摘要：當前,農村宅基地不合理利用問題已經引發了社會的普遍關注。在解決這一問題的過程中,形成了“宅基地收回”、“宅基地流轉”和“宅基地退出”三種方式。通過論證發現,宅基地退出是在當前制度框架內的最優選擇,同時,當前我國宅基地退出制度實施過程中仍然面臨著政府積極推進但農戶參與熱情不高、退出補償難以體現未來價值、農村體制改革的關聯性影響、農戶權益難以保障以及農戶鄉土情結阻滯等諸多困境。因此,在推行宅基地退出機制的過程中,要按照“漸進式”改革思路,從宅基地發展權重構、宅基地退出激勵機制和約束機制的設置等方面著手完善當前的宅基地退出制度。
一、問題的提出
2017年, 習近平總書記在十九大報告中提出:“要通過深化農村土地制度改革實現土地承包關系穩定并長久不變, 并通過深化農村集體產權制度改革的方式保障農民財產權益, 壯大集體經濟。確保國家糧食安全, 把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！边@一論述在為“三農”問題的解決指明方向的同時也再一次強調了農村土地制度改革對社會經濟發展的關鍵性作用。作為農村土地的重要組成部分, 宅基地在早期對保證農戶正常生產生活、維系農村和諧穩定發揮了重要作用。然而, 隨著國家新型城鎮化戰略的實施和農業轉移人口市民化進程的快速推進, 農村宅基地“無償長期”的傳統利用方式的弊端開始凸顯。當前, 我國農村宅基地普遍存在“浪費與閑置”并存的情況, 一方面農村宅基地閑置情況和低效利用情況較為嚴重, 但另一方面農村居民住房面積卻不降反增, 宅基地利用過程中形成的這種特殊矛盾引發了政府和學界的普遍關注。
在關于解決這一突出矛盾的諸多實踐和學理探索中, 農村宅基地退出制度的提出尤為引人關注。學界從宅基地退出意愿[1-9]、宅基地退出模式[10-11]、宅基地退出補償[12-14]等多重視角分析了宅基地退出可行性以及在促進農村宅基地有效利用方面的促進作用;國家和地方則從實踐角度, 對農村宅基地如何退出進行了探索, 形成了一些較為典型的宅基地退出模式, 如天津“宅基地換房”模式[15]、重慶“宅基地換房, 承包地換社會保障”模式[16]、上海郊區宅基地置換模式[17]、浙江嘉興“兩分兩換”模式[18]。學理探討雖然為宅基地退出提供了諸多制度設計思路, 但是由于相關研究對宅基地退出制度的源起 (如何被選擇) 、實施中面臨的產權和制度困境探討有所欠缺, 導致實踐中宅基地退出政策地方色彩較濃, 形成的退出經驗很難提升作為正式制度來約束和激勵宅基地退出?；诖? 本文擬借鑒制度經濟學理論, 以農村宅基地退出制度何以被選擇為切入點, 探討當前農村宅基地退出中面臨的現實困境, 提出促進農村宅基地高效退出的路徑, 為實現農村宅基地的有效管理和利用提供參考借鑒。
二、農村宅基地退出制度的源起
宅基地退出是多重制度安排下的合理選擇。宅基地退出制度提出的最初目的是為了解決宅基地不合理利用的問題, 以促進農村土地節約利用。實際上, 解決這一問題的路徑并不僅僅局限于宅基地退出制度?，F有研究中, 關于宅基地不合理利用的解決路徑大致可以分為三類:宅基地收回制度、宅基地流轉制度和宅基地退出制度[19]。這三條路徑因其產權安排的側重點及其實施的“成本—效益”不同而有所差異。
(一) 宅基地收回制度是對農村集體所有權中占有權能做出的制度安排
我國實行農村土地農民集體所有制, 農村土地的所有權歸屬于農民集體所有?！吨腥A人民共和國土地管理法》規定:“對空閑或房屋倒塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地, 因撤銷、遷移等原因而停止使用的土地, 可由集體收回使用權?！彪m然法律賦予農村集體收回宅基地使用權的權利, 但長期以來, 宅基地無償無限期近似于“私產”的制度安排導致農戶對宅基地產權存在“宅基地私有”的認知錯位, 由于在農村宅基地產權制度安排初期, 國家并未認識到農戶的這一潛在基本認知, 因而也未對農戶不合理使用宅基地的行為進行限制, 多數農戶通過不合理使用宅基地獲得了額外收益。此時, 當面臨農村集體無償收回行為時, 為了維護現有制度帶來的收益, 農戶往往通過反抗或不合作的方式來使這種無效的制度長期存在, 并陷入“鎖定狀態”。雖然通過借助外部力量 (政府) 構建新路徑替代舊路徑的方法可以破解這種“鎖定狀態”, 但是, 由于宅基地收回制度的構建無法在短期內消除農戶的認知錯位, 同時也無法平衡當下解決農村宅基地不合理問題的迫切性與收回制度構建長期性及高成本性之間的矛盾, 因而宅基地收回制度不是當前解決農村宅基地不合理利用的有效手段。
(二) 宅基地流轉制度是對宅基地使用權中處分權能做出的制度安排
宅基地流轉是最符合“改革完善農村宅基地制度, 慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓, 探索農民增加財產性收入渠道”這一項原則的制度安排, 其主要內容是通過賦予農戶一定財產處分權能, 實現資源的資產化進而提升農戶的財產性收入。但是, 在現有體制下實施宅基地流轉制度的實施卻存在很大局限:
首先, 宅基地流轉制度供給不足。從制度提出到制度實施這一過程, 往往存在“時滯”問題, 制度需求一般會先于制度供給而出現, 因而會形成制度供給不足的情況。當前滿足農村宅基地流轉的市場尚未建立、產權權能也尚不完整、保護和規范宅基地流轉行為的制度還未設計, 雖然促生宅基地流轉制度的潛在利益已經出現, 但流轉制度安排的缺失和現行法律法規的限制, 導致宅基地流轉困難重重。
其次, 宅基地流轉制度實施成本過高。理想的制度安排中, 時滯越短越能加速外部利潤的內部化, 也越能促進資源優化配置, 加快宅基地資產化的進程。然而從實踐來看, 時滯過長正是導致宅基地流轉制度在現行制度框架下難以實施的最大障礙。滿足宅基地流轉構建需求的潛在利潤在我國城鎮化快速推進初期就已經產生, 并且形成了宅基地流轉的“灰色市場”, 其中小產權房就是典型之一。由于在宅基地非法流轉狀況出現初期, 國家并未正式出臺強制性的管制措施, 導致非法流轉所形成的利益群體隨著時滯期的增加越來越龐大, 形成了獨特的利益集團, 增加了政府消除制度障礙的成本, 也阻礙了宅基地流轉制度的改革進程。
此外, 從本源看宅基地承擔政治穩定的功能, 隨著大量農戶進入城市, 在社會保障不健全的情況下, 農村宅基地仍然是保障其基本住房權利的最后一道防線, 就宅基地本身財產權利的實現而言, 顯然政治穩定的功能更需要優先選擇和考慮。因此, 宅基地流轉制度也并非當前的最優制度選擇[20]。
(三) 宅基地退出制度是對宅基地使用權中的處分權能做出的制度安排, 也是當前制度框架內的最優選擇
宅基地退出制度是隨著農村土地改革深入而提出和探索的。尤其是隨著農村生產方式變革和人口轉移, 農村宅基地功能發生很大變化, 過去的生產功能、倉儲功能逐步弱化, 甚至出現“空心村”等現象, 加之耕地減少加快和建設用地緊張, 合理開發利用“閑置”宅基地成為解決人地矛盾的重要途徑。通過構建宅基地退出制度可以拓展宅基地使用權中的處分權能, 可以對農戶有序退出宅基地起到引導和激勵作用。宅基地退出制度之所以成為最優的制度選擇, 主要包含三方面的原因:宅基地退出的客觀條件已經形成、宅基地退出后的宅基地價值實現通道已經出現以及宅基地退出制度安排的實施成本低和綜合效益高。
首先, 生計模式轉變誘發宅基地利用方式的演化, 為宅基地退出潛在價值的形成提供了客觀條件。宅基地作為農戶基本生存權的保障, 長久以來扮演著非常重要的角色。在“鄉—城”人口遷移趨勢形成之前, 農戶的居住行為往往同生產行為保持緊密的聯系。無論是在家庭聯產承包責任制實施之前還是實施之后, 農業生產始終是農戶的主要收入來源, 宅基地不僅為農戶提供居住的功能, 同時還為農戶提供諸如倉儲、生產和輔助生產等功能。而隨著城鄉經濟的快速發展, 特別是農業生產技術的不斷提升, 使得部分勞動力得以從土地中解放出來, 成為了農村剩余勞動力。當城鄉差距逐步拉大后, 大量的城市勞動力開始向城鎮遷移, 而遷移行為的發生也使得農戶傳統生產方式開始由農業為主, 轉向兼業化, 甚至轉向非農生產。生產方式和收入來源的變化使農戶與土地的聯系不再緊密, 宅基地及其房屋所承載的住房功能開始弱化, 農戶對于宅基地的居住以及輔助生產等方面的需求也開始從長期性需求轉為暫時性需求。由于現行體制下農戶宅基地的處置行為受限, 導致大量農村宅基地閑置難以處置, 這為宅基地退出提供了大量的物質基礎。
其次, “城鄉建設用地增減掛鉤”政策實施為宅基地退出中潛在價值的形成提供了重要的通道。雖然我國城市建設用地市場已經形成, 然而城鄉二元的土地制度卻將農村宅基地排除在市場之外, 也正是由于這個原因, 農村宅基地的資產價值一度難以實現, 而城鄉建設用地增減掛鉤的政策則通過指標置換的形式將宅基地與城市建設用地市場相聯系, 使得農村宅基地的價值實現成為一種可能。
城鄉增減掛鉤是為了控制耕地過快流失而做出的一種特殊政策安排?！霸鰷p掛鉤”即, 通過騰退宅基地的方式, 將騰退后宅基地復墾為耕地, 以同等面積置換城市建設用地指標, 目的是在保證城市建設用地需求的前提下, 盡可能減少耕地的損失, 實現耕地總量的動態平衡。在退出實施過程中, 往往要對農戶的損失予以補償, 這些補償可以近似認為是宅基地使用權讓渡后的貨幣表現形式, 雖然由于諸多因素導致目前這部分補償費用不一定能夠完全反映宅基地的真實資產價值, 但是, 由于這一政策不僅可以解決近郊地區農村宅基地資產價值實現的問題, 同時對于偏遠地區農村宅基地價值無法實現的問題也同樣可以解決, 這種較為廣泛的適用條件使得增減掛鉤政策成為宅基地退出中潛在利潤得以實現的重要通道。
最后, 相較于流轉、回收制度的實施而言, 宅基地退出制度的優勢在于它是一項低實施成本、高潛在收益的制度安排。一方面, 宅基地退出并未觸及宅基地基本的制度安排, 僅僅是針對宅基地使用權能中處分權能的完善, 涉及到的權益主體相對較少, 形成的矛盾也較容易處理。同時, 自愿的原則也可以在最大程度上保障農戶的基本權益, 使其制度設計成本和實施安排的預期成本相對較低。另一方面, 宅基地退出后, 對于農戶而言可以獲得一定的補償, 這些補償對于有留城意愿的農戶而言, 可以增加其進城資本, 解決市民化個人成本承擔能力不足的問題;對于村集體而言, 還可以通過宅基地退出這一個過程來強化其作為農村集體所有權行使的主體性地位;對于地方政府而言, 通過宅基地退出制度的安排不僅盤活了農村宅基地資產, 同時實現了資源的優化配置, 解決了城市建設用地緊張的問題?？梢哉f, 宅基地退出制度不僅滿足了農戶、村集體和政府的利益訴求, 同時所產生的經濟利益和社會效益要遠超過了宅基地本身所具有的價值。
三、農村宅基地退出制度的現實困境
雖然宅基地退出是現行體制下解決農村宅基地不合理管理和利用的最優選擇, 但是在實際操作過程中仍然面臨諸多的困境, 對于這些困境及其背后原因的探討也構成了分析和研究宅基地退出制度的基礎。
(一) 政府高積極性與農戶低退出意愿的矛盾
從現有農戶宅基地退出意愿的文獻梳理和國家相關政策的支持程度可以發現, 政府和農戶在宅基地退出的行為選擇上存在相互背離的情況。一方面, 政府為了積極推動宅基地退出頒布一系列的政策文件。從表1中可以看出, 國家自2000年以來, 先后出臺了多項關于宅基地退出制度安排, 尤其在2012年以后一些政策性或指導性文件開始密集出臺, 這說明國家已經逐步意識到宅基地退出的重要性;但是另一方面, 農戶在宅基地退出方面的意愿并不如預期高。從表2可以看出, 根據2011—2016年相關學者研究文獻看, 仍然存在相當比例的農戶在現有政策安排下, 不愿意退出宅基地。
政府和農戶在意愿上表現出的差異, 其本質是對要素價格變動敏感性的差異。政府是城市建設用地市場的主導者, 不僅掌握著城市建設用地的需求和供給信息, 同時對于不同供需水平下土地價格的變化也極為敏感;而作為宅基地使用者以及房屋所有者的農戶而言, 缺乏獲取建設用地市場信息的渠道, 因而對要素價格的變動也就無敏感性可言。這種關于要素價格敏感性的差異使得政府能夠比農民更快地發現宅基地潛在價值, 并提前決策考慮是否為宅基地退出做出制度安排, 而個人信息獲取的滯后性導致的信息不對稱使得農戶的宅基地退出意愿并不強烈。
(二) 發展權能缺失, 利益分配失衡
宅基地退出雖然從表面上看是宅基地使用權和房屋所有權的讓渡, 但實質上這種讓渡行為背后的本質是財產權益的分配。制度經濟學的產權理論認為, 財產權益的分配需要依托完整的產權制度安排做前提, 完整的產權制度安排通過界區和排他性功能的實現來明確不同主體之間權責利邊界, 以此減少利益分配過程中可能存在的過高談判成本和糾紛處理成本。
宅基地退出中的財產利益主要體現在宅基地退出之后。宅基地退出后, 可能的利用方式有三類:征收成為國有建設用地、置換城市建設用地指標、部分留作村集體經濟發展用地。這三種利用方式改變了宅基地的原有用途, 因而也改變了宅基地的原有價值, 經濟學將用途改變而造成的價值差異解釋為土地發展權的價值體現。然而, 對于發展權的制度安排, 現有政策并沒有明顯的說明, 在沒有說明的情況下, 就存在剩余權的界定問題。關于剩余權的問題, 制度經濟學的契約理論認為, 完全契約可以解決交易或利益分配中的所有問題, 但是實際上對于達成契約的各方并無法精確預見未來可能發生的重要事件, 因此現實世界并不存在完全契約, 而由于不完全契約不能把在各種條件下所有責任和權利規定得清清楚楚, 因此, 就產生了剩余權, 即契約中沒有詳細規定的權利。
正是由于土地發展權在最初的產權制度安排中并沒有體現, 因此當基于宅基地發展權的利益一旦出現, 就會增加潛在利益相關者的機會主義傾向, 導致權益分配失衡, 當前宅基地退出后增值收益分配引發的糾紛正是發展權殘缺且沒有得到合理界定的集中體現。
(三) 改革錯位, 引發了制度間的關聯性影響
制度變遷理論認為, 整體制度的變遷是單個制度變遷的加總。單個制度變遷在影響整體制度變遷的同時也影響統一制度體系下其他單獨制度的變遷。具體到農村土地產權改革中, 農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革是當前農村土地產權改革的三個關鍵領域, 農村土地征收以及經營性建設用地入市的探索為宅基地改革提供了一定的制度環境, 也表明了宅基地制度改革方向是“分權、確權并逐步實現其財產價值”。理論而言, 作為農村土地產權改革的三個基本方面, 應該進行同時調整, 即使存在改革的先后順序, 也應該重點關注三類型改革的制度交叉部分。而在實際中宅基地退出的改革不僅相對滯后于承包經營權改革, 同時也忽視了農村承包地和宅基地產權制度背后“成員權”這一特殊的制度交叉點。成員權是城鄉二元土地管理體制背景下村集體成員獲得農地承包經營權和宅基地的主要依據和標準。關于成員權現有法律法規并未對其做出清晰且明確的制度安排, 導致對于實踐中出現的“只退出宅基地, 不退出承包經營權”, 或者“只退出承包經營權, 不退出宅基地”的情況并未能得到有效的解決, 同時也給農村集體的土地管理和利用造成了障礙。
(四) 以政府為主導, 難以兼顧政策實施效率和農戶權益保障之間的矛盾
在農村土地產權制度改革中, 農村集體經濟組織的虛化一直是改革中引發爭論最多的問題。制度經濟學中的產權理論認為, 一定產權需要有明確主體與之對應。而我國農村土地制度在經歷了承包經營權改革后, 為了保護農戶利益不受損, 將集體的權利逐步分散下放, 集體經濟組織對集體土地的所有權及相關權能的行使也開始弱化, 而集體經濟組織的弱化, 使得政府介入農村土地利用管理成為可能。而由于政府決策過程中無法脫離有限理性、信息不對稱等假設, 因此, 會使得政府介入后更傾向于做出有利于政府的制度安排, 過多介入農村土地利用管理, 使得宅基地退出過程中出現了“強制農民上樓”“強行退出宅基地”的情況, 強制推行的方式解決了農戶自愿行為下退出效率不高的問題, 但也忽視了宅基地退出的“自愿性”原則, 很難保障農戶的合法權益。
(五) 農戶鄉土偏好的阻滯性影響
鄉土情結是農戶選擇性偏好中不可忽略的一部分因素。在“鄉—城”遷移趨勢業已形成的背景下, 進入城鎮意味著傳統生產生活方式的改變, 其能否適應城鎮生活, 對于其宅基地退出的行為決策具有一定的影響。鄉土情結與其傳統的農業生產方式和居住方式有關。長期農村生產生活形成的獨特的鄉土偏好, 一旦固定下來會長期伴隨于農戶本身, 甚至農戶的生產生活行為發生變化時, 這種情結也依然存在, 而且隨著年齡的增長這種情結會體現得越來越明顯, 鄉土情結會導致進城農戶即使能在城市獲得穩定的收入和保障, 也不愿意放棄農村的宅基地, 阻滯了宅基地退出政策的實施。
四、農村宅基地退出制度的路徑選擇
(一) 選擇“漸進式”推進宅基地退出路徑
漸進式改革的特征是漸進的不斷分擔改革成本共享收益的過程, 符合帕累托最優的改進原則。無論是政府主導還是農戶自發推動, 有限理性和信息不對稱始終會影響產權制度的設計和安排, 因為任何一個主體都無法事先預料制度改革過程中出現的情況, 只能在漸進式的改革中逐步推進, 累加改革效應, 促使制度不斷升級從而達到制度的最優狀態。宅基地退出作為一種新的制度安排面臨著很復雜的改革環境和社會風險, 不僅需要解決和已有制度的銜接問題, 同時還要考慮平衡利益分配的問題, 此外還需要防范不可控因素可能引發的社會矛盾。制度的改革和創新是不可逆的, 需要在不斷變化的社會經濟環境中調整和完善, 借鑒其他領域的改革經驗, 宅基地退出過程中應該按照“試點—評估—推廣—調整”的模式逐步推進。
(二) 盡快完善宅基地發展權制度安排
產權明晰是實現宅基地有效退出的重要前提, 其主要目的是通過產權明晰的方式減少不同產權主體間權益實現過程中存在的交易成本。宅基地發展權制度的構建需要解決三方面的問題:發展權權屬的界定問題、發展權權利行使主體問題以及收益如何分配的問題。
1. 明晰宅基地發展權歸屬。
關于發展權歸誰所有, 學界存在歸國家所有、集體所有和兩者兼有的爭議。依據制度經濟學的理論, 由于宅基地發展權屬于剩余權, 即原有產權制度安排下并未考慮的一項權能, 根據剩余權歸資產所有權主體所有者所有這一原則, 宅基地理應歸屬于農村集體經濟組織所有。但實際上, 政府在當前條件下對土地用途的使用起決定性作用, 農村宅基地轉用和價值實現很大程度上受制于政府, 農村集體無法排除政府這一行政主體而獨立實現發展權, 這是當前宅基地退出利益分配矛盾產生的主因。而在現實中, 城郊宅基地在退出時, 卻是國家、集體和農民共同分享, 而且農民所占比重越來越高。這也是為什么同一土地法律制度下, 會出現遠離城郊的農民“怕拆遷”、城郊農民“盼拆遷”的現象。因此, 在現有農村土地制度以及農村土地改革方向下, 合理的宅基地發展權配置模式為:農民集體是宅基地發展權的所有者。土地發展權作為所有權和使用權的共同拓展權益, 農民和村集體應該是發展權的分享者, 國家作為利益調節者行使必要的行政管理權力。
2. 明確集體經濟組織作為宅基地發展權所有者的主體地位。
在確定宅基地發展權國家所有, 農村集體經濟組織代為執行其權能的模式后, 針對我國農村集體經濟組織的虛化問題, 還需要進一步明確和恢復農村集體經濟組織的合法主體地位。經歷了多次的農村土地產權改革后, 農村集體經濟組織的主體地位已經被架空, 對于集體經濟組織需要依照“獨立法人”和“履行經濟職能”的原則進行改造, 特別是要明確農村集體經濟組織和村委會的職責界限。這兩類基層組織權責明確的前提是將村民委員會在管理和經營農村集體資產方面的職能予以剝離并賦予農村集體經濟組織, 僅保留村民委員會在村莊日常事務管理和監督相關主體經營行為的職能。除了職能上的明確外還應該明確設置相關機構, 通過股份制或其他多種方式使其成為真正具有實體意義的權利主體, 考慮到集體經濟組織的構建可能存在的條件限制, 對于沒有條件設定集體經濟組織的地區, 可以由村民委員會代為執行集體經濟組織的功能。
3. 宅基地發展權增值收益的分配應該圍繞國家、集體經濟組織和農戶展開。
宅基地發展權本質上是宅基地所有權和使用權的派生權益這一特性已經明確宅基地發展權增值收益必然要在集體經濟組織和農戶之間做出分配。政府雖然不直接對宅基地的使用權和所有權行使權力, 卻在宅基地發展權價值實現過程中發揮著不可忽視的作用。因而, 必然也要將政府納入到收益分配的范圍內。從這點來看, 宅基地發展權增值收益的分配必然要圍繞國家、集體經濟組織和農戶這三類主體展開。
(三) 引導和激勵機制的設置
引導和激勵機制是有效解決農戶宅基地退出意愿不足的手段之一。合理的激勵機制會改變農戶對于宅基地退地后的收益預期, 會促進農戶積極參與到退地過程中。激勵機制設置包括兩方面:一方面, 在合法依規的范圍內確定合理的退出補償標準;另一方面要設置合理的退出程序, 保證農戶的利益不受損, 使其能夠穩定實現預期的退地收益。
1. 合理補償標準的設置。
一般而言, 確定合理補償標準的準則是補償價格能夠完全體現農戶退出宅基地過程中的損失, 這類損失不僅包括宅基地和房屋實體價值的損失, 還要包括黏附在宅基地和房屋背后的非實體形式的價值, 同時還應該考慮未來宅基地轉用后發展權益的喪失。
2. 退出補償過程的實施需要有完善的制度程序作保障, 因此, 公平合理的退出程序設置也構成了激勵機制設置過程中最重要的一部分。
合理的程序必須要在“合法合規、農戶參與”的原則下進行, 在宅基地退出申請、合同訂立、農戶搬遷、房屋拆除及復墾的每一環節都要設置相應職能部門進行監督約束, 避免出現因退地糾紛而引發不可挽回的損失。
(四) 宅基地退出約束機制的安排
雖然宅基地退出無論是對于農村建設用地集約利用還是對于農戶退地利益的獲取都具有重要意義, 但是在宅基地退出機制還不成熟、退地后保障制度還不健全的情形下, 對宅基地退出設置一定的約束條件, 對于化解潛在的社會風險有重要的意義。基于這一考慮, 約束機制主要從以下四方面進行構建:
1. 對退出農戶進行資格的審查。
退地農戶最大的風險在于如果不能保證其退地后有穩定的收入、住所以及必要保障條件, 這部分退地農戶在風險出現時很有可能面臨“無地無產”的困境, 因此為了防范這種風險, 需要對農戶家庭生活主要來源、收入、居住條件和保障情況進行審查, 宅基地退出僅對達到擬定標準的農戶開放。
2. 對宅基地退出的標準進行合理約束。
借鑒征地補償經驗, 補償標準的差異極易引發社會矛盾。因此, 在退地補償標準設置上應該設立最低的保護價格和最高的限制價格, 實現同地同價, 避免極端價格出現而引發社會沖突。
3. 對宅基地退出后的土地再利用方式進行合理的約束。
對于置換為城市指標的宅基地部分要限制其轉為非農用途;對于村集體保留用地部分, 應該建立土地的使用制度, 并將宅基地的再利用限制在城鄉總體規劃范圍內。
4. 對宅基地退出過程中參與主體的權利義務也應該予以合理的約束。
制度經濟學中經濟理性人假設已經探討了主體缺位或主體權利實施不加約束可能導致尋租行為。因此, 有必要在土地退出前, 對于不同參與主體的職責進行界定和說明, 并設立獨立的第三方組織負責監督和協調。
五、結論與討論
宅基地退出機制是現行制度下解決農村不合理用地的最優路徑選擇, 但是在實施過程中卻面臨著諸多困境。造成這些困境有多方面的因素, 最重要的因素包括信息不對稱、權能缺失、改革錯位、政府責權模糊以及鄉土情結阻滯, 針對這些問題本文從改革方向選擇、產權主體確認和發展權制度安排、激勵機制和約束機制設計等方面提出了宅基地退出的改革思路。需要說明的是, 宅基地退出過程中所面臨的困境遠不及此, 路徑設計中也應該包括資金保障制度、退地社會保障制度等更為詳細的內容, 因此, 繼續探索和完善農村宅基地退出制度仍然是宅基地退出領域研究的重要方向。
作者單位：河海大學人口研究所
中國鄉村發現網轉自：青海社會科學2017年06期
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