2018年2月4日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》 作為“中央一號文件”正式對外公布。根據(jù)文件部署，我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。筆者認(rèn)為，進(jìn)一步放開宅基地政策是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會改革的重大決策。這次改革勢必帶來深遠(yuǎn)影響，一個新的難得的改革紅利機(jī)遇期將隨之到來。
由于宅基地關(guān)系到住有所居，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益與獲得感，因而此次宅基地“三權(quán)分置”獲得了各界廣泛關(guān)注。2018年中國迎來改革開放40周年,此前我們先后經(jīng)歷土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、城鎮(zhèn)住房制度改革以及加入WTO三次大的改革紅利機(jī)遇期。此次宅基地的“三權(quán)分置”改革將使中國面臨又一個10年一次的改革紅利機(jī)遇。
1、宅基地三權(quán)分置政策可能激發(fā)出下一個十年一遇的改革紅利
觀察我國改革開放以來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)我國每隔十幾年便有一項重大的政策創(chuàng)新，釋放巨大的政策紅利。截至目前為止的三大創(chuàng)新分別是：1978年十一屆三中全會后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，實現(xiàn)從短缺經(jīng)濟(jì)到富裕經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變；1994年的城鎮(zhèn)住房制度改革（簡稱“房改”），將城鎮(zhèn)住房商品化、貨幣化帶動了隨后幾十年房地產(chǎn)市場的繁榮；2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO），讓整個中國與世界市場緊密聯(lián)系起來，從而實現(xiàn)了中國由富變強(qiáng)成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的奇跡發(fā)展。那么此次宅基地的改革不但可以實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的集約利用，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動城鄉(xiāng)雙向流動，還將有助于農(nóng)村留守兒童留守老人等一系列社會問題的解決并有望成為我國未來十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力從而釋放出巨大的改革紅利。
2、放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制，可以讓生活在城市的農(nóng)民工尤其是80后和90后已經(jīng)“城市化”的農(nóng)民工享受土地流轉(zhuǎn)增值的收益，為他們?nèi)谌氤鞘械於ɑA(chǔ)
當(dāng)前我國城市常駐人口與戶籍人口還存在巨大的數(shù)差。據(jù)統(tǒng)計2017年北京市常駐人口為2170萬，其中外來人口822萬。上海常駐人口2418萬其中有981萬外來人口。改革前沿的深圳市1252萬人口中有近848萬為外來非戶籍人口。而這些外來人口中大多來自農(nóng)村，其中80后90后一代有很大比例是隨著父母在城市里長大，已經(jīng)適應(yīng)了城市生活無法再回到農(nóng)村了。宅基地的改革讓農(nóng)村人與城里人一樣獲得宅基地的使用權(quán)、處置權(quán)，獲得土地流轉(zhuǎn)升值的財產(chǎn)價值不但可以提供給一部分人購房的初始資金，同時也可以借此消化城市的大量房地產(chǎn)庫存盤活房地產(chǎn)市場。
3、放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可以極大地促進(jìn)內(nèi)需，解決留守老人和兒童問題
近年來，我國經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力。2017年末，我國有8.13億城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)化率為58.52%。這與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體80%的城鎮(zhèn)化率相比還有很大的提升空間。假設(shè)有1億農(nóng)村人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口，則有望再釋放1/4人口的消費(fèi)能力，刺激經(jīng)濟(jì)增長。同時，根據(jù)統(tǒng)計，2017年，我國在義務(wù)教育階段有2300萬左右的留守兒童。此外廣大的農(nóng)村還有億計的留守老人。這都是中國社會面臨的巨大問題。放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)，享受城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療服務(wù)，則可以有效解決我國農(nóng)村留守老人和兒童問題。
當(dāng)然宅基地改革也并非一蹴而就，在改革過程也許要做好預(yù)案，防止出現(xiàn)改革初期造成混亂和不利影響。我認(rèn)為可以考慮設(shè)置專門的土地基層出讓金管理部門和監(jiān)督部門，設(shè)指導(dǎo)價格，防止宅基地被炒作。具體可以采用以下措施：
（一） 保持土地集體所有制不變，賦予集體所有土地與國有土地同等的上市流通權(quán)限
現(xiàn)在的宅基地是無償使用、劃撥，類似于上世紀(jì)90年代前的城鎮(zhèn)住房由單位和國家提供的形式。土地是供給有限商品，無法持續(xù)地為農(nóng)村人口分配宅基地，應(yīng)當(dāng)讓擁有宅基地的農(nóng)村人口承擔(dān)土地使用權(quán)成本。
將來的農(nóng)村宅基地市場化，可以先過渡到由集體、個人共同承擔(dān)住房成本（這種情況下，宅基地流轉(zhuǎn)獲得的收益兩者共同持有），到最后發(fā)展為類似當(dāng)前較為成熟的城鎮(zhèn)住房制度，即規(guī)定農(nóng)村宅基地土地仍為集體所有，但使用權(quán)可以按照市場供需確定價格后流轉(zhuǎn)；從集體所有制土地上市流轉(zhuǎn)，要繳納一定的土地出讓金后，才能擁有使用權(quán)。
可以參照物權(quán)法對城鎮(zhèn)住房用地的規(guī)定，規(guī)定農(nóng)村土地所有制同樣具有70年產(chǎn)權(quán)，與城鎮(zhèn)住房同等待遇。以此允許城鎮(zhèn)資本購買宅基地；取消之前對集體所有制土地只能賣給農(nóng)村。
（二） 設(shè)置專門的土地基層出讓金管理部門和監(jiān)督部門
土地出讓金作為農(nóng)村集體所有，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織/村民委員會，或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。但是宅基地放開后，集體土地收入會極具增加，需要設(shè)置專門的出讓金管理部門，讓專業(yè)資金管理人才來管理。由于集體所有制的特殊性，政府部門不宜直接參與，而可以派出專業(yè)人才幫扶，和作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)保障資金安全。
（三） 設(shè)置指導(dǎo)價格、成立宅基地土地管理部門
農(nóng)村宅基地與糧食安全息息相關(guān)，完全按照市場規(guī)則，一旦市場失靈，偏離正常價格，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力迅速流失，將直接影響短期內(nèi)的糧食產(chǎn)量。需要設(shè)置制度，如短期內(nèi)，可以設(shè)置宅基地價格指導(dǎo)價，先轉(zhuǎn)移一部分已經(jīng)在城市生活、定居，但沒有城市固定住房或戶籍的農(nóng)村人口進(jìn)城；長期內(nèi)，可以盡快提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員收入先提高上來，讓農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)其他產(chǎn)業(yè)同樣具有高利潤率和吸引力。
根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，我國不少村莊的土地規(guī)劃并未納入政府指導(dǎo)體系，也就是很多村莊的土地規(guī)劃并不受硬性約束，可有可無。建議修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，將全國村莊土地統(tǒng)一規(guī)劃。建議成立專門的政府部門，管理宅基地，研究宅基地的集約使用政策。
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