摘要：產權制度是一種基礎性的經濟制度，但產權的不同形成方式隱含著不同的強度。產權強度決定著產權實施，是政府代理下的國家法律賦權、社會規范與產權主體行為能力的函數。保障農民的土地權益，重點在于改善法律賦權的非歧視性、農民行為能力的提升以及社會對農民權益的認同與尊重。
關鍵詞：產權；產權制度；產權強度；農民土地權益
一、產權制度及其生成
所謂產權，可以理解為資源稀缺條件下人們使用資源時的權利，或者說人們使用資源時的適當關系或規則以及破壞這些規則時的處罰。因此，產權經濟學認為，經濟學要解決的是由于使用稀缺資源而發生的利益沖突，必須用這樣或那樣的規則即產權來解決。交換的實質不是物品、服務的交換，而是一組權利的交換。所交易的物品價值，也就取決于交易中所轉手的產權的多寡或產權的“強度”。市場分析的起點，不在于回答人和物的關系是什么，而是要回答由于物的存在及其使用所引發的人與人之間由社會規定的關系是什么。產權就是這樣的行為規則。因此，經濟學家Alchian強調，價格如何決定的問題，就成了產權如何界定、交換以及以何種條件交換的問題。
產權制度是一種基礎性的經濟制度，它不僅獨自對資源配置及其效率有著重要影響，而且又構成了市場制度以及其他許多制度安排的基礎。產權制度既是市場交易的前提，又是市場交易的結果。市場交易是交易主體的產權交易，其前提是交易主體必須對所交易的物品擁有明確的產權。如果所交易的物品或資源沒有明確的所有權歸屬，想要獲得該資源的個人就不會通過市場競爭的方式租賃或購買，而是花費時間、精力甚至雇用打手去搶。為了減少在這種激烈競爭中的租值耗散，人們就會停止爭奪，進行合作，并通過契約的形式界定相應的權利。在國家出現之前，這種權利的界定依賴于交易雙方的談判能力與排他能力，而且對這種權利的保護要耗費相當高的保護成本。隨著國家的出現，國家就會提供一種基礎的制度安排，在法律上清晰地界定資產的所有權，并提供保護。國家所提供的這種基礎性的制度安排，就是約束競爭者行為的競爭規則，稱之為產權制度。
然而，產權制度的實施及其可持續性緊密依賴于其生成機制。周其仁區分了３類土地私有權的獲取途徑：一是經過自由的交換契約獲得產權（產權市場長期自發交易的產物）；二是通過一個國家干預的土地市場在形式上獲得產權（對土地產權自發交易過程中施加某些限制的產物）；三是通過國家強制的制度安排而完全不經過市場途徑所獲得的土地（國家組織社會政治運動直接重新分配土地產權的結果）。在第一種情形下，農民有獨立的談判地位，他能夠根據成本收益的合理預期決定是否繼續持有或完全讓渡產權。但是，農民的這種獨立談判地位在第二種情形下打了折扣，而在第三種情形下幾乎蕩然無存。顯然，這３類產權的強度具有依次弱化的特點。
由此可以合乎邏輯地判斷，完全可以有不同的土地私有制，它們具有不同的強度、不同的穩定性，并且具有完全不同的進一步改變的邏輯。
因此，新中國建國初期土地改革形成的土地的農民私有制，既不是產權市場長期自發交易的產物，也不是國家僅僅對土地產權自發交易過程中施加某些限制的結晶，而是國家組織大規模群眾斗爭直接重新分配原有土地產權的結果。根據周其仁的分析，由于國家和黨的組織對突破無地少地農民在平分土地運動中不可避免的“搭便車”行為具有決定性的作用，同時平分土地的結果又可以經過國家的認可而迅速完成合法化，因此在領導土地改革私有化運動的過程中，國家就把自己的意志鑄入了農民私有產權。當國家意志改變的時候，農民私有制的產權制度就必定改變。這一點正如North所言，國家作為一個壟斷組織，當然可以創造任何產權形式。
二、一個關鍵概念：產權強度
產權經濟學區分了２個重要的概念，一是產權賦權，二是產權行使。明晰的賦權是重要的，但產權主體是否具有行使其產權的行為能力同樣也是重要的。產權的行使包括２個方面：一方面是產權主體對產權的實際處置，另一方面是對產權的轉讓與交易。由于產權在實施中的強度問題，使得同一產權在不同的實踐環境、對于不同的行為主體，都可能存在實施上的差異。Alchian指出，產權的強度，由實施它的可能性與成本來衡量，這些又依賴于政府、非正規的社會行動以及通行的倫理與道德規范。可以認為，產權強度決定著產權實施，是政府代理下的國家法律賦權、社會認同（或者社會規范）與產權主體行為能力的函數。三者分別表達了產權的合法性（賦權）、合理性（認同）與合意性（能力）。
１．關于法律賦權
關于一項物品的權利，盡管寫在紙上的法律條文與實際實施的規則并不總是一致，但產權的初始賦予，往往由國家通過立法來完成，由此形成的關于土地的法律上的產權，盡管不是經濟學意義上產權的充分條件，但前者可能強化后者。目前，我國現行農村土地的法律賦權存在２個明顯的缺陷。
一是歧視性。在各種財產征用中，土地是最多也是最普遍的征用對象和補償對象。盡管各個國家或地區在立法上對土地征用的表述不盡一致，但其實質都是國家為了公共利益或公共需要，依照憲法和法律規定的條件，強制取得公、私財產，并給予補償的行為。其法律賦權涉及３個基本構件：即土地征購屬于政府的特有權力；這個權力一直只用于公共目的；行使這個權力時必須給予合理補償。《農村土地承包法》肯定了農民集體的所有者地位，于是也就肯定了在產權讓渡中獲得相應補償的權利，但這卻與現行的征地政策相矛盾。《土地管理法》等明確規定，國家和集體所有的土地使用權可以依法轉讓，但同時規定，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設。”這些法律條文隱藏的要義是：土地使用權的非農出讓特指國家的批租行為；農村集體非農建設用地不得進入一級土地市場。
對農地流轉的法律歧視、行政壟斷以及市場管制，使征地成為農地轉用非農建設的唯一合法形式。一方面，農轉非的土地資源配置被排斥在市場機制之外，另一方面農民無法成為獨立的市場經營主體，也不可能通過市場分享農地轉用租金。這套農地轉用制度，既無效率，也不公平。
二是不確定性。事實表明，中國鄉村社會發生了大量土地糾紛。在糾紛中，人們分別引用不同的政策法規說明自己“正確”：一些人援引土地承包合同，認為土地是承包戶（在承包期間）專門使用的財產，其生產價值應當屬于承包戶；另一些人則援引土地法中“集體所有”條文，認為它屬于（村莊所有成員的）公共財產，其價值應當由所有村民共同分享；還有一些人援引一般的“公有制”理念，認為土地是公家的，應當由“公家”機構或人員，即政府來決定如何處理。之所以如此，關鍵在于土地使用規則的不確定性問題，而土地使用規則的不確定又源于法律的不確定所致。
在土地使用方面可以發現有多種規則，它們分別包含不同原則和價值。其中的任何一個，都可能被社會成員選擇采用，相機的選擇顯然會加劇不確定性。由于不存在限定的公共認同原則作為標準，人們便根據實際利益和力量比較對規則做出取舍，他們的行為方式是根據當前利益對規則進行權衡，而不是根據規則衡量利益是否正當。尤其重要的是，這種“各執一詞”的利益取向與聲稱合法性來源的性質，不是在同一原則下對不同規則的選擇，而是對包含不同（公正）原則的地權規則（法律）進行的選擇，于是實際的選擇過程已經不是典型意義上的法律過程，而是一種政治過程，它遵循利益政治邏輯。
２．關于社會認同
在一個國家社會狀態下，產權的強度首先依賴于法律賦權的強制性。然而其強制性的界定、實施及其保護是需要支付成本的，其成本的高低與社會認同緊密關聯。從更一般的角度來說，社會認同可以表達為一套關于產權的意識形態。諾斯認為，意識形態不同于道德，雖然兩者都屬于對世界總體認識的范疇，起著節約信息費用的作用，但意識形態主要是對制度、特別是對交換關系正義與否的判斷，其核心問題是人們關于制度公正性的看法。一致性的意識形態可以替代規范性的規則和服從程序。由此，在現實鄉村總是能夠不斷發現，一套關于產權的法律規定往往具體表達為實際運行的鄉規民約。因此，社會認同對產權及其實施是重要的。第一，社會認同是產權的一種表達方式。產權可以用法律賦權來表達，強調正式的、外生的制度權威性；也可以用個人行為能力來表達，產權主體的行為能力成為分配法律界定之外的剩余權益或者非法攫取產權權益的手段；產權還可以用社會認同表達，社會認同是內生制度，是社會成員的主觀博弈均衡。由于信息不完全與智力不完全等因素造成的有限理性，每個人都會利用這一特征來采取機會主義行為。比如，有目的、有策略地利用信息，按個人目標對信息加以篩選或扭曲（如說謊、欺騙等）；或者違背對未來行動的承諾。前者源于環境的不確定性與信息不對稱性，后者源于產權結構的不完全性。當然，為了克服這種行為，理論上一個法制社會可以設計并實施完整的不減弱的產權結構，但產權的充分界定及行使以及對行為的監督考核是要花費成本的，于是，一個社會就需要通過產權之外的力量來克服“搭便車”。因此，產權主體以社會認同的方式行使權利，能夠有效降低產權行使的交易成本。第二，社會認同代表著產權權益的合理正當。人群共處，各有所需，涉及不同的利益，難免發生沖突，為維護社會生活，自須定其分際，法律乃于一定要件之下，就其認為合理正當的，賦予個人某種力量，以享受其利益。由此可見，法律賦權的前提是這種權益的“合理正當”。然而合理正當的評價標準是什么？如何判斷已有法律所賦權利的正當性？顯然，社會認同代表一定的社會評判。符合社會認同的產權，被認為是合理正當的權益。第三，產權的法律賦權的不完備需要社會認同的補充和修正。產權來源于“法律界定”，然而已有法律制度依然存在不完備和不一致等問題，即就某一產權，存在法律規定之外的剩余產權或不同法律文件規定的權益邊界不一致甚至沖突。法律、規則不完備使產權主體在實施產權過程中產生較多的糾紛，那些被社會認同的權益往往因為其正當合理性而得到有效的保護。同時，社會認同與法律的不一致甚至沖突積累到一定程度，就有可能倒逼法律的修正，以使法律賦權更具正當合理性。
３．關于行為能力
產權經濟學關注產權的實際運行與操作，其中，產權主體的行為能力是一個重要的方面。Barzel指出，人們對資產的權利不是永久不變的，它們是他們自己直接加以保護、他人企圖奪取和任何“第三方”所做的保護這項權利的努力程度的函數。因此，一項產權權利的行使，不僅是理性設計和外界賦予的結果，也是交易當事人對某些產權屬性的利用、控制和攫取的結果。通常認為，如果物品的產權邊界是不明確的，或者說產權易于被減弱，那么將其參與交易的可能性會被抑制。正如Ｂａｒｚｅｌ所說，任何對產權施加的約束，都會導致產權的“稀釋”。因為每個人利用財產獲利的能力大小，取決于其產權的實現程度。而施加各種約束，會限制個人的行動自由；對個人產權而言，將減少個人財產的價值或者導致租值耗散。其中，產權的行為能力對于排他性產權的實施具有重要的行為發生學意義。
第一，產權是有限的。一是指任何產權與其他產權之間，必須有清晰界限；二是指任何產權必須有限度。問題是，確定產權的界限及其限度是有成本的。知識的不完全與法律成本約束，會使得產權的界定總是不完全的，從而存在沒有明晰界定的部分權利。對于誰能夠行使這類權利，取決于產權主體的行為能力。
第二，當產權在法律上界定以后，產權主體能否完全行使其權益，同樣取決于他的行為能力。當產權主體行使權力的收益大于行使權力的成本時，能夠激勵其行使權力。當其實施權力帶來的收益彌補不了成本的損失時，產權主體會自愿放棄部分在法律上賦予的權利而將其留在“公共領域”。
第三，產權的排他也是有成本的。一方面，當產權主體行使產權受到其他主體侵犯時，其排他程度取決于行為主體的排他能力及其排他收益與成本的比較；另一方面，當進行產權交易時，其契約的安排及其權益分享依然取決于交易主體的行為能力。
三、農民土地的產權強度：弱化與改善的內在邏輯
１．產權強度弱化的機理：以現行土地制度為例可以認為，家庭承包制度下農民所獲得的土地產權是國家強制的制度安排而完全不經過市場途徑所獲得。這一賦權方式所決定的邏輯如下。（１）由于產權是國家強制界定的，因此一旦國家意志發生改變，土地產權安排就有變動的可能，從而決定了農地制度的不穩定性。（２）國家的代理人是政府，而政府是由官僚集團構成的。官僚集團除了追求自身的利益，也可能代表著不同利益集體的利益訴求，由此形成的產權制度可能是歧視性的。歧視性產權制度安排所導致的產權模糊及其所制造的“公共領域”至少從２個方面減弱產權強度：一是限制產權主體對其部分有價值的物品屬性的控制權；二是限制行為主體行使產權的能力。前者如取消農民土地進入非農流轉的交易權，后者如禁止農民對土地承包權的抵押。（３）按照戶籍及成員權所界定的均分地權，必然導致農民行為能力的下降。第一，由于產權是國家無償賦予的，因此其權利邊界及其可實施的內容必須聽命于國家，國家意志的改變可以變更權利內容，而且這一變更的不確定性必然導致農民行為預期的不穩定性；第二，由于賦權是均分的，盡管保障了身份權的公平性，但沒有顧及成員能力的差異性，賦權與能力的不匹配，既犧牲了效率，也損害了公平；第三，初始賦權所決定的產權分散性與可實施產權的零碎化，使已經不具備任何規模經濟性的農戶的行為能力空間進一步收縮。（４）由于國家對產權的經常性干預以及由此形成的政府產權模糊化傾向，加之產權賦權導致的權利與能力的不對稱，必然導致相關倫理與道德規范的變化。第一，農民依存于土地，在農民看來其對土地的權利是天賦的，當政府進行強制界定并因為隨意變更使農民預期不穩定，農民的短期行為勢必盛行，從而導致對土地的濫用與破壞，由此引發土地倫理的淪落。第二，對土地的肆意使用，必定會引致人們對其行為的不認同，進而導致相互對土地產權的不尊重，而政府產權模糊化的示范效應會進一步加劇這種相互不尊重，從而使得產權侵蝕與地權糾紛為普遍現象，后者又反過來成為政府產權干預的借口。在上述邏輯下，農民土地的產權強度將會不斷被弱化（圖１）。
２．改善產權強度的內在邏輯及其重點改善土地的產權強度，可以從不同的維度入手。其中一個重要的方面是改善賦權的穩定性與公平性。問題在于：其一，政府天然地具有產權模糊化的偏好性；其二，產權的界定是一個高成本的活動；其三，政府無法評估每個成員的需求與能力，要形成權能對稱的產權安排幾乎是不可能的。因此，對于農村土地，現實對法律賦權的基本要求是非歧視性，但其“權威”主要表現為排他性。科斯等認為“產權是一個社會強制實施的對一種經濟品的使用的權利……產權是授予特定的個人某種權威的方法，利用這種權威可以從不被禁止的使用方中，選擇任意一種對待物品的使用方式”。正如North所說：“產權的本質是一種排他性的利，……產權的排他對象是多元的，除開一個主體外，其他一切個人和團體都在排斥對象之列”。產權雖然與排他性有關，但并不是談及產權就僅僅是排他性權利。由于賦予產權主體以使用一種物品的排他性權利要付出成本，所以產權的排他性還具有一個排他的程度問題。所謂產權的排他性成本，是指確立排他性權利的過程中所耗費資源的投入成本，排他成本可分為界定成本和實施成本。所謂界定就是在物理與價值形態上給出產權的邊界。
影響界定成本因素主要是物品的自然屬性、技術和度量成本。而實施成本是指在信息不完全條件下，人與人之間借助物品的讓渡進行權利讓渡過程中，使外部成本收益內部化而發生的成本。這種成本受到物品的經濟屬性、產權主體行為能力和交易費用三者的影響。三者影響著交易中物品有價值屬性的可競爭性和可排他性，從而影響產權實施成本的大小，以至于增加或減少合同的不完備性。進一步的問題是，當產權主體的行為能力提升后，如果缺乏恰當的社會認同與道德約束，那勢必會導致每個參與產權競爭的行為主體，一方面是農夫，另一方面是戰士，從而導致分配性努力不斷被激勵，降低產權與資源的配置效率。因此，一個相關的問題就在于產權的實施行為必須得到社會的認同與尊重。于是，產權的流動與市場交易就顯得格外重要。因為公平公開的市場交易能夠強化社會規范。市場的基本精神是自由與平等。市場經濟是一種非人格化的經濟，即在法律許可的范圍內，每個人都有權力買或賣自己需要或擁有的產品，而與這些人的相貌美丑、人品好壞無關，每個人都有自由選擇與自由交換的權力。與之相應的還包括對產權（財產）的敬意和自覺遵守契約原則行事。任何商品經濟發達的民族都不僅以完善的民商法規作為其全部經濟活動的基礎，而且絕大多數人在此基礎上還被嚴格訓練成自覺遵守契約原則行事，并形成與此相適應的社會倫理規范。這些保證了市場機制以較低的成本運行。
在西方國家，市場作為資源配置的主要方式，它的出現經歷了較長的歷史演化過程。在這個過程中，對財產權利的有效保護是市場方式在社會資源配置中地位的最終確定的前提，勞動分工的巨大利益是市場方式確立的現實基礎，而某種與市場方式相協調的信念的出現及系統化則加速了這一過程。西方財產權利制度是與其社會政治制度相伴形成的。可以認為，西方財產權利制度從一開始就是其社會組織制度的基礎，并與其整體相一致的。一旦財產，而非個人成為社會交往的基礎，社會交往所需要的信息量就大幅度地減少，交易成本也因而大幅度地降低，大范圍的社會交往才成為了可能。
斯密指出，勞動分工有助于提高勞動效率，而且“勞動分工程度受制于市場范圍”。然而，在機會主義尤其是敗德行為普遍存在的前提下，以習俗、道德為基礎的資源配置方式和社會組織方式不適應大范圍的交易要求，也無法在此基礎上擴大交易的范圍。因此，產權制度運行，必然地需要有相應的非正式制度來匹配，如倫理、道德等來降低其執行成本。
可以認為，在有效的財產權利保護制度、發現勞動分工好處以及出現與市場制度相適應的信念體系三者當中，缺少任何一方都不可能出現市場制度，它們共同構成了市場的全部內容，而且在形成完整的市場制度的過程中，上述三者相互選擇、相互促進。根據上述邏輯可以認為，保障農民的土地權益，重點在于法律賦權的非歧視性、農民行為能力的提升以及社會對農民權益的認同與尊重（圖２）。
其關鍵在于農地流轉市場與農業勞動力市場的構建。經由市場交易的產權具有規范程序的合法性、社會認同的合理性、自愿參與的行為性，因此能夠強化產權強度。所以，農地流轉與農民權益保護具有相互依存性。不能交易的賦權是虛置的，不被認同的賦權及交易是扭曲的，而沒有賦權的交易一定是低效率的（租金耗散）。
作者系華南農業大學經濟管理學院教授、長江學者；研究方向：農業經濟與制度經濟。
中國鄉村發現網轉自:《華中農業大學學報（社科版）》2013年
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