民利益受損的重要的原因。
但實際運作中，大多數農民對于公告或者聽證制度均不了解，對征地補償費用具體使用情況也是一無所知，更談不上對農村集體組織實施監督了。這種情形至少說明了在征地過程中，大多數政府與村集體對于聽證和公告制度的實行只是流于形式，沒有依法實施，大多數農民沒有真正地參與征地過程中的各種決策，而這嚴重侵害了征地農知情權與參與權。
（三）土地征收過程中農民補償受損的狀況
由于我國當前處于社會主義初級階段，再加上歷史上形成的原因，農村地區至今還沒有構建一整套科學的社會保障體系。所以在當前形勢下，土地對于農民而言，不僅是衣食之源，而且還承載著就業、醫療、上學等社會保障職能。在農村土地征地過程中，由于征地補償安置制度存在弊端，失地農民的補償安置受到了很大的損害。在調查過程中，我們發現920個農戶中，僅60戶對土地征收補償款比較滿意，僅僅占調查樣本總數的6.5%。由此可見，絕大部分農戶認為征地補償不合理，征地補償款標準過低。在征地補償款的調查過程中，征地后政府對被征地農民的征地補償金，在每畝3萬元以下農戶的占樣本總數的52.17%，每畝10萬元以上的農戶僅占樣本總數的4.35%。
對于補償標準的確定方式，60.87%的農戶選擇了不清楚或者不知道，其余選擇了由鄉鎮府或者鄉村大隊決定，所有的調查對象對征地補償金的多少都沒有經過村民討論決定。對于補償金分配的公平問題，認為補償金在村集體和農民個體之間分配很不公平或者不太公平的農戶720戶，占調查樣本總數的56.52%；認為比較公平的120戶，占調查樣本總數的13.04%；認為非常公平的20戶，僅占樣本總數的2.17%；認為失地農民與失地農民之間的補償金分配很不公平或者不太公平的有460戶，占樣本總數的50%；認為非常公平的沒有。（見圖4）
（四）土地征收過程中農民就業保障權受損
征地過后，有的政府為失地農民提供了就業安排，少部分人被吸收到征地單位做職工、安置到本地企業或者組織外出打工，但是69.57%的人沒有被提供任何幫助，10.87%的人僅提供就業信息和技能培訓。被征收土地的大部分農民選擇了外出打工和本地非農就業，但39.13%的人處于無業狀態。絕大部分被征地農民都認為，對失地農民提供就業培訓是非常重要的。征地后，被調查對象中78.26%認為政府并未對被征地農民展開養老方面的保障工作，而91.3%的人認為，養老保險對于被征地農民非常必要。
二、土地征收過程中農民土地權益受損原因的理性反思
（一）土地征收的目的條件模糊
土地征收是國家行使土地征收權強行取得農民集體土地所有權的行為，不以集體土地所有權人和使用權人的同意為要件。土地征收權的性質與公民財產受法律保護的基本法律原則存在沖突，如果土地征收權運作不當則很有可能侵害農民的土地權益。
我國《憲法》《物權法》和《土地管理法》都規定土地征收必須以“公共利益”為目的，國家對農村土地進行征收限于“公共利益”的目的。“公共利益”不僅是農村土地征收程序啟動的實質性要件，也是規范農村土地征收范圍的關鍵所在。但是上述法律并沒有對“公共利益”的具體內涵、種類與認定標準進行界定，也沒有明確“公共利益”的解釋主體，這直接造成了理論認識和具體應用上的混亂，以致造成耕地銳減、糾紛頻生，嚴重妨礙農業可持續發展和社會和諧。[4]而不少對農民土地的巧取豪奪恰恰常常是在“集體”“公有”或“公共利益”的名義下進行的。[5]這在調查的數據中也可以得到印證，在920個調查樣本中，國家投資的能源設施、國家投資的交通設施和國家投資的水利等設施三項加起來只有117個樣本，占樣本總數的12.7%，而選擇工商業、房地產等城市經營性用地的農戶則有803戶，占到樣本總數的87.3%。（見表4）這表明在土地征收的過程中，大部分是征地行為的啟動并不是基于公共利益的需要，而是基于商業目的。我國法律規定公共利益目的的模糊性和不可操作性，成為土地征收權在社會實踐中異化的重要原因。
（二）土地征收補償制度有失公平
我國的土地征收補償制度，形成于計劃經濟年代，補償的數額、補償的標準、補償的客體和補償的原則等都帶有顯著的計劃經濟年代的烙印，嚴重落伍于時代的發展。因此，土地征收補償制度的設置有失公平。主要表現在以下方面：
1.土地征收補償標準不科學。
農村土地征收補償標準是整個農村土地征收制度中的關鍵問題。在農村土地征收補償范圍既定的情況下，各個不同項目補償標準的高低直接決定了被征地農民所得的補償數額的高低。確定農村土地征收的合理補償標準，實質上就是要給出一個公平合理的農村土地征收價格，如何確定該農村土地的價格，確定的補償標準是否合理，對于被征地農民的家庭和農村土地權益的保障來說是十分重要的問題[5]。我國現行土地征收補償標準的法律規定主要體現在《土地管理法》第47條，即產值倍數法。國土資源部制定的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定了統一年產值標準和征地區片綜合地價標準。從各省、自治區制定的土地征收地方性規章來看，區片綜合地價標準成為目前征地補償的主要標準。該標準與土地的市場價格之間還存在著很大的差距。仍然不利于被征地農民的土地權益保障。例如《山東省泰安市2015年第2批次建設用地實施方案》征收土地補償安置方案中土地征收補償安置費標準為：按照山東省人民政府關于調整山東省征地區片綜合地價標準的批復（魯政字〔2015〕286號）文件公布的征地綜合區片地價標準執行，補償標準為6萬元／畝。而同期同區域《泰安市國土資源局泰安高新技術產業開發區分局國有土地使用權招拍掛出讓成交公示（2015－03－08）》中土地出讓的價格則達到了20萬元／畝。①由此可見，即便是征地區片綜合地價的標準與市場標準的差距仍然很大。
2.土地征收補償金受償主體不明確。
對于農村土地征收補償費在相關的主體之間如何進行分配，《土地管理法》沒有作出規定。《土地管理法實施條例》第26條只是原則上規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。地上附著物和青苗屬于個人所有，產權主體明確。土地征收補償金分配問題主要集中在土地補償費的分配歸屬方面。在對“您認為在當地有沒有單位和個人侵占挪用征地補償費用？”進行調研時：選擇“不存在”的有14戶，占樣本總數的1.5%；選擇“不了解，無法評價”的有193戶，占樣本總數的21%；而選擇“存在”的卻高達713戶，占調查樣本總數的77.5%。這表明在土地征收的社會實踐中，相關的部門或者工作人員憑借特權，截留私扣農民土地補償金的現象普遍存在（見表5）。
而在對“您覺得村集體與農民個體之間的分配比例公平嗎？”調查中，可以發現被調查的農戶認為土地補償金分配“公平”的只有50戶，占樣本總數的5.4%；認為分配比例“一般”的有63戶，占被調查樣本總數的6.8%；而認為“不太公平”和“很不公平”的農戶高達807戶，占被調查樣本總數的87.8%。（見表6）從被調查農戶的調查數據可以看出，大部分農民認為村集體和農民個體之間在土地補償金的分配方面比例不公平，農民土地權益嚴重受損與模糊的農地產權之間存在著很大的關系。
此外，土地補償費是作為集體經濟組織資金留用發展村集體經濟，還是發放給村民？如果發放給村民，那么應當采用什么樣的標準來發放？誰有資格受償？那些已經出嫁但戶口仍在本村的婦女、嫁入本村但戶口不在本村的婦女、村內部分無地的村民，贅婿、大中專學校在讀學生、服現役的義務兵，以前遷離本村后又回遷的村民有沒有受償資格？所有的這些都找不到相應的明確法律依據。實踐中土地征收補償費，被政府、村委會、村民小組，以各種名義層層截留，真正到農民手中的十分有限，損害了農民的土地權益。
（三）土地征收的程序設置欠公正
行政行為合法性的依據和獲得公正行政效果的前提，就是嚴格依照法定的程序履行行政權力及其職能。農村土地征收是國家公權力運作的過程，土地征收行為必須嚴格按照法定的程序進行。我國現行《土地管理法》確定的集體土地征收程序為：兩公告—登記—意見，即征收公告和補償安置公告、征地補償登記、聽取農村集體經濟組織和農民的意見。土地征收程序設置順序不當，屬于“先決定后通知”的倒置程序，即國家在決定征收村集體經濟組織土地之后，采取通知的方式告知被征地人。在這種程序規定下，被征收人在征地決定做出之前，沒有任何知情權，異議權更是無從談起。在這一程序下，被征收人只能接受土地被征收的既定事實。此外，征地程序在本質上屬于“先征后補”的倒置程序。《土地管理法實施條例》第25條規定“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”，這就意味著在征地補償費用沒有確定、土地補償費沒有到位的情況下，土地可能已經被強行征收到了政府手中。這種排除一方當事人基本權益的命令式強制性程序，與現代法制“程序公正”的基本理念和基本要求背道而馳。
（四）失地農民安置和社會保障制度不完善
土地征收過程中，被征地農民的安置問題是征地制度的關鍵。國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》第5—8條規定關于被征地農民安置途徑為：農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置和異地移民安置。現實中很多農村集體經濟組織已經沒有了機動地再承包給被征地農戶從事農業生產，而入股分紅安置和異地移民安置操作起來又有很多困難，所以快速便捷高效地重新擇業安置，即一次性發放安置補助費，讓失地農民自謀職業成為了安置方式的首選。由于這種方式操作簡單，受到各級地方政府的歡迎，實施范圍極為廣泛。在調查過程中，在對“征地后政府采取了以下哪些安置方式？”進行調查時，選擇貨幣安置的農戶有784戶，占到了樣本總數的85.2%，而選擇“就業安置、入股安置、留地安置和住房安置”的總數只有136戶，占樣本總數的14.4%。（見表7）
但是這種以貨幣安置為主的方式對農民來說沒有保障，解決不了根本的就業問題。失地農民由于文化水平普遍不高，缺乏非農就業的技能，在就業方面處于明顯的劣勢，很容易陷入失去土地、失去權益又失業的困境。另外，土地對農民來說不僅是生活資料的主要來源，還具有一定的社會保障作用。失去土地，意味著他們的醫療、養老、子女上學等也失去了保障。
（五）土地征收救濟機制不健全
有權利必有救濟是現代法治社會的基本理念，完善的救濟機制從根本上保障了權利的實現。國家強制力是權利實現的基本保障，而權利的司法救濟渠道的暢通是權利保障的最終防線。美國馬歇爾大法官這樣說：“公民自由的本質確切無疑地存在于每個人在遭到侵害時能夠獲得法律保護的權利。政府的首要義務之一就是承擔這種保護。”[6]然而在土地征收過程當中，如果被征地農民或農民集體認為自己的土地權益受到了損害，對政府的土地征收決定或者征收補償數額不服或者持有異議，《土地管理法》沒有規定任何救濟措施。土地征收糾紛解決的唯一法律依據是《土地管理法實施條例》第25條第3款，該款規定“對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”根據該規定，協調解決的是縣級人民政府，最終行政裁決的則是批準用地的人民政府。由此可見，政府同時扮演三種角色：即政府既是公共利益的判斷者，又是征收的執行者，還是征收爭議的裁判者[7]，顯然難以做出公正的裁決。該法律規定致使被征地農民在土地征收補償權益受到損害時，無法有效獲得作為社會正義最后一道守護防線的司法的救濟，同時也導致司法在這一領域一直處于“集體性失語”的尷尬境地。[8]土地征收是否符合公共利益的目的條件，土地征收行為有沒有按照法定程序進行，土地征收補償有沒有到位，安置措施是不是合適，這些問題是否得到相應的司法救濟，法律規定是缺位的。土地征收案件是否在法院的受理范圍，各個法院之間做法并不一致，實踐中法院對于土地征收糾紛大多采取不予受理的做法，司法保障對于土地征收糾紛案件的救濟是缺位的。
（六）土地征收立法模式存在缺陷
立法模式的選擇和一個國家的立法傳統和社會現實有著密切的聯系，立法模式的選擇不但影響著法的作用的發揮，而且制約著法的實施效果。從世界范圍來看，關于土地征收的立法模式選擇主要有兩種：分散性的立法和集中式的立法，其中集中式的立法主要是法典化的立法模式，法國、日本、韓國等國家采用了這種集中式的立法模式。[9]集中式的立法模式相對于分散性的立法模式而言，土地征收法律體系性較強，邏輯性較好，方便執法和司法工作時順利開展，也方便人們遵守法律。然而我國土地征收的立法散見于《憲法》《土地管理法》《物權法》，以及各種行政法規和規范性文件之中，屬于典型的分散性的立法模式。這種立法模式導致我國土地征收法律體系內部沖突層出不窮，不僅土地征收的法律規范之間存在矛盾，而且下位法的地方性行政法規和上位法的法律規范之間也不協調。這不僅影響了土地征收法律體系的權威性，而且也造成了司法實踐中法律適用的困難。
三、征地制度改革中農民土地權益法律保護機制的構建
（一）嚴格界定土地征收的目的條件
土地征收是國家公權力對公民私權的限制和剝奪，世界上大部分國家都嚴格限定土地征收權啟動的法定目的條件，即只有為了公共利益的需要和公共利益的目的才可以對公民個人財產啟動國家行政征收的權力。英國從目的性方面對公共利益進行界定。美國土地征收的壟斷性主要表現在為了公共目的，并且美國對土地征收的公共使用目的的范圍又有所收窄[10]。從日本憲法第29條第3項的文義來看，征收土地的必要條件是“為了公用”。也就是說，不符合“公用”的征地法律或征地行為有違憲的嫌疑。所以，確保土地征收的公共性便成為了重點。日本《土地收用法》第3條列舉了35項事業屬于“公共利益”的范圍，可以進行土地征收。[11]由此可見，國外關于“公共利益”的界定方式有三種：概括式、列舉式和結合式。結合式分別從公共利益的內涵和外延兩個角度進行雙重維度的解析，不但克服了概括式的模糊抽象性，而且具有較大的靈活性和可操作性，所以有學者建議我國也應當采用概括和列舉相結合的模式來界定土地征收的公共利益目的。[12]
鑒于我國實踐中，公共利益目的被嚴重濫用或盜用，筆者認為，對公共利益目的的界定應當采用概括式、列舉式加排除法三者相結合的界定方式。“公共利益”條款是土地征收法律制度的核心和關鍵所在，該條款科學與否直接決定著土地征收制度立法目的能否實現。建議修改《土地管理法》第2條之規定，在第4款后面增加三個條款。
增加第4款規定：“本法所稱公共利益是指，不特定的社會成員所享有的、超出地方性的，由法律、地方性法規或縣級以上人大及其常委會決議所確定的公共用途和長遠利益。”該款通過抽象概括的方式界定了公共利益的內涵，本款重點規定了公共利益的確定和解釋主體。公共利益之所以應當由法律、地方性法規或者縣級以上的人大及其常委會來確定，是由國家機關的性質和職權范圍所決定的。人民代表大會是我國的權力機關，是法律和地方性法規的制定主體，公共利益的確定理應屬于立法機關的職權范圍。行政機關是我國的法律執行機關，因此，如果由行政機關來認定土地征收申請是否是為公共利益的目的范疇有越權的嫌疑。所以在用地申請是否是基于公共利益的目的由法律、地方性法規或者縣級以上的人大及其常委會做出判斷更符合現代法治的基本理念。
增加第5款規定：“為了公共利益的需要，進行下列公益性項目建設的，可以申請征收土地：（一）國防軍事設施和外交；（二）中央與地方各級政府機關地方自治機關及其他公共建筑；（三）非營利性的基礎設施、公共設施、社會公益事業；（四）其他由政府興辦以公共利益為目的的事業。”該款通過列舉式的方法從外延的角度列舉了公共利益的范圍。該款規定不但借鑒了《日本土地征收法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律關于“公共利益”外延的界定方式，而且結合了我國土地征收的社會實踐。黨的十八屆三中全會《決定》指出，深化征地制度改革的方向和重點任務就是縮小征地范圍。所以在征地公共利益范圍的界定上，堅持了嚴格公共用途、公共目的的范圍，把征地范圍限制在了三個主要方面。但是社會實踐具有復雜性和多樣性的特點，為了增加法律的適用彈性，我們在最后設置了兜底的彈性條款。
增設第6款規定：“除本法前款所列的各類項目用地外，非公益性以及營利性建設項目用地，不得通過行政征收方式取得。”該款是采用排除式的方法對土地征收公共利益之外的事項和行為進行了規定。之所以通過排除式的方法將過去存在過的或者將來可能出現的不屬于公共利益范圍的征地項目和行為排除在外，是因為僅從正面列舉還存在外延概括的片面性。通過排除式的規定，可以全方位立體式地限定公共利益的范圍，確保公共利益范圍的純潔性。
（二）重構土地征收公平補償制度
土地征收過程中涉及到國家土地征收權和農民土地財產權之間的博弈，土地征收是對農民土地財產權的合法剝奪，而土地征收補償，則是平衡兩者之間關系的重要砝碼。土地征收補償制度公平與否不僅關系到被征收人土地權益的保障，而且是一個國家人權完善狀況和法治文明程度的標桿[13]。筆者認為我國應當從以下幾個方面來重構我國的土地征收補償制度：
1.科學界定土地征收補償標準。
1789年的法國《人權宣言》第17條：“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預先賠償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪。”法國的《公用征收法典》文中指出，“土地征收是國家為了公共利益，按照法律法規所規定的流程和土地征收前的公平補償原則，用強制手段獲取土地所有權的行政行為。”[14]美國憲法第五修正案規定：“沒有公正的補償，私有財產不得為公共使用而征收。”日本土地征收中的補償原則有完全補償和相當補償兩種觀點，二者的共同點都是以被征收標的物的市場價格為準計算補償額，區別在于后者是“計算出合理數額”，而不是全部數額。[15]通過上述國家關于土地征收補償標準的規定，我們可以看出國外在土地征收補償的過程中大多是堅持的“完全補償原則”“市場等價補償原則”或者“公平補償原則”。盡管各國在表述方法上有所差異，但是核心思想都是基于被征收土地的市場價格給予被征收人公平合理的等價補償。因為為了社會公共福祉的增加而讓一小部分被征地人承擔相應的代價成本違背了公平和正義的理念。為了實現這種利益平平衡，理應對被征收人進行公平合理的補償。
基于以上考慮，筆者建議修改《憲法》第10條第3款為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并按照市場價格給予公平合理的補償。”因為憲法是國家的根本大法，憲法中土地征收的法律規定具有綱領性和指導性的作用，也是土地征收補償法律、行政法規和地方性法規制定的依據。所以完善土地征收補償標準，首先應當完善憲法中的土地征收補償條款。
建議《土地管理法》第2條第4款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并按照市場價格給予公平合理的補償。”我國目前尚沒有專門的土地法典，《土地管理法》在土地法體系中充當著土地基本法的角色。所以，在《土地管理法》第2條第4款當中增加公平合理補償的內容，具有非常重要的意義。
《土地管理法》第47條修改為：征收土地的，按照被征收土地的市場價格給予公平補償。省、自治區、直轄市人大或者常委會可以根據當地土地資源條件、建設用地市場價格、土地區位、土地供求關系和社會經濟發展水平等綜合因素，制定土地補償基準價，作為征地補償的參考依據，且每兩年調整一次。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。審批機關可以當地社會經濟發展水平、不動產交易價格等綜合因素，制定地上的附著物和青苗的補償基準價。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市人大及其常委會參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。現行《土地管理法》第47條規定的原用途產值倍數法是計劃經濟時代的產物，已經不適應社會發展的實際。目前地方性法規和規章中的征地區片綜合地價具有政府強制定價的色彩，征地區片綜合地價標準遠遠低于市場價，也不利于被征收人土地權益的保障，所以筆者建議統一采用市場價格作為土地征收補償的標準，并且這種標準的制定主體為省、自治區和直轄市的人大及其常委會。此外，《物權法》等相關法律法規中也應當與憲法的基本精神保持一致，進行相應的完善，修改或增加公平補償的條款內容。
2.明確土地征收補償金受償主體。
土地征收補償金受償主體，即在土地征收法律關系中享有土地補償費請求權的人。[16]根據我國《土地管理法實施條例》第26條規定，“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”。根據該條規定，農村集體經濟組織享有土地補償請求權，是土地征收補償金的受益主體。我國《憲法》《民法通則》《物權法》《農村土地承包法》和《土地管理法》等法律法規也都使用了“農村集體經濟組織”的概念。但是從實踐來看，隨著家庭承包責任制取代人民公社，農村集體經濟組織從事生產的方式逐漸消失，農村集體經濟組織也實際上名存實亡。而我國法律又缺乏集體經濟組織進行土地補償金分配的細化方案，使作為農村集體經濟組織成員的農民得不到應得的補償份額，從而導致農民的土地權益受損。建議強化農村經濟組織成員的獨立地位，由農村集體經濟成員取代農村集體經濟組織成為土地征收補償金的受償主體。在土地征收補償過程中，通過界定農村集體經濟組織成員的資格確定土地征收補償金受償主體的范圍，凡是具有本集體經濟組織成員資格的則都享有土地征收補償請求權[17]。在征地補償過程中，舍棄集體經濟組織的中間環節，由征地機關和集體經濟組織成員之間對話。這樣雖然增大了征地的時間效率成本，但是可以有效防止土地補償金被截留，最大限度地保障集體經濟組織成員即農民的土地權益。
3.擴大土地征收補償范圍。
建議土地征收補償不僅要考慮土地所有權，還應考慮把土地承包經營權作為獨立的補償對象。根據《物權法》規定，土地承包經營權的性質為用益物權，充分肯定了土地承包經營權物權屬性。在民法基本理論中，用益物權不是從所有權中分離出來的權利形態，而是所有權行使的一種重要方式。也就是說用益物權具有一定的獨立性，它不隨著所有權的變化而變化[18]。因此，根據該理論，我們可以得出這樣的結論：土地承包經營權也具有一定的獨立性，國家在土地征收的過程中，國家對土地所有權行使征收并不必然意味著土地承包經營權被土地所有權吸收而一起消滅，并不能干涉具有獨立性的土地承包經營權人行使具有獨立意義的土地用益物權。由此可見，在我國土地征收的對象具有雙重性，即土地所有權和土地承包經營權。此外，在實踐中農村集體經濟成員和被征地的土地承包戶并不總是保持一致，這進一步表明了對土地承包經營權進行單獨補償的客觀必要性。綜上所述，國家應當進一步擴大農村土地征收的范圍，把農村土地承包經營權進行獨立補償，土地承包經營權人和土地所有權人應處于同等補償地位。
（三）完善土地征收的正當程序
土地征收是國家強制征收農民集體土地所有權的行為，涉及到農民土地財產權利的剝奪，如果沒有公平公正公開的程序保障，很容易造成對農民利益的嚴重損害。現階段我國農民群體整體上文化知識水平相對較低，法律意識不高，維權能力不強，所以土地征收程序的設計更應當彰顯對弱勢群體的保護和人文關懷。
首先，改變重實體輕程序的法律理念，注重程序價值。土地征收程序是保障土地征收權力規范運行，防止越權、侵權的重要保障。在土地征收過程中，我們應當認識到土地征收程序本身所具有的公平正義價值，以及對這種價值實現的推動作用[19]。為了約束土地征收權力，防止國家公權對農民土地私權益的肆意侵犯和踐踏，應當架構土地征收過程中的農民土地權益保障譜系，完善土地征收過程中的知情權、參與權和表達權。
其次，完善土地征收公告程序。第一，應當擴大征地公告的內容。在原有的公告內容基礎之上，應當把征地項目的核準意見、土地征收以后的利用規劃書、土地征收后對周圍的環境影響等相關內容都納入公告范圍之內。第二，增加公告渠道。征收土地方案和征地補償、安置方案在書面形式公告的基礎上，增加通過村委廣播、微信、飛信、短信、電話、村委會成員入戶通知等盡可能便于被征收人知曉的方式保證通知到每一位農戶，全面保障被征地農民的知情權。
再次，完善土地征收的聽證程序。第一，改變聽證程序的啟動主體。按照《征收土地公告辦法》，聽證程序的啟動主體是對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人。建議啟動主體改為有關市、縣人民政府土地行政主管部門，并且把土地征收的聽證程序由選擇性程序改為必設程序[20]；第二，確保聽證程序的質量。聽證會的組織應該落到實處、聽證代表的選取應該具有代表性。因為農民的專業知識水平、法律維權意識普遍較低，應當把被征地農民納入法律援助的對象，允許他們委托具有法律專業知識和素養的代理人參加聽證會。
最后，調整土地征收的步驟程序。彰顯公平、正義而又科學的土地征收程序，不僅包括土地征收行為步驟的適當選擇，而且包括土地征收次序的合理安排和組合。建議我國土地征收的步驟順序進行如下調整：第一，公告和聽證程序前置。現行程序是征收土地的決定經依法批準后才進行公告，其實這種通知的公告沒有太大的意義和價值，對于已成定局的征地事實，農民是沒有拒絕和異議的權利，應當把公告程序調整為土地征收的第一個環節，即用地單位提出擬用地申請以后，縣級以上土地主管部門通過適當的途徑和方式向土地征收利益相關主體發出通知公告，然后組織土地征收的聽證，充分聽取被征地主體發表和表達的意愿基礎上，再決定土地征收實質程序的啟動問題；第二，建立“先補償、后征收”事先補償制度。從國外土地征收的立法實踐來看，事先補償均是土地征收的前置程序，我們也應當改變最后安置補償的做法，把征收補償程序前置，這樣可以更好地保障農民的土地權益。
（四）健全土地征收救濟機制
土地征收救濟機制對于保障被征地農民的土地權益具有十分重要的意義和價值。我們應當突破單一的土地征收行政救濟方式，建立民間調解、行政救濟、司法救濟等多元的土地征收救濟機制，全方位地保障被征地農民的土地權益。
第一，構建土地征收調解救濟機制。“瘦的和解勝過胖的訴訟”，這一西方法諺，形象地說明了調解與司法訴訟對于解決當事人之間的矛盾和糾紛所發揮的不同功能，揭示了和解這一糾紛解決方式在社會矛盾與沖突救濟機制中具有重要的價值。[21]建議在土地征收糾紛解決過程中，引進土地征收糾紛調解機制，成立土地征收民間調解委員會，在征地機關和被征地人之間架設溝通與對話的平臺，通過平等協商的方式，解決征地過程中的矛盾和糾紛。因為調解協議是雙方訴求的充分表達，體現了雙方當事人的利益和價值取向，更容易為雙方所接受，不僅可以提高糾紛解決的效率，而且有利于保障被征地農民的合法權益，實現和諧。
第二，完善和重視土地征收行政救濟機制。土地征收行政救濟機制是我國法律明確規定的唯一救濟方式。農村土地征收糾紛主要是由于國家行政機關的土地征收行為而產生的，因此行政裁決和行政復議在解決土地征收糾紛具有得天獨厚的優勢。我國立法中之所以采取行政救濟方式，一是因為考慮到行政行為的法治權威，使行政機關得以重新審視自己行政行為的合法性與合理性；二是節約司法資源，可以減少進入到司法訴訟階段的糾紛，為其他司法案件的解決提供必要的人力和物力資源；三是提高糾紛解決效率，行政機關解決土地征收糾紛可以在最短的時間內采取較小的成本投入解決相應的土地征收糾紛。
第三，構建土地征收司法救濟機制。司法救濟是窮盡其他救濟途徑之后的最后保護屏障，土地征收司法救濟機制是農民土地權益保障的最后一道防線。法國和德國土地征收救濟模式就是采取的法院主導型救濟模式，無論是在土地征收的行政階段，還是在司法階段，法院都發揮著重要作用。法院全過程參與土地征收糾紛的解決，土地征收公權力始終處于法院的監管之下，這種做法不僅可以化解矛盾，減少違法征收的出現，而且有利于被征收人土地權益的保障，而且還能彰顯分權與制衡的法治理念。然而在我國土地征收救濟機制中，土地征收的司法救濟機制是缺位的，無論是從立法角度，還是從司法實踐來看，我國需要在土地行政救濟機制之后實行司法救濟機制，只有這樣才能恢復被國家行政行為侵犯的權益，才能有效地保障被征地農民的土地權益。建議在《土地管理法》《土地管理法實施條例》中增加對征收人行政裁決不服的，被征收人可以向人民法院提起訴訟的規定，并且引進土地征收公益訴訟制度。由于農民群體在經濟能力、文化素養、法律意識等方面處于弱勢地位，高昂的訴訟成本和高深的專業技能經常使農民在司法救濟面前望而卻步，影響了司法救濟功能的發揮。為了保障被征地農民的訴權，實現社會的公平與正義，把土地征收案件納入社會援助救助體系，成立公益性的土地征收維權法律中心，專門受理農民的土地征收司法救濟案件。
（五）建立失地農民生活保障機制
通過對失地農民的征地意愿的調查數據可以看出，大多數農民并非直接反對土地被征用，而是擔心土地被征收以后，失去了生活資料的重要來源，失去了未來就醫、子女上學、養老等生活保障。因此，建立普惠的失地農民社會保障機制，可以解決農民生活的后顧之憂，可以保障農民的合法權益。
首先，構建多元化的安置補償方式。因為我國地域廣闊，各地存在較大差異，失地農民的情形具有十分復雜的特點，建立動態多元的安置補償方式十分必要。從目前失地農民安置實踐來看，主要存在貨幣安置、農地置換、社保安置、移民安置、留地安置、就業安置、土地入股、住房安置等多種安置方式。從920個調查樣本數據來看，貨幣安置以其便捷高效成為諸多安置方式中最常見的一種。事實證明每種安置方式都有自己的優點和不足。因此，應當結合各地區、每個具體個案的情況建立動態的多元化安置補償模式成為一種必然選擇。根據失地農民自身不同條件及土地狀況等因素，因地制宜、因人而異、合理區分、自愿選擇的方式來進行補償安置和社會保障，充分發揮不同安置方式的優點，實現失地農民的權益的最大保障。
其次，加強失地農民技能培訓，積極進行就業引導。在完善社會保障體系的同時，要加強被征地農民，尤其是勞動年齡階段內的被征地農民的就業培訓和就業指導。加強對失地農民再就業技能的職業培訓，特別是適合被征地農民特點的非農就業的教育培訓，提高被征地農民的非農就業的專業技能。另外，要將被征地農民納入統一的失業登記制度和城鎮就業服務體系，采取就業咨詢、職業介紹、就業指導、就業培訓等多種方式，促使勞動年齡階段內有就業意愿的被征地農民走向新的工作崗位，盡快實現再就業。同時國家應當落實好目前失地農民的就業與創業扶持政策，建立對失地農民的各種創業幫助、扶持和優惠機制，使失地的農民能夠順利創業，通過創業再就業，避免出現農民在失去土地以后又出現失業的悲劇。
（六）完善土地征收的立法模式
通過日本、韓國、法國、澳大利亞和中國臺灣地區土地征收的立法模式比較分析可以看出，采用法典或者單行專門立法規范土地征收行為是世界上多數國家和地區的普遍做法。土地征收立法模式往往是憲法對土地征收做出綱領性的規定，民事基本法或者行政法基本法作出原則性規定，而專門的土地征收單行法作出具體詳細的可操作性規定。[22]從我國的土地征收法律的立法、司法和社會實踐來看，《土地管理法》即便再怎么完善也無法完成全面規范土地征收制度的法律使命，建議在進一步完善《土地管理法》相關制度的基礎上，采用統一“集中型”立法，制定《中華人民共和國土地征收法》。《土地征收法》共由六部分組成，第一部分為總則。總則部分主要包括立法目的、法律原則、適用范圍、土地征收的概念界定、公共利益概念和范圍的界定等。第二部分為土地征收法律關系。主要包括法律關系主體的種類、土地征收權人享有的權益承擔的義務，被征收人的權利和義務。第三部分為土地征收程序。主要包括土地征收的申請與調查、土地征收的公告與聽證、項目用途的認定、征收決定的作出、補償金確定程序、土地補償金預付程序、土地補償程序等。第四部分為征收補償。主要包括補償范圍和標準、補償與安置方式、補償費用的分配與管理。第五部分為土地征收法律責任，主要包括違法土地征收的民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任。第六部分為附則。
四、結語
財產征收的本質是國家以實現公共利益為目的和補償私人財產權的損失為代價，對私人財產權予以合法“剝奪”的制度，其中如何平衡公共利益和私人利益是一個亙古不變的難題，而將復雜的價值問題轉換為程序問題，是打破利益平衡中價值判斷僵局的一個明智選擇。在全面建設社會主義小康社會、法治社會、和諧社會的大背景下，由于土地征收而導致的自焚事件、集體上訪、劇烈沖突層出不窮。我們不應當把農民排斥在共享土地制度改革和經濟社會發展的成果之外，應當從保障農民的土地權益視角出發，關注民生，關注農民的生存狀態，改革我國的征地制度，切實保障征地過程中農民的土地權益。
作者簡介：佀連濤，男，山東鄆城人，山東科技大學文法系講師，首都經濟貿易大學法學院法理學博士研究生。丁文，華中師范大學法學院教授，博士生導師。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村研究》2018年卷·上
(掃一掃，更多精彩內容！)
