——以浙江省為例
引言：2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，包括了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”五項總要求。鄉村振興，包括了物質環境的保護和提升、產業的提振和轉型、文化的傳承和發展，以及鄉村人際關系的重構等多方面的內容。浙江是鄉村振興的先行區，已取得了顯著的成效。政府作為鄉村振興的重要推手，這十幾年來做了大量重要的工作，取得了寶貴的經驗教訓。
基層政府（主要指區縣、鄉鎮兩級政府）直接面對群眾，與鄉村工作關系密切。特別是浙江采取省管縣模式，區縣一級政府職能全面，大量具體的政策措施往往由縣級政府組織實施。與鄉村振興相關的基層政府職能主要包括實施鄉村行政管理、提供鄉村公共服務和公共產品、發展鄉村產業、保護鄉村生態環境和鄉村文化、維護鄉村地區社會穩定、溝通協調城鄉關系等。因此本文以縣級政府為重點，探討市場主導下基層政府在鄉村振興工作中的職能轉變。
除政府提供的資金外，注入鄉村的資本主要包括外來資本和村民自籌資本兩大類，主要目的是開展鄉村旅游活動并從中獲利。數量上多為小規模投資，以點狀介入的形式參與鄉村建設，少部分財力雄厚的資本采取整村流轉的方式，對原有鄉村生活的沖擊較大。
學術界對于政府職能的探討已經取得了豐碩的成果，如穆林、黃偉麟提出，從經濟的角度講，政府的重心要轉向建立現代經濟體系并服務于這一體系；從社會的角度講，也就是如何更好地向公眾提供公共服務和公共產品，這甚至是新常態中政府更為重要的職能[1]。唐亭婷提出建立問責制、管理型、服務型、經濟型政府，重新定位政府的行政管理權力和管理方式，使之更加適應市場經濟變化的要求[2]。朱光磊提出，發展社會主義市場經濟不僅需要“有效市場”，還需要“有為政府”，作為社會主義市場經濟中有機統一的“兩只手”，政府與市場要優勢互補、形成合力[3]。但是，對于市場主導下鄉村振興過程中政府應承擔什么樣的職能，尚未有較為完整的研究。
基層政府職能轉變的可行性和必要性
自2003年浙江省開展實施“千村示范萬村整治”工程以來，各地基層政府通過選取典型、配套資金、督促實施、檢查成效、評比宣傳等方式，在農村的基礎設施建設、人居環境改善及產業扶持等方面已經進行了大量卓有成效的工作，為鄉村振興的全面起步打下了堅實的基礎。可以說，浙江的鄉村已經基本完成了政府“扶上馬、推一把”的過程。
1、政府職能轉變的時機
在大量的前期投入已由政府完成后，投資鄉村的門檻大大降低，取得利潤的周期縮短、預期增強。經濟發達地區和資源豐厚的鄉村已獲得不少市場資本的青睞。特別是浙北浙東經濟發達地區，如杭州所屬的余杭、臨安，湖州所屬的安吉、德清等區縣，市場資本對于鄉村建設的投入已占到總額的半壁江山。以安吉縣為例，在2016年已成功創建的12個美麗鄉村精品示范村中，平均每個村由縣財政投入550萬元，吸引各級公共資金2200萬元，吸引市場資本投入2200萬元①。
在市場的影響力持續增強的新形勢下，政府直接撥款建設并組織實施和管理的職能有所弱化，監管和服務的職能必須加強。浙江的鄉村振興已進入由政府主導向市場主導轉型的階段，人民群眾和市場主體都需要基層政府調整工作重心，政府職能轉變的時機已經到來。
2、市場主導下鄉村振興工作中政府職能轉變的可行性
a.資本下鄉為政府職能轉變創造了條件
市場資本的注入為鄉村帶來了更強的發展動力、更好的生活環境和更多的就業機會，進一步提升了鄉村的價值。不僅可以緩解政府的資金壓力，更重要的是，先進的經驗、理念、科技、管理方式及人才將隨著資金注入鄉村，為鄉村帶來全新的發展動力。
b.國家服務型政府導向為政府職能轉變提供了政策環境
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從全局出發，把轉變政府職能作為深化經濟體制改革和行政體制改革的關鍵。構建服務型政府是當前我國政府職能轉變的主要方向，剛剛出臺的國務院機構改革方案提出，要加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能。牢牢把握“市場決定性作用”這一市場經濟標準，簡政放權、強化監管、優化政府服務與公共服務的視野與領域。
3、市場主導下鄉村振興工作中政府職能轉變的必要性
a.抓大放小激發鄉村活力
市場主體是社會財富的創造者，要發揮市場配置資源的基礎性作用，才能激發市場主體創造活力，增強經濟發展內生動力。鄉村工作量大面廣，基層政府只有放掉該放的，才能抓住該抓的。如鄉村度假產業的投資多為小微投資，數量龐大，類型多樣，創新能力強。政府可以采取列出負面清單的方式，給予市場主體更多的創新空間，簡化審批流程，以適應鄉村度假產業的迅速發展。
b.應對資本下鄉帶來的負面影響
市場對于鄉村振興固然有著非常積極的作用，但資本在逐利性的驅使下，以最大限度地獲取利潤為目的。它不可避免地從自身短期利益出發，具有一定的局限性，會帶來一系列的問題，如過度開發、破壞鄉村生態環境、侵占村民權益等。特別是鄉村生態系統相對于城市更加敏感脆弱，某些生態環境方面的負面影響在相當長的時期內是不可逆的。因此在重大的社會民生領域，如生態環境、公共安全、社會保障等方面，需要基層政府強化監管。
c.鄉村振興要求進一步提升政府公共服務能力
相對于城市，鄉村的生產方式更加分散，單個的投資主體能力有限，市場調節功能也有著先天的局限性，大量的公共服務功能仍需要基層政府完成。特別是市場資本大量進入到鄉村之后，鄉村的活力增強，各地鄉村之間的競爭也更加激烈，需要政府提升服務意識，開拓服務視野，在鄉村人才引進、小微金融扶持、宣傳營銷、保護地方傳統文化等方面發揮更大作用。
基層政府職能轉變的基本邏輯和具體路徑
鄉村振興戰略包羅萬象，尤其市場主導下，基層政府的職能更加復雜和重要，需要發改、建設（規劃）、國土、農業、旅游、市監、人力、環保、文化等多個部門協調發揮作用。
1、加強規劃管控和引導
2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。鄉村振興進入市場主導的新階段后，規劃的作用更加重要，土地流轉勢在必行。在實際操作過程中，還需要基層政府加強建設管控，將中央精神落到實處。
a.提高鄉村規劃的編制水平
多規合一，強化環境保護規劃、國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、綜合交通、文化與生態旅游資源等各類規劃的銜接。確保“多規”確定的開發邊界、保護性空間邊界等控制界限一致，并在統一的地理信息平臺上建立統一的控制線體系。
在編制過程中還需著重考慮鄉村振興帶來的機遇和挑戰。在保護土地資源和鄉村風貌的前提下，結合存量空間改造，為村莊預留一定的產業發展空間。堅持規劃先行，以剛彈結合的鄉村規劃引導市場資本對鄉村地區的投入，應對資本大潮對鄉村地區的沖擊，保護歷史文化村落和傳統村落，避免超出鄉村生態承載力的建設行為，實現綠色發展和可持續發展。
b.探索土地資源流轉
2018年1月15日，全國國土資源工作會議宣布政府不再壟斷居住用地，將試點宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。經過兩年多的試點，今年我國將深入推進宅基地制度改革，在宅基地流轉方面將有較大的突破。
政府既要積極探索改革措施，改善土地資源配置效率，盤活農村資產，增加農民財產性收入，又要充分保障農戶宅基地用益物權，防止市場資本侵占控制。對農田、林地的保護和利用方式也需要適時深化，以適應農業產業化、田園綜合體等新興產業類型發展的需求。
以嘉興市嘉善縣為例，作為全國首個縣域科學發展示范點，2013年2月28日，國家發改委正式批復了《嘉善縣域科學發展示范點建設方案》，嘉善縣全面實施宅基地確權登記頒證工作。5年來，在探索縣域行政區域范圍內農村宅基地的置換機制、有償使用退出機制，開展集體經營性建設用地出讓、租賃、入股試點，建立農村產權市場的評估體系等方面，取得了顯著的成效。
c.加強建設管控
各地根據自身特點制定和完善當地的建設管理要求。對鄉村建設的體量、高度、形式、色彩、風格、材質等分別提出控制性或引導性的要求。對于一些風貌要求較高的村莊來說，可探索建設管控的新形式，如在基層政府的引導下，將一部分村民認可的引導性要求以村規民約的形式確定下來，要求原住民和外部資本共同遵守、長期堅持，對于形成本村特有的風貌特色將會起到重要的作用。
以舟山市嵊泗縣為例，為應對鄉村旅游業的急速發展，于2013年發布了《嵊泗縣泗礁本島漁家賓館（民宿）建設管理審批辦法》，對從事旅游服務的村民住宅，在用地及建筑規模、建筑高度、閣樓層面積、架空層形式等方面均做出較為詳細的規定。縣內部分村莊又在此基礎上將部分建設要求納入村規民約，如“黃沙村村規民約”中規定本村實體圍墻高度不得高出院內地坪0.7米，新建及改建建筑應遵守淺色墻面深灰屋頂的總體色彩要求等。
2、服務、規范和引導鄉村產業發展
產業發展是鄉村振興的核心內容。特別是進入市場主導階段后，基層政府應做好服務、規范和引導工作，如提供金融支持、引導產業發展、積極培育宣傳、規范市場秩序等，增強鄉村“造血功能”，促使鄉村振興進入良性發展的軌道。
a.采取多種手段提供金融服務
除傳統的政策性金融服務以外，基層政府還需鼓勵創新農村金融服務產品，如積極扶持涉農小微貸款、規范鄉村眾籌、以信貸手段培育新型農業經營主體等，積極運用互聯網與信息科技縱深推進金融服務。
2008年以來，浙江農信聯社選派千余名優秀干部到鄉鎮擔任普惠金融特派員、近百名優秀青年到各市縣團委掛職，聘請村“兩委”人員或威望高、情況熟的村民，組建起一支2.8萬名的支農聯絡員隊伍。還通過“金融夜校”“金融講堂”等形式多樣的方式，持續宣傳各種金融知識，取得了良好的效果。
b.因地制宜引導鄉村產業升級
推行供給側改革，引導鄉村產業升級。依托鄉村優美的山水自然資源和深厚的鄉土文化資源，支持各類休閑農業、景觀農業、都市農業、特色農產品加工業、鄉村旅游、大健康、互聯網農業及現代農業莊園、家庭農場等新產業、新業態發展，引導傳統農林業與旅游、文化、教育、康養等產業深度融合。
如湖州市安吉縣魯家村通過各類項目資金籌備了1700萬元進行鄉村美化，并引入旅游公司共同投資建設旅游配套基礎設施，實行統一規劃、統一包裝、統一經營。2013年，魯家村開始推行集體土地流轉，因地制宜打造了18個各具特色的家庭農場，鼓勵本村現有農戶擴大產業，同時引進社會資本，打造花海世界、百畝竹園等景觀。農場建成后，魯家村又引進了專業的旅游公司負責經營，形成“公司+村+農場”的經營模式，實現三方共同建設和利益共享，成功入圍全國首批15個國家田園綜合體試點項目。
c.積極進行產業培育和宣傳
充分發揮基層政府的組織優勢，加強對本地興農產業的培育和宣傳，通過組織培訓、開展評比等方式提升產業發展水平；提供政府平臺整體宣傳，塑造整體品牌擴大知名度。如湖州市德清縣出臺了《德清縣民宿管理辦法（試行）》《德清縣民宿創辦手冊》及全國首部縣級鄉村民宿地方標準規范——《德清縣鄉村民宿服務質量等級劃分與評定》（現已正式列入城鄉統籌國家標準制定項目）等一系列地方政策，成立了全國首家民宿學校——莫干山民宿學院。通過規范民宿經營行為，提升管理和服務水平，加上高水平的營銷策劃，成功塑造了“德清洋家樂”品牌。截至2017年7月，全縣已有外國人士及國內投資者開辦的“洋家樂”150多家，當地村民開辦的鄉村民宿380多家，上半年實現直接營業收入8.92億元。
d.建立規范有序的市場環境
市場主導的鄉村振興需要規范有序的市場環境，經營者與消費者之間、外部資本與原住民之間、經營者內部等都需要公平合理的秩序。基層政府應致力于建立規范有序的市場環境，既要保證消費者的權益，也要給予經營者適當的利潤空間；既要保護外部資本的積極性，又要給予原住民合理的收入上升渠道；既要維護市場競爭，又要防止惡性競爭等。
3、加強環境保護工作
“綠水青山就是金山銀山”，“兩山”理論是我們黨關于生態文明建設的根本理念。在鄉村振興過程中，更多的人口和產業進入鄉村，必然帶來更大的生態環境保護壓力。村民、企業、游客和各級政府都應加強環保意識，加大環保投入。作為基層政府，更應加強環保宣傳和環境監控，應對生態環境保護壓力的升級。
a.加強宣傳教育，增強環保意識
目前，浙江鄉村的環境衛生水平和村民的衛生意識已經得到了明顯的提高，鄉村面貌煥然一新。多地農村正在推行垃圾分類，采取了二分法、三分法和四分法等多種分類方式，有些村莊還探索了垃圾定時傾倒、環保積分兌換生活用品等工作方式，強化對村民的宣傳和引導，取得了積極的成效。對于一些發展鄉村旅游的村莊，游客造成的環保壓力大，也應積極地進行宣傳教育。
如湖州市安吉縣余村，規劃推出環保積分獎勵APP，對使用綠色交通工具游覽、不使用塑料購物袋、不剩飯菜、接受環保宣講等行為給予環保積分，累計一定的積分可得到相應的物質和精神獎勵。
b.推動科技創新，發展生態產業
除傳統的化肥農藥、塑料農膜、禽畜糞便、秸稈等農業污染控制外，還應發揮政府的組織優勢，在鄉村產業升級轉型過程中，優先發展生態型產業，給予土地、資金、稅收等方面的政策傾斜。
如麗水市青田縣實施“綠色行動計劃”，大力發展“油茶、田魚、楊梅”等三大主導產業，推廣先進實用技術，抓好標準化建設和生態品牌建設；將生態環境功能區符合性作為審批基本原則，實行入園企業審批聯席會議制度，對污染項目“一票否決”；大力發展生態第三產業，每年安排2000萬的旅游發展專項資金，用于政策性獎勵和補助支出，提高了社會資本參與旅游產業發展的積極性。
c.加大資金投入，提升生態設施
浙江鄉村的基礎設施已基本建設完成，但生態化水平仍有待提高，如生態化污水垃圾處理設施、生態能源利用、河流生態化駁岸改造等，仍需大量資金投入。可積極利用市場資本，鼓勵民間投資參與生態設施建設，引導各類投資主體參與農村環保項目建設，可采取BT、BOT等多種形式，形成政府引導、企業主導、社會參與的多元化環保投入機制。
d.加強監管力度，保障生態安全
完善農村環保機構建設，建立城鄉一體化環境監管體系，行政和經濟手段相結合加強環境執法力度。加強工作考核，將生態保護成效作為領導干部政績考核的一項重要內容。引導村民建立自我管理的村莊保潔機制，將環境保護內容納入村規民約，增強村民的自主保護環境意識。
以嘉興市海鹽縣為例，縣政府與各鎮（街道）簽訂年度生態文明建設目標責任書，將節能減排、環境質量改善、重特大環境污染事故等重要指標納入“一票否決”考核內容；加強環保行政執法與公眾監督、輿論監督、司法監督相結合的環境監管機制；積極推進省級美麗鄉村示范縣創建，實現市級生態村全覆蓋，各個鄉鎮建立了美麗鄉村長效管理機制。
4、引導鄉村文化建設
鄉村文化首先是鄉村居民的文化，隨著鄉村產業的振興，部分原住民生活的重心將重新回歸鄉村，一部分城市居民也會以各種形式進入鄉村，鄉村的人口構成將會發生變化。此時，基層政府更應主動引導，在繼承和發揚地方傳統文化的基礎上，融入現代精神，形成新時期更加積極向上的鄉村文化。
a.吸引人才返鄉下鄉
人的聚集和交流是文化形成的基礎。隨著城鄉之間人口流動自由度的提高，鄉村居民將由選擇鄉村生活方式的人群構成，原住民回鄉和城市居民下鄉的積極性都將顯著提高。基層政府可制定優惠政策吸引優秀人才扎根鄉村，激發鄉村活力。如放寬市場準入、加大財稅扶持、降低收費門檻、用地用電支持、改善金融服務等。人口重構后的村民群體將再次趨于穩定，社會關系也逐漸穩定，并為鄉村文化帶來積極的改變。
如開化縣連續三年實施“十千萬人”培訓工程，培育“根藝師、茶藝師、氣糕師、評茶師、清水魚養殖師”等“鄉土八師”，制定鄉土人才培養地方標準，深化鄉土人才專項職業能力考核評價制度，發展壯大鄉土人才隊伍。
b.弘揚傳統文化精髓
我國的鄉村文化歷史悠久，鄉村振興更是為傳承和保護鄉村優秀傳統文化提供了條件，可以從以下幾個方面入手：一是完善傳統文化傳承體系，面向社會尋找文化傳承人，并給予一定的獎勵；二是探索新的表現形式，對工藝、曲藝、民俗、村規民約等傳統文化進行展示，為鄉村形象的塑造提供內在支撐；三是與現代村民的生活和產業相結合，保持文化活性，有條件的可以利用本村的特色文化招商引資、開發旅游；四是完善硬件建設，如浙江省廣泛推進的文化禮堂建設等；五是采取鼓勵措施，引導地方積極申請非物質文化遺產。
如寧波市象山縣創新推行“三位一體”保護模式，將非遺項目、非遺傳承人和保護基地三者進行捆綁保護，解決了三者在實際保護過程中相互脫節的問題；寧海縣組織實施“非遺+民宿產業”及“非遺+創意產業”項目，賦予非遺以新的發展活力；舟山市嵊泗縣將漁業文化與漁村、漁民和漁業生產作為一個整體進行保護，留存海島文化生長的土壤，保持海島鄉村的文化活性。
c.融合現代文明精神
隨著城鄉文化交流的加深和時代的發展，文化建設也應與時俱進，演化出新的內容。應對傳統文化進行新的解讀，取其精華，去其糟粕，在繼承中創新。特別是將法制精神、契約精神與淳樸鄉風相結合，將傳統民俗與新的生產生活方式相結合等，融合創新，形成體現社會主義優越性和時代精神的新的鄉村文化。
結論與思考
浙江鄉村地區的公共服務設施已基本完善，市場資本進入的時機也已逐漸成熟。鄉村振興由政府主導向市場主導轉變，基層政府的職能也由配套資金、組織實施向提供服務、制定規則、宣傳引導和依法管控轉變。
參考歐洲、日本等發達國家鄉村振興的發展歷程可以預測，在鄉村產業健康發展、鄉村環境持續改善、鄉村人口再次充實、新型鄉村文化逐漸形成后，鄉村人際關系將重新趨于穩定，新的鄉村秩序隨之形成。隨著村民素質的提升，對所處鄉村的熱愛和自主意識的提高將促使鄉村振興由市場主導向村民主導轉變，到時基層政府的職能又將如何，留待以后討論。
中國鄉村發現網轉自:鄉村與城鎮建設 微信公眾號(原創)
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