——基于山東省問卷調查分析
摘要：研究鄉鎮干部對于鄉鎮政府職能轉變的認知具有重要意義。與以往研究中大部分鄉鎮干部認為發展經濟是鄉鎮政府最主要職能不同, 筆者研究發現, 在應然層面, 大部分鄉鎮干部認為關注民生、提供公共服務應當是鄉鎮最主要職能。但在實然層面, 鄉鎮政府還是把很多精力用于招商引資、維穩等工作。鄉鎮政府開展工作的最主要依據不是憲法、法律規定的職能, 而是上級政府的考核指標。雖然多數鄉鎮比較重視農村公共產品供給, 但是供給決策較少考量農民的需求意愿。鄉鎮財政困難仍是制約農村公共產品供給的主要因素。鄉鎮干部工作意愿也在一定程度上影響著鄉鎮職能轉變。因此, 應理順對鄉鎮政府的行政管理體制, 改革其財政管理體制, 完善鄉鎮干部的工作激勵機制。
一、問題的提出
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述加快轉變政府職能時指出, “加強中央政府宏觀調控職責和能力, 加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。”這是中央首次在頂層設計層面對中央政府和地方政府職能進行區分和界定, 改變了長期以來我國政府職能從中央到地方高度同構的現象。特別值得注意的是, 發展經濟的職能不再是地方政府加強職能的重點, 公共服務位列加強地方政府職能的第一位。鄉鎮政府處于我國政府層級的最末端, 直接面向農村和農民, 是農村公共服務的直接供給主體和實現鄉村治理現代化的重要力量。在十八屆三中全會精神的指導下, 2017年2月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》對鄉鎮政府職能進一步進行了明確界定, 即強化鄉鎮的服務職能。可見國家層面對于轉變鄉鎮政府職能、建設服務型鄉鎮政府的重視。同時, 鄉鎮政府職能轉變也成為學界近些年關注的熱點, 學者從多角度對此進行了探討。如榮敬本分析了如何改變壓力型體制問題, 認為改變縣鄉壓力型體制的突破口在縣[1]。格雷姆·史密斯研究了導致鄉鎮政府成為空殼的機制, 并探討了鄉鎮政府“空殼化”對鄉鎮干部和農民的影響[2]。徐元善、祝天智認為服務型鄉鎮政府構建的緣起是鄉鎮政府的運行困難與認同危機的雙重困境, 并基于此提出了構建路徑[3]。雷玉瓊、李嵐用層次分析法構建了鄉鎮政府公共服務供給能力評估指標體系[4]。也有學者從鄉鎮干部角度對這一問題進行分析。如在吳理財的研究中, 人們對于鄉鎮政府職能的認識帶有現實的問題化傾向, 將“發展經濟”排在鄉鎮政府各項工作之首, 之所以“發展經濟”是鄉鎮政府最重要的工作, 他認為不排除農村基層干部基于鄉鎮自身財政困難和自身利益的考量, 但在實際中它也是一種增強鄉鎮公共行政和公共服務能力的表現[5]。在項繼權的研究中, 絕大多數鄉鎮領導 (83%) 也認為發展經濟是鄉鎮政府的主要職能[6]。總體來看, 從鄉鎮干部認知角度對鄉鎮政府職能轉變問題進行研究的成果較少。作為鄉鎮政府職能轉變的具體實施者和服務型鄉鎮政府建設的“當事人”, 鄉鎮干部對于鄉鎮政府職能轉變的認知如何?其對于鄉鎮政府職能轉變的認識與以往有何不同?這一研究顯然對于推進鄉鎮服務型政府建設具有重要意義。
二、本文的數據來源
本文數據來源于對山東省部分縣 (市、區) 鄉鎮干部的問卷調查。山東省東、中、西部經濟差距明顯, 既有東部經濟較發達的青島、煙臺等市, 也有中部經濟發展中等的濟寧、臨沂等市, 還有西部經濟相對落后的菏澤、德州等市。山東省經濟發展狀況可以說是全國的縮影, 因而對山東省鄉鎮干部的問卷調查具有一定代表性。問卷涉及青島萊西市、濟寧鄒城市、臨沂蘭山區、濱州鄒平縣和無棣縣、德州齊河縣和平原縣、菏澤牡丹區和鄄城縣共9個縣 (市、區) 23個鄉鎮, 這9個縣 (市、區) 分布在山東省東、中、西部地區, 問卷調查充分考慮到了不同縣 (市、區) 的經濟狀況。根據山東省發改委公布的2016年山東省86個縣 (市) 、51個市轄區共137個縣 (市、區) GDP排名, 問卷調查所涉及的9個縣 (市、區) GDP總量及在山東省137個縣 (市、區) 的排名如下 (見表1) 。
表1 問卷涉及縣 (市、區) GDP總量及2016年在山東省排名
問卷調查的23個鄉鎮均為鄉或鎮, 不包括街道辦事處。為保證問卷的真實性, 防止問卷由別人代替填寫, 所有問卷均為筆者現場分發, 當場收回。共發放問卷848份, 收回848份, 有效786份。
問卷調查對象是鄉鎮干部。“干部”是與“群眾”相對應的一個概念。關于鄉鎮干部, 本文泛指在鄉鎮政府工作的人員, 包括公務員、事業編制身份人員、工勤人員以及臨時工。之所以包括工勤人員和臨時工在內, 是因為問卷調查基本是在鄉鎮政府召開工作會議時進行, 一方面, 難以把工勤人員和臨時工排除在外, 另一方面, 工勤人員和臨時工中有部分人員長期在鄉鎮工作, 更了解鄉鎮工作實際情況 (調查對象的基本特征見下頁表2) 。
三、鄉鎮干部對于鄉鎮政府職能轉變的主要認知分析
鄉鎮政府職能就是指鄉鎮政府依照憲法和法律規定, 對鄉鎮內公共事務進行管理的過程中所承擔的職責和具有的功能的統一。鄉鎮政府職能的核心是為農民提供公共產品, 從而讓農民享受更多的公共服務。因此, 服務是鄉鎮政府職能的最主要特征, 鄉鎮政府所有工作應當圍繞農村公共產品供給開展。基于此, 問卷涉及的主要問題是關于鄉鎮政府的工作重點和工作依據、鄉鎮政府財政狀況、鄉鎮政府提供農村公共產品狀況、鄉鎮政府職能轉變的現狀與效果以及鄉鎮干部的工作意愿等方面。
表2 調查對象基本特征
(一) 關于鄉鎮政府工作重點與工作依據
既然鄉鎮政府的主要工作應該是以向農民提供公共產品、從而讓農民享受更多的公共服務為重點, 那么在實踐中, 鄉鎮政府的主要工作是否如此?在問卷中, 對于“您認為鄉鎮政府最主要工作應該是什么?”這一問題, 選擇是“關注民生、提供公共服務”的為537人, 占68.3%, 排在第一位。選擇“招商引資、發展經濟”“維護社會穩定”和“征地拆遷、推動城鎮化”的分別占22%、6%和3.7% (見表3) 。可以看出, 大多數鄉鎮干部對于鄉鎮政府的服務職能認識到位, 即鄉鎮政府應該以服務職能為主。這與前文論及的吳理財、項繼權的研究結論不同。
而在鄉鎮政府實際工作中, 鄉鎮政府是否就是以服務職能為主呢?對于“您認為您所在鄉鎮最主要工作實際是什么?”這一問題, 認為是“關注民生、提供公共服務”的為341人, 占43.4%, 認為是“招商引資、發展經濟”“維護社會穩定”和“征地拆遷、推動城鎮化”的分別占30.2%、15.4%和11.1% (見下頁表4) 。對于這一問題, 雖然頻率最高的仍為“關注民生、提供公共服務”, 但是其所占比例已較上一問題中的68.3%減少近25%。因而, 雖然大多數鄉鎮干部認為在理論上鄉鎮政府應該以服務職能為主, 但在實際工作中, 鄉鎮政府把很多精力用于招商引資、維穩等工作中。
表3 您認為鄉鎮政府最主要工作應該是什么?
表4 您認為所在鄉鎮政府最主要工作實際是什么?
對于“您認為您所在鄉鎮開展工作的最主要依據是什么?”這一問題, 51.1%的鄉鎮干部認為是“上級政府對鄉鎮的考核指標”, 25.3%的鄉鎮干部認為是“憲法、法律規定的鄉鎮政府應有職能”, 18.3%的鄉鎮干部認為是“鄉鎮主要領導工作思路”。可以看出, 縣級政府對鄉鎮工作影響較大。很多鄉鎮干部談到, 縣級政府列入考核體系的工作任務就是鄉鎮工作全力以赴的目標, 圍著檢查考核轉、跟著上級任務走是鄉鎮工作的真實寫照。這充分說明了壓力型體制對于鄉鎮政府的影響。鄉鎮作為一級政府, 本應在憲法和法律框架下, 獨立行使自己的行政權力。但是目前, 縣級政府對鄉鎮政府管得過多、管得過細, 通過考核指標“一竿子插到底”。縣級政府對鄉鎮工作的考核得分即為鄉鎮政府工作成績, 各個鄉鎮在全縣的排名反映著鄉鎮工作的好壞, 同時也反映著鄉鎮干部工作的優劣, 是鄉鎮干部能否進步的主要評價標準。在這樣的管理體制下, 鄉鎮必然圍繞縣級政府的考核指標轉。應當說, 在科層制政府中, 壓力型體制對于實現上級政府的工作目標、督促下級開展工作具有積極作用。但是目前縣級政府對鄉鎮的考核存在明顯問題:一是縣級政府對鄉鎮的考核內容還是注重經濟指標, 鄉鎮領導發展經濟的能力被看成是最重要的能力。二是抑制了鄉鎮獨立開展工作的積極性。鄉鎮疲于應付各種考核、檢查, 沒有精力為農民提供公共服務。并且, 鄉鎮政府會將這種管理體制向農村延伸, 甚至有的鄉鎮對所管轄的農村也設定指標進行考核, 讓村民自治組織承擔鄉鎮政府的工作任務, 造成村民自治的異化。
除此之外, 造成這一狀況另一重要原因就是, 長期以來國家制度缺乏對鄉鎮政府職能的明確界定。《中華人民共和國憲法》規定, 鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令, 管理本行政區域內的行政工作。《中華人民共和國地方人民代表大會和地方人民政府組織法》規定, 鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權: (一) 執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令, 發布決定和命令; (二) 執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算, 管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作; (三) 保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產, 保護公民私人所有的合法財產, 維護社會秩序, 保障公民的人身權利、民主權利和其他權利; (四) 保護各種經濟組織的合法權益; (五) 保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣; (六) 保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利; (七) 辦理上級人民政府交辦的其他事項。實際上, 這些法律制度對于鄉鎮政府職權的規定是比較籠統的。長期以來, “從中央到地方各級政府基本都在履行一語統表的職能, 相互間只有量的差異而沒有質的區別”[7], 并且與縣級政府職權相比, 鄉鎮政府除了沒有針對下級政府的職權外, 基本與縣級政府相同, 特別是鄉鎮政府的第二項職權, 所管理的事務比起縣級政府僅僅少了環境和資源保護、城鄉建設事業、民族事務、監察等。這種職能上的高度同構是鄉鎮政府職能不清的重要原因。
(二) 關于鄉鎮政府財政狀況
“財”是“政”的基礎, 財政是政府發揮職能的前提。當前, 鄉鎮財政普遍困難。影響鄉鎮財政的因素除地域經濟發展狀況外, 還有政策性因素, 而在政策因素中, 分稅制改革和農業稅的取消影響尤其大。1994年的分稅制改革實際上是權力主導型改革, 即在中央與地方政府的分成比例上, 中央政府擁有絕對發言權。因而, 1994年分稅制改革后, 中央財政收入比重大幅度提高, 地方政府財政收入比重相應大幅度減少。而在省以下的財政分成中, 也延續了上級政府在分配比例中的主導地位, 最終處于政府層級最末端的鄉鎮財政陷入困境。2006年農業稅的取消, 更使鄉鎮財政雪上加霜。因而, 對于大部分鄉鎮來說, 債務負擔沉重, 財政僅能維持基本運轉。根據國家審計署發布的報告顯示, 全國有3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%, 全國鄉鎮政府負償還責任、擔保責任或救助責任的債務分別達3070.12億元、116.02億元和461.15億元[8]。有研究認為, 全國鄉鎮財政負債估計在2000億~2200億元左右, 全國共計45462個鄉鎮政府, 平均每個鄉鎮負債400萬元左右。并以每年超過200億元的速度膨脹, 目前已達8000億元, 鄉鎮債務覆蓋率高達80%以上[9]。
在問卷中, 認為所在鄉鎮財政“非常富裕”和“比較富裕”的共計占23.8%, 認為是“維持基本運轉”的為58.1%, 所占比例最高, 另有18.1%的認為所在鄉鎮財政貧困。在分稅制框架下, 由于鄉鎮政府沒有與上級政府討價還價的能力, 因而多數鄉鎮政府只能通過自身努力尋求應對之策。對于解決鄉鎮政府財政困難的最主要途徑, 選擇“發展當地經濟”的為350人, 占44.5%, 選擇“增加上級政府對鄉鎮的轉移支付”“招商引資”和“減少鄉鎮政府事權, 減輕支出責任”的分別占23.9%、22.4%和9.2%。由此可以看出, 在分稅制改革影響下, “地方在追求經濟發展和財政收入增長方面有著極大的熱情, 將招商引資、基本建設投資和GDP增長作為政府的首要任務, 并且依然直接介入微觀經濟活動”[10]。此外, 長期以來, 發展經濟的能力被看作是政府官員最重要的行政能力, 是為官一任、造福一方的最重要體現, 也是鄉鎮干部在政治晉升錦標賽中脫穎而出的主要途徑, 而“對中國地方政府官員而言, 政治晉升是政府行為邏輯的核心”[11]。因而, 很多鄉鎮政府把主要精力用于招商引資, 爭資金跑項目成為鄉鎮領導的主要工作內容。雖然招商引資對于發展地方經濟的作用不可忽視, 但是鄉鎮政府過多干預微觀經濟領域, 混淆了政府與市場的界限, 且在招商引資中過于注重經濟利益、忽視社會效益, 注重短期利益、忽視長遠利益, 其弊端也是明顯的。
當前, 對于鄉鎮財政影響較大的另一個體制因素就是“鄉財縣管”。“鄉財縣管”的本意是在鄉鎮財政困難的情況下規范鄉鎮財政行為, 防止鄉鎮財政中的不合理、不合法支出, 嚴格鄉鎮財政管理。但是這一財政管理體制也制約了鄉鎮政府工作特別是影響了鄉鎮政府增加財政收入的積極性, 同時, 這一管理體制也不符合“一級政府、一級財政”的原則。因而, 對于鄉財縣管, 42.2%的人認為制約鄉鎮工作, 排在第一位。可以看出, 相當一部分鄉鎮干部對這一管理體制并不認同。
(三) 關于鄉鎮政府提供農村公共產品狀況
“對所轄地域進行公共管理是地方政府的天職, 提供公共產品、完善公共服務是地方政府天職中的重要部分。”[12]農村公共產品包括農村水、電、路基礎設施建設等“硬”公共產品, 也包括農村基礎教育、醫療衛生、農業科技推廣、公共文化服務等“軟”公共產品。增加農村公共產品供給對于發展農業生產、提高農民收入具有重要作用, 同時也是實現城鄉基本公共服務均等化的關鍵措施。因而, 早在2008年一號文件中, 中央就強調必須加快發展農村公共事業, 提高農村公共產品供給水平。政府提供公共產品的過程實際上就是農民享受公共服務的過程。鄉鎮政府直接面向農村, 是農村公共產品的重要供給主體, 農村公共產品供給狀況在很大程度上反映著鄉鎮政府的公共服務職能履行情況。
對于“您所在鄉鎮政府對提供農村公共產品的重視程度”這一問題, 認為“很重視”的為214人, 占27.2%, 認為“比較重視”的為431人, 占54.8%, 而認為“不太重視”和“很不重視”分別占16.2%和1.8%。可見, 多數鄉鎮干部認為所在鄉鎮對于農村公共產品供給重視程度較高。并且, 認為自己所在鄉鎮政府提供農村公共產品效率“很高”的比重為16.5%, “較高”的為45.4%。
對于“您所在的鄉鎮政府提供農村公共產品決策的主要依據是什么?”這一問題, 34%的鄉鎮干部認為依據的是“國家相關政策”, 認為是“上級領導的指示命令”的比例為26.7%, 認為是“鄉鎮干部領導決定為主”的占11.6%, 而認為是“根據農民實際需求決定”的只占27.7%。這說明, 在農村公共產品供給中, 農民需求意愿難以得到尊重, 農民話語權缺失, “自上而下”的決策方式仍占主導。而這也是在農村公共產品供給中, “面子工程”“形象工程”過多、公共財政資金浪費嚴重的重要原因。
對于“您認為鄉鎮政府在提供農村公共產品中遇到的最大困難是什么?”這一問題, 563人認為是“財政資金缺乏、鄉鎮事權多財權少”, 占到了71.6%。可以看出, 鄉鎮政府在農村公共產品中面對的最主要困難就是財政問題。在權財有限的前提下, 鄉鎮政府承擔了大量事權責任包括上級政府轉移到鄉鎮的工作任務。
(四) 關于鄉鎮干部工作意愿
影響鄉鎮政府職能轉變的因素, 除了壓力型體制、財政體制之外, 還有一個因素是鄉鎮政府工作壓力大、工資水平低對鄉鎮干部工作積極性的影響。由于鄉鎮政府是政府系統的神經末梢, 因而所有的工作會自上而下集中到鄉鎮政府一級, 鄉鎮干部所擔負的工作量太大。有鄉鎮干部談到, 鄉鎮每天接到的上級各種表格填報、開會等通知不下10個, 大部分鄉鎮干部的時間用于統計各種表格、開各種會議上, 鄉鎮工作“五加二”“白加黑”成為常態, 這極易導致鄉鎮干部職業倦怠。在鄉鎮干部工資收入方面, 月工資收入在3000元以下的比例為34.6%, 3000元至4000元的比例為34.0%, 月工資收入在4000元以上的為31.4%。可見, 超過三分之二的鄉鎮干部月工資收入在4000元以下。在工作壓力大、工資水平低的情況下, 受工作績效考核機制的影響, 部分鄉鎮干部只對“上”負責不對“下”擔當, 注重做一些形象工程、面子工程以迎合上級部門喜好。與此相關的問題就是鄉鎮干部在鄉鎮工作的意愿, 98人選擇“非常愿意”, 占12.5%, 363人選擇“愿意”, 占46.2%, 300人選擇“不愿意, 但沒有離開的途徑”, 占38.2%, 另有25人選擇“不愿意, 近期有離開的打算” (見表5) 。并且, 學歷越高, 愿意在鄉鎮工作的比例越低。當然, 這一現象的出現除了與鄉鎮工作壓力大有關外, 還與高學歷畢業生擇業愿望有一定關聯。另外, 在786份問卷中, 在鄉鎮所在地級市居住的鄉鎮干部為62人, 占7.9%, 在縣城 (縣級市) 居住的為371人, 占47.2%, 在所在鄉鎮居住的為166人, 占21.1%, 在鄉鎮所轄農村居住的為187人, 占23.8%, 這說明, 相當比例的鄉鎮干部成為“走讀”干部。在鄉鎮生活條件有限、城鎮化加速發展的背景下, “走讀”應該說已經成為很多鄉鎮干部的常態, 對此應辯證看待。對于大多數鄉鎮干部而言, “走讀”不會影響工作。但是, 對于在鄉鎮工作意愿不強的部分干部, “走讀”很可能成為導致農村公共服務“最后一公里”問題的重要因素之一。
表5 學歷與鄉鎮工作意愿交叉列表
(五) 關于鄉鎮政府職能轉變效果及改革趨勢
隨著社會轉型的加速, 政府職能需要從以往的對社會的“管控”向“服務”轉變。特別是鄉鎮政府處于基層, 更是公共服務的直接提供者。對于“您對鄉鎮政府職能轉變的認識”這一問題, 49.4%的鄉鎮干部認為確實應該轉變職能, 但是同時也有44.8%的認為鄉鎮政府處于基層, 難以真正轉變職能。
自20世紀80年代至今, 鄉鎮政府一直處于職能轉變的進程中。特別是農業稅的取消為鄉鎮政府職能轉變提供了重要契機。那么, 時至今日, 鄉鎮政府職能轉變效果如何?對此, 25.7%的鄉鎮干部認為“有了很大轉變”, 51%的認為“有所轉變”, 20.4%的認為“收效一般”。
對于鄉鎮政府改革的趨勢, 當前學界有不同的觀點, 包括加強鄉鎮政府建設、取消鄉鎮政府改為縣級政府的派出機構, 以及實行鄉鎮自治等等。實際上, 我國的鄉鎮政府改革并沒有取消或弱化鄉鎮, 而是通過鄉鎮合并、精簡鄉鎮政府數量來推動職能轉變。那么下一步鄉鎮政府應該如何改革?67.3%的鄉鎮干部認為應“進一步加強鄉鎮政府建設”, 有15.5%的認為應“改為縣級政府的派出機構”, 10.2%的認為應“實行鄉鎮自治”。由此看來, 鄉鎮干部對于學界呼聲較高的縣政鄉派、鄉鎮自治等觀點認同度較低。
四、結論與建議
通過以上分析, 可以看出, 鄉鎮政府職能轉變雖取得了一定成效, 但是由于對鄉鎮政府的行政管理體制、財政管理體制等因素的制約, 鄉鎮政府距離服務型政府建設的目標還有較大差距。雖然大多數鄉鎮干部認識到了鄉鎮政府職能轉變的必要性, 但同時也認為鄉鎮政府處于基層, 難以真正轉變職能。在行政管理體制上, 縣級政府過多地干預鄉鎮事務, 縣級政府的考核指標成為鄉鎮政府工作的“指揮棒”。在財政管理體制上, 分稅制改革和農業稅取消導致的鄉鎮財政困難成為普遍現象。雖然多數鄉鎮干部認為自己所在鄉鎮政府對于提高農村公共產品比較重視, 但是“自上而下”仍是農村公共產品供給的主要決策方式, 農民的需求意愿得不到尊重。另外, 由于鄉鎮工作壓力大、工資水平較低, 這在一定程度上也影響了鄉鎮干部的工作積極性。基于此, 本文提出以下政策建議。
(一) 理順對鄉鎮政府的行政管理體制
行政管理體制的核心問題是縱向間政府權力的配置與運行。鄉鎮政府處于我國政府層級的最末端, 在權力資源配置中, 其獲得的權力最少。從中央到縣這四級政府都是鄉鎮的上級政府, 因而, 鄉鎮政府不僅要直接聽命于其所直接面對的縣級政府, 而且對于中央、省、市三級政府也處于服從的地位。當然在從中央政府到縣級政府的四級政府中, 對鄉鎮政府具有直接支配作用的還是縣級政府。因而, 應理順對鄉鎮政府的行政管理體制, 重點是厘清縣鄉政府的事權邊界及支出責任。相對于界定中央政府與地方政府的事權, 厘清縣鄉政府的事權對于促進鄉鎮政府職能轉變更具有直接作用。縣鄉政府事權邊界不清晰是造成縣級對鄉鎮工作干預過多的重要原因。中央《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》 (以下簡稱《意見》) 已經界定了鄉鎮政府的基本公共服務事項, 包括義務教育、新型職業農民培訓、農村社會保障、公共文化服務、農民基本經濟權益保護、環境衛生等方面, 并且提出要擴大鄉鎮政府在農業發展、農村經營管理、安全生產、規劃建設管理等方面的服務管理權限。并且, 《意見》明確指出, 縣級職能部門不得隨意將工作任務轉嫁給鄉鎮政府。應當說, 這些規定對于明確鄉鎮事權具有重要作用。但是現有制度仍然沒有解決的問題是如何界定縣鄉政府的事權邊界及支出責任, 如2017年2月山東省人民政府下發的《關于推進省以下財政事權和支出責任劃分的意見》對于省級財政事權、市縣財政事權、省與市縣共同財政事權以及省與市縣支出責任劃分都作了較為明確規定, 但是對于縣級政府與鄉鎮政府的事權及支出責任并沒有提及。因而, 下一步工作的重點應是厘清縣鄉政府的事權邊界, 比如對于義務教育, 縣級政府和鄉鎮政府應該如何明確劃分責任, 特別是如何劃分支出責任, 這對于鄉鎮服務能力建設更具有現實性。在此基礎上, 應擴大鄉鎮管理區域內公共事務的權力, 充分發揮鄉鎮政府工作自主性, 減少對鄉鎮政府的考核、檢查事項, 將各種考核整合成年終一次性考核, 突出鄉鎮政府提供公共服務狀況所占比重。另外, 應讓農民參與到鄉鎮政府的管理當中來, 關系到農民利益的決策特別是農村公共產品供給決策, 應充分聽取農民的意見, 尊重農民的需求意愿, 使鄉鎮政府不僅對上負責, 而且對下負責。
(二) 改革鄉鎮財政管理體制
“鄉鎮政府財力的薄弱使其缺乏足夠的資源去充分履行自身的職責, 而職責的壓力又很可能會迫使鄉鎮政府采取不正當的手段去籌措資金。”[13]改革鄉鎮財政管理體制的目標是保障其基本財政能力。在我國具有五級政府的前提下和實行分稅制改革的框架下, 寄希望于通過稅源劃分增加鄉鎮政府稅收以解決其財政困難對于鄉鎮不具有現實性, 因而, 解決鄉鎮政府財政困難的主要途徑應為增加對鄉鎮政府的轉移支付。在轉移支付構成中, 專項轉移支付具有較多的主觀性和非均衡性, 且專項轉移支付主要用于專門項目建設, 各個地區獲得專項轉移支付資金的多少主要看地方政府“跑部錢進”的力度, 這就容易導致公共財政資源配置的扭曲。而一般性轉移支付以促進不同地區基本公共服務均等化為目標, 所以, 應增加一般性轉移支付。同時, 在轉移的計算方法上, 應綜合考量各個鄉鎮經濟發展程度、人口數量等因素, 而不是簡單采用基數法, 防止富者愈富、窮者愈窮。另外, 應取消“鄉財縣管”, 對于鄉鎮財政管理規范化問題, 應通過加強鄉鎮人大對鄉鎮財政預算的監督作用、有關政府部門的審計監督作用等來實現, 靠制度來解決問題, 從而使鄉鎮作為一級政府, 真正擁有一級財政。
(三) 完善鄉鎮干部的工作激勵機制
“強化地方政府公共服務職能, 切實提高公共服務的質量和水平, 體制改革是關鍵, 隊伍建設是保障。沒有一支高素質專業化的公共服務人才隊伍, 地方政府就很難較好地履行公共服務職能。”[14]鄉鎮干部作為社會性的存在, 同樣具有自身利益需求。因而, 要促進鄉鎮政府職能轉變, 使鄉鎮干部擔當起公共服務的責任, 還應通過有效措施, 建立對鄉鎮干部的激勵機制, 滿足其正當的利益需求。第一, 物質激勵:建立制度化工資增長制度。根據農村地區經濟條件差、發展落后的實際情況, 應建立制度化的工資增長制度, 特別是針對鄉鎮干部下鄉入村的實際, 應提高農村貧困地區和偏遠地區鄉鎮工作人員的工資增長幅度和補貼力度, 滿足其正當的物質利益需求, “要給基層干部更多的關心, 為他們的生活和工作提供切實保障, 特別是不能拖欠工資。中央對地方的轉移支付, 要優先考慮廣大基層干部的工資發放”[15], 從而調動鄉鎮干部的工作積極性。第二, 工作激勵:拓寬鄉鎮干部的晉升和成長渠道。通過完善職務與職級并行制度, 進一步拓寬鄉鎮干部的晉升渠道, 消除其晉升的“天花板”。同時, 縣級以上政府應加大從鄉鎮優秀干部中選拔人才力度, 重點考核其在鄉鎮工作期間的工作能力和工作業績, 從而為鄉鎮干部尋求更多的成長空間。第三, 精神激勵:培育鄉鎮干部的公共精神。通過多種形式的培訓教育, 加強鄉鎮政府工作人員的服務意識, 培育其公共精神, 促進鄉鎮干部樹立以公共利益為目標的價值取向和責任意識, 實現鄉鎮政府由權力本位向人民本位的轉變。
中國鄉村發現網轉自：中共中央黨校學報 2017年04期
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