——新制度經濟學視角
摘要：從新制度經濟學的視角,對家庭農場的環境相容性、功能約束及破解路徑進行了分析。分析表明,家庭農場制度與環境具有較高的時間、空間、利益、激勵、信息相容性,制度變遷的路徑依賴性、土地契約的不完備性、外部效應的未有效補償、邊緣制度的不完善等因素約束了家庭農場功能的有效發揮。因此,應有效界定土地產權促進產權功能發揮,補償外部效應的同時內部化外部成本,促進邊緣制度創新以增強對核心制度的支撐,鼓勵社會精英領辦家庭農場并提高農戶學習能力,從而促進家庭農場制度功能的有效發揮。
一、引言
2013年中央一號文件提出鼓勵和支持承包地向專業大戶、家庭農場和農民專業合作社流轉, 家庭農場在學術界及各地實踐中迅速發展。家庭農場作為一種新型農業經營主體, 是促進農業生產集約化、專業化、規模化的有效形式, 是農業從傳統走向現代的最佳路徑選擇。當前, 小而分散的家庭經營方式已經不能適應我國經濟與社會發展的需要, 快速城鎮化和工業化帶來勞動力、土地和企業家管理才能等稀缺要素相對價格發生變化, 化肥、農藥和農業機械等農業技術進步與分散家庭經營之間不匹配[1]。而家庭農場保留了家庭經營的內核, 穩定了家庭經營的基礎性地位, 提高了農業經營的市場效率和組織化水平, 適合我國基本國情[2]。無論是理論分析還是國內外的已有實踐都表明, 在農業生產現代化和社會化的階段, 家庭農場模式都具有優越性和生命力。
家庭農場盡管與我國的現實國情相匹配, 但是家庭農場在發展中存在的限制和不足又可能導致其效率損失。實踐中土地流轉意愿偏低且穩定性差、經營者資本積累水平低、市場參與能力弱等成為家庭農場發展的制約因素。家庭農場還面臨融資困難、農業保險制度不健全、地方政府干預過度、支農政策不平衡等制約其功能發揮的約束因素。一些地方政府對于家庭農場的認識還不太一致, 在土地流轉中強勢介入并主導, 以求大、求快為目的的情形并不鮮見。這些問題的存在約束了家庭農場功能的有效發揮。針對這些問題, 許多破解家庭農場困境的思路被提出, 提出最多的是政府的鼓勵與扶持。郭亮等 (2015) 提出家庭農場要發揮其特有的功能和優勢, 國家和地方政府需要尊重市場經濟的自身規律, 不能以行政力量直接推動, 要為家庭農場的運行提供基本的法律和制度環境, 家庭農場還需與其他經營主體建立縱向一體化的關系[3]。陳軍民等 (2015) 認為促進家庭農場與制度環境相容, 應通過政府安排, 發展中介服務組織, 減少交易次數;提高農戶的學習能力, 降低適應性成本。還有部分學者從土地的產權界定與流轉角度、優化外部發展環境等角度提出了建議。[4]
家庭農場作為農村基本經營制度的又一次創新, 這一新制度的生成有其特定環境條件與約束。根據制度變迀理論, 家庭農場這一制度安排必須與制度環境相容[5], 雖然當前關于家庭農場發展的研究較多, 但是大多從家庭農場的內涵界定、適宜規模、運行模式、國內外借鑒等角度進行分析, 而從新制度經濟學視角對其進行的理論研究不多。新制度經濟學反對傳統經濟學中制度外置的假設, 認為制度本身是一種經濟要素, 具有同其他資源一樣的稀缺性特點, 需要重新考量。基于此, 本文擬從新制度經濟學角度, 對家庭農場的環境相容性、功能約束以及破解路徑進行制度解析, 以期促進家庭農場的可持續發展。
二、家庭農場的環境相容性
制度結構理論認為, 環境條件對制度的選擇與形成具有重要影響。制度與環境的相容, 不僅要適應交易本身的特點, 還要適應經濟的、政治的、社會的以及自然生態環境條件[6]。根據制度的環境相容性定理, 家庭農場與環境有較高的時間、空間、利益、激勵、信息相容性。
(一) 時間相容:降低了制度變遷成本
任何一項在時間上相容的制度安排, 既要具有客觀現實性, 又要具有歷史繼承性和未來前瞻性。所需費用最低的制度就是最有效率的制度, 家庭農場的時間相容降低了制度變遷成本, 增加了制度收益。
家庭農場的時間相容性體現在:第一, 規模經營成為我國農業發展的現實需要。隨著農業發展環境的變化, 農業“邊緣化”問題凸顯, 分散的家庭經營模式越來越不適應現代農業發展新要求, 農戶對規模經營的呼聲越來越高, 家庭農場是規模經營的承載形式, 在當前農業發展的特殊階段應運而生, 大大節省了制度創新及變革成本。第二, 我國擁有家庭經營的歷史環境。農業家庭經營在我國存在歷史較長, 家庭農場延續了家庭聯產承包責任制以農戶為基本單位的特征, 從家庭經營到家庭農場經營的跨越更具有優勢, 制度變遷的阻力較小, 變遷成本較低。第三, 家庭農場是我國農業未來生產經營的方向。家庭農場是世界范圍內大多數國家最為普遍的農業經營主體, 其在傳統農業國、轉型中國家和城市化國家始終是農業生產經營的普遍形式, 在世界上已經有許多成功的范本, 降低了制度變遷的規劃、設計、組織實施費用。我國農業也處于由轉型中國家向城市化國家轉型的階段, 家庭農場也必將成為我國農業未來生產經營的方向。
(二) 空間相容:提高了制度適應能力
一個有效的制度依賴于人們原有的社會經濟、政治、文化甚至自然背景, 任何制度都有其有效作用的空間。家庭農場與我國發展的空間相容性體現在:第一, 與我國不斷提升的經濟水平適應。經濟的發展, 帶來城鎮化水平的上升、農業基礎設施的完善、資源利用效率的提高、機械化經營能力的增強、農業科技水平的提升, 而這些為家庭農場的規模化、科學化、機械化、集約化經營創造了良好的經濟條件。第二, 與良好的政治、文化環境相容。家庭農場在中國農業發展歷史中多次出現, 當前作為農業新型經營主體, 中央一號文件多次提出鼓勵家庭農場發展, 專家學者從多角度對其發展優勢、條件等進行探討, 新聞、報紙等輿論對家庭農場進行多次報道, 家庭農場發展的政治、文化環境較好, 提高了家庭農場的制度適應能力。第三, 與我國復雜的自然環境相適應。我國地域廣闊, 各地的農業發展條件不同, 家庭農場可以根據不同地區的發展實踐, 自主選擇生產經營對象, 也可以決定其適宜的發展規模, 還可以安排其成立時間。
(三) 利益相容:降低了交易費用
在一項制度安排中, 不同利益集團的利益協調越有效, 制度也就越有效。家庭農場這項制度安排涉及的利益主體主要有政府、農場主、普通農戶、其他農業經營實體。對政府而言, 家庭農場比普通農戶經營規模更大, 減少了農業實有經營主體的數量, 政府在農業技術推廣、農業政策補貼、農業財政扶持等過程中, 可以減少與分散的農戶直接交易的次數。對農場主而言, 其經營的最主要目的是獲取利潤。王妍等 (2015) 認為農戶在農產品的價值實現中所得到的利潤可以用下面的公式計算:R=Q×P-C-CT-R1 (其中R表示農戶利潤所得, Q表示農產品的總產量, P表示農產品成交價格, C表示農戶生產成本, CT表示交易成本, R1表示中間商利潤所得) [7]。借助該公式可以發現, 家庭農場的發展, 生產成本C是可以控制的, 農產品銷售收入Q×P會適當提高, 同時會降低交易成本CT和中間商利潤R1, 方便農場主增加最終收入R。對普通農戶而言, 家庭農場對其土地的流轉, 不僅可以使其獲得一定收益, 還可以減少其為經營農地而進行的采購、耕種、銷售等麻煩, 減少普通農戶與市場的直接交易量, 進而降低其交易費用。對其他農業經營主體而言, 家庭農場作為大型農業經營實體, 為了采購農資、銷售農產品, 需要與農資生產企業、農民專業合作社、農業加工企業等建立縱向、橫向關系, 交易對象固定, 簽訂生產契約、發展訂單農業, 減少了與其他農業經營主體的中間談判、簽約、履約及違約等交易費用。
(四) 激勵相容:實現了規模經濟
有效的制度安排, 一方面對不同的參與者應該是朝同一的或者互補的目標方向進行安排;另一方面, 任何一個組織和社會的有效運轉依賴于各項制度安排在激勵上的相容。
與普通農戶相比, 家庭農場為了使家庭成員和臨時雇傭人員所獲取的經濟收入不低于從事其他非農產業所獲取的平均收入, 家庭農場內部成員目標一致, 向不斷獲取更多經營利潤的一致目標努力, 而為了獲得更多經營利潤, 家庭農場在滿足一定經營規模的同時, 也促使其與其他經營者的關系更為密切。從規模經濟角度出發, 隨著家庭農場規模的擴大, 家庭農場的橫向發展能力增強, 專業化程度較高, 農業耕作熟練程度較高, 對資源的利用更為充分、節約, 各種生產要素的效率提高, 能夠最大限度激發單位面積土地、勞動力、資本的潛力, 達到單位面積成本最小, 使邊際產出大于邊際成本, 產生規模經濟。從范圍經濟角度出發, 家庭農場的縱向發展能力提升, 家庭農場獨立安排生產, 經營范圍得以擴大, 家庭農場可以和養殖業、農產品加工業進行混業經營、兼業經營, 同樣家庭農場也會與物流公司、農產品加工企業等進行縱向合作, 帶動周圍相關運輸、包裝等產業發展, 產生范圍經濟。
(五) 信息相容:規避了信息不對稱
有效制度安排所提供信息的正確反映, 隱含著人們行為慣常的、規律性的發生, 以便產生可把握的理想預期, 交易雙方獲得使其行為有序化的信息, 降低市場中的不確定性, 抑制個人機會主義行為傾向, 制度信息與行為信息得以有效吻合。農業經營中面臨著多種市場信息不對稱, 單家獨戶難以應付市場風險, 家庭農場作為一種制度安排, 使農業經營集中在少數主體中, 對市場中其他參與者釋放了一種明確信號, 能夠正確反映家庭經營制度變遷的信息, 利于農資銷售者、農產品收購者與其交流, 減少“搭便車”行為。在生資購買中, 家庭農場由于經營規模大, 交易量大, 交易頻繁, 地位提升, 為了維持長遠關系, 生資銷售方會盡可能減少“市場欺詐”行為;在種植過程中, 農場主接受的培訓增加, 農場主經營能力提升, 種植更加科學, 管理更加有效, 有效規避市場風險;農產品銷售過程中, 家庭農場通過標準化生產使農產品收購方盡可能了解產品信息, 可以有效防止收購方“逆向選擇”的發生, 保證農產品的優質優價。同時家庭農場利于農業合作伙伴對其監督, 通過對家庭農場的事先約定進行事前監督, 對其生產過程進行過程監督, 對其不合理的行為及時制止, 并通過事后監督進行處罰, 減少農戶不履約行為的發生, 及時傳遞經營信息, 有效降低農戶違約導致的“道德風險”, 并有效監督產品質量。
三、家庭農場的功能約束分析
王建華等 (2013) 認為家庭農場主要有四項功能:一是示范、輻射和帶動作用更強;二是促進現代農業落地生根;三是創新農業社會化服務機制;四是推進農產品安全生產與農業多功能發展[8]。但家庭農場的功能在現實中并未有效發揮, 從制度方面看主要約束因素有:
(一) 制度變遷的路徑依賴性
當前農業兼業化、農民老齡化、農地細碎化導致農地廢棄率高, 家庭經營效率低, 與發展高效、優質、可持續農業的要求不符合。家庭農場是一種特殊的制度安排, 制度供給與需求的均衡是家庭農場形成的主要動因[9]。家庭農場是在家庭經營基礎上進行的經營制度改善, 生成于原有的家庭經營, 家庭聯產承包責任制是我國經歷長時間探索后確定下來的土地經營形式, 從建立到完善已經耗費了大量探索成本。而經過30多年的實踐, 該制度已經在全國范圍內確立, 適應該項制度的配套制度規則、相關經驗已經成熟, 家庭經營已經摸索出一條適宜的發展模式。農戶對家庭經營有一定的路徑依賴, 不愿意再接受新的、不確定的發展模式, 農場主經營有家庭經營的慣性。相反, 家庭農場建立之初需要流轉土地、融通資金、登記注冊, 初始進入成本大, 同時在經營模式、規模等各方面需要創新, 農場主需要對規模經營有一定的適應和了解成本, 不確定性較大, 經營風險高。因此, 從農戶經營到農場經營在短時間內會有一定的路徑依賴。
(二) 土地契約的不完備性
家庭農場經營規模的擴大是通過流轉普通農戶的土地實現的, 為了獲得一定規模的土地, 家庭農場主需要成功流轉土地, 并且最好流轉地塊相鄰的土地, 并與農戶簽訂土地流轉契約。由于外部環境的復雜性、不確定性以及個人的風險規避態度, 農場主在與普通農戶簽訂土地契約之前不能準確預見將來可能出現的其他情況, 契約條款不可能無所不包, 普通農戶在流轉土地時只流轉了土地的使用權, 對土地的承包權并沒有流轉。加之雙方信息的不對稱與不完全, 普通農戶對土地有多種處置方式, 可以棄荒、贈送、流轉等, 當面對多種農業經營主體吸引時, 流轉中也會存在機會主義行為。當事人往往不愿把所有預見的情況及其處理辦法寫入合約條款, 寧愿把合約條款表示為一般的、原則的、有彈性的, 甚至是模糊的, 留待將來相機行事。普通農戶的違約成本低, 即使流轉后有契約, 一旦有更具吸引力的土地處置途徑, 則會放棄契約。家庭農場一般需要每年與流轉戶簽訂流轉契約, 中間協商成本高, 且需要擁有比其他流轉主體更有吸引力的流轉條件, 提高了農場主的流轉成本, 同時家庭農場由于擔心短期流轉的不穩定性, 也不會進行土地的長期保養與修復。因此, 土地契約的不完備性很容易造成土地契約激勵約束機制的失靈, 導致家庭農場的經營規模存在不穩定性, 使得家庭農場的土地使用權常被侵權。
(三) 外部效應的未有效補償
任何一種經濟活動的邊際社會收益 (MSB) 等于邊際私人收益 (MPB) 加上邊際外部收益 (MEB) 之和, 同樣, 邊際社會成本 (MSC) 等于邊際私人成本 (MPC) 加上邊際外部成本 (MEC) 之和, 即MSB=MPB+MEB, MSC=MPC+MEC。家庭農場經營過程中, 當農場主的邊際私人收益 (MPB) 等于邊際私人成本 (MPC) 時, 其農場經營的福利最大, 即MPB=MPC。但農場經營中, 新技術的采用對周圍農戶的示范效應、規模種植農作物帶來的生態效益、對國家糧食安全的保障功能等行為, 會帶來邊際外部收益 (MEB) , 但社會不會為此支付邊際外部成本 (MEC) , 因此, MEB!MEC, 由此可知, MSB!MSC, 即家庭農場的邊際社會收益大于邊際社會成本。家庭農場的收益小于實際產生的全部社會收益, 存在外部效益, 從某種程度上講, 家庭農場具有公共產品的特性, 但是家庭農場的這些外部效應并未得到外部受益主體的合理補償。當前, 對家庭農場等新型經營主體的政策支持較為籠統, 力度較小, 資源配置便會發生扭曲, 達不到帕累托最優, 則不會刺激更多的存在明顯外部性的家庭農場出現, 導致家庭農場的組建積極性不高, 不足以吸引家庭農場的發展熱潮。
(四) 邊緣制度的不完善
依照制度的不同功能, 分為核心制度與邊緣制度, 家庭農場制度作為核心制度, 還有一類間接服務于核心制度的邊緣制度。農場依靠家庭力量進行經營, 融資成本較高, 管理能力有限, 技術水平一定, 經營規模擴大困難。雖然多項制度已經明確為家庭農場的發展服務, 但是真正落實到實處的不多。
在實際發展中還主要受以下制度制約:一是土地流轉制度不完善。我國土地登記、確權與頒證工作仍在進行中, 農戶對自己的土地權利不明確, 缺乏正規的土地流轉中介機構, 農戶對土地流轉仍抱有懷疑態度, 有些農戶甚至荒廢土地也不愿意流轉。二是金融服務制度的不健全。資金缺乏仍是家庭農場發展的壁壘, 農業部調查顯示, 我國多數家庭農場經營的資金需求額度均在50萬元以上, 這對家庭農場的初創者來說資金較大, 而單獨針對家庭農場的貸款不全面, 家庭農場貸款仍然依靠的是農場主自身的能力。加之, 抵押范圍小, 農場資產難以成為有效的抵押物, 農場融資成本較高。三是社會保障制度不完善。土地是農民生存的最后一道保障線, 在農村社會保障制度還不完善的大環境下, 農戶流轉土地的后顧之憂較大, 農戶“離農”但是沒有“離地”。四是農業保險制度不齊全。保險種類較為單一, 多為對經營作物的擔保, 缺乏對家庭農場經營實體的保險。五是社會化服務制度不配套。與家庭農場相關的登記、物流、檢測、法律等配套制度尚未形成。
四、家庭農場發展的破解路徑
從新制度經濟學視角, 結合家庭農場發展的環境及其約束因素, 可以發現家庭農場進一步發展的制度破解路徑有:
(一) 有效界定土地產權促進產權功能發揮
有效的產權可以減少不確定性、促進資源有效配置、激勵和約束行為主體等。產權制度是契約交易的前提, 只有產權界定清楚之后, 人們才知道哪些權利可以進入交易, 保護交易制度, 確定相應的競爭規則, 以此減少交易的不確定性、契約的不完全性以及外部性。在家庭農場制度安排中, 最重要的產權是土地產權。土地產權是一組權利束, 土地權利若是可分的, 交易就具有靈活性。
界定土地產權包括三部分內容:一是明確界定土地產權主體。農村土地歸村集體所有, 在約束了其他主體對農村土地侵犯、占用的同時, 也應加強村集體對土地的管理權, 提高土地的利用效率, 促進本村土地的有效流轉;進一步細化土地產權束, 將土地的承包權細化為承包權、使用權, 將土地的承包權界定給村集體內部的農戶, 使其明確自己對土地的權利;將流轉給家庭農場的土地使用權界定給家庭農場, 弱化承包權, 強化使用權, 減少土地使用權的資產專用性, 保證家庭農場規模經營的穩定性。二是界定土地產權的時間、空間、份額范圍。農村土地的時間產權由最初的30年不變延長到70年不變, 再到現在的長期不變;空間產權明確了土地的位置、地界等內容;對于份額產權, 在有條件的地區試點土地股權, 強化村集體的土地所有權功能, 農戶可以擁有土地的虛擬承包權, 但對實際擁有土地的具體位置、地塊則不明確規定, 靈活農戶的土地股權, 方便農戶的土地流轉。三是界定土地產權的內容。對農地的排他權、處置權與交易權的多少以及大小進行界定, 進而提升農戶的排他能力, 強化農戶的處置預期。
(二) 補償外部效應的同時內部化外部成本
從家庭農場的外部效應角度而言, 一是要對其外部效應給予有效的政府補償。為了激勵更多的家庭農場組建, 需要第三方一般是政府, 從稅收收入中拿出一部分, 以獎勵的形式轉付給家庭農場, 這樣家庭農場便間接分享了部分外部收益, 進而刺激家庭農場發展。除了對家庭農場進行直接補貼外, 還應對家庭農場進行注冊登記補貼、市場損失補貼、價格風險補貼等, 進一步細化對家庭農場支持的項目、內容, 對家庭農場開展綠色生產、生態生產、土地保護與修復等環境友好型經營活動進行補貼。二是政府扶持的合理適當。家庭農場的外部性要求政府的扶持, 但是政府的扶持不能越位、錯位, 政府應為家庭農場的登記注冊、財政支持、融資環境、培訓指導、示范評估等做好服務工作, 而不能插手家庭農場的具體經營, 對家庭農場的土地流轉也不能采用強制命令, 應尊重農戶的流轉意愿。
從家庭農場的外部成本角度而言, 要努力使外部成本內部化, 降低家庭農場總成本。積極促進家庭農場與農民專業合作社、農業加工企業等其他農業經營主體合作, 創新“家庭農場+合作社”、“家庭農場+農業企業”、“家庭農場+合作社+農業企業”等多種經營模式, 通過發展訂單農業、契約收購等形式, 增強家庭農場的縱向發展能力, 加強彼此的緊密聯系, 將家庭農場咨詢、信息搜尋、簽約、談判、檢測等外部交易成本內部化在模式內部。
(三) 促進邊緣制度創新以增強對核心制度的支撐
一是完善土地流轉市場與中介。依靠村集體的力量或者中介公司流轉土地, 使土地能夠作為農業生產要素在市場中自由流動、交易, 減少土地使用權供給方與需求方的信息不對稱。二是完善金融及抵押制度。政府或者第三方對農戶進行信用記錄, 對家庭農場主進行信用評級, 提高信息對稱度, 方便金融機構對家庭農場主進行監督, 減少信貸的道德風險。同時擴大貸款的抵押范圍, 農場的資產、流轉的土地經營權及其他農場附屬設施都可以作為金融機構的抵押物, 進而降低家庭農場的貸款簡易程度。三是完善農村社會保障制度。社會保障制度的完善可以減少農民的后顧之憂, 促使農民土地流轉的積極性, “離鄉”也“離地”。四是健全農業保險制度。家庭農場作為經營實體, 在風險面前比普通農戶承受的壓力更大, 可以單獨設立家庭農場大災保險, 而不對家庭農場的經營作物進行單獨保險。五是完善社會化服務制度。通過完善社會化服務, 為家庭農場的登記、信息咨詢、農產品檢測、品牌注冊、包裝、運輸等提供便利化的服務。
(四) 鼓勵精英領辦家庭農場并提高農戶學習能力
羅必良將社會成員分為兩類, 一類為社會精英, 一類為社會大眾[6]。從社會精英角度講, 當農業經營面臨新的問題時, 社會精英對變革經營模式更為敏感, 對社會主流思想的把握和理解較為準確, 對家庭農場這種新生事物理解更為透徹, 社會活動參與較為頻繁, 市場關系更為豐富, 往往在領辦家庭農場的過程中更容易成功。而農村中擁有知識、資本、人脈的社會精英不多, 缺乏合適的農場帶頭人。因此, 一方面, 需要鼓勵現有種植大戶依靠規模經營的實力發展家庭農場, 積極傳遞國家的農業發展政策, 同時政府應對符合條件注冊的家庭農場給予農場主一定的資金獎勵;另一方面, 要積極引進外部農業熱愛者加入, 鼓勵農業院校畢業生利用所學知識積極到農村創辦家庭農場, 鼓勵農技退休人員、農業愛好者回鄉辦家庭農場, 以此引進家庭農場的外援。
從社會大眾角度講, 主要指普通農戶, 要提高農戶的學習能力, 降低制度變遷的適應成本。學習能力的提高不僅可以促進技術進步, 也可以加速制度變遷。因此, 一方面, 對普通農戶要進行家庭農場經營的宣傳, 破除農業發展固守小農狀態的思想, 降低制度變遷的摩擦成本;另一方面, 發展農業職業教育, 培育現代農場主。對有注冊家庭農場意愿的農戶進行注冊前培訓, 使其對家庭農場有更為充分的理解。對已經注冊的農場主免費上門進行現代農業培訓與教育, 明確培訓內容與次數, 提升農場主的經營管理水平, 使其成為專司農業經營的職業農民, 降低制度變遷的適應性成本。
中國鄉村發現網轉自：經濟與管理評論2017年02期
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