——基于9省920個被征地農(nóng)戶樣本的分析
內(nèi)容提要：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，我國征地制度存在土地征收目的條件模糊、土地征收補償制度有失公平、土地征收的程序設(shè)置欠公正、失地農(nóng)民安置和社會保障制度不完善、土地征收救濟機制不健全、土地征收立法模式存在缺陷等問題。土地征收過程中，被征地農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益、政治權(quán)益和社會保障權(quán)益都受到了某種程度的損害。建議從嚴(yán)格界定土地征收的目的條件、重構(gòu)土地征收公平補償制度、完善土地征收的正當(dāng)程序、健全土地征收救濟機制、建立失地農(nóng)民保障機制、完善土地征收的立法模式等方面采取完善對策保障農(nóng)民土地權(quán)益，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)居民共享社會發(fā)展成果。
關(guān)鍵詞:土地征收；新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民；土地權(quán)益
改革開放以后，我國走上了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的道路，城市發(fā)展規(guī)模日益增大。然而城鄉(xiāng)二元的格局和嚴(yán)格的戶籍制度壁壘嚴(yán)重阻滯了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程中，農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展付出了巨大的成本。我們應(yīng)當(dāng)調(diào)整視角、轉(zhuǎn)變理念，在新型城鎮(zhèn)化的進程中給予農(nóng)民更多的人文關(guān)懷。因為中國農(nóng)村問題的核心始終都是農(nóng)民的土地問題，徐勇教授早在2005年就曾經(jīng)指出，“我國是一個農(nóng)民人口占多數(shù)的國家，農(nóng)民問題一直是中國革命和建設(shè)的根本問題。土地問題不僅影響著農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及整個國家社會經(jīng)濟的發(fā)展，也在相當(dāng)程度上決定和影響著國家、政府與農(nóng)民的關(guān)系。”[1]農(nóng)村土地征收過程中始終伴隨著國家、政府、集體、農(nóng)民之間利益博弈。我們應(yīng)當(dāng)從尊重農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和保護農(nóng)民利益的視角對征地制度進行反思、進行改革、進行創(chuàng)新和進行完善。我們應(yīng)當(dāng)堅持“以農(nóng)民為本”，必須杜絕過去忽視農(nóng)民土地利益進行掠奪式開發(fā)的發(fā)展模式，而是采用對農(nóng)民進行反哺式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。2013年11月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。”[2]為了進一步規(guī)范土地征收行為，2014年12月，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議，會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。2016年12月，習(xí)近平在中央經(jīng)濟工作會議發(fā)表重要講話，習(xí)近平再次強調(diào)要統(tǒng)籌做好農(nóng)村土地征收試點改革工作。這表明我國農(nóng)村土地征收制度改革也走進了新時代。為了掌握新型城鎮(zhèn)化過程中土地被征收農(nóng)民的權(quán)益受侵害現(xiàn)狀及其原因，并提出相應(yīng)的保護農(nóng)民土地權(quán)益對策。筆者通過個別訪談和問卷調(diào)查的方法對9個省份的1000戶被征地農(nóng)民進行了實地調(diào)研，并利用SPSS.22軟件和EXCEL對這920個有效樣本進行了統(tǒng)計分析。
一、土地征收過程中農(nóng)民土地權(quán)益受損現(xiàn)狀的分析
農(nóng)民的土地權(quán)益是指農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟生存和生活中圍繞土地所產(chǎn)生形成的政治性權(quán)益、經(jīng)濟性權(quán)益和文化性權(quán)益，以及由此而產(chǎn)生的物質(zhì)利益的總和。本次對失地農(nóng)民的實證調(diào)查以問卷形式為主，調(diào)查對象分布范圍廣泛，選取了山東、河南、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、陜西、甘肅等省的比較有代表性的地區(qū)進行問卷發(fā)放。問卷發(fā)放共計1000份，其中有效問卷樣本為920個，占發(fā)放總數(shù)的92%。所調(diào)查被征地農(nóng)民性別分布方面，調(diào)查對象男性為454人，占樣本總數(shù)的49.3%；調(diào)查對象女性為466人，占樣本總數(shù)的50.7%。男女比例基本持平（見表1）。在調(diào)查過程中，我們專門對被調(diào)研的樣本進行了男女性別比例平衡控制。這樣就保證了不同性別的調(diào)查對象對土地征收的不同看法，確保了調(diào)查的廣泛性和代表性。特別是能夠了解到農(nóng)村婦女在土地征收過程中的權(quán)益保障情況。
（一）土地征收過程中農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益受損的狀況
土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民的衣食之源和生活之本，更是農(nóng)民生存的基本物質(zhì)保證。從歷史上來看，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟一直是國民經(jīng)濟的主體，在國民經(jīng)濟中占據(jù)主導(dǎo)地位。而從我國的人口比例組成來看，農(nóng)村人口始終占據(jù)著絕大多數(shù)。農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，許多農(nóng)民仍然保持著自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟模式的生產(chǎn)方式，農(nóng)民在擁有土地時，即使沒有其他收入，仍能維持基本生活。對農(nóng)民而言，一旦失去土地，就失去了其唯一的生活保障。在土地征收過程中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)被轉(zhuǎn)為國家所有，承載其上的集體土地承包經(jīng)營權(quán)隨之滅失。按照我國《憲法》《土地管理法》和《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，國家給予農(nóng)民的是適當(dāng)補償、象征性補償或者叫做一定補償，而不是公平補償。農(nóng)民在失去土地的同時，與土地相關(guān)的經(jīng)濟權(quán)益也受到了一定的損害。在被調(diào)查的920個樣本中，家庭年收入5000元以下的占17.39%，5000—1萬元的13.4%，1萬—2萬元的10.87%，2萬—3萬元的17.39%，3萬元以上的41.3%。從調(diào)查結(jié)果我們可以看出，大部分被征地農(nóng)民在征地之前家庭年收入在3萬元以上，在家庭收入來源方面，土地耕作仍然為家庭收入的主要來源，占到了樣本總數(shù)的77.3%（見表2）。該數(shù)據(jù)表明對農(nóng)民來說，土地具有十分重要的意義，是全家人基本的生活和生存的保障。
然而，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，農(nóng)村大量的集體所有的土地被征收，轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地。在調(diào)查過程中，家庭失地程度上，完全失地的有240戶，占樣本總數(shù)的26.09%；部分失地680戶，占樣本總數(shù)的73.91%。這表明我國的城鎮(zhèn)化進程速度非常快，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的雙重背景下，產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民，保護征地過程中的農(nóng)民權(quán)益成為擺在我們面前的一個時代課題。
在對失地后的家庭凈收入方面的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)748戶選擇了下降，占樣本總數(shù)的81.3%；147戶選擇了持平，占樣本總數(shù)的16%；25戶選擇了上升，占樣本總數(shù)的2.7%。（見表3）該項調(diào)查結(jié)果告訴我們，在土地征收的過程中，大部分農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益受到了不同程度的侵害。通過對2.7%選擇家庭凈收入上升的農(nóng)戶的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)它們主要是基于近期的農(nóng)村土地補償金的考慮，沒有考慮長遠利益。當(dāng)問及土地補償金用完以后的家庭凈收入情況時，大部分農(nóng)戶表示了對未來生活的擔(dān)憂。
在本次調(diào)查的被征用土地樣本中，關(guān)于征地意愿的調(diào)查，大部分人都不太愿意或者很不愿意被征地，選擇非常愿意和比較愿意被征地的農(nóng)戶只有200戶，只占樣本總數(shù)的21.74%；選擇一般沒有傾向性意見的農(nóng)戶共220戶，占樣本總數(shù)的22.9%；而選擇不太愿意和很不愿意的農(nóng)戶則有500戶，占到樣本總數(shù)的54.3%。（見圖1）
（二）土地征收過程中農(nóng)民土地政治權(quán)益受損的狀況
政治權(quán)益是權(quán)益的一種類型，是社會成員參與和影響社會政治生活的權(quán)益。所謂政治權(quán)益，就是在特定的經(jīng)濟社會關(guān)系及其體現(xiàn)的利益關(guān)系基礎(chǔ)上，由政治權(quán)力確認和保障的社會成員和社會群體的主張其共同利益的法定資格。[3]根據(jù)上述觀點，土地征收過程中農(nóng)民土地政治權(quán)益是指農(nóng)民在國家征收集體土地的過程中所享有的與土地利益相關(guān)的政治方面可以為一定行為的資格，主要包括征地過程中的知情權(quán)和參與權(quán)。雖然《土地管理法》對土地征收程序進行了明確規(guī)定，但存在很多弊端，再加上在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)民知識文化水平、經(jīng)濟狀況以及生活方式等原因，政治參與度普遍不高，在一定程度上損害了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。
土地征收過程中主要涉及到了國家的土地行政征收權(quán)和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)之間的博弈。土地行政征收權(quán)的公共利益性決定了對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)限制的正當(dāng)性。但是在限制的過程中應(yīng)當(dāng)堅持正當(dāng)?shù)某绦颍瑧?yīng)當(dāng)保障征地過程中被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。在對土地征收的方式調(diào)查過程中，由政府強制或者村委會直接通知而被征地的農(nóng)戶560戶，占調(diào)查樣本總數(shù)的60.87%，而與農(nóng)民進行過協(xié)商的農(nóng)戶只有360戶，僅占調(diào)查樣本總數(shù)的39.13%。（見圖2）
農(nóng)民在征地過程中政治參與的程度非常有限。無論是土地征收公告還是補償、安置公告都只是在征地方案被批準(zhǔn)，補償、安置方案做出之后才公告的，屬于典型的“先上車，后買票”式的事后公告，這種公告往往只是流于形式。根據(jù)我們的調(diào)查樣本，在土地征收過程中，落實了公告和聽證制度的農(nóng)戶有260戶，占統(tǒng)計樣本總數(shù)的28%，而沒有進行公告和聽證制度的農(nóng)戶則高達660戶，占統(tǒng)計樣本總數(shù)的72%，當(dāng)然這個數(shù)據(jù)也不排除公告時間過短或者宣傳不到位因而農(nóng)民不知道有公告和聽證程序。（見圖3）這表明在土地征收的過程中，農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)受到了侵犯，而土地征收過程中農(nóng)民話語權(quán)的缺失則成了農(nóng)民利益受損的重要的原因。
但實際運作中，大多數(shù)農(nóng)民對于公告或者聽證制度均不了解，對征地補償費用具體使用情況也是一無所知，更談不上對農(nóng)村集體組織實施監(jiān)督了。這種情形至少說明了在征地過程中，大多數(shù)政府與村集體對于聽證和公告制度的實行只是流于形式，沒有依法實施，大多數(shù)農(nóng)民沒有真正地參與征地過程中的各種決策，而這嚴(yán)重侵害了征地農(nóng)知情權(quán)與參與權(quán)。
（三）土地征收過程中農(nóng)民補償受損的狀況
由于我國當(dāng)前處于社會主義初級階段，再加上歷史上形成的原因，農(nóng)村地區(qū)至今還沒有構(gòu)建一整套科學(xué)的社會保障體系。所以在當(dāng)前形勢下，土地對于農(nóng)民而言，不僅是衣食之源，而且還承載著就業(yè)、醫(yī)療、上學(xué)等社會保障職能。在農(nóng)村土地征地過程中，由于征地補償安置制度存在弊端，失地農(nóng)民的補償安置受到了很大的損害。在調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)920個農(nóng)戶中，僅60戶對土地征收補償款比較滿意，僅僅占調(diào)查樣本總數(shù)的6.5%。由此可見，絕大部分農(nóng)戶認為征地補償不合理，征地補償款標(biāo)準(zhǔn)過低。在征地補償款的調(diào)查過程中，征地后政府對被征地農(nóng)民的征地補償金，在每畝3萬元以下農(nóng)戶的占樣本總數(shù)的52.17%，每畝10萬元以上的農(nóng)戶僅占樣本總數(shù)的4.35%。
對于補償標(biāo)準(zhǔn)的確定方式，60.87%的農(nóng)戶選擇了不清楚或者不知道，其余選擇了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或者鄉(xiāng)村大隊決定，所有的調(diào)查對象對征地補償金的多少都沒有經(jīng)過村民討論決定。對于補償金分配的公平問題，認為補償金在村集體和農(nóng)民個體之間分配很不公平或者不太公平的農(nóng)戶720戶，占調(diào)查樣本總數(shù)的56.52%；認為比較公平的120戶，占調(diào)查樣本總數(shù)的13.04%；認為非常公平的20戶，僅占樣本總數(shù)的2.17%；認為失地農(nóng)民與失地農(nóng)民之間的補償金分配很不公平或者不太公平的有460戶，占樣本總數(shù)的50%；認為非常公平的沒有。（見圖4）
（四）土地征收過程中農(nóng)民就業(yè)保障權(quán)受損
征地過后，有的政府為失地農(nóng)民提供了就業(yè)安排，少部分人被吸收到征地單位做職工、安置到本地企業(yè)或者組織外出打工，但是69.57%的人沒有被提供任何幫助，10.87%的人僅提供就業(yè)信息和技能培訓(xùn)。被征收土地的大部分農(nóng)民選擇了外出打工和本地非農(nóng)就業(yè)，但39.13%的人處于無業(yè)狀態(tài)。絕大部分被征地農(nóng)民都認為，對失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)是非常重要的。征地后，被調(diào)查對象中78.26%認為政府并未對被征地農(nóng)民展開養(yǎng)老方面的保障工作，而91.3%的人認為，養(yǎng)老保險對于被征地農(nóng)民非常必要。
二、土地征收過程中農(nóng)民土地權(quán)益受損原因的理性反思
（一）土地征收的目的條件模糊
土地征收是國家行使土地征收權(quán)強行取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行為，不以集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的同意為要件。土地征收權(quán)的性質(zhì)與公民財產(chǎn)受法律保護的基本法律原則存在沖突，如果土地征收權(quán)運作不當(dāng)則很有可能侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。
我國《憲法》《物權(quán)法》和《土地管理法》都規(guī)定土地征收必須以“公共利益”為目的，國家對農(nóng)村土地進行征收限于“公共利益”的目的。“公共利益”不僅是農(nóng)村土地征收程序啟動的實質(zhì)性要件，也是規(guī)范農(nóng)村土地征收范圍的關(guān)鍵所在。但是上述法律并沒有對“公共利益”的具體內(nèi)涵、種類與認定標(biāo)準(zhǔn)進行界定，也沒有明確“公共利益”的解釋主體，這直接造成了理論認識和具體應(yīng)用上的混亂，以致造成耕地銳減、糾紛頻生，嚴(yán)重妨礙農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會和諧。[4]而不少對農(nóng)民土地的巧取豪奪恰恰常常是在“集體”“公有”或“公共利益”的名義下進行的。[5]這在調(diào)查的數(shù)據(jù)中也可以得到印證，在920個調(diào)查樣本中，國家投資的能源設(shè)施、國家投資的交通設(shè)施和國家投資的水利等設(shè)施三項加起來只有117個樣本，占樣本總數(shù)的12.7%，而選擇工商業(yè)、房地產(chǎn)等城市經(jīng)營性用地的農(nóng)戶則有803戶，占到樣本總數(shù)的87.3%。（見表4）這表明在土地征收的過程中，大部分是征地行為的啟動并不是基于公共利益的需要，而是基于商業(yè)目的。我國法律規(guī)定公共利益目的的模糊性和不可操作性，成為土地征收權(quán)在社會實踐中異化的重要原因。
（二）土地征收補償制度有失公平
我國的土地征收補償制度，形成于計劃經(jīng)濟年代，補償?shù)臄?shù)額、補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補償?shù)目腕w和補償?shù)脑瓌t等都帶有顯著的計劃經(jīng)濟年代的烙印，嚴(yán)重落伍于時代的發(fā)展。因此，土地征收補償制度的設(shè)置有失公平。主要表現(xiàn)在以下方面：
1.土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。
農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)是整個農(nóng)村土地征收制度中的關(guān)鍵問題。在農(nóng)村土地征收補償范圍既定的情況下，各個不同項目補償標(biāo)準(zhǔn)的高低直接決定了被征地農(nóng)民所得的補償數(shù)額的高低。確定農(nóng)村土地征收的合理補償標(biāo)準(zhǔn)，實質(zhì)上就是要給出一個公平合理的農(nóng)村土地征收價格，如何確定該農(nóng)村土地的價格，確定的補償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，對于被征地農(nóng)民的家庭和農(nóng)村土地權(quán)益的保障來說是十分重要的問題[5]。我國現(xiàn)行土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《土地管理法》第47條，即產(chǎn)值倍數(shù)法。國土資源部制定的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定了統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)。從各省、自治區(qū)制定的土地征收地方性規(guī)章來看，區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)成為目前征地補償?shù)闹饕獦?biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)與土地的市場價格之間還存在著很大的差距。仍然不利于被征地農(nóng)民的土地權(quán)益保障。例如《山東省泰安市2015年第2批次建設(shè)用地實施方案》征收土地補償安置方案中土地征收補償安置費標(biāo)準(zhǔn)為：按照山東省人民政府關(guān)于調(diào)整山東省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)（魯政字〔2015〕286號）文件公布的征地綜合區(qū)片地價標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，補償標(biāo)準(zhǔn)為6萬元／畝。而同期同區(qū)域《泰安市國土資源局泰安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局國有土地使用權(quán)招拍掛出讓成交公示（2015－03－08）》中土地出讓的價格則達到了20萬元／畝。①由此可見，即便是征地區(qū)片綜合地價的標(biāo)準(zhǔn)與市場標(biāo)準(zhǔn)的差距仍然很大。
2.土地征收補償金受償主體不明確。
對于農(nóng)村土地征收補償費在相關(guān)的主體之間如何進行分配，《土地管理法》沒有作出規(guī)定。《土地管理法實施條例》第26條只是原則上規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。地上附著物和青苗屬于個人所有，產(chǎn)權(quán)主體明確。土地征收補償金分配問題主要集中在土地補償費的分配歸屬方面。在對“您認為在當(dāng)?shù)赜袥]有單位和個人侵占挪用征地補償費用？”進行調(diào)研時：選擇“不存在”的有14戶，占樣本總數(shù)的1.5%；選擇“不了解，無法評價”的有193戶，占樣本總數(shù)的21%；而選擇“存在”的卻高達713戶，占調(diào)查樣本總數(shù)的77.5%。這表明在土地征收的社會實踐中，相關(guān)的部門或者工作人員憑借特權(quán)，截留私扣農(nóng)民土地補償金的現(xiàn)象普遍存在（見表5）。
而在對“您覺得村集體與農(nóng)民個體之間的分配比例公平嗎？”調(diào)查中，可以發(fā)現(xiàn)被調(diào)查的農(nóng)戶認為土地補償金分配“公平”的只有50戶，占樣本總數(shù)的5.4%；認為分配比例“一般”的有63戶，占被調(diào)查樣本總數(shù)的6.8%；而認為“不太公平”和“很不公平”的農(nóng)戶高達807戶，占被調(diào)查樣本總數(shù)的87.8%。（見表6）從被調(diào)查農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，大部分農(nóng)民認為村集體和農(nóng)民個體之間在土地補償金的分配方面比例不公平，農(nóng)民土地權(quán)益嚴(yán)重受損與模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)之間存在著很大的關(guān)系。
此外，土地補償費是作為集體經(jīng)濟組織資金留用發(fā)展村集體經(jīng)濟，還是發(fā)放給村民？如果發(fā)放給村民，那么應(yīng)當(dāng)采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)放？誰有資格受償？那些已經(jīng)出嫁但戶口仍在本村的婦女、嫁入本村但戶口不在本村的婦女、村內(nèi)部分無地的村民，贅婿、大中專學(xué)校在讀學(xué)生、服現(xiàn)役的義務(wù)兵，以前遷離本村后又回遷的村民有沒有受償資格？所有的這些都找不到相應(yīng)的明確法律依據(jù)。實踐中土地征收補償費，被政府、村委會、村民小組，以各種名義層層截留，真正到農(nóng)民手中的十分有限，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。
（三）土地征收的程序設(shè)置欠公正
行政行為合法性的依據(jù)和獲得公正行政效果的前提，就是嚴(yán)格依照法定的程序履行行政權(quán)力及其職能。農(nóng)村土地征收是國家公權(quán)力運作的過程，土地征收行為必須嚴(yán)格按照法定的程序進行。我國現(xiàn)行《土地管理法》確定的集體土地征收程序為：兩公告—登記—意見，即征收公告和補償安置公告、征地補償?shù)怯洝⒙犎∞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。土地征收程序設(shè)置順序不當(dāng)，屬于“先決定后通知”的倒置程序，即國家在決定征收村集體經(jīng)濟組織土地之后，采取通知的方式告知被征地人。在這種程序規(guī)定下，被征收人在征地決定做出之前，沒有任何知情權(quán)，異議權(quán)更是無從談起。在這一程序下，被征收人只能接受土地被征收的既定事實。此外，征地程序在本質(zhì)上屬于“先征后補”的倒置程序。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”，這就意味著在征地補償費用沒有確定、土地補償費沒有到位的情況下，土地可能已經(jīng)被強行征收到了政府手中。這種排除一方當(dāng)事人基本權(quán)益的命令式強制性程序，與現(xiàn)代法制“程序公正”的基本理念和基本要求背道而馳。
（四）失地農(nóng)民安置和社會保障制度不完善
土地征收過程中，被征地農(nóng)民的安置問題是征地制度的關(guān)鍵。國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》第5—8條規(guī)定關(guān)于被征地農(nóng)民安置途徑為：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置和異地移民安置。現(xiàn)實中很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)沒有了機動地再承包給被征地農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而入股分紅安置和異地移民安置操作起來又有很多困難，所以快速便捷高效地重新?lián)駱I(yè)安置，即一次性發(fā)放安置補助費，讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)成為了安置方式的首選。由于這種方式操作簡單，受到各級地方政府的歡迎，實施范圍極為廣泛。在調(diào)查過程中，在對“征地后政府采取了以下哪些安置方式？”進行調(diào)查時，選擇貨幣安置的農(nóng)戶有784戶，占到了樣本總數(shù)的85.2%，而選擇“就業(yè)安置、入股安置、留地安置和住房安置”的總數(shù)只有136戶，占樣本總數(shù)的14.4%。（見表7）
但是這種以貨幣安置為主的方式對農(nóng)民來說沒有保障，解決不了根本的就業(yè)問題。失地農(nóng)民由于文化水平普遍不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)的技能，在就業(yè)方面處于明顯的劣勢，很容易陷入失去土地、失去權(quán)益又失業(yè)的困境。另外，土地對農(nóng)民來說不僅是生活資料的主要來源，還具有一定的社會保障作用。失去土地，意味著他們的醫(yī)療、養(yǎng)老、子女上學(xué)等也失去了保障。
（五）土地征收救濟機制不健全
有權(quán)利必有救濟是現(xiàn)代法治社會的基本理念，完善的救濟機制從根本上保障了權(quán)利的實現(xiàn)。國家強制力是權(quán)利實現(xiàn)的基本保障，而權(quán)利的司法救濟渠道的暢通是權(quán)利保障的最終防線。美國馬歇爾大法官這樣說：“公民自由的本質(zhì)確切無疑地存在于每個人在遭到侵害時能夠獲得法律保護的權(quán)利。政府的首要義務(wù)之一就是承擔(dān)這種保護。”[6]然而在土地征收過程當(dāng)中，如果被征地農(nóng)民或農(nóng)民集體認為自己的土地權(quán)益受到了損害，對政府的土地征收決定或者征收補償數(shù)額不服或者持有異議，《土地管理法》沒有規(guī)定任何救濟措施。土地征收糾紛解決的唯一法律依據(jù)是《土地管理法實施條例》第25條第3款，該款規(guī)定“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”根據(jù)該規(guī)定，協(xié)調(diào)解決的是縣級人民政府，最終行政裁決的則是批準(zhǔn)用地的人民政府。由此可見，政府同時扮演三種角色：即政府既是公共利益的判斷者，又是征收的執(zhí)行者，還是征收爭議的裁判者[7]，顯然難以做出公正的裁決。該法律規(guī)定致使被征地農(nóng)民在土地征收補償權(quán)益受到損害時，無法有效獲得作為社會正義最后一道守護防線的司法的救濟，同時也導(dǎo)致司法在這一領(lǐng)域一直處于“集體性失語”的尷尬境地。[8]土地征收是否符合公共利益的目的條件，土地征收行為有沒有按照法定程序進行，土地征收補償有沒有到位，安置措施是不是合適，這些問題是否得到相應(yīng)的司法救濟，法律規(guī)定是缺位的。土地征收案件是否在法院的受理范圍，各個法院之間做法并不一致，實踐中法院對于土地征收糾紛大多采取不予受理的做法，司法保障對于土地征收糾紛案件的救濟是缺位的。
（六）土地征收立法模式存在缺陷
立法模式的選擇和一個國家的立法傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實有著密切的聯(lián)系，立法模式的選擇不但影響著法的作用的發(fā)揮，而且制約著法的實施效果。從世界范圍來看，關(guān)于土地征收的立法模式選擇主要有兩種：分散性的立法和集中式的立法，其中集中式的立法主要是法典化的立法模式，法國、日本、韓國等國家采用了這種集中式的立法模式。[9]集中式的立法模式相對于分散性的立法模式而言，土地征收法律體系性較強，邏輯性較好，方便執(zhí)法和司法工作時順利開展，也方便人們遵守法律。然而我國土地征收的立法散見于《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》，以及各種行政法規(guī)和規(guī)范性文件之中，屬于典型的分散性的立法模式。這種立法模式導(dǎo)致我國土地征收法律體系內(nèi)部沖突層出不窮，不僅土地征收的法律規(guī)范之間存在矛盾，而且下位法的地方性行政法規(guī)和上位法的法律規(guī)范之間也不協(xié)調(diào)。這不僅影響了土地征收法律體系的權(quán)威性，而且也造成了司法實踐中法律適用的困難。
三、征地制度改革中農(nóng)民土地權(quán)益法律保護機制的構(gòu)建
（一）嚴(yán)格界定土地征收的目的條件
土地征收是國家公權(quán)力對公民私權(quán)的限制和剝奪，世界上大部分國家都嚴(yán)格限定土地征收權(quán)啟動的法定目的條件，即只有為了公共利益的需要和公共利益的目的才可以對公民個人財產(chǎn)啟動國家行政征收的權(quán)力。英國從目的性方面對公共利益進行界定。美國土地征收的壟斷性主要表現(xiàn)在為了公共目的，并且美國對土地征收的公共使用目的的范圍又有所收窄[10]。從日本憲法第29條第3項的文義來看，征收土地的必要條件是“為了公用”。也就是說，不符合“公用”的征地法律或征地行為有違憲的嫌疑。所以，確保土地征收的公共性便成為了重點。日本《土地收用法》第3條列舉了35項事業(yè)屬于“公共利益”的范圍，可以進行土地征收。[11]由此可見，國外關(guān)于“公共利益”的界定方式有三種：概括式、列舉式和結(jié)合式。結(jié)合式分別從公共利益的內(nèi)涵和外延兩個角度進行雙重維度的解析，不但克服了概括式的模糊抽象性，而且具有較大的靈活性和可操作性，所以有學(xué)者建議我國也應(yīng)當(dāng)采用概括和列舉相結(jié)合的模式來界定土地征收的公共利益目的。[12]
鑒于我國實踐中，公共利益目的被嚴(yán)重濫用或盜用，筆者認為，對公共利益目的的界定應(yīng)當(dāng)采用概括式、列舉式加排除法三者相結(jié)合的界定方式。“公共利益”條款是土地征收法律制度的核心和關(guān)鍵所在，該條款科學(xué)與否直接決定著土地征收制度立法目的能否實現(xiàn)。建議修改《土地管理法》第2條之規(guī)定，在第4款后面增加三個條款。
增加第4款規(guī)定：“本法所稱公共利益是指，不特定的社會成員所享有的、超出地方性的，由法律、地方性法規(guī)或縣級以上人大及其常委會決議所確定的公共用途和長遠利益。”該款通過抽象概括的方式界定了公共利益的內(nèi)涵，本款重點規(guī)定了公共利益的確定和解釋主體。公共利益之所以應(yīng)當(dāng)由法律、地方性法規(guī)或者縣級以上的人大及其常委會來確定，是由國家機關(guān)的性質(zhì)和職權(quán)范圍所決定的。人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)，是法律和地方性法規(guī)的制定主體，公共利益的確定理應(yīng)屬于立法機關(guān)的職權(quán)范圍。行政機關(guān)是我國的法律執(zhí)行機關(guān)，因此，如果由行政機關(guān)來認定土地征收申請是否是為公共利益的目的范疇有越權(quán)的嫌疑。所以在用地申請是否是基于公共利益的目的由法律、地方性法規(guī)或者縣級以上的人大及其常委會做出判斷更符合現(xiàn)代法治的基本理念。
增加第5款規(guī)定：“為了公共利益的需要，進行下列公益性項目建設(shè)的，可以申請征收土地：（一）國防軍事設(shè)施和外交；（二）中央與地方各級政府機關(guān)地方自治機關(guān)及其他公共建筑；（三）非營利性的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、社會公益事業(yè)；（四）其他由政府興辦以公共利益為目的的事業(yè)。”該款通過列舉式的方法從外延的角度列舉了公共利益的范圍。該款規(guī)定不但借鑒了《日本土地征收法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律關(guān)于“公共利益”外延的界定方式，而且結(jié)合了我國土地征收的社會實踐。黨的十八屆三中全會《決定》指出，深化征地制度改革的方向和重點任務(wù)就是縮小征地范圍。所以在征地公共利益范圍的界定上，堅持了嚴(yán)格公共用途、公共目的的范圍，把征地范圍限制在了三個主要方面。但是社會實踐具有復(fù)雜性和多樣性的特點，為了增加法律的適用彈性，我們在最后設(shè)置了兜底的彈性條款。
增設(shè)第6款規(guī)定：“除本法前款所列的各類項目用地外，非公益性以及營利性建設(shè)項目用地，不得通過行政征收方式取得。”該款是采用排除式的方法對土地征收公共利益之外的事項和行為進行了規(guī)定。之所以通過排除式的方法將過去存在過的或者將來可能出現(xiàn)的不屬于公共利益范圍的征地項目和行為排除在外，是因為僅從正面列舉還存在外延概括的片面性。通過排除式的規(guī)定，可以全方位立體式地限定公共利益的范圍，確保公共利益范圍的純潔性。
（二）重構(gòu)土地征收公平補償制度
土地征收過程中涉及到國家土地征收權(quán)和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)之間的博弈，土地征收是對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的合法剝奪，而土地征收補償，則是平衡兩者之間關(guān)系的重要砝碼。土地征收補償制度公平與否不僅關(guān)系到被征收人土地權(quán)益的保障，而且是一個國家人權(quán)完善狀況和法治文明程度的標(biāo)桿[13]。筆者認為我國應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面來重構(gòu)我國的土地征收補償制度：
1.科學(xué)界定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。
1789年的法國《人權(quán)宣言》第17條：“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得受到剝奪。”法國的《公用征收法典》文中指出，“土地征收是國家為了公共利益，按照法律法規(guī)所規(guī)定的流程和土地征收前的公平補償原則，用強制手段獲取土地所有權(quán)的行政行為。”[14]美國憲法第五修正案規(guī)定：“沒有公正的補償，私有財產(chǎn)不得為公共使用而征收。”日本土地征收中的補償原則有完全補償和相當(dāng)補償兩種觀點，二者的共同點都是以被征收標(biāo)的物的市場價格為準(zhǔn)計算補償額，區(qū)別在于后者是“計算出合理數(shù)額”，而不是全部數(shù)額。[15]通過上述國家關(guān)于土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，我們可以看出國外在土地征收補償?shù)倪^程中大多是堅持的“完全補償原則”“市場等價補償原則”或者“公平補償原則”。盡管各國在表述方法上有所差異，但是核心思想都是基于被征收土地的市場價格給予被征收人公平合理的等價補償。因為為了社會公共福祉的增加而讓一小部分被征地人承擔(dān)相應(yīng)的代價成本違背了公平和正義的理念。為了實現(xiàn)這種利益平平衡，理應(yīng)對被征收人進行公平合理的補償。
基于以上考慮，筆者建議修改《憲法》第10條第3款為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并按照市場價格給予公平合理的補償。”因為憲法是國家的根本大法，憲法中土地征收的法律規(guī)定具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的作用，也是土地征收補償法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定的依據(jù)。所以完善土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，首先應(yīng)當(dāng)完善憲法中的土地征收補償條款。
建議《土地管理法》第2條第4款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并按照市場價格給予公平合理的補償。”我國目前尚沒有專門的土地法典，《土地管理法》在土地法體系中充當(dāng)著土地基本法的角色。所以，在《土地管理法》第2條第4款當(dāng)中增加公平合理補償?shù)膬?nèi)容，具有非常重要的意義。
《土地管理法》第47條修改為：征收土地的，按照被征收土地的市場價格給予公平補償。省、自治區(qū)、直轄市人大或者常委會可以根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、建設(shè)用地市場價格、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系和社會經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因素，制定土地補償基準(zhǔn)價，作為征地補償?shù)膮⒖家罁?jù)，且每兩年調(diào)整一次。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。審批機關(guān)可以當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平、不動產(chǎn)交易價格等綜合因素，制定地上的附著物和青苗的補償基準(zhǔn)價。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定的原用途產(chǎn)值倍數(shù)法是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展的實際。目前地方性法規(guī)和規(guī)章中的征地區(qū)片綜合地價具有政府強制定價的色彩，征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)遠遠低于市場價，也不利于被征收人土地權(quán)益的保障，所以筆者建議統(tǒng)一采用市場價格作為土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，并且這種標(biāo)準(zhǔn)的制定主體為省、自治區(qū)和直轄市的人大及其常委會。此外，《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中也應(yīng)當(dāng)與憲法的基本精神保持一致，進行相應(yīng)的完善，修改或增加公平補償?shù)臈l款內(nèi)容。
2.明確土地征收補償金受償主體。
土地征收補償金受償主體，即在土地征收法律關(guān)系中享有土地補償費請求權(quán)的人。[16]根據(jù)我國《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定，“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”。根據(jù)該條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有土地補償請求權(quán)，是土地征收補償金的受益主體。我國《憲法》《民法通則》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》等法律法規(guī)也都使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的概念。但是從實踐來看，隨著家庭承包責(zé)任制取代人民公社，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從事生產(chǎn)的方式逐漸消失，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也實際上名存實亡。而我國法律又缺乏集體經(jīng)濟組織進行土地補償金分配的細化方案，使作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民得不到應(yīng)得的補償份額，從而導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益受損。建議強化農(nóng)村經(jīng)濟組織成員的獨立地位，由農(nóng)村集體經(jīng)濟成員取代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為土地征收補償金的受償主體。在土地征收補償過程中，通過界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格確定土地征收補償金受償主體的范圍，凡是具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的則都享有土地征收補償請求權(quán)[17]。在征地補償過程中，舍棄集體經(jīng)濟組織的中間環(huán)節(jié)，由征地機關(guān)和集體經(jīng)濟組織成員之間對話。這樣雖然增大了征地的時間效率成本，但是可以有效防止土地補償金被截留，最大限度地保障集體經(jīng)濟組織成員即農(nóng)民的土地權(quán)益。
3.擴大土地征收補償范圍。
建議土地征收補償不僅要考慮土地所有權(quán)，還應(yīng)考慮把土地承包經(jīng)營權(quán)作為獨立的補償對象。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)，充分肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性。在民法基本理論中，用益物權(quán)不是從所有權(quán)中分離出來的權(quán)利形態(tài)，而是所有權(quán)行使的一種重要方式。也就是說用益物權(quán)具有一定的獨立性，它不隨著所有權(quán)的變化而變化[18]。因此，根據(jù)該理論，我們可以得出這樣的結(jié)論：土地承包經(jīng)營權(quán)也具有一定的獨立性，國家在土地征收的過程中，國家對土地所有權(quán)行使征收并不必然意味著土地承包經(jīng)營權(quán)被土地所有權(quán)吸收而一起消滅，并不能干涉具有獨立性的土地承包經(jīng)營權(quán)人行使具有獨立意義的土地用益物權(quán)。由此可見，在我國土地征收的對象具有雙重性，即土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。此外，在實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟成員和被征地的土地承包戶并不總是保持一致，這進一步表明了對土地承包經(jīng)營權(quán)進行單獨補償?shù)目陀^必要性。綜上所述，國家應(yīng)當(dāng)進一步擴大農(nóng)村土地征收的范圍，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行獨立補償，土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地所有權(quán)人應(yīng)處于同等補償?shù)匚弧?/p>
（三）完善土地征收的正當(dāng)程序
土地征收是國家強制征收農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行為，涉及到農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的剝奪，如果沒有公平公正公開的程序保障，很容易造成對農(nóng)民利益的嚴(yán)重損害。現(xiàn)階段我國農(nóng)民群體整體上文化知識水平相對較低，法律意識不高，維權(quán)能力不強，所以土地征收程序的設(shè)計更應(yīng)當(dāng)彰顯對弱勢群體的保護和人文關(guān)懷。
首先，改變重實體輕程序的法律理念，注重程序價值。土地征收程序是保障土地征收權(quán)力規(guī)范運行，防止越權(quán)、侵權(quán)的重要保障。在土地征收過程中，我們應(yīng)當(dāng)認識到土地征收程序本身所具有的公平正義價值，以及對這種價值實現(xiàn)的推動作用[19]。為了約束土地征收權(quán)力，防止國家公權(quán)對農(nóng)民土地私權(quán)益的肆意侵犯和踐踏，應(yīng)當(dāng)架構(gòu)土地征收過程中的農(nóng)民土地權(quán)益保障譜系，完善土地征收過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)。
其次，完善土地征收公告程序。第一，應(yīng)當(dāng)擴大征地公告的內(nèi)容。在原有的公告內(nèi)容基礎(chǔ)之上，應(yīng)當(dāng)把征地項目的核準(zhǔn)意見、土地征收以后的利用規(guī)劃書、土地征收后對周圍的環(huán)境影響等相關(guān)內(nèi)容都納入公告范圍之內(nèi)。第二，增加公告渠道。征收土地方案和征地補償、安置方案在書面形式公告的基礎(chǔ)上，增加通過村委廣播、微信、飛信、短信、電話、村委會成員入戶通知等盡可能便于被征收人知曉的方式保證通知到每一位農(nóng)戶，全面保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)。
再次，完善土地征收的聽證程序。第一，改變聽證程序的啟動主體。按照《征收土地公告辦法》，聽證程序的啟動主體是對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人。建議啟動主體改為有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門，并且把土地征收的聽證程序由選擇性程序改為必設(shè)程序[20]；第二，確保聽證程序的質(zhì)量。聽證會的組織應(yīng)該落到實處、聽證代表的選取應(yīng)該具有代表性。因為農(nóng)民的專業(yè)知識水平、法律維權(quán)意識普遍較低，應(yīng)當(dāng)把被征地農(nóng)民納入法律援助的對象，允許他們委托具有法律專業(yè)知識和素養(yǎng)的代理人參加聽證會。
最后，調(diào)整土地征收的步驟程序。彰顯公平、正義而又科學(xué)的土地征收程序，不僅包括土地征收行為步驟的適當(dāng)選擇，而且包括土地征收次序的合理安排和組合。建議我國土地征收的步驟順序進行如下調(diào)整：第一，公告和聽證程序前置。現(xiàn)行程序是征收土地的決定經(jīng)依法批準(zhǔn)后才進行公告，其實這種通知的公告沒有太大的意義和價值，對于已成定局的征地事實，農(nóng)民是沒有拒絕和異議的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)把公告程序調(diào)整為土地征收的第一個環(huán)節(jié)，即用地單位提出擬用地申請以后，縣級以上土地主管部門通過適當(dāng)?shù)耐緩胶头绞较蛲恋卣魇绽嫦嚓P(guān)主體發(fā)出通知公告，然后組織土地征收的聽證，充分聽取被征地主體發(fā)表和表達的意愿基礎(chǔ)上，再決定土地征收實質(zhì)程序的啟動問題；第二，建立“先補償、后征收”事先補償制度。從國外土地征收的立法實踐來看，事先補償均是土地征收的前置程序，我們也應(yīng)當(dāng)改變最后安置補償?shù)淖龇ǎ颜魇昭a償程序前置，這樣可以更好地保障農(nóng)民的土地權(quán)益。
（四）健全土地征收救濟機制
土地征收救濟機制對于保障被征地農(nóng)民的土地權(quán)益具有十分重要的意義和價值。我們應(yīng)當(dāng)突破單一的土地征收行政救濟方式，建立民間調(diào)解、行政救濟、司法救濟等多元的土地征收救濟機制，全方位地保障被征地農(nóng)民的土地權(quán)益。
第一，構(gòu)建土地征收調(diào)解救濟機制。“瘦的和解勝過胖的訴訟”，這一西方法諺，形象地說明了調(diào)解與司法訴訟對于解決當(dāng)事人之間的矛盾和糾紛所發(fā)揮的不同功能，揭示了和解這一糾紛解決方式在社會矛盾與沖突救濟機制中具有重要的價值。[21]建議在土地征收糾紛解決過程中，引進土地征收糾紛調(diào)解機制，成立土地征收民間調(diào)解委員會，在征地機關(guān)和被征地人之間架設(shè)溝通與對話的平臺，通過平等協(xié)商的方式，解決征地過程中的矛盾和糾紛。因為調(diào)解協(xié)議是雙方訴求的充分表達，體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人的利益和價值取向，更容易為雙方所接受，不僅可以提高糾紛解決的效率，而且有利于保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，實現(xiàn)和諧。
第二，完善和重視土地征收行政救濟機制。土地征收行政救濟機制是我國法律明確規(guī)定的唯一救濟方式。農(nóng)村土地征收糾紛主要是由于國家行政機關(guān)的土地征收行為而產(chǎn)生的，因此行政裁決和行政復(fù)議在解決土地征收糾紛具有得天獨厚的優(yōu)勢。我國立法中之所以采取行政救濟方式，一是因為考慮到行政行為的法治權(quán)威，使行政機關(guān)得以重新審視自己行政行為的合法性與合理性；二是節(jié)約司法資源，可以減少進入到司法訴訟階段的糾紛，為其他司法案件的解決提供必要的人力和物力資源；三是提高糾紛解決效率，行政機關(guān)解決土地征收糾紛可以在最短的時間內(nèi)采取較小的成本投入解決相應(yīng)的土地征收糾紛。
第三，構(gòu)建土地征收司法救濟機制。司法救濟是窮盡其他救濟途徑之后的最后保護屏障，土地征收司法救濟機制是農(nóng)民土地權(quán)益保障的最后一道防線。法國和德國土地征收救濟模式就是采取的法院主導(dǎo)型救濟模式，無論是在土地征收的行政階段，還是在司法階段，法院都發(fā)揮著重要作用。法院全過程參與土地征收糾紛的解決，土地征收公權(quán)力始終處于法院的監(jiān)管之下，這種做法不僅可以化解矛盾，減少違法征收的出現(xiàn)，而且有利于被征收人土地權(quán)益的保障，而且還能彰顯分權(quán)與制衡的法治理念。然而在我國土地征收救濟機制中，土地征收的司法救濟機制是缺位的，無論是從立法角度，還是從司法實踐來看，我國需要在土地行政救濟機制之后實行司法救濟機制，只有這樣才能恢復(fù)被國家行政行為侵犯的權(quán)益，才能有效地保障被征地農(nóng)民的土地權(quán)益。建議在《土地管理法》《土地管理法實施條例》中增加對征收人行政裁決不服的，被征收人可以向人民法院提起訴訟的規(guī)定，并且引進土地征收公益訴訟制度。由于農(nóng)民群體在經(jīng)濟能力、文化素養(yǎng)、法律意識等方面處于弱勢地位，高昂的訴訟成本和高深的專業(yè)技能經(jīng)常使農(nóng)民在司法救濟面前望而卻步，影響了司法救濟功能的發(fā)揮。為了保障被征地農(nóng)民的訴權(quán)，實現(xiàn)社會的公平與正義，把土地征收案件納入社會援助救助體系，成立公益性的土地征收維權(quán)法律中心，專門受理農(nóng)民的土地征收司法救濟案件。
（五）建立失地農(nóng)民生活保障機制
通過對失地農(nóng)民的征地意愿的調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，大多數(shù)農(nóng)民并非直接反對土地被征用，而是擔(dān)心土地被征收以后，失去了生活資料的重要來源，失去了未來就醫(yī)、子女上學(xué)、養(yǎng)老等生活保障。因此，建立普惠的失地農(nóng)民社會保障機制，可以解決農(nóng)民生活的后顧之憂，可以保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
首先，構(gòu)建多元化的安置補償方式。因為我國地域廣闊，各地存在較大差異，失地農(nóng)民的情形具有十分復(fù)雜的特點，建立動態(tài)多元的安置補償方式十分必要。從目前失地農(nóng)民安置實踐來看，主要存在貨幣安置、農(nóng)地置換、社保安置、移民安置、留地安置、就業(yè)安置、土地入股、住房安置等多種安置方式。從920個調(diào)查樣本數(shù)據(jù)來看，貨幣安置以其便捷高效成為諸多安置方式中最常見的一種。事實證明每種安置方式都有自己的優(yōu)點和不足。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地區(qū)、每個具體個案的情況建立動態(tài)的多元化安置補償模式成為一種必然選擇。根據(jù)失地農(nóng)民自身不同條件及土地狀況等因素，因地制宜、因人而異、合理區(qū)分、自愿選擇的方式來進行補償安置和社會保障，充分發(fā)揮不同安置方式的優(yōu)點，實現(xiàn)失地農(nóng)民的權(quán)益的最大保障。
其次，加強失地農(nóng)民技能培訓(xùn)，積極進行就業(yè)引導(dǎo)。在完善社會保障體系的同時，要加強被征地農(nóng)民，尤其是勞動年齡階段內(nèi)的被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)。加強對失地農(nóng)民再就業(yè)技能的職業(yè)培訓(xùn)，特別是適合被征地農(nóng)民特點的非農(nóng)就業(yè)的教育培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)的專業(yè)技能。另外，要將被征地農(nóng)民納入統(tǒng)一的失業(yè)登記制度和城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)體系，采取就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)等多種方式，促使勞動年齡階段內(nèi)有就業(yè)意愿的被征地農(nóng)民走向新的工作崗位，盡快實現(xiàn)再就業(yè)。同時國家應(yīng)當(dāng)落實好目前失地農(nóng)民的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)扶持政策，建立對失地農(nóng)民的各種創(chuàng)業(yè)幫助、扶持和優(yōu)惠機制，使失地的農(nóng)民能夠順利創(chuàng)業(yè)，通過創(chuàng)業(yè)再就業(yè)，避免出現(xiàn)農(nóng)民在失去土地以后又出現(xiàn)失業(yè)的悲劇。
（六）完善土地征收的立法模式
通過日本、韓國、法國、澳大利亞和中國臺灣地區(qū)土地征收的立法模式比較分析可以看出，采用法典或者單行專門立法規(guī)范土地征收行為是世界上多數(shù)國家和地區(qū)的普遍做法。土地征收立法模式往往是憲法對土地征收做出綱領(lǐng)性的規(guī)定，民事基本法或者行政法基本法作出原則性規(guī)定，而專門的土地征收單行法作出具體詳細的可操作性規(guī)定。[22]從我國的土地征收法律的立法、司法和社會實踐來看，《土地管理法》即便再怎么完善也無法完成全面規(guī)范土地征收制度的法律使命，建議在進一步完善《土地管理法》相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，采用統(tǒng)一“集中型”立法，制定《中華人民共和國土地征收法》。《土地征收法》共由六部分組成，第一部分為總則。總則部分主要包括立法目的、法律原則、適用范圍、土地征收的概念界定、公共利益概念和范圍的界定等。第二部分為土地征收法律關(guān)系。主要包括法律關(guān)系主體的種類、土地征收權(quán)人享有的權(quán)益承擔(dān)的義務(wù)，被征收人的權(quán)利和義務(wù)。第三部分為土地征收程序。主要包括土地征收的申請與調(diào)查、土地征收的公告與聽證、項目用途的認定、征收決定的作出、補償金確定程序、土地補償金預(yù)付程序、土地補償程序等。第四部分為征收補償。主要包括補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、補償與安置方式、補償費用的分配與管理。第五部分為土地征收法律責(zé)任，主要包括違法土地征收的民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。第六部分為附則。
四、結(jié)語
財產(chǎn)征收的本質(zhì)是國家以實現(xiàn)公共利益為目的和補償私人財產(chǎn)權(quán)的損失為代價，對私人財產(chǎn)權(quán)予以合法“剝奪”的制度，其中如何平衡公共利益和私人利益是一個亙古不變的難題，而將復(fù)雜的價值問題轉(zhuǎn)換為程序問題，是打破利益平衡中價值判斷僵局的一個明智選擇。在全面建設(shè)社會主義小康社會、法治社會、和諧社會的大背景下，由于土地征收而導(dǎo)致的自焚事件、集體上訪、劇烈沖突層出不窮。我們不應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民排斥在共享土地制度改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的成果之外，應(yīng)當(dāng)從保障農(nóng)民的土地權(quán)益視角出發(fā)，關(guān)注民生，關(guān)注農(nóng)民的生存狀態(tài)，改革我國的征地制度，切實保障征地過程中農(nóng)民的土地權(quán)益。
作者簡介：佀連濤，男，山東鄆城人，山東科技大學(xué)文法系講師，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)博士研究生。丁文，華中師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村研究》2018年卷·上
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