摘要：學界對于鄉鎮政府職能轉變制約因素的研究已有一定成果,但這些研究主要是從鄉鎮政府的壓力型體制或財政約束等某一個方面進行分析,缺乏整體性。對鄉鎮政府職能轉變制約因素的分析應從整體性視域出發,從宏觀、中觀與微觀三個層面進行論析,唯有如此,才能全面準確把握其制約因素,有針對性地提出解決問題的對策。在宏觀層面,新中國成立后我國采取的重工業優先發展戰略以及隨之形成的城市偏向政策是制約鄉鎮政府職能轉變的根本因素;在中觀層面,對鄉鎮政府的行政管理體制和財政管理體制是制約其職能轉變的直接因素;在微觀層面,鄉鎮政府的自利性則進一步阻礙了其職能轉變。由此,推進鄉鎮政府職能轉變必須從宏觀、中觀與微觀三個層面同時采取政策措施。
一、引言
鄉鎮政府雖處于我國政府層級的最底端,但是直接面向農業農村農民,是鄉村社會治理的重要主體,是國家各項農村政策的具體執行者和農村公共產品的供給者,因而鄉鎮政府地位非常重要。鄉鎮政府職能轉變既是建設服務型政府、實現我國政府整體職能轉變的重要組成部分,又是增加農村公共產品供給從而使農民享受更多公共服務的關鍵所在。因而,鄉鎮政府職能轉變無論對于政府建設本身,還是對于“三農”問題的解決都具有重要意義。
關于鄉鎮政府職能轉變的制約因素,榮敬本(2009)認為,“壓力型體制”是影響鄉鎮政府行為的根本因素。丁煌等(2006)認為,中國的鄉鎮政府處于鄉村制度環境中,其行為選擇是在一定制度環境的約束下作出的。在鄉鎮政府和鄉村制度環境的互動關系中,鄉鎮政府對鄉村制度環境的影響較小,而受鄉村制度環境的影響卻很深。這說明鄉鎮政府的行為選擇具有深刻的制度環境方面的根源。趙樹凱(2011)認為,鄉鎮政府之所以出現問題,其根源還在于政府體制。鄉鎮政府在國家權力機構和基層社會網絡中的定位,其組織架構、管理制度、職能配置以及運作機制,都離不開政府體制的約束。格雷姆·史密斯(2013)分析了鄉鎮政府“空殼化”的形成,認為“空殼化”的鄉鎮政府很難在農村社區中發揮積極作用。孫銘(2012)從歷史和現實的角度分析了鄉鎮政府特別是欠發達鄉鎮財政困難的原因,認為鄉鎮財政的預算內收入大幅度縮減、預算外收入幾乎枯竭、自籌資金難上加難,這三個缺口已成為鄉鎮正常運轉的桎梏。薛金禮(2015)通過華北石鎮的調研,發現當前的鄉鎮政府是一種“任務型鄉鎮”,其主要職能是直接從事微觀經濟活動,不符合鄉鎮政府職能轉變的目標。吳彩虹等(2011)則分析了基層行政倫理失范的表現,認為其原因在于基層行政人員的人格缺陷、行為監督的缺失和行政法律環境構建的滯緩。
總之,學者從不同角度分析了鄉鎮政府職能轉變的制約因素,但是這些分析都是從某個角度進行的分析。鄉鎮政府職能轉變的制約因素是多方面的,既有國家發展戰略選擇的影響,又有政府行政管理體制和財政管理體制的制約,還有鄉鎮政府自身的不足。因而,對于鄉鎮政府職能轉變的制約因素應從整體性視角出發,從宏觀、中觀、微觀三個層面的綜合框架進行分析。只有如此,才能準確把握鄉鎮政府職能轉變的制約因素,而只有準確把握制約因素,才能正確提出解決問題的對策。
二、重工業優先發展戰略與城市偏向政策:鄉鎮政府職能轉變的宏觀制約因素
無論是從城市與農村、工業與農業的內涵來講,還是從外延來講,鄉鎮都屬于農村、農業的領域。因而,對于鄉鎮政府職能轉變的制約因素首先應置于我國經濟發展戰略的宏觀背景下、放在城市與農村、工業與農業關系的宏觀框架下進行分析。只有如此,才能更為深刻地理解鄉鎮政府職能轉變的制約因素。
新中國成立之初,我國確立了重工業優先發展戰略。這一戰略的目的主要是趕超西方工業列強,在我國建立獨立完整的工業體系。1955年3月21日,陳云在向中國共產黨全國代表會議作的《關于發展國民經濟的第一個五年計劃的報告》中,明確提出,必須優先發展重工業。這是因為,在當時中國領導人看來,這一戰略是實現趕超目標、發展經濟的最佳路徑選擇,是符合我國國家利益的。同時,這一戰略選擇考慮到了要注意重工業、輕工業和農業之間的平衡發展,在《論十大關系》中,毛澤東也指出,重工業和輕工業、農業的關系,必需處理好。但是,遺憾的是,保持重工業、輕工業和農業平衡發展的思想沒有得到切實貫徹執行。“一五”計劃的實施還是出現了重工業、輕工業和農業之間的脫節,如“一五”期間國家對各部門投資總額為550.0億元,其中工業為250.3億元,占了一半左右,農林、水利、氣象合計為41.9億元,其中水利又為25.5億元,農林、氣象合計才為16.4億元(見表1)。
在重工業優先發展戰略下,我國必須首先保證城市和工業的利益。而要保證城市和工業的利益,相應就要犧牲農村和農業的利益。因而,在這一發展戰略下,相應形成了我國的城市偏向政策。
所謂城市偏向政策就是指國家在制定政策的過程中,利益分配偏向于城市,而忽視農村。城市偏向政策主要體現在國家財政資源分配方面,即國家為城市提供了明顯多于農村的財政資源,從而為城市提供了明顯多于農村的公共產品,使城市居民享受到了更多的公共服務。如1952年6月政務院發出《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位的國家工作人員實行公費醫療預防的指示》,在國家機關、人民團體和學校等部門的公職人員中實行了公費醫療制度。再如,“一五”計劃規定,至“一五”計劃完成,城市每千人口有病床由1952年的1.92張增加到1957年的2.98張,增幅為55%;而農村每千人口有病床則由1952年的0.11張增加到1957年的0.14張,增幅為27%(崔義田,1956)。在基本建設投資中,國家還專門安排資金用于城市公用事業建設。如在1952年,國家對城市公用事業的投資為1.7億元,在第一個五年計劃期間,國家對城市公用事業的投資達到了14.4億元(國家統計局,1959)。城市偏向政策自建國之初形成之后,持續至今,難以改變。如2000—2003年村鎮人均公用設施投資分別為36元、42元、68元和67元,同期城市人均公用設施投資分別為487元、658元、887元和1320元,公用設施投資的城鄉差距從13.5∶1擴大到19.7∶1(張文成,2005)。2008—2012年城市與農村相比,每千人口醫療衛生機構床位數的均值為2.32,最高值達到4.32(陳萍等,2014)。2013年,按市縣統計的每千人擁有的執業醫生數為3.39人,注冊護士數4人,醫療機構床位數為7.36張;而農村每千人擁有的執業醫生數為1.48人,注冊護士數1.22人,醫療機構床位數為3.35張,城鄉之間的差距由此可見(李燕凌等,2015)。
在重工業優先發展戰略和城市偏向政策下,鄉鎮政府成為了國家從農村汲取資源的工具。國家汲取農村資源的方式主要是通過壓低農產品價格、提高工業品價格形成價格剪刀差等方式實現。農村無償支持城市的資金,據不完全統計,1953年至1981年間,農業通過價格轉移、交納稅金等向國家提供的剩余產品約7000多億元,加上農業集體組織內部積累,共計8000多億元,相當于中國同期積累資金總額15000多億元的50%以上(劉國光,1984)。集體化時期,農民負擔是隱性的,因而鄉鎮政府的汲取功能并不明顯。1978年農村改革后,隨著家庭聯產承包責任制的實施,收取農村稅費成為鄉鎮政府的主要工作,鄉鎮政府的汲取功能凸顯。因此,有學者將鄉鎮政府在1978年之后的主要工作總結為兩個方面,即“要錢”和“要命”,“要錢”即收取稅費提留、集資攤派,“要命”即計劃生育工作。
2006年1月1日起,我國全面取消農業稅。同時,國家提出了工業反哺農業、城市支持農村的戰略方針。農業稅的取消為鄉鎮政府職能轉變提供了良好的制度環境與契機。但是,農業稅取消后,鄉鎮政府并沒有實現從汲取型向服務型的自然轉變。從現實情況來看,鄉鎮政府雖然不再是國家從農村汲取資源的工具,但也沒有真正擔負起為農村農民提供公共產品的責任。原因之一就在于我國重工業優先發展戰略與城市偏向政策的路徑依賴性。路徑依賴也就是初始的制度選擇會影響以后的制度變遷,其形成,一方面,在于制度本身的慣性,一種制度形成會后有自身的歷史延續性;另一方面,在于初始制度選擇導致的利益格局會形成維持路徑依賴的重要力量。在城市偏向政策下,城鄉差距不斷擴大,城鄉利益不斷分化,城市群體作為這一政策的利益既得者,成為維系這一政策的重要力量。因而,雖然國家提出了工業反哺農業、城市支持農村的戰略思想,但是重工輕農、重城輕鄉的發展模式依然持續。
從歷史的角度分析,雖然我國的重工業優先發展和城市偏向政策保證了城市和工業利益,犧牲了農村和農業利益。但是這一發展戰略的選擇有其客觀性和歷史必然性。在當時的歷史條件下,我國必須首先發展工業特別是重工業、建設基本的工業體系,這是國家的利益所在。因而,從這一點而言,我們不能完全否定這一發展戰略和政策。問題的關鍵在于,當我們應該實施并且也具備工業反哺農業、城市支持農村條件的時候,并沒有及時完成發展戰略的轉型和政策的調整。
三、行政管理體制與財政管理體制:鄉鎮政府職能轉變的中觀制約因素
行政管理體制是指政府為了保證行政管理順利實施而建立的各項規章制度和機制的總和,其主要內容是國家各級行政機構如何設置以及由此產生的行政職權劃分問題,核心是各級政府間的權力運行機制。從中央到地方,我國有五級政府,在這五級政府中,鄉鎮政府處于縱向政府層級的最底端,因而,在政府權力分配中,鄉鎮政府要聽命于上級,相對擁有的行政權力最小。
鄉鎮政府的職權在我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中有明確規定,即“(一)執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令,發布決定和命令;(二)執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作;(三)保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產,保護公民私人所有的合法財產,維護社會秩序,保障公民的人身權利、民主權利和其他權利;(四)保護各種經濟組織的合法權益;(五)保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣;(六)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利;(七)辦理上級人民政府交辦的其他事項?！边@是我國法律文本對鄉鎮政府責任的正式規定。但在實際工作中,鄉鎮政府并不依此法律文本行事,而是依據上級政府特別是縣級政府的工作指令行事。因而,縣級政府的行政指令就成為了鄉鎮政府行動的指揮棒。所以,在這七項職權中,最后一項“辦理上級人民政府交辦的其他事項”往往成為了鄉鎮政府實際承擔的最重要職權。
鄉鎮政府直接面對的上級政府就是縣級政府?？h級政府對鄉鎮政府進行管理的重要途徑就是設定對鄉鎮政府的一系列工作考核指標。傳統的考核指標最為看重的就是地方政府GDP狀況,因而,招商引資等微觀經濟行為成為了鄉鎮政府的主要工作,導致鄉鎮政府公司化。科學發展觀提出后,縣級政府一定程度上注重了對鄉鎮工作考核的全面性。2013年中央組織部下發的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部考核工作的通知》明確指出:“不能僅僅把地區生產總值及增長率作為考核評價政績的主要指標,不能搞地區生產總值及增長率排名。地方各級黨委政府不能簡單以地區生產總值及增長率排名評定下一級領導班子和領導干部的政績和考核等次?！薄斑x人用人不能簡單以地區生產總值及增長率論英雄。”在這一《通知》的明確要求下,各地不再以GDP論英雄,但是地方財政收入等經濟發展狀況還是縣級政府對鄉鎮政府考核的最重要指標。
以山東省W縣為例,2015年W縣下發了該縣鎮街科學發展綜合考核指標體系,包括全面從嚴治黨、全面深化改革、全面依法治縣、全面建成小康社會四個大的方面,總分為1000分,其中全面建成小康社會又分為6個二級指標。具體指標和分值分配如表2所示。
這是一個具有代表性的縣級政府對鄉鎮政府的考核指標體系,雖然各個縣對鄉鎮政府的具體考核指標設計不完全相同,但是大同小異。這種考核指標體系一般為千分制或百分制考核,并且各項工作的重要程度與在考核指標體系中分值多少成正比,因而各項工作的重要性一目了然。對于鄉鎮政府而言,其應該把主要工作精力用于哪些方面自然也是十分清楚。在W縣總分1000分的考核體系中,經濟建設占了300分,占整個分值的30%,因而,如何推動經濟發展對于鄉鎮政府仍是最主要的工作。而決定鄉鎮稅收收入、工業增長率以及人均地區生產總值等經濟指標的關鍵因素就是招商引資。因為,對于鄉鎮政府來說,招商引資無疑是短時期內拉動鄉鎮經濟的最有效途徑。因而,很多鄉鎮政府微觀干預經濟活動、把主要精力用于招商引資也就不足為奇了。而為了招商引資,大部分鄉鎮會在土地、稅收等方面對企業實行“全方位優惠”,在企業征地、基礎設施建設、員工招聘等各個環節給予“保姆式服務”,為招商引資創造所謂的良好環境。
據此可以得出,在上級政府的考核機制下,鄉鎮政府行為的偏離影響了鄉鎮政府職能的轉變。應當說,在科層制管理下,縣級政府對于鄉鎮進行考核、設定考核指標對于落實縣級政府的工作意圖、完成縣級政府的工作任務具有重要作用。但是,在這樣的考核機制下,鄉鎮政府的自主權越來越少,其行為基本都在縣級政府的控制之下,鄉鎮政府基本成為了縣級政府的延伸。因而,現行的行政管理體制特別是縣級政府對鄉鎮政府的考核體系成為鄉鎮政府職能轉變的重要制約因素。
再看鄉鎮政府的財政管理體制。鄉鎮公共財政體制建設解決的主要是鄉鎮政府提供公共產品和服務的財力保障問題(任寶玉,2014),“財”是“政”的基礎,沒有財權作基礎,政府就難以行使行政權力。1978年農村改革后,鄉鎮財政由人民公社時期的“統收統支”逐步改變成了“分灶吃飯”的財政包干體制。這一財政管理體制的目標本為調動鄉鎮財政積極性,這一目標雖在一定程度上實現,但同時鄉鎮預算內財政缺口也不斷增大。因而,制度外財政成為鄉鎮政府的重要收入來源。并且,鄉鎮財政狀況隨著分稅制改革的實施進一步惡化。1994年的分稅制改革的目的就是要提高中央政府財政收入在全國財政收入中的比重。分稅制改革的實施確實達到了這一目標,即中央財政收入所占比重大大提高。中央財政收入比重從分稅制改革前的30%左右,提高到50%左右,特別是2000年至2010年,中央財政收入比重一直沒有低于50%。但是中央財政支出比重卻沒有提高,反而呈不斷下降趨勢。2011年至2013年中央財政收入比重雖略低于50%,但其財政支出比重減少卻更為明顯,下降到15%左右。與之對應的是,地方財政支出所占比重上升到85%左右(如表3所示)。
以上數據反映的財政收入與支出中的中央與地方比重,沒有鄉鎮政府的數據,但是作為政府層級最底端的鄉鎮政府,其在國家總財政收入這塊蛋糕中所分得的比例可以想象。因為從根本上說,1994年分稅制改革是權力主導型的改革。在我國縱向政府權力配置中,上級政府對下級政府擁有絕對的支配權力,下級政府服從于上級政府。因而,在各級政府對財政收支分配的利益博弈中,處于最底端的鄉鎮政府幾乎沒有與上級政府談判的對等地位。因而其獲得的財政利益最小。
再以財政支出對農林水事務的支出為例,2010年以來,中央對農林水事務的支出金額雖然絕對值不斷提高,但其所占比重卻呈下降趨勢。而相應,地方支出比重不斷上升。從表4可以看出,2010—2014年,雖然農林水事務支出所占比重占國家財政支出比重基本保持穩定,但是中央對農林水事務支出的比重卻從4.77%下降到3.81%,下降了近一個百分點。這說明在農林水事務中,中央政府的支出責任不斷下降,越來越多的支出責任落到了地方政府身上。
對鄉鎮財政收入產生較大影響的另外一個方面就是農業稅的取消。在農業稅取消前,農業稅雖占國家財政收入的比重有限,但卻是鄉鎮政府財政收入的主要來源。這是因為,鄉鎮政府除了征收農業稅,同時還征收三提五統、集資攤派,并且三提五統、集資攤派往往重于農業稅,即所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞。”“頭稅”即農業稅本身,“二稅”即三提五統,“三稅”即向農民收取的集資攤派。農業稅的取消,不僅取消了農業稅本身,而且取消了三提五統、集資攤派,因而,農業稅的取消使鄉鎮政府的財政收入銳減。農業稅取消后,鄉鎮政府的財政收入主要依靠上級轉移政府和市縣統籌,但轉移支付等資金難以滿足鄉鎮需要。有限的財政收入使很多鄉鎮政府把目光盯在國家給予農村的各項專項補助上面,如農田水利建設專項資金。在鄉鎮,這些專項資金被挪用成為常態,專項資金并未用于專項建設,而是用于維持鄉鎮政府的日常運轉。在有的鄉鎮,雖然專項資金沒有挪用,但是重建設輕管理。如有記者在產糧大省河南調查發現,投資數千萬元的小型農田水利項目建成幾年了,卻因為最后這一公里沒有著落,至今仍然是擺設 。這種現象在農村地區并非個案。因而,國家雖然每年用于農田水利建設大量財政資金,但是很多農村地區仍然旱澇嚴重、靠天吃飯,財政資金到了基層形成巨大的財政“漏斗”。在農業稅取消的同時,鄉鎮財政又開始推行“鄉財縣管”,即在鄉鎮政府財政主體地位不變的前提下,其財政收支由縣級財政部門進行管理和監督。其目的在于規范鄉鎮財政行為,加強鄉鎮財政管理。鄉財縣管雖在一定程度上規范了鄉鎮財政收支行為,但也大大減小了鄉鎮政府的財政自主權,制約了鄉鎮政府職能的發揮?？傊?在現有的財政管理體制下,鄉鎮政府財政能力有限,財權與事權嚴重失衡,無力為農民提供公共服務。
四、鄉鎮政府的自利性:鄉鎮政府職能轉變的微觀制約因素
公共選擇理論認為,在經濟市場中人的本性是經濟人,那么在政治領域中這一人性假設同樣起作用,即一個人不會因為他從經濟市場轉入政治市場就只追求公共利益而不追求自身利益。因而,由經濟人組成的鄉鎮政府也會出于理性追求自身利益最大化,這就體現為鄉鎮政府的自利性。鄉鎮政府的自利性也就是鄉鎮政府除了具有維護公共利益、為社會公眾提供公共服務的屬性以外,還具有追求自身利益的屬性。鄉鎮政府作為公共權力機構,其必然要代表社會公共利益,為社會公眾提供公共服務,這體現的是鄉鎮政府的公共性,是政府執政合法性的來源。但與此同時,鄉鎮政府在自利性的支配下,也會通過一切盡可能的方法謀求自身利益的最大化。應當說,自利性是任何一級政府都會具有的屬性,并非僅僅存在于鄉鎮政府身上,但是在一定的約束條件下,鄉鎮政府對自身利益的追求會超過對公共利益的追求,從而導致鄉鎮政府行為的異化。因此,自利性進一步阻礙了鄉鎮政府職能轉變。而這種自利性實際上也是對鄉鎮政府的行政管理體制和財政管理體制所產生的壓力傳導的結果。鄉鎮政府的自利性主要表現在兩個方面,即追求政治利益和經濟利益的最大化。
政治利益的最大化。在我國當前的政治體制下,決定鄉鎮干部升遷任用的是上級政府而非農民群眾等“選民”,特別是縣級政府的考核評價直接決定著鄉鎮政府工作的好壞和干部的升遷任用,因而,鄉鎮干部一切行為的出發點就是上級政府的行政指令,鄉鎮干部行為的邏輯就是如何做出能夠讓上級領導看得見、摸得著的“政績”。而這些政績主要體現在如小城鎮建設、招商引資項目等方面。這些工作往往會成為鄉鎮政府工作的“亮點”,成為縣級黨委政府以至市級、省級黨委政府等觀摩學習的對象。如果能達到這個工作效應,那么鄉鎮政府的工作成績自然凸顯。并且,這些工作還會在上級政府對鄉鎮的考核中直接加分。如山東省W縣《2015年度科學發展綜合考核辦法》就規定在鎮街領導班子考核中,以下可以直接加分:“市委、市政府重大榮譽或通過文件、現場會議推廣經驗,每項加1分;省委、省政府重大榮譽或通過文件、現場會議推廣經驗,每項加2分(省直部門文件、現場會議,減半計分);中央、國務院重大榮譽或通過文件、現場會議推廣經驗,每項加4分(國家部委文件、現場會議,減半計分)。同一項目獲多級榮譽的按最高分計算。立項并完成市級重點項目,每項加1分;立項并完成省級重點項目,每項加2分?！睂嶋H上,對于鄉鎮政府而言,直接加分項目在考核指標體系中所占分值并不高,但是此類加分項目的最重要意義在于這些工作進入到了上級黨委政府的視野當中,其為鄉鎮政府官員帶來的政治利益遠遠超過分值本身。
經濟利益的最大化。分稅制改革后,鄉鎮政府財權大大減少,但其事權未減少。除了事權的增多,在絕大部分鄉鎮,其工作人員除了公務員和事業編制之外,還有大量的合同制和臨時聘用人員,這些人員對于鄉鎮正常開展工作是必不可少的,當然也有部分人員屬于富余人員,這些人員的工資完全由鄉鎮政府負擔。多重因素導致很多鄉鎮成為“吃飯財政”甚至“討飯財政”,鄉鎮政府負債成為普遍現象。根據相關資料,目前我國鄉鎮政府的負債總額在2300億元以上,鄉鎮平均負債560多萬元,并且每年以200多億元的速度遞增(徐元善,2013)。在這種情況下,鄉鎮政府必然要關注自身財政收入,鄉鎮政府不僅要舉辦公益事業,而且要滿足工作人員的生活需要,保工資、保運轉。因而,鄉鎮政府必然將自身經濟利益放在重要位置。與為農民提供公共服務相比,鄉鎮政府更關心的是如何改善自身財政狀況。并且,農業稅取消后,鄉鎮政府在農民身上已經不能再獲取任何農業剩余價值,因而,鄉鎮政府對于為農民提供養老、醫療等公共服務更多的是被動順應國家政策,而非發自鄉鎮政府內在的積極主動性。而對于調整農業種植結構、推廣經濟作物等工作更多的是為了提高鄉鎮政績,并且,類似工作一般脫離農民實際需求,強制推廣的結果往往是以失敗而告終?？偠灾?取消農業稅后,國家與農民的關系發生了根本改變,由于無利可圖,因而鄉鎮政府一般不會主動介入到農村事務中,而是將其主要精力用于招商引資等重點工作方面,特別是引進工業項目。因為相比于農業,工業能夠帶來更多的GDP增長和財政收入,不僅增加經濟利益,而且增加鄉鎮干部政治晉升的機會。但是,一般鄉鎮所處的農村地區,沒有資源優勢,水電路等基礎設施建設比較落后,因而,能夠被鄉鎮政府引到的企業一般都是耗能較高、污染較重而從城市轉移出來的企業。而鄉鎮政府在治理工業污染方面,遠不及城市政府,這也是當前農村地區環境污染越來越嚴重的重要原因。為了實現經濟增長,部分鄉鎮甚至將縣級政府對鄉鎮政府的考核辦法和指標體系向農村延伸。如山東省J縣S鎮,鎮黨委、政府制定了《二〇一五年度社區及農村工作目標責任制考核辦法》,規定村級工作考核按1000分制進行考核,其中重點工作包括:黨建、宣傳及精神文明建設工作180分、政法及維穩信訪工作180分、人口與計劃生育工作200分、經濟建設和社會事業工作440分。并且規定,“實行招商引資、工商稅收工作“一票優先”制度。年度內凡招引實際投資在一千萬元以上項目(經縣招商部門考核認定)的招引村或落地村優先列入先進受表彰行列;年度內煙葉稅及其他村屬自主工商業項目稅收合計達到50萬元的村優先列入先進受表彰行列?！背蔷哂忻黠@的區位優勢,很難想象作為一個農村能引進什么樣的招商引資項目。這種考核的結果要么是各村莊玩招商引資的數字游戲,要么是各村莊直接對考核工作置之不理,這兩種情況導致的最終結果都是鄉鎮政府執政權威資源的流失。
正是在自利性的支配下,鄉鎮政府的工作一般不是以服務農民的公共利益最大化為目標,而是以達到自身政治和經濟利益的最大化為目標。目標的偏離必然導致鄉鎮政府行為的偏離。一方面,鄉鎮政府在執行中央的各項政策時,會進行理性選擇,即進行成本———收益的分析,如果對鄉鎮政府自身沒有利益或者付出成本較高的政策就不會去貫徹執行,而對鄉鎮政府能夠帶來較大利益的政策就會積極推動,如部分鄉鎮政府積極推動小城鎮建設、推動農民“上樓”,重要原因之一就是鄉鎮政府自身政績觀和土地利益的驅動。另一方面,在公共政策執行的過程中,鄉鎮政府及其工作人員會通過權力進行尋租,以權謀私,結果是政府官員的私人利益得到滿足,而農民的公共利益受到損害。權力尋租在導致政府官員腐敗的同時,最重要的是會導致資源配置的低效率甚至無效率,影響經濟社會的健康發展。此外,在自身利益的影響下,部分政府工作人員工作缺乏積極性、主動性,以“不出事”為邏輯,甚至有的漠視群眾利益訴求,長官意志明顯,行政不作為、行政亂作為,公共精神嚴重缺失,一定程度上損害政府形象,降低了農民對鄉鎮政府的政治認同程度。
五、研究結論與政策建議
鄉鎮政府職能轉變的困境是由國家重工業優先發展戰略以及由此導致的城市偏向政策、對鄉鎮政府的行政管理體制和財政管理體制、鄉鎮政府自利性三個方面共同導致的,是共同作用力的結果。從這三者的關系來講,重工業優先戰略與城市偏向政策是鄉鎮政府職能轉變的根本制約因素,對鄉鎮政府的行政管理體制和財政管理體制是直接制約因素,而鄉鎮政府的自利性則進一步加劇了鄉鎮政府職能轉變的困境。
因而,對鄉鎮政府職能轉變制約因素單從某一個方面分析都會出現偏頗,必須從整體性視角進行分析?；诖?本文的政策建議是,為實現鄉鎮政府職能轉變,首先,應從宏觀上真正改變傳統經濟發展戰略的影響、改變城市偏向政策,把統籌城鄉發展落到實處。其次,改革對鄉鎮政府的行政管理體制和財政管理體制,科學設置上級政府對鄉鎮政府的考核指標體系,“改變當前對于基層官員的考核制度和政績觀,擴大基層改革試驗的制度空間并采取多樣化的激勵機制,增強基層官員對于政府改革的激勵和動力(董江愛等,2014)?！蓖瑫r,讓農民對鄉鎮政府工作績效評價和官員任用有更多的話語權;改革鄉鎮政府的財政管理體制,按照事權與財權均衡的原則,加大對鄉鎮政府的財政轉移支付特別是一般性轉移支付力度。再次,消除鄉鎮政府的自利性,加強鄉鎮政府工作人員的服務意識,樹立鄉鎮政府以公共利益為目標的價值取向,重點應培育其公共精神,因為公共行政的精神意味著對于公共服務的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾(弗雷德里克森,2003)。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題2016年08期
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