摘要：農業供給側結構性改革已成為目前農業政策討論的重點問題之一。本文旨在分析農業供給側結構性問題及其產生原因，并探討未來農業生產結構調整的方向。本文指出，近期農業供給側存在問題的主要原因是政府對市場過度干預、對市場失靈解決力度不大和農業公共物品供給不足，高值高效、綠色安全、特色、多功能農業是未來農業結構調整的方向；農業供給側結構性改革的關鍵是市場改革和政府職能的轉變。政府的主要職能是：完善市場價格形成機制，解決食品安全、食物安全、資源安全等領域的市場失靈問題；改革要促進農業生產力的提升和農業比較優勢的發揮。
關鍵詞：農業供給側 改革 市場作用 政府職能
一、引言
過去40年，在中國農業生產持續增長的同時，農業生產結構和居民食物消費結構也發生了顯著的變化。1978年以來，農業增加值年均增長率達4.6%，糧食占農作物播種面積的比例從1978年的80.3%下降到2016年的67.8%，經濟作物面積與產值持續增長；與此同時，畜牧業和漁業生產增長更快，其產值在農林牧漁產值中的比例從1978年的16.7%上升到2016年的38.6%。農業生產增長和結構調整，加上各種農產品的進出口調劑，極大地改善了居民的食物消費水平和消費結構。
雖然過去40年中國農業發展取得了舉世矚目的成就，但目前也面臨著諸多挑戰，特別是農業供給側存在的結構性問題。這一問題的官方表述為“我國農業經濟運行中有總量平衡問題，但結構性問題更為突出”，中央提出要“著力加強農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給”。從此，農業供給側結構性改革成為政府農業工作中的重點，也成為學術界在農業發展改革領域關注的主要問題之一。
圍繞農業供給側結構性改革問題，近兩年學術界已有不少的討論并做了有益的探索。討論主體從主要農產品出現“三量齊增”、農業結構性供需失衡、農產品競爭力下降、資源環境惡化（宋洪遠，2016；涂圣偉，2016；張海鵬，2016；劉丹妮等，2017）等農業供給側存在的突出問題，到對中央政策的解讀以及農業供給側結構性改革的基本內涵、重要性與政策建議（宋洪遠，2016；孔祥智，2016）。但隨著討論進一步推進，農業供給側改革的內容與政策問題被無限擴大，農業供給側結構性改革似乎成為一個無形的“筐”，什么問題都往里裝。雖然一些文章也指出了農業供給側結構性問題的部分原因（如糧食收儲政策問題和以高產為主要目標的科技創新等）（陳錫文，2016；黃祖輝等，2016；孔祥智，2016；宋洪遠，2016），但正如黃祖輝等（2016）所指出的，目前學術界對農業供給側結構性改革的根本性原因分析不足。
本文認為，在農業供給側結構性改革問題上，有一系列重要問題需要深入思考和研究。例如，為什么會出現有些農產品（如大豆等）生產數量不足而另一些農產品（如玉米和稻谷等）生產過剩？為什么許多農產品的質量難以滿足中高收入消費者的需求？為什么市場不能提供更安全的食品？為什么多數消費者不信任“無公害”和“綠色”農產品？為什么不少地方高值、特色、多功能農業的發展會那么艱難？為什么農業可持續發展講了幾個時代后到現在才成為國家的發展戰略之一？總之，許多農業供給側存在的問題，如果不分析其產生的深層次原因，是難以從根本上解決的。
本文試圖針對農業供給側存在的以上主要問題，通過分析這些問題的形成過程和產生的主要原因，結合對未來農業發展方向的判斷，提出中國農業供給側結構性改革的重點和農業生產結構調整的方向。本文結構安排如下：第二部分首先討論21世紀初以來農業政策的演變與農業供給側結構性問題，然后以玉米和棉花為案例，分析過去的政策干預是如何導致以及近兩年來的市場改革又是如何解決主要農產品的結構性問題，以此來論述政策干預的利與弊、市場改革的作用與力量；第三部分以食品質量與食品安全、食物安全與資源安全為例，分析政府在市場失靈領域的職能及其難以替代的重要作用；第四部分通過分析未來農產品需求和農業結構的變化趨勢，探討未來農業政策的調整方向；基于以上分析，第五部分提出農業供給側結構性改革的關鍵問題和相關政策建議。
二、政策干預與市場力量
（一）政策演變背景
中國農業自21世紀初以來進入了新的發展階段，在面臨的諸多挑戰中，如下挑戰尤為突出：首先，過去幾十年農業的持續快速增長是以犧牲環境和資源為代價的，到了21世紀初，農業可持續發展問題再也難以回避了（Zhang et al.，2013；Lu et al.，2015）。其次，中國于2004年開始從食物凈出口國轉變為凈進口國，食物進口總量持續增長，糧食安全再次成為政府最為關注的問題之一。第三，城鄉發展極不平衡，城鄉居民收入比在2003年首次突破3.0并在之后幾年逐年上升。如何確保農業可持續發展、保障國家糧食安全和縮小城鄉居民收入差距，成為21世紀初以來中國農業農村發展面臨的三大挑戰。
為應對這些挑戰，中央于2004年開始出臺了一系列強有力的政策措施。最能體現政策轉變的是政府對解決“三農”問題的政治承諾與決心，例如，2004年以來的中央“一號文件”無不例外地聚焦農業、農村與農民領域的發展與改革，一系列重大惠民政策和農村改革措施相繼出臺。在農業可持續發展方面，近年來提出“藏糧于地”、實行基本農田永久保護、改變農業生產方式等發展戰略與政策，這些無疑將會對未來農業綠色和可持續發展產生深遠的積極影響。
在保障糧食安全和提高農民收入方面，諸多重大政策從2004年開始相繼出臺，多管齊下。首先，全國于2004年后取消了農業稅費，并于同年啟動了農業補貼政策，2012年農業補貼總量達到當年政府農業研發投入的8倍多。除農機具購置補貼外，因為其他所有補貼是同農戶生產脫鉤的，所以對糧食等主要農產品生產沒有產生影響，同時對農民增收影響有限（黃季焜等，2011）。由于財政負擔巨大和投入效果不佳，補貼總量于2012年之后開始停滯并呈現下降趨勢，其中，“三項直補”于2016年起合并為綜合支持補貼。根據本文作者調研，雖然農業補貼沒有直接影響農業生產，但補貼抬高了農地租金并在一定程度上影響了農戶流轉土地的意愿。
也是從2004年開始，為了保護農民利益，國家出臺了直接干預農產品市場的政策。在2004年啟動稻谷最低收購價政策之后，政府于2006年又啟動了小麥最低收購價政策，并于2008年啟動了玉米、大豆和油菜籽的臨時收儲政策（見表1）。這些政策無疑對促進農民增收起到了積極的作用，但2004～2009年間城鄉居民收入比還是不降反升，到2009年更是突破了3.3。在這種情況下，政府一方面在2010～2013年間繼續加大已有的市場干預政策力度（如提高最低收購價和臨時收儲價以及收購數量），另一方面又于2011年啟動了棉花臨時收儲政策（見表1）。在加大農產品市場干預力度、農村居民非農收入增長和城鎮居民收入增長減緩的共同作用下，城鄉居民收入比終于從2010年開始出現了下降勢頭。
（二）市場干預和農業供給側結構性問題
以上對糧棉油糖市場的干預政策帶來了諸多問題，特別是農業供給側的數量和質量的結構性問題。一些農產品供需缺口明顯擴大，而另外一些農產品則出現庫存劇增與去庫存的壓力；許多農產品的比較優勢和國際競爭力出現了明顯的下降趨勢。同時，因為國家收購，產品優質難以優價，農民采用優質品種的積極性不高，政府“托市”期間糧食在產量增長的同時品質也開始下降。下面本文以玉米和棉花為例，進一步分析政府市場干預與農業供給側結構性問題之間的關系。
實際上，過去中國玉米在國際市場上還具有一些競爭力，中國從玉米凈出口國轉變為凈進口國是在2010年之后。2008年啟動臨時收儲政策前，國內玉米批發價顯著低于進口到岸價；2008年后，玉米批發價雖然隨著臨時收儲價上升也同步上升，但在2013年前總體上都低于玉米進口到岸價。
玉米國內外市場價格倒掛，庫存、生產和進口同時增長等供給側結構性突出問題主要是在2013年之后發生的，特別是2014～2015年的“價格倒掛”。這些短期內發生的供給側問題，不能主要歸因于國內生產成本的上升。例如，根據《全國農產品成本收益資料匯編2017》數據，2013年、2014年和2015年，畝均玉米生產總成本分別為1012元、1064元和1084元，每公斤玉米生產成本分別為2.07元、2.13元和2.22元，扣除物價上漲因素后畝均生產成本基本沒有變化；如果考慮人民幣貶值因素，以美元計算的國內玉米生產成本更沒有發生顯著變化。那么，這時期導致玉米供給側出現問題的根本原因在哪里？
玉米在2013年后出現突出問題是國內實行臨時收儲政策和國際市場價格下降共同作用的結果。外因是無法改變的，而內因是可以避免的。從外因來看，2012年底以來，國際市場玉米需求疲軟導致玉米價格呈現逐年下降的趨勢。但在國內，玉米收購價則從玉米臨時收儲政策實施初期（2008～2009年）的1500元/噸提高到2013年的2240元/噸（見表1），增長了49%；收購價格的大幅提高刺激了農民玉米生產的積極性，玉米開始替代其他農作物的生產，玉米產量從2009年的18397.3萬噸增加到2013年的21848.9萬噸，增長了33%。實際上，從2012年開始，國內玉米生產已經出現明顯的供過于求局面，之后國內玉米價格本應與國際價格同步下降，但為了穩定玉米國內市場價格，根據筆者的分析，國家從2013年開始又顯著加大了玉米臨時收儲量，從2013/2014年度的6920萬噸增加到2014/2015年度的8300多萬噸和2015/2016年度的1.25億噸，而這三年玉米出庫拍賣總量只有5200多萬噸，從2013年底到2016年底，估計三年內因臨時收儲政策凈增加的庫存達2.3億噸左右，這一數量超過了2015年玉米破歷史記錄的產量即2.246億噸。
玉米市場干預政策也對玉米下游產業產生了巨大的沖擊。首先，因為玉米主要是用作飼料的，其價格上升必然會對畜牧業生產產生負面影響。例如，生豬年底存欄頭數在2014～2016年間年均下降了2.8%，豬肉產量在2015年和2016年也分別下降了3.3%和3.4%。其次，高價玉米也沖擊了了玉米加工業。玉米深加工業曾經歷了快速增長時期，雖然2007年之后為防止其過快發展還實施了多年的限制發展政策，但根據本文估計，用作深加工的玉米還是從2007年的3200萬噸增加到2010年的5200多萬噸；最后真正抑制了其發展的還是前幾年高企的玉米價格。第三，受國內玉米價格上漲影響，畜牧業比較優勢顯著下降，從而也出現了近年來畜產品出口下降而進口上升的局面。
對玉米市場的干預還對許多玉米替代農產品產生了顯著的負面影響。玉米國內外價差的擴大使玉米進口壓力增大，但為了減緩國內玉米庫存壓力，國家限制玉米進口而導致了玉米替代品（如大麥、高粱、玉米干酒糟高蛋白飼料、木薯等）進口的劇增，影響了國內生產雜糧地區農民的生產。
2011～2013年在棉花主產區新疆執行的棉花臨時收儲政策，是另外一個典型例子。在實施棉花臨時收儲政策之前，國內外棉花價格的變動基本同步，即使在2010～2011年全球棉花生產受氣候影響價格出現巨大波動的時期，國內外價格的變動趨勢也是一致的。本來2011～2012年間國際市場棉花價格回落是價格回歸正常年景的過程，即使價格回落幅度大，但2012～2013年的價格還是略高于2010年前的價格；然而，此時國家出臺了棉花臨時收儲政策，2011年和2012年的棉花收購價格分別高達19800元/噸和20400元/噸，并于2013年繼續保持2012年的水平（見1），這大大高于2005～2010年間棉花生產正常年份的平均價格。當國際棉花價格在2012～2014年間回歸到正常年份水平的時候，國內實施了高價收購棉花的臨時收儲政策，導致國內棉花價格嚴重偏離國際價格，從2012年6月至2014年初國內外價差高達50%。
2011～2013年執行的棉花臨時收儲政策，雖然保護了新疆棉農的利益，但也出現了如同玉米一樣的“三量齊增”現象。在這項政策執行期間，維持高位運作的棉花收儲價格促進了新疆棉花生產，但也影響了當地糧食生產，資源向本已逐漸失去比較優勢的棉花生產轉移。另外，巨大的國內外價差加大了棉花進口的壓力；同時高價收購的棉花難以銷售，棉花庫存壓力和國家財政負擔加大。
棉花臨時收儲政策對棉花下游產業產生了更大的負面影響，特別是國內紡織服裝行業。高價棉花提高了紡織和服裝產品生產的原料成本，使這些行業的產品在國際市場上的競爭力顯著下降，不少產品的出口增速甚至出口總量開始下降，并進而影響到勞動密集型的紡織服裝行業的就業，影響到相關產業的農民非農就業和收入。
（三）市場改革與市場力量
隨著近年來國際農產品價格的持續低迷和下降，中國不斷強化的主要農產品最低收購價和臨時收儲政策到2013年之后已經難以持續，改革勢在必行。2014年以來終于啟動了市場改革或采取了減少市場干預的各項重大措施，對緩解和解決糧棉油糖等農產品供給側結構性問題起到了重要作用。
首先，從2014年開始，不再提高最低收購價和臨時收儲價格。稻谷最低收購價在2014～2015年保持基本不變后，從2016年開始下調；小麥最低收購價在2015～2017年間維持2014年的水平（見表1）。與此同時，政府在2015后顯著降低了玉米臨時收儲價格（見表1）。
其次，從2014年開始，分步驟地取消棉花、大豆、油菜籽和食糖的臨時收儲政策。2014年，新疆棉花和東北與內蒙古大豆臨時收儲政策被對市場干預程度較低的目標價格政策所替代，在市場價格低于目標價格時按價差補貼生產者。2015年，徹底取消了油菜籽和食糖的臨時收儲政策，價格形成回歸實施臨時收儲政策前的市場機制。
第三，2016年，取消玉米臨時收儲，實施“價補分離”政策。政府不再按保護價收購玉米，讓價格隨行就市；同時，政府給予生產者一定的補貼。后面本文會進一步討論這一政策的影響。
第四，2017年，取消在東北與內蒙古實施的大豆目標價格政策。大豆目標價格政策在東北與內蒙古僅實施了3年。希望能同時實現農民增收和市場價格形成機制的“一箭雙雕”的大豆目標價格政策弊多利少，最后還是退出了政策舞臺。
那么，2014年以來先后采取的各項市場改革措施效果如何？下面本文同樣以玉米和棉花為例，分析市場改革的影響或效果。
玉米市場改革使玉米供需開始逐漸恢復平衡。首先，玉米市場改革轉變了玉米生產過剩不斷擴大的局面。例如，當玉米臨時收儲價格首次出現下降，即從2014年的2240元/噸下降到2015年的2000元/噸時（見表1），2016年玉米產量就比上年下降了2.3%；2016年玉米臨時收儲價格繼續下降到1674元/噸，估計2017年玉米產量還將下降近4%。其次，玉米價格下降促進了玉米下游產業對玉米需求的增長，市場供需嚴重不平衡的格局得到了顯著改善。第三，玉米市場改革不但為玉米去庫存減少了壓力，玉米價格下降也避免了過去庫存玉米拍賣常常流拍的局面。
玉米市場的力量是巨大的，玉米市場改革的效果是極其顯著的。首先，玉米回歸市場價格，價格下降促進了畜牧業生產，改變了近年來畜產品進口顯著上升的趨勢。其次，有跡象表明，2016年以來玉米加工業又出現了發展的勢頭。第三，玉米價格下降也結束了過去幾年高粱、大麥、玉米干酒糟高蛋白飼料和木薯等許多玉米替代產品進口急劇上升的局面，2016年，這些農產品進口已開始迅速下降。第四，玉米實施“價補分離”政策后，玉米批發價格也迅速回落，從2016年10月開始，國內玉米批發價格已等于進口到岸價，國內外玉米價格倒掛現象從此消失。國內玉米價格同國際價格趨同具有極其深遠的意義。這意味著中國玉米可能不像多數學者所認為的“沒有市場競爭力”，也意味著過去幾年玉米及相關產業出現的種種問題不是來自玉米生產本身，而主要是來自國家對市場的干預。
棉花市場的力量也是巨大的，改革的效果也是顯著的。2014年在新疆開始用棉花目標價格政策取代棉花臨時收儲政策，這一政策迅速改變了棉花價格的走勢。2005～2010年間，新疆棉花價格比同等質量進口棉花的到岸價格高20%左右，進口棉花完稅（5%關稅+13%增值稅）后同新疆棉花幾乎沒有價差。在2011～2014年執行棉花臨時收儲政策期間，棉花國內價格比進口價格高40%～50%。在2014年實行目標價格政策的一年內，國內外價差又迅速回歸到20%左右。不過，值得一提的是，棉花目標價格政策雖然促進了棉花價格的市場形成機制、穩定了新疆棉花生產和增加了棉農收入，也避免了棉花臨時收儲政策對下游棉花加工企業和紡織業的負面影響，但實施目標價格政策的實際執行成本、對水土資源錯配的影響和巨大的財政風險等也不可忽視。
上面只是以玉米和棉花為案例分析了政府干預帶來的農業供給側問題和市場改革的成效，實際上糧棉油糖等主要農產品在政策干預期間都出現了供給側結構性問題。表2第3列是本文對不同農產品受政策干預而產生的供給側問題的大小（圓圈大小）做出的判斷，雖然大豆、油料作物和糖料作物受政策干預的程度較低，但在某些時期它們所受到的類似于玉米和棉花的影響也相當嚴重。
三、市場失靈與政府職能
本文認為，政府在市場經濟中的主要職能是完善市場價格形成機制，在市場失靈的情況下發揮積極作用，彌補市場失靈。主要農產品市場干預與市場改革的后果和成效已在上一部分做了分析，本部分對食品質量與食品安全、食物安全與資源安全領域的市場失靈和政府作用做專門討論。
（一）食品質量與食品安全
農業供給側不僅存在農產品數量過剩和短缺問題，農產品質量問題也同樣重要。提高農產品或食品的質量，通過優質優價發展高值農業，將促進農業生產結構轉型和農民增收。雖然這些討論也經常出現在學術文章和政策文件中，實踐中也取得了一些成效，但中國農產品實現優質優價的進程還相對緩慢，因為不少農產品還缺乏實現優質優價的良好市場環境。
農業供給側中的食品安全問題更是近年來日益受到關注的問題。一方面，隨著居民收入增長，消費者對安全食品的需求與日俱增；另一方面，近年來重大食品安全事件時有發生，從2006年報道的含蘇丹紅的“紅心咸鴨蛋”和2017年的品牌水餃含金黃色葡萄球菌，到2008年發生的震驚國內外的三聚氰胺奶粉危機和之后報道的多起“瘦肉精”等事件，以及時常發生的蔬菜水果農藥殘留超標等現象，雖然這些典型事件和現象不能說明中國的食品不安全問題是日益嚴重的，但中國所面臨的食品安全挑戰應該是相當嚴峻的。
在討論食品質量和安全問題時，學者們多是分析所存在的問題并提出相應的政策建議，但對存在這些問題的根本原因做出深入分析的不多。綜合已有的研究（如杜巍等，2011；李佳等，2010；彭亞拉等，2012），現有的觀點可歸納如下：①千家萬戶的小農戶和大量存在的食品加工企業，加上多環節的農產品或食品供應鏈，使食品安全狀況難以追溯；②目前中國食品法規建設不夠健全、食品標準體系尚不完善，而且執法和把關不嚴，從而給許多農業生產者和加工企業以次充好、以劣充良的機會；③農業生產者和食品企業的品牌建設意識不強，即使發展了品牌，但套牌現象也會使其難以發揮品牌作用；④市場監管體系尚不健全，缺乏快速檢測設備，容易出現食品生產和營銷中的敗德行為，影響消費者對農產品的購買意愿和信任；⑤懲罰力度不足，生產者的食品安全違法成本（被發現的概率乘以處罰金額）遠小于其違法所得，且消費者的維權成本往往高于其維權所得，食品安全問題無從解決；⑥執法人員嚴重不足，并缺乏有效的激勵和制約機制，很容易出現權力尋租和設租，以謀求自身利益。除此之外，還有許多其他類似的論述。
然而，本文認為，食品質量難以提高和食品安全問題頻繁發生的最根本原因是政府沒有很好地解決食品市場失靈問題，沒有充分發揮政府在市場失靈時的作用。生鮮農產品最易出現食品質量和食品安全問題，這是因為這些產品的生產、加工、流通等領域存在信息不對稱比較嚴重的，容易導致市場失靈（見表2第4列），使優質優價以及綠色、無公害、有機等食品要么難以發展，要么短期內泛濫發展（如以假充真）而失去消費者信任。如果政府能夠真正把解決食品市場失靈問題作為農業發展的重點工作來抓，在加大投入和法規建設雙管齊下的情況下，問題應該可以得到解決。例如，如果每年有數百億元的投入（僅相當于國家一個重大工程項目的投入），相信將不會出現上面提到的食品追溯困難、基礎檢測設備缺乏、執法人員嚴重不足等問題；同時，如果在法規建設和執行力上有足夠的重視，可能也就不會存在上面提到的法規不健全、食品標準體系不完善、品牌建設意識不強、市場監管不力、懲罰力度不足、利用權力尋租等問題。
（二）食物安全與資源安全
根據預測，未來15年中國土地密集型農產品的進口將呈現上升的趨勢（黃季焜，2013；Huang and Yang，2017）。在現有農業生產資源、政策、技術進步和需求變化的條件下，糧棉油糖等農產品的進口還將逐年增加，特別是作為飼料的大豆和玉米，國內需求將隨畜牧業的發展而增長。在不采用玉米關稅配額政策的情況下，到2030年，玉米進口將接近4000萬噸，玉米自給率也將由現在的供過于求下降到2030年的87%左右。大豆、食糖和油料的供需缺口也將進一步擴大。但在谷物中，未來15年大米和小麥將隨著人均消費量的下降，基本能保持接近100%的自給率。
同時，中國在蔬菜、水果和養殖業等領域能保持一定的比較優勢。筆者預測，蔬菜和水果產量將穩定增長且能保持一定的出口量；許多畜產品的生產和供需缺口將很大程度上取決于飼料糧貿易政策和草牧業發展政策。預測表明，中國未來的食物安全主要是畜產品的供給安全（黃季焜，2013）；如果放開飼料糧市場，通過進口飼料發展國內畜牧業，豬肉和禽肉供需基本能保持平衡；否則畜產品進口將顯著增長。另外，如果加快發展草牧業，牛羊肉和奶制品的自給率也會顯著提高。
從整體食物的供需平衡看，中國食物自給率可能將從現在的95%下降到2030年的90%或91%。本文認為，中國利用僅占全球5%的淡水資源和8%的可耕地，到2030年還能夠為占世界近20%的人口提供90%的食物，這已是非常了不起的成就。未來15年食物自給率下降4～5個百分點，這樣的結果不但不會對中國的食物安全造成威脅，而且將對保障中國的水土資源安全和農業可持續發展起到極其重要的作用。
水土資源短缺是制約未來中國食物安全保障最重要因素，水土資源安全更是未來農業乃至整個國家經濟社會可持續發展的重要保障。保障水土資源安全和可持續利用，需要充分利用“兩種資源”和“兩個市場”來協調國內的食物安全和資源安全，以促進資源可持續利用和經濟社會可持續發展。在這方面，如何發揮市場的作用、如何協調政府各部門間的利益關系、如何彌補部門間的政府協調失靈等問題都極為重要，尤其是協調保障中國的食物安全、水資源安全和土地資源安全。
筆者的研究表明，適度的食物進口既能保障中國農業可持續發展及長期的食物安全，又能促進國家水資源安全和土地資源的可持續利用。過去以犧牲資源環境為代價的農業發展道路已不可延續，農業發展必須“有所為有所不為”。筆者預測的90%左右的食物自給率能極大地節約國內水土資源并顯著緩解水土資源危機。到2030年，10%的食物凈進口，其隱含的虛擬水凈進口將達到2800億～2900億立方米，相當于2015年中國灌溉用水總量的35%～40%；同時，其隱含的虛擬土地凈進口將達6620萬公頃左右，相當于2015年全國耕地面積的49%（Ali et al.，2017）。另外，由于中國是水土資源高強度利用的國家，而多數農產品出口國是水土資源低強度利用的國家，2030年，中國10%的食物凈進口將為全球節約1440億立方米的淡水資源和1680萬公頃的農作物面積。中國未來食物的適度進口不但能夠保障中國的水土資源安全，還將為全球農業可持續發展做出重要貢獻。
四、未來農業發展趨勢
（一）全球食物需求趨勢及對中國的啟示
發展中國家人口增長將是全球食物需求增長的重要決定因素。根據聯合國預測，2015～2050年，全球人口將從73.83億增加到97.72億，凈增加的人口數量將達23.89億，增長32%。增加的人口中將有98%來自發展中國家。因此，未來全球食物需求的增長將主要來自發展中國家。
發展中國家人民收入增長和城市化將顯著提高其人均食物消費。同中國一樣，隨著收入增長和城市化，所有發展中國家的居民對高價值農產品（如畜產品、水產品、蔬菜和水果等）的需求都將顯著增長，特別是對畜產品的消費需求。
未來全球食物需求及其結構變化表明，中國農業生產結構調整要充分考慮發展中國家的食物需求變動趨勢。中國未來農業發展中要更加關注肉類等高值農產品的國內生產。在未來全球和國內食物需求變動的大背景下，中國農業供給側結構性改革中需要通過進口大豆和玉米等飼料，發展國內畜牧業；同時加大投入，提高養殖業的生產力和畜產品的市場競爭力。
（二）未來中國食物需求變化趨勢及農業生產結構調整方向
本文預測，隨著收入增長和城市化，城鄉居民食物消費結構將進一步發生顯著變化。從食物消費來看，消費者對高價值食品（如畜產品、水產品、蔬菜、水果等）的需求將顯著增加，對食品質量和食品安全的要求也將顯著提高；從國家與社會需求來看，農業的多功能（生態、景觀、旅游、文化等）需求也將逐漸增長。農業多功能產品與服務是國際間難以貿易的，可避免國際市場競爭，是中國農業增值并得以永續發展的新產品；而糧棉油糖等大宗農產品需求增長以及它們在農業生產中的地位將逐漸下降。
城鄉居民食物需求的變化和社會對多功能農業需求的增長，對未來農業結構調整有重要的政策含義。如果未來農業的增長點是本文所預測的畜產品、水產品、蔬菜、水果和多功能農業，那么，就需要重新審視目前以糧棉油糖為主的國家農業政策支持體系。一方面，這些農產品和多功能農業都存在較多的市場失靈問題（見表2第4列），如果這時政府也失靈，不能解決這些產品與服務的市場失靈，缺乏良好的市場環境，農業結構調整將面臨巨大挑戰；另一方面，糧棉油糖以外的農產品（特別是綠色食品）生產、草牧業和多功能農業所需的基礎設施、科技創新也都急待政府和社會投入，以提升其生產力和發展潛力。總之，在以上各方面，政府無疑將起到市場不可替代的作用。
五、結論與政策建議
21世紀初以來，中國農業供給側出現的諸多結構性問題值得深思。目前許多研究要么討論供給側結構性問題及其重要性，要么討論未來如何改革。如果不能針對產生這些問題之根源進行改革，只能是治標不治本。在食物進口增長和城鄉居民收入差距擴大的背景下，實施加大農業補貼和提高農產品價格等政策，看上去順理成章，但帶來的問題更多；在經歷了代價高昂的政策后，近年來的市場改革終于為解決糧棉油糖等大宗農產品的供給側結構性問題提供了市場保障。然而，農業供給側結構性改革還任重道遠，不少農產品（如大豆和畜產品等）和產業（如草牧業）由于長期缺少科技投入，相對于這些產品出口國家的競爭力還在不斷下降；因為市場失靈和投入不足，農業生產和市場還難以提供更加安全的、更多高價值的、讓消費者信任的食品，市場環境的建設和監管體系的完善還任重道遠。保障食物安全和水土資源安全，促進農業和整體經濟社會可持續發展，需要政府發揮更大的作用，也需要政府各部門的協調與合作，還需要在全球背景下制定國家農業發展戰略。
本文分析表明，農業供給側結構性問題產生的根本原因是政府對市場的過度干預（或沒有充分發揮市場配置資源的功能）、對市場失靈問題關注不夠、對農業公共物品與服務供給不足。改革需要市場與政府各自發揮其無法替代的作用；政府的主要職能是完善市場價格形成機制和解決食品安全、食物安全、資源安全、市場環境等領域存在的市場失靈和公共產品與服務供給不足等問題；農業要可持續發展，還需要“有所為有所不為”，未來要更加關注高值、綠色、特色、多功能等農產品或農業服務業的發展（見表2最后一列）。為此，本文提出如下政策建議：
首先，深化農產品市場改革，加大農產品市場的軟件和硬件建設。通過市場改革促進農業生產結構調整和資源配置優化，保障農產品有效供給；同時通過市場的軟件和硬件建設，改善市場環境，完善生產和市場監管體系，解決食品安全的市場失靈問題。
其次，調整與轉變目前的財政支農政策。在產品上，要逐漸從以糧棉油糖為主的財政支持體系向糧食、養殖業和其他高值農業同時并進的財政支持體系轉變，特別要加大對優勢、特色、綠色、多功能農業的生產和市場基礎設施建設以及科技的投入，提升這些產業的綜合生產力、市場競爭力和農民收入。在職能上，要明確區分政府和市場的作用，把有限的財政資金用在提高農業生產力、促進農業可持續發展和解決食品安全、食物安全、資源安全等領域的市場失靈問題上。同時通過財政“再分配”，關注小農戶和低收入農戶，實現社會公平發展。
第三，充分利用“兩個市場”“兩種資源”。提高食物供給（包括國內生產和國外進口）能力，通過食物的適度進口，減緩國內水土資源安全迫脅的壓力；在中央層面，協調國家食物安全和水土資源安全，實現農業和經濟社會永續發展。
第四，農業發展要“有所為有所不為”（見表2最后兩列）。在確保國內口糧安全的基礎上，放開玉米等飼料市場，確保養殖業的持續發展；支持有國際競爭力的農產品（如蔬菜、水果和畜產品等）的生產，促進草牧業發展，支持在國際市場上難以貿易的多功能農業的發展，使農業成為一個具有優勢的產業。
第五，要通過創新與改革提高主要農產品的生產力和競爭力。補貼和保護不但提高不了農業生產力，還會導致農產品市場競爭力下降和有限的財政資金錯配。制度創新、技術創新、市場改革和公共投資不但是過去還將是未來提升中國農業生產力和競爭力的原動力。
作者單位：北京大學現代農學院；北京大學中國農業政策研究中心
中國鄉村發現網轉自：中國農村經濟中國農村觀察 微信公眾號（原創）
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