2018年2月4日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》 作為“中央一號(hào)文件”正式對(duì)外公布。根據(jù)文件部署，我國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。筆者認(rèn)為，進(jìn)一步放開(kāi)宅基地政策是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的重大決策。這次改革勢(shì)必帶來(lái)深遠(yuǎn)影響，一個(gè)新的難得的改革紅利機(jī)遇期將隨之到來(lái)。
由于宅基地關(guān)系到住有所居，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益與獲得感，因而此次宅基地“三權(quán)分置”獲得了各界廣泛關(guān)注。2018年中國(guó)迎來(lái)改革開(kāi)放40周年,此前我們先后經(jīng)歷土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、城鎮(zhèn)住房制度改革以及加入WTO三次大的改革紅利機(jī)遇期。此次宅基地的“三權(quán)分置”改革將使中國(guó)面臨又一個(gè)10年一次的改革紅利機(jī)遇。
1、宅基地三權(quán)分置政策可能激發(fā)出下一個(gè)十年一遇的改革紅利
觀察我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)每隔十幾年便有一項(xiàng)重大的政策創(chuàng)新，釋放巨大的政策紅利。截至目前為止的三大創(chuàng)新分別是：1978年十一屆三中全會(huì)后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)從短缺經(jīng)濟(jì)到富裕經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變；1994年的城鎮(zhèn)住房制度改革（簡(jiǎn)稱(chēng)“房改”），將城鎮(zhèn)住房商品化、貨幣化帶動(dòng)了隨后幾十年房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮；2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO），讓整個(gè)中國(guó)與世界市場(chǎng)緊密聯(lián)系起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)了中國(guó)由富變強(qiáng)成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的奇跡發(fā)展。那么此次宅基地的改革不但可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的集約利用，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，還將有助于農(nóng)村留守兒童留守老人等一系列社會(huì)問(wèn)題的解決并有望成為我國(guó)未來(lái)十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力從而釋放出巨大的改革紅利。
2、放開(kāi)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制，可以讓生活在城市的農(nóng)民工尤其是80后和90后已經(jīng)“城市化”的農(nóng)民工享受土地流轉(zhuǎn)增值的收益，為他們?nèi)谌氤鞘械於ɑA(chǔ)
當(dāng)前我國(guó)城市常駐人口與戶(hù)籍人口還存在巨大的數(shù)差。據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年北京市常駐人口為2170萬(wàn)，其中外來(lái)人口822萬(wàn)。上海常駐人口2418萬(wàn)其中有981萬(wàn)外來(lái)人口。改革前沿的深圳市1252萬(wàn)人口中有近848萬(wàn)為外來(lái)非戶(hù)籍人口。而這些外來(lái)人口中大多來(lái)自農(nóng)村，其中80后90后一代有很大比例是隨著父母在城市里長(zhǎng)大，已經(jīng)適應(yīng)了城市生活無(wú)法再回到農(nóng)村了。宅基地的改革讓農(nóng)村人與城里人一樣獲得宅基地的使用權(quán)、處置權(quán)，獲得土地流轉(zhuǎn)升值的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不但可以提供給一部分人購(gòu)房的初始資金，同時(shí)也可以借此消化城市的大量房地產(chǎn)庫(kù)存盤(pán)活房地產(chǎn)市場(chǎng)。
3、放開(kāi)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可以極大地促進(jìn)內(nèi)需，解決留守老人和兒童問(wèn)題
近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力。2017年末，我國(guó)有8.13億城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)化率為58.52%。這與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體80%的城鎮(zhèn)化率相比還有很大的提升空間。假設(shè)有1億農(nóng)村人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口，則有望再釋放1/4人口的消費(fèi)能力，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，我國(guó)在義務(wù)教育階段有2300萬(wàn)左右的留守兒童。此外廣大的農(nóng)村還有億計(jì)的留守老人。這都是中國(guó)社會(huì)面臨的巨大問(wèn)題。放開(kāi)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)村人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，享受城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療服務(wù)，則可以有效解決我國(guó)農(nóng)村留守老人和兒童問(wèn)題。
當(dāng)然宅基地改革也并非一蹴而就，在改革過(guò)程也許要做好預(yù)案，防止出現(xiàn)改革初期造成混亂和不利影響。我認(rèn)為可以考慮設(shè)置專(zhuān)門(mén)的土地基層出讓金管理部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)，設(shè)指導(dǎo)價(jià)格，防止宅基地被炒作。具體可以采用以下措施：
（一） 保持土地集體所有制不變，賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的上市流通權(quán)限
現(xiàn)在的宅基地是無(wú)償使用、劃撥，類(lèi)似于上世紀(jì)90年代前的城鎮(zhèn)住房由單位和國(guó)家提供的形式。土地是供給有限商品，無(wú)法持續(xù)地為農(nóng)村人口分配宅基地，應(yīng)當(dāng)讓擁有宅基地的農(nóng)村人口承擔(dān)土地使用權(quán)成本。
將來(lái)的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化，可以先過(guò)渡到由集體、個(gè)人共同承擔(dān)住房成本（這種情況下，宅基地流轉(zhuǎn)獲得的收益兩者共同持有），到最后發(fā)展為類(lèi)似當(dāng)前較為成熟的城鎮(zhèn)住房制度，即規(guī)定農(nóng)村宅基地土地仍為集體所有，但使用權(quán)可以按照市場(chǎng)供需確定價(jià)格后流轉(zhuǎn)；從集體所有制土地上市流轉(zhuǎn)，要繳納一定的土地出讓金后，才能擁有使用權(quán)。
可以參照物權(quán)法對(duì)城鎮(zhèn)住房用地的規(guī)定，規(guī)定農(nóng)村土地所有制同樣具有70年產(chǎn)權(quán)，與城鎮(zhèn)住房同等待遇。以此允許城鎮(zhèn)資本購(gòu)買(mǎi)宅基地；取消之前對(duì)集體所有制土地只能賣(mài)給農(nóng)村。
（二） 設(shè)置專(zhuān)門(mén)的土地基層出讓金管理部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)
土地出讓金作為農(nóng)村集體所有，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織/村民委員會(huì)，或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。但是宅基地放開(kāi)后，集體土地收入會(huì)極具增加，需要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的出讓金管理部門(mén)，讓專(zhuān)業(yè)資金管理人才來(lái)管理。由于集體所有制的特殊性，政府部門(mén)不宜直接參與，而可以派出專(zhuān)業(yè)人才幫扶，和作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)保障資金安全。
（三） 設(shè)置指導(dǎo)價(jià)格、成立宅基地土地管理部門(mén)
農(nóng)村宅基地與糧食安全息息相關(guān)，完全按照市場(chǎng)規(guī)則，一旦市場(chǎng)失靈，偏離正常價(jià)格，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力迅速流失，將直接影響短期內(nèi)的糧食產(chǎn)量。需要設(shè)置制度，如短期內(nèi)，可以設(shè)置宅基地價(jià)格指導(dǎo)價(jià)，先轉(zhuǎn)移一部分已經(jīng)在城市生活、定居，但沒(méi)有城市固定住房或戶(hù)籍的農(nóng)村人口進(jìn)城；長(zhǎng)期內(nèi)，可以盡快提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員收入先提高上來(lái)，讓農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)其他產(chǎn)業(yè)同樣具有高利潤(rùn)率和吸引力。
根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，我國(guó)不少村莊的土地規(guī)劃并未納入政府指導(dǎo)體系，也就是很多村莊的土地規(guī)劃并不受硬性約束，可有可無(wú)。建議修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，將全國(guó)村莊土地統(tǒng)一規(guī)劃。建議成立專(zhuān)門(mén)的政府部門(mén)，管理宅基地，研究宅基地的集約使用政策。
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