摘要：當(dāng)前,農(nóng)村宅基地不合理利用問題已經(jīng)引發(fā)了社會的普遍關(guān)注。在解決這一問題的過程中,形成了“宅基地收回”、“宅基地流轉(zhuǎn)”和“宅基地退出”三種方式。通過論證發(fā)現(xiàn),宅基地退出是在當(dāng)前制度框架內(nèi)的最優(yōu)選擇,同時,當(dāng)前我國宅基地退出制度實(shí)施過程中仍然面臨著政府積極推進(jìn)但農(nóng)戶參與熱情不高、退出補(bǔ)償難以體現(xiàn)未來價值、農(nóng)村體制改革的關(guān)聯(lián)性影響、農(nóng)戶權(quán)益難以保障以及農(nóng)戶鄉(xiāng)土情結(jié)阻滯等諸多困境。因此,在推行宅基地退出機(jī)制的過程中,要按照“漸進(jìn)式”改革思路,從宅基地發(fā)展權(quán)重構(gòu)、宅基地退出激勵機(jī)制和約束機(jī)制的設(shè)置等方面著手完善當(dāng)前的宅基地退出制度。
一、問題的提出
2017年, 習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出:“要通過深化農(nóng)村土地制度改革實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變, 并通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方式保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 壯大集體經(jīng)濟(jì)。確保國家糧食安全, 把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”這一論述在為“三農(nóng)”問題的解決指明方向的同時也再一次強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村土地制度改革對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性作用。作為農(nóng)村土地的重要組成部分, 宅基地在早期對保證農(nóng)戶正常生產(chǎn)生活、維系農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。然而, 隨著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的快速推進(jìn), 農(nóng)村宅基地“無償長期”的傳統(tǒng)利用方式的弊端開始凸顯。當(dāng)前, 我國農(nóng)村宅基地普遍存在“浪費(fèi)與閑置”并存的情況, 一方面農(nóng)村宅基地閑置情況和低效利用情況較為嚴(yán)重, 但另一方面農(nóng)村居民住房面積卻不降反增, 宅基地利用過程中形成的這種特殊矛盾引發(fā)了政府和學(xué)界的普遍關(guān)注。
在關(guān)于解決這一突出矛盾的諸多實(shí)踐和學(xué)理探索中, 農(nóng)村宅基地退出制度的提出尤為引人關(guān)注。學(xué)界從宅基地退出意愿[1-9]、宅基地退出模式[10-11]、宅基地退出補(bǔ)償[12-14]等多重視角分析了宅基地退出可行性以及在促進(jìn)農(nóng)村宅基地有效利用方面的促進(jìn)作用;國家和地方則從實(shí)踐角度, 對農(nóng)村宅基地如何退出進(jìn)行了探索, 形成了一些較為典型的宅基地退出模式, 如天津“宅基地?fù)Q房”模式[15]、重慶“宅基地?fù)Q房, 承包地?fù)Q社會保障”模式[16]、上海郊區(qū)宅基地置換模式[17]、浙江嘉興“兩分兩換”模式[18]。學(xué)理探討雖然為宅基地退出提供了諸多制度設(shè)計(jì)思路, 但是由于相關(guān)研究對宅基地退出制度的源起 (如何被選擇) 、實(shí)施中面臨的產(chǎn)權(quán)和制度困境探討有所欠缺, 導(dǎo)致實(shí)踐中宅基地退出政策地方色彩較濃, 形成的退出經(jīng)驗(yàn)很難提升作為正式制度來約束和激勵宅基地退出。基于此, 本文擬借鑒制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論, 以農(nóng)村宅基地退出制度何以被選擇為切入點(diǎn), 探討當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出中面臨的現(xiàn)實(shí)困境, 提出促進(jìn)農(nóng)村宅基地高效退出的路徑, 為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有效管理和利用提供參考借鑒。
二、農(nóng)村宅基地退出制度的源起
宅基地退出是多重制度安排下的合理選擇。宅基地退出制度提出的最初目的是為了解決宅基地不合理利用的問題, 以促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約利用。實(shí)際上, 解決這一問題的路徑并不僅僅局限于宅基地退出制度。現(xiàn)有研究中, 關(guān)于宅基地不合理利用的解決路徑大致可以分為三類:宅基地收回制度、宅基地流轉(zhuǎn)制度和宅基地退出制度[19]。這三條路徑因其產(chǎn)權(quán)安排的側(cè)重點(diǎn)及其實(shí)施的“成本—效益”不同而有所差異。
(一) 宅基地收回制度是對農(nóng)村集體所有權(quán)中占有權(quán)能做出的制度安排
我國實(shí)行農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制, 農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體所有。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定:“對空閑或房屋倒塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地, 因撤銷、遷移等原因而停止使用的土地, 可由集體收回使用權(quán)。”雖然法律賦予農(nóng)村集體收回宅基地使用權(quán)的權(quán)利, 但長期以來, 宅基地?zé)o償無限期近似于“私產(chǎn)”的制度安排導(dǎo)致農(nóng)戶對宅基地產(chǎn)權(quán)存在“宅基地私有”的認(rèn)知錯位, 由于在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度安排初期, 國家并未認(rèn)識到農(nóng)戶的這一潛在基本認(rèn)知, 因而也未對農(nóng)戶不合理使用宅基地的行為進(jìn)行限制, 多數(shù)農(nóng)戶通過不合理使用宅基地獲得了額外收益。此時, 當(dāng)面臨農(nóng)村集體無償收回行為時, 為了維護(hù)現(xiàn)有制度帶來的收益, 農(nóng)戶往往通過反抗或不合作的方式來使這種無效的制度長期存在, 并陷入“鎖定狀態(tài)”。雖然通過借助外部力量 (政府) 構(gòu)建新路徑替代舊路徑的方法可以破解這種“鎖定狀態(tài)”, 但是, 由于宅基地收回制度的構(gòu)建無法在短期內(nèi)消除農(nóng)戶的認(rèn)知錯位, 同時也無法平衡當(dāng)下解決農(nóng)村宅基地不合理問題的迫切性與收回制度構(gòu)建長期性及高成本性之間的矛盾, 因而宅基地收回制度不是當(dāng)前解決農(nóng)村宅基地不合理利用的有效手段。
(二) 宅基地流轉(zhuǎn)制度是對宅基地使用權(quán)中處分權(quán)能做出的制度安排
宅基地流轉(zhuǎn)是最符合“改革完善農(nóng)村宅基地制度, 慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓, 探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”這一項(xiàng)原則的制度安排, 其主要內(nèi)容是通過賦予農(nóng)戶一定財(cái)產(chǎn)處分權(quán)能, 實(shí)現(xiàn)資源的資產(chǎn)化進(jìn)而提升農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。但是, 在現(xiàn)有體制下實(shí)施宅基地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施卻存在很大局限:
首先, 宅基地流轉(zhuǎn)制度供給不足。從制度提出到制度實(shí)施這一過程, 往往存在“時滯”問題, 制度需求一般會先于制度供給而出現(xiàn), 因而會形成制度供給不足的情況。當(dāng)前滿足農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場尚未建立、產(chǎn)權(quán)權(quán)能也尚不完整、保護(hù)和規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為的制度還未設(shè)計(jì), 雖然促生宅基地流轉(zhuǎn)制度的潛在利益已經(jīng)出現(xiàn), 但流轉(zhuǎn)制度安排的缺失和現(xiàn)行法律法規(guī)的限制, 導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)困難重重。
其次, 宅基地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施成本過高。理想的制度安排中, 時滯越短越能加速外部利潤的內(nèi)部化, 也越能促進(jìn)資源優(yōu)化配置, 加快宅基地資產(chǎn)化的進(jìn)程。然而從實(shí)踐來看, 時滯過長正是導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)制度在現(xiàn)行制度框架下難以實(shí)施的最大障礙。滿足宅基地流轉(zhuǎn)構(gòu)建需求的潛在利潤在我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)初期就已經(jīng)產(chǎn)生, 并且形成了宅基地流轉(zhuǎn)的“灰色市場”, 其中小產(chǎn)權(quán)房就是典型之一。由于在宅基地非法流轉(zhuǎn)狀況出現(xiàn)初期, 國家并未正式出臺強(qiáng)制性的管制措施, 導(dǎo)致非法流轉(zhuǎn)所形成的利益群體隨著時滯期的增加越來越龐大, 形成了獨(dú)特的利益集團(tuán), 增加了政府消除制度障礙的成本, 也阻礙了宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革進(jìn)程。
此外, 從本源看宅基地承擔(dān)政治穩(wěn)定的功能, 隨著大量農(nóng)戶進(jìn)入城市, 在社會保障不健全的情況下, 農(nóng)村宅基地仍然是保障其基本住房權(quán)利的最后一道防線, 就宅基地本身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而言, 顯然政治穩(wěn)定的功能更需要優(yōu)先選擇和考慮。因此, 宅基地流轉(zhuǎn)制度也并非當(dāng)前的最優(yōu)制度選擇[20]。
(三) 宅基地退出制度是對宅基地使用權(quán)中的處分權(quán)能做出的制度安排, 也是當(dāng)前制度框架內(nèi)的最優(yōu)選擇
宅基地退出制度是隨著農(nóng)村土地改革深入而提出和探索的。尤其是隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式變革和人口轉(zhuǎn)移, 農(nóng)村宅基地功能發(fā)生很大變化, 過去的生產(chǎn)功能、倉儲功能逐步弱化, 甚至出現(xiàn)“空心村”等現(xiàn)象, 加之耕地減少加快和建設(shè)用地緊張, 合理開發(fā)利用“閑置”宅基地成為解決人地矛盾的重要途徑。通過構(gòu)建宅基地退出制度可以拓展宅基地使用權(quán)中的處分權(quán)能, 可以對農(nóng)戶有序退出宅基地起到引導(dǎo)和激勵作用。宅基地退出制度之所以成為最優(yōu)的制度選擇, 主要包含三方面的原因:宅基地退出的客觀條件已經(jīng)形成、宅基地退出后的宅基地價值實(shí)現(xiàn)通道已經(jīng)出現(xiàn)以及宅基地退出制度安排的實(shí)施成本低和綜合效益高。
首先, 生計(jì)模式轉(zhuǎn)變誘發(fā)宅基地利用方式的演化, 為宅基地退出潛在價值的形成提供了客觀條件。宅基地作為農(nóng)戶基本生存權(quán)的保障, 長久以來扮演著非常重要的角色。在“鄉(xiāng)—城”人口遷移趨勢形成之前, 農(nóng)戶的居住行為往往同生產(chǎn)行為保持緊密的聯(lián)系。無論是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之前還是實(shí)施之后, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終是農(nóng)戶的主要收入來源, 宅基地不僅為農(nóng)戶提供居住的功能, 同時還為農(nóng)戶提供諸如倉儲、生產(chǎn)和輔助生產(chǎn)等功能。而隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的不斷提升, 使得部分勞動力得以從土地中解放出來, 成為了農(nóng)村剩余勞動力。當(dāng)城鄉(xiāng)差距逐步拉大后, 大量的城市勞動力開始向城鎮(zhèn)遷移, 而遷移行為的發(fā)生也使得農(nóng)戶傳統(tǒng)生產(chǎn)方式開始由農(nóng)業(yè)為主, 轉(zhuǎn)向兼業(yè)化, 甚至轉(zhuǎn)向非農(nóng)生產(chǎn)。生產(chǎn)方式和收入來源的變化使農(nóng)戶與土地的聯(lián)系不再緊密, 宅基地及其房屋所承載的住房功能開始弱化, 農(nóng)戶對于宅基地的居住以及輔助生產(chǎn)等方面的需求也開始從長期性需求轉(zhuǎn)為暫時性需求。由于現(xiàn)行體制下農(nóng)戶宅基地的處置行為受限, 導(dǎo)致大量農(nóng)村宅基地閑置難以處置, 這為宅基地退出提供了大量的物質(zhì)基礎(chǔ)。
其次, “城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策實(shí)施為宅基地退出中潛在價值的形成提供了重要的通道。雖然我國城市建設(shè)用地市場已經(jīng)形成, 然而城鄉(xiāng)二元的土地制度卻將農(nóng)村宅基地排除在市場之外, 也正是由于這個原因, 農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)價值一度難以實(shí)現(xiàn), 而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策則通過指標(biāo)置換的形式將宅基地與城市建設(shè)用地市場相聯(lián)系, 使得農(nóng)村宅基地的價值實(shí)現(xiàn)成為一種可能。
城鄉(xiāng)增減掛鉤是為了控制耕地過快流失而做出的一種特殊政策安排。“增減掛鉤”即, 通過騰退宅基地的方式, 將騰退后宅基地復(fù)墾為耕地, 以同等面積置換城市建設(shè)用地指標(biāo), 目的是在保證城市建設(shè)用地需求的前提下, 盡可能減少耕地的損失, 實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。在退出實(shí)施過程中, 往往要對農(nóng)戶的損失予以補(bǔ)償, 這些補(bǔ)償可以近似認(rèn)為是宅基地使用權(quán)讓渡后的貨幣表現(xiàn)形式, 雖然由于諸多因素導(dǎo)致目前這部分補(bǔ)償費(fèi)用不一定能夠完全反映宅基地的真實(shí)資產(chǎn)價值, 但是, 由于這一政策不僅可以解決近郊地區(qū)農(nóng)村宅基地資產(chǎn)價值實(shí)現(xiàn)的問題, 同時對于偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村宅基地價值無法實(shí)現(xiàn)的問題也同樣可以解決, 這種較為廣泛的適用條件使得增減掛鉤政策成為宅基地退出中潛在利潤得以實(shí)現(xiàn)的重要通道。
最后, 相較于流轉(zhuǎn)、回收制度的實(shí)施而言, 宅基地退出制度的優(yōu)勢在于它是一項(xiàng)低實(shí)施成本、高潛在收益的制度安排。一方面, 宅基地退出并未觸及宅基地基本的制度安排, 僅僅是針對宅基地使用權(quán)能中處分權(quán)能的完善, 涉及到的權(quán)益主體相對較少, 形成的矛盾也較容易處理。同時, 自愿的原則也可以在最大程度上保障農(nóng)戶的基本權(quán)益, 使其制度設(shè)計(jì)成本和實(shí)施安排的預(yù)期成本相對較低。另一方面, 宅基地退出后, 對于農(nóng)戶而言可以獲得一定的補(bǔ)償, 這些補(bǔ)償對于有留城意愿的農(nóng)戶而言, 可以增加其進(jìn)城資本, 解決市民化個人成本承擔(dān)能力不足的問題;對于村集體而言, 還可以通過宅基地退出這一個過程來強(qiáng)化其作為農(nóng)村集體所有權(quán)行使的主體性地位;對于地方政府而言, 通過宅基地退出制度的安排不僅盤活了農(nóng)村宅基地資產(chǎn), 同時實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置, 解決了城市建設(shè)用地緊張的問題。可以說, 宅基地退出制度不僅滿足了農(nóng)戶、村集體和政府的利益訴求, 同時所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益和社會效益要遠(yuǎn)超過了宅基地本身所具有的價值。
三、農(nóng)村宅基地退出制度的現(xiàn)實(shí)困境
雖然宅基地退出是現(xiàn)行體制下解決農(nóng)村宅基地不合理管理和利用的最優(yōu)選擇, 但是在實(shí)際操作過程中仍然面臨諸多的困境, 對于這些困境及其背后原因的探討也構(gòu)成了分析和研究宅基地退出制度的基礎(chǔ)。
(一) 政府高積極性與農(nóng)戶低退出意愿的矛盾
從現(xiàn)有農(nóng)戶宅基地退出意愿的文獻(xiàn)梳理和國家相關(guān)政策的支持程度可以發(fā)現(xiàn), 政府和農(nóng)戶在宅基地退出的行為選擇上存在相互背離的情況。一方面, 政府為了積極推動宅基地退出頒布一系列的政策文件。從表1中可以看出, 國家自2000年以來, 先后出臺了多項(xiàng)關(guān)于宅基地退出制度安排, 尤其在2012年以后一些政策性或指導(dǎo)性文件開始密集出臺, 這說明國家已經(jīng)逐步意識到宅基地退出的重要性;但是另一方面, 農(nóng)戶在宅基地退出方面的意愿并不如預(yù)期高。從表2可以看出, 根據(jù)2011—2016年相關(guān)學(xué)者研究文獻(xiàn)看, 仍然存在相當(dāng)比例的農(nóng)戶在現(xiàn)有政策安排下, 不愿意退出宅基地。
政府和農(nóng)戶在意愿上表現(xiàn)出的差異, 其本質(zhì)是對要素價格變動敏感性的差異。政府是城市建設(shè)用地市場的主導(dǎo)者, 不僅掌握著城市建設(shè)用地的需求和供給信息, 同時對于不同供需水平下土地價格的變化也極為敏感;而作為宅基地使用者以及房屋所有者的農(nóng)戶而言, 缺乏獲取建設(shè)用地市場信息的渠道, 因而對要素價格的變動也就無敏感性可言。這種關(guān)于要素價格敏感性的差異使得政府能夠比農(nóng)民更快地發(fā)現(xiàn)宅基地潛在價值, 并提前決策考慮是否為宅基地退出做出制度安排, 而個人信息獲取的滯后性導(dǎo)致的信息不對稱使得農(nóng)戶的宅基地退出意愿并不強(qiáng)烈。
(二) 發(fā)展權(quán)能缺失, 利益分配失衡
宅基地退出雖然從表面上看是宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的讓渡, 但實(shí)質(zhì)上這種讓渡行為背后的本質(zhì)是財(cái)產(chǎn)權(quán)益的分配。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為, 財(cái)產(chǎn)權(quán)益的分配需要依托完整的產(chǎn)權(quán)制度安排做前提, 完整的產(chǎn)權(quán)制度安排通過界區(qū)和排他性功能的實(shí)現(xiàn)來明確不同主體之間權(quán)責(zé)利邊界, 以此減少利益分配過程中可能存在的過高談判成本和糾紛處理成本。
宅基地退出中的財(cái)產(chǎn)利益主要體現(xiàn)在宅基地退出之后。宅基地退出后, 可能的利用方式有三類:征收成為國有建設(shè)用地、置換城市建設(shè)用地指標(biāo)、部分留作村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。這三種利用方式改變了宅基地的原有用途, 因而也改變了宅基地的原有價值, 經(jīng)濟(jì)學(xué)將用途改變而造成的價值差異解釋為土地發(fā)展權(quán)的價值體現(xiàn)。然而, 對于發(fā)展權(quán)的制度安排, 現(xiàn)有政策并沒有明顯的說明, 在沒有說明的情況下, 就存在剩余權(quán)的界定問題。關(guān)于剩余權(quán)的問題, 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的契約理論認(rèn)為, 完全契約可以解決交易或利益分配中的所有問題, 但是實(shí)際上對于達(dá)成契約的各方并無法精確預(yù)見未來可能發(fā)生的重要事件, 因此現(xiàn)實(shí)世界并不存在完全契約, 而由于不完全契約不能把在各種條件下所有責(zé)任和權(quán)利規(guī)定得清清楚楚, 因此, 就產(chǎn)生了剩余權(quán), 即契約中沒有詳細(xì)規(guī)定的權(quán)利。
正是由于土地發(fā)展權(quán)在最初的產(chǎn)權(quán)制度安排中并沒有體現(xiàn), 因此當(dāng)基于宅基地發(fā)展權(quán)的利益一旦出現(xiàn), 就會增加潛在利益相關(guān)者的機(jī)會主義傾向, 導(dǎo)致權(quán)益分配失衡, 當(dāng)前宅基地退出后增值收益分配引發(fā)的糾紛正是發(fā)展權(quán)殘缺且沒有得到合理界定的集中體現(xiàn)。
(三) 改革錯位, 引發(fā)了制度間的關(guān)聯(lián)性影響
制度變遷理論認(rèn)為, 整體制度的變遷是單個制度變遷的加總。單個制度變遷在影響整體制度變遷的同時也影響統(tǒng)一制度體系下其他單獨(dú)制度的變遷。具體到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革中, 農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的三個關(guān)鍵領(lǐng)域, 農(nóng)村土地征收以及經(jīng)營性建設(shè)用地入市的探索為宅基地改革提供了一定的制度環(huán)境, 也表明了宅基地制度改革方向是“分權(quán)、確權(quán)并逐步實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價值”。理論而言, 作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的三個基本方面, 應(yīng)該進(jìn)行同時調(diào)整, 即使存在改革的先后順序, 也應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注三類型改革的制度交叉部分。而在實(shí)際中宅基地退出的改革不僅相對滯后于承包經(jīng)營權(quán)改革, 同時也忽視了農(nóng)村承包地和宅基地產(chǎn)權(quán)制度背后“成員權(quán)”這一特殊的制度交叉點(diǎn)。成員權(quán)是城鄉(xiāng)二元土地管理體制背景下村集體成員獲得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的主要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于成員權(quán)現(xiàn)有法律法規(guī)并未對其做出清晰且明確的制度安排, 導(dǎo)致對于實(shí)踐中出現(xiàn)的“只退出宅基地, 不退出承包經(jīng)營權(quán)”, 或者“只退出承包經(jīng)營權(quán), 不退出宅基地”的情況并未能得到有效的解決, 同時也給農(nóng)村集體的土地管理和利用造成了障礙。
(四) 以政府為主導(dǎo), 難以兼顧政策實(shí)施效率和農(nóng)戶權(quán)益保障之間的矛盾
在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的虛化一直是改革中引發(fā)爭論最多的問題。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為, 一定產(chǎn)權(quán)需要有明確主體與之對應(yīng)。而我國農(nóng)村土地制度在經(jīng)歷了承包經(jīng)營權(quán)改革后, 為了保護(hù)農(nóng)戶利益不受損, 將集體的權(quán)利逐步分散下放, 集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地的所有權(quán)及相關(guān)權(quán)能的行使也開始弱化, 而集體經(jīng)濟(jì)組織的弱化, 使得政府介入農(nóng)村土地利用管理成為可能。而由于政府決策過程中無法脫離有限理性、信息不對稱等假設(shè), 因此, 會使得政府介入后更傾向于做出有利于政府的制度安排, 過多介入農(nóng)村土地利用管理, 使得宅基地退出過程中出現(xiàn)了“強(qiáng)制農(nóng)民上樓”“強(qiáng)行退出宅基地”的情況, 強(qiáng)制推行的方式解決了農(nóng)戶自愿行為下退出效率不高的問題, 但也忽視了宅基地退出的“自愿性”原則, 很難保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。
(五) 農(nóng)戶鄉(xiāng)土偏好的阻滯性影響
鄉(xiāng)土情結(jié)是農(nóng)戶選擇性偏好中不可忽略的一部分因素。在“鄉(xiāng)—城”遷移趨勢業(yè)已形成的背景下, 進(jìn)入城鎮(zhèn)意味著傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的改變, 其能否適應(yīng)城鎮(zhèn)生活, 對于其宅基地退出的行為決策具有一定的影響。鄉(xiāng)土情結(jié)與其傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和居住方式有關(guān)。長期農(nóng)村生產(chǎn)生活形成的獨(dú)特的鄉(xiāng)土偏好, 一旦固定下來會長期伴隨于農(nóng)戶本身, 甚至農(nóng)戶的生產(chǎn)生活行為發(fā)生變化時, 這種情結(jié)也依然存在, 而且隨著年齡的增長這種情結(jié)會體現(xiàn)得越來越明顯, 鄉(xiāng)土情結(jié)會導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)戶即使能在城市獲得穩(wěn)定的收入和保障, 也不愿意放棄農(nóng)村的宅基地, 阻滯了宅基地退出政策的實(shí)施。
四、農(nóng)村宅基地退出制度的路徑選擇
(一) 選擇“漸進(jìn)式”推進(jìn)宅基地退出路徑
漸進(jìn)式改革的特征是漸進(jìn)的不斷分擔(dān)改革成本共享收益的過程, 符合帕累托最優(yōu)的改進(jìn)原則。無論是政府主導(dǎo)還是農(nóng)戶自發(fā)推動, 有限理性和信息不對稱始終會影響產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)和安排, 因?yàn)槿魏我粋€主體都無法事先預(yù)料制度改革過程中出現(xiàn)的情況, 只能在漸進(jìn)式的改革中逐步推進(jìn), 累加改革效應(yīng), 促使制度不斷升級從而達(dá)到制度的最優(yōu)狀態(tài)。宅基地退出作為一種新的制度安排面臨著很復(fù)雜的改革環(huán)境和社會風(fēng)險(xiǎn), 不僅需要解決和已有制度的銜接問題, 同時還要考慮平衡利益分配的問題, 此外還需要防范不可控因素可能引發(fā)的社會矛盾。制度的改革和創(chuàng)新是不可逆的, 需要在不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境中調(diào)整和完善, 借鑒其他領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn), 宅基地退出過程中應(yīng)該按照“試點(diǎn)—評估—推廣—調(diào)整”的模式逐步推進(jìn)。
(二) 盡快完善宅基地發(fā)展權(quán)制度安排
產(chǎn)權(quán)明晰是實(shí)現(xiàn)宅基地有效退出的重要前提, 其主要目的是通過產(chǎn)權(quán)明晰的方式減少不同產(chǎn)權(quán)主體間權(quán)益實(shí)現(xiàn)過程中存在的交易成本。宅基地發(fā)展權(quán)制度的構(gòu)建需要解決三方面的問題:發(fā)展權(quán)權(quán)屬的界定問題、發(fā)展權(quán)權(quán)利行使主體問題以及收益如何分配的問題。
1. 明晰宅基地發(fā)展權(quán)歸屬。
關(guān)于發(fā)展權(quán)歸誰所有, 學(xué)界存在歸國家所有、集體所有和兩者兼有的爭議。依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論, 由于宅基地發(fā)展權(quán)屬于剩余權(quán), 即原有產(chǎn)權(quán)制度安排下并未考慮的一項(xiàng)權(quán)能, 根據(jù)剩余權(quán)歸資產(chǎn)所有權(quán)主體所有者所有這一原則, 宅基地理應(yīng)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。但實(shí)際上, 政府在當(dāng)前條件下對土地用途的使用起決定性作用, 農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)用和價值實(shí)現(xiàn)很大程度上受制于政府, 農(nóng)村集體無法排除政府這一行政主體而獨(dú)立實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán), 這是當(dāng)前宅基地退出利益分配矛盾產(chǎn)生的主因。而在現(xiàn)實(shí)中, 城郊宅基地在退出時, 卻是國家、集體和農(nóng)民共同分享, 而且農(nóng)民所占比重越來越高。這也是為什么同一土地法律制度下, 會出現(xiàn)遠(yuǎn)離城郊的農(nóng)民“怕拆遷”、城郊農(nóng)民“盼拆遷”的現(xiàn)象。因此, 在現(xiàn)有農(nóng)村土地制度以及農(nóng)村土地改革方向下, 合理的宅基地發(fā)展權(quán)配置模式為:農(nóng)民集體是宅基地發(fā)展權(quán)的所有者。土地發(fā)展權(quán)作為所有權(quán)和使用權(quán)的共同拓展權(quán)益, 農(nóng)民和村集體應(yīng)該是發(fā)展權(quán)的分享者, 國家作為利益調(diào)節(jié)者行使必要的行政管理權(quán)力。
2. 明確集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地發(fā)展權(quán)所有者的主體地位。
在確定宅基地發(fā)展權(quán)國家所有, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代為執(zhí)行其權(quán)能的模式后, 針對我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的虛化問題, 還需要進(jìn)一步明確和恢復(fù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法主體地位。經(jīng)歷了多次的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革后, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位已經(jīng)被架空, 對于集體經(jīng)濟(jì)組織需要依照“獨(dú)立法人”和“履行經(jīng)濟(jì)職能”的原則進(jìn)行改造, 特別是要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會的職責(zé)界限。這兩類基層組織權(quán)責(zé)明確的前提是將村民委員會在管理和經(jīng)營農(nóng)村集體資產(chǎn)方面的職能予以剝離并賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 僅保留村民委員會在村莊日常事務(wù)管理和監(jiān)督相關(guān)主體經(jīng)營行為的職能。除了職能上的明確外還應(yīng)該明確設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu), 通過股份制或其他多種方式使其成為真正具有實(shí)體意義的權(quán)利主體, 考慮到集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建可能存在的條件限制, 對于沒有條件設(shè)定集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū), 可以由村民委員會代為執(zhí)行集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。
3. 宅基地發(fā)展權(quán)增值收益的分配應(yīng)該圍繞國家、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶展開。
宅基地發(fā)展權(quán)本質(zhì)上是宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的派生權(quán)益這一特性已經(jīng)明確宅基地發(fā)展權(quán)增值收益必然要在集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間做出分配。政府雖然不直接對宅基地的使用權(quán)和所有權(quán)行使權(quán)力, 卻在宅基地發(fā)展權(quán)價值實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮著不可忽視的作用。因而, 必然也要將政府納入到收益分配的范圍內(nèi)。從這點(diǎn)來看, 宅基地發(fā)展權(quán)增值收益的分配必然要圍繞國家、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶這三類主體展開。
(三) 引導(dǎo)和激勵機(jī)制的設(shè)置
引導(dǎo)和激勵機(jī)制是有效解決農(nóng)戶宅基地退出意愿不足的手段之一。合理的激勵機(jī)制會改變農(nóng)戶對于宅基地退地后的收益預(yù)期, 會促進(jìn)農(nóng)戶積極參與到退地過程中。激勵機(jī)制設(shè)置包括兩方面:一方面, 在合法依規(guī)的范圍內(nèi)確定合理的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);另一方面要設(shè)置合理的退出程序, 保證農(nóng)戶的利益不受損, 使其能夠穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)預(yù)期的退地收益。
1. 合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置。
一般而言, 確定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)則是補(bǔ)償價格能夠完全體現(xiàn)農(nóng)戶退出宅基地過程中的損失, 這類損失不僅包括宅基地和房屋實(shí)體價值的損失, 還要包括黏附在宅基地和房屋背后的非實(shí)體形式的價值, 同時還應(yīng)該考慮未來宅基地轉(zhuǎn)用后發(fā)展權(quán)益的喪失。
2. 退出補(bǔ)償過程的實(shí)施需要有完善的制度程序作保障, 因此, 公平合理的退出程序設(shè)置也構(gòu)成了激勵機(jī)制設(shè)置過程中最重要的一部分。
合理的程序必須要在“合法合規(guī)、農(nóng)戶參與”的原則下進(jìn)行, 在宅基地退出申請、合同訂立、農(nóng)戶搬遷、房屋拆除及復(fù)墾的每一環(huán)節(jié)都要設(shè)置相應(yīng)職能部門進(jìn)行監(jiān)督約束, 避免出現(xiàn)因退地糾紛而引發(fā)不可挽回的損失。
(四) 宅基地退出約束機(jī)制的安排
雖然宅基地退出無論是對于農(nóng)村建設(shè)用地集約利用還是對于農(nóng)戶退地利益的獲取都具有重要意義, 但是在宅基地退出機(jī)制還不成熟、退地后保障制度還不健全的情形下, 對宅基地退出設(shè)置一定的約束條件, 對于化解潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)有重要的意義。基于這一考慮, 約束機(jī)制主要從以下四方面進(jìn)行構(gòu)建:
1. 對退出農(nóng)戶進(jìn)行資格的審查。
退地農(nóng)戶最大的風(fēng)險(xiǎn)在于如果不能保證其退地后有穩(wěn)定的收入、住所以及必要保障條件, 這部分退地農(nóng)戶在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時很有可能面臨“無地?zé)o產(chǎn)”的困境, 因此為了防范這種風(fēng)險(xiǎn), 需要對農(nóng)戶家庭生活主要來源、收入、居住條件和保障情況進(jìn)行審查, 宅基地退出僅對達(dá)到擬定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶開放。
2. 對宅基地退出的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理約束。
借鑒征地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn), 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異極易引發(fā)社會矛盾。因此, 在退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上應(yīng)該設(shè)立最低的保護(hù)價格和最高的限制價格, 實(shí)現(xiàn)同地同價, 避免極端價格出現(xiàn)而引發(fā)社會沖突。
3. 對宅基地退出后的土地再利用方式進(jìn)行合理的約束。
對于置換為城市指標(biāo)的宅基地部分要限制其轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途;對于村集體保留用地部分, 應(yīng)該建立土地的使用制度, 并將宅基地的再利用限制在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃范圍內(nèi)。
4. 對宅基地退出過程中參與主體的權(quán)利義務(wù)也應(yīng)該予以合理的約束。
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)濟(jì)理性人假設(shè)已經(jīng)探討了主體缺位或主體權(quán)利實(shí)施不加約束可能導(dǎo)致尋租行為。因此, 有必要在土地退出前, 對于不同參與主體的職責(zé)進(jìn)行界定和說明, 并設(shè)立獨(dú)立的第三方組織負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)。
五、結(jié)論與討論
宅基地退出機(jī)制是現(xiàn)行制度下解決農(nóng)村不合理用地的最優(yōu)路徑選擇, 但是在實(shí)施過程中卻面臨著諸多困境。造成這些困境有多方面的因素, 最重要的因素包括信息不對稱、權(quán)能缺失、改革錯位、政府責(zé)權(quán)模糊以及鄉(xiāng)土情結(jié)阻滯, 針對這些問題本文從改革方向選擇、產(chǎn)權(quán)主體確認(rèn)和發(fā)展權(quán)制度安排、激勵機(jī)制和約束機(jī)制設(shè)計(jì)等方面提出了宅基地退出的改革思路。需要說明的是, 宅基地退出過程中所面臨的困境遠(yuǎn)不及此, 路徑設(shè)計(jì)中也應(yīng)該包括資金保障制度、退地社會保障制度等更為詳細(xì)的內(nèi)容, 因此, 繼續(xù)探索和完善農(nóng)村宅基地退出制度仍然是宅基地退出領(lǐng)域研究的重要方向。
作者單位：河海大學(xué)人口研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：青海社會科學(xué)2017年06期
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