——基于江西黃溪村的實踐分析
摘要：鄉(xiāng)村振興是中國特色社會主義進入新時代后“三農”工作的重大戰(zhàn)略任務,而明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施主體,找準關鍵切入點,則是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎。江西省黃溪村依托建設集體經濟組織和創(chuàng)新土地使用制度,通過“確權確股不確地”助推農業(yè)現(xiàn)代化,促進農業(yè)產業(yè)興旺;“人—地—錢”掛鉤推進農村現(xiàn)代化,打造生態(tài)宜居環(huán)境;“村事村議”提升社會治理成效,建設文明鄉(xiāng)風。這些實踐,在鄉(xiāng)村振興中取得了良好的成效。在深入剖析黃溪村實踐的基礎上,提出村集體經濟組織是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵實施主體,堅持系統(tǒng)思維的土地使用制度創(chuàng)新則是推進鄉(xiāng)村振興的關鍵切入點。
一、問題的提出
黨的十九大報告再次強調, 要始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重, 并首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 明確了“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄? 這是中國特色社會主義進入新時代后“三農”工作的重大戰(zhàn)略任務, 是當前我國“三農”工作的重心。而明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施主體、找準關鍵切入點, 則是推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出有其特定的時代背景。中國特色社會主義進入新時代, 我國社會主要矛盾發(fā)生轉化是其最主要的時代背景。改革開放近40年, 我國各項事業(yè)發(fā)展取得巨大成就[1], 我國社會主要矛盾已由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”, 從過往的“如何更快發(fā)展”轉變?yōu)椤叭绾胃冒l(fā)展”, 強調不能單純追求經濟增長速度, 而應重點解決發(fā)展不平衡不充分問題。而發(fā)展的不平衡在很大程度上表現(xiàn)為鄉(xiāng)村和城市之間的不平衡, 發(fā)展的不充分更多地表現(xiàn)為鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進中, 農村、農業(yè)和農民受到了前所未有的沖擊。截至2016年, 我國城市達到657個, 建制鎮(zhèn)20883個, 全國城鎮(zhèn)化率已經達到了57.4%。然而, 全國每年卻有4萬個左右的村莊在消失, 其中具有重要文化價值的傳統(tǒng)村落正以每天1.6個的速度消失[2]。根據《中國統(tǒng)計年鑒 (2016) 》, 全國勞動力農業(yè)就業(yè)人口數從2000年的36043萬人減少到2015年的21919萬人, 平均每年減少約940萬人。2016年, 全國農民工總量達到28171萬人, 大量農村青壯年人口選擇外出務工, 農民兼業(yè)成為一個較為普遍的現(xiàn)象, 不少農民在農業(yè)生產中土地粗放經營甚至直接“撂荒”。2015年農村地區(qū)65歲以上老年人口所占比重為11.52%[3]。農村青壯年人口的流出和以代際分工為基礎的“半工半農”家庭生計模式的形成也讓老年農民成為了從事農業(yè)生產的重要力量。關于農村人才流失、農地荒蕪、“道德沉淪”、環(huán)境破壞以及“秩序崩塌”等鄉(xiāng)村“衰敗”的現(xiàn)象更是常見報道[4-6]。“農村空心化”“農業(yè)邊緣化”“農民老齡化”成為了新時期的“新三農”問題, 其本質就是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中工農失衡和城鄉(xiāng)失衡[3]?！叭r”不平衡不充分發(fā)展已成為全面建成小康社會的短板。
鄉(xiāng)村振興既是對十六屆五中全會提出的“社會主義新農村建設”的延續(xù)和升華, 又是中國特色社會主義進入新時代背景下, 中央對“三農”工作的新發(fā)展、新部署與新戰(zhàn)略。那么, 誰來振興鄉(xiāng)村?是基層地方政府?還是生于斯、長于斯最后可能還要葬于斯的廣大農民?黨的十九大明確提出, “堅持以人民為中心”“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”“人民是歷史創(chuàng)造者, 是決定黨和國家前途命運的”[1]。顯然農民才是振興鄉(xiāng)村的主人, 但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項系統(tǒng)性、綜合性工程, 要求將“三農”各項具體工作協(xié)同推進, 就需要強有力的組織保障, 而作為單個行為的農民難以勝任;此外, 基層地方政府具有很強的組織與協(xié)調能力, 但由基層地方政府操辦具體事務, 已在新農村建設中表現(xiàn)出諸多弊端[7-9]:“一刀切”的行政手段常導致鄉(xiāng)村的同質化發(fā)展而成效不高, 過分追求經濟發(fā)展而忽視鄉(xiāng)村整體協(xié)調發(fā)展, 支農惠農政策與地方實際要求結合不緊而反哺農業(yè)策略失靈, 村民形成對政府依賴的習慣而缺乏主人翁的創(chuàng)新精神, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入繁雜的具體事務而壓力巨大。因此, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中, 必須改變當前普遍存在的基層地方政府大包大攬現(xiàn)象。
土地是農業(yè)最基本的生產要素, 也是農民最根本的生存資源, 農村最寶貴的發(fā)展資本, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中扮演著基礎性的關鍵角色。而在推進新農村建設中, 一方面, 農村大量建設用地閑置、低效利用, 造成巨大土地資產沉淀, 難以實現(xiàn)其資源、資產和資本的權能;另一方面, 現(xiàn)代農業(yè)需要的適度規(guī)模經營土地條件難以形成, 農村公共基礎設施建設用地難以保障, 土地征收、土地拆遷等社會糾紛頻繁發(fā)生, 有學者甚至把土地制度作為制約新農村建設最關鍵的因素之一[11-12]。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略追求的是城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 城市與鄉(xiāng)村形成相輔相成、互為促進增長的共生共榮關系, 而國家長期具有城鎮(zhèn)傾向的土地政策是導致我國城鎮(zhèn)化與新農村建設間不協(xié)調的重要原因之一[13]。因此, 創(chuàng)新土地使用制度已成為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎性課題。
我國實行的是農村集體土地所有制, 同時具有鄉(xiāng)村自治發(fā)展的傳統(tǒng)。作為土地所有者的集體經濟組織, 理應成為土地使用制度創(chuàng)新的主體和組織鄉(xiāng)村振興的實施主體。實踐出真知, 江西省黃溪村充分發(fā)揮村集體的主體作用, 以土地使用制度創(chuàng)新為抓手促進鄉(xiāng)村振興, 取得了良好效果。通過對黃溪村實踐案例的深入剖析, 論述如何發(fā)揮村集體的鄉(xiāng)村振興主體作用和推進土地使用制度創(chuàng)新, 可為我國鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑提供參考。
二、江西黃溪村鄉(xiāng)村振興實踐
(一) 黃溪村鄉(xiāng)村振興的主要做法
黃溪村地處贛、湘、鄂三省交界的修水縣馬坳鎮(zhèn)南部, 三面環(huán)水, 一面朝山, 方圓11.3平方千米, 擁有耕地88.4公頃, 林地200公頃。下轄15個村小組 (含1個移民小組) , 有村民3100余人。2008年以前, 黃溪村曾是一個有名的“上訪村”“貧困村”, 如今卻成為了遠近聞名的“秀美鄉(xiāng)村”, 先后榮獲“全國民主法治示范村”“全國一村一品示范村”“江西省美麗宜居村莊”, 2016年實現(xiàn)全村脫貧, 成為鄉(xiāng)村振興的一個典范。其實踐具體為:“確權確股不確地”助推農業(yè)現(xiàn)代化;“人—地—錢”掛鉤推進農村現(xiàn)代化;“村事村議”提升社會治理成效, 建設文明鄉(xiāng)風。
1.“確權確股不確地”, 助推農業(yè)現(xiàn)代化
2009年多個土地整治項目在黃溪村實施, 伴隨田塊平整和農田基礎設施的配套, 承包權的調整不可避免。以此為契機, 黃溪村提出“確權確股不確地”模式, 實行“確權不確地、分紅按人頭、補貼歸原戶、組級管理、村級整包”, 即以村民小組為單位, 確定耕地所有權, 以戶為單位, 明確各農戶擁有耕地承包經營權的份額 (即每戶耕地承包面積) , 但不確定具體地塊, 承包權和經營權分離, 承包權歸農戶擁有, 經營權則轉化為股份, 依據自愿、有償原則, 統(tǒng)一流轉至村集體 (村兩委) , 村集體遵循優(yōu)先本組村民、打破組界的原則, 集中成片流轉, 規(guī)模經營;流轉費用由村集體、村小組、承租者三方依耕地質量協(xié)商確定, 由承租者付給村集體, 再通過村集體支付給村小組, 年底以組為單位按人口進行股份分紅。
“確權確股不確地”的做法表現(xiàn)出了強大的生命力[14]。一是確實落實了承包地“三權”分置制度, 加速了規(guī)模經營和現(xiàn)代農業(yè)經營主體形成。現(xiàn)代農業(yè)生產主體直接與村集體商談, 簽訂流轉合同, 確保穩(wěn)定的流轉期限, 易形成規(guī)模經營, 并激勵企業(yè)增加投入。調研發(fā)現(xiàn), 江西欣寧蠶種科技有限公司之所以愿意落戶于區(qū)位優(yōu)勢并不好的黃溪村, 一個重要原因就是省去了與各家各戶耕地流轉的談判成本。二是凸顯了土地村集體所有, 有利于公益建設和土地管理。各項建設不可避免要占用一定耕地, 若與各家各戶協(xié)商, 是個繁雜的工作, 還可能遇上個別“釘子戶”?！按_權確股不確地”, 消除了與各家各戶協(xié)商的環(huán)節(jié), 減少談判成本, 利于公益事業(yè)建設。調查中, 基層土地管理部門的管理者告訴我們:“過去, 個別農戶對承包地存在私有的認識誤區(qū), 在自家承包地上違法建房和葬墳的現(xiàn)象屢禁不止。自推行‘確權確股不確地’后, 黃溪村再也沒有出現(xiàn)違法建房和隨意葬墳現(xiàn)象, 強化了對土地用途管制, 實現(xiàn)了管理上變‘被動’為‘主動’?！比菧p少了分地成本。傳統(tǒng)“確權確地”, 追求絕對公平, 工作量大, 成本高, 且易形成耕地互相插花、破碎度加大, 生產條件降低。“確權確股不確地”則省去了分戶田塊劃分成本。
在“確權確股不確地”的基礎上, 黃溪村通過完善生產體系和推行高效農業(yè), 共同推進農業(yè)現(xiàn)代化。一方面, 優(yōu)化生產環(huán)節(jié)抓效益。以蠶桑業(yè)為例, 一是與江西省蠶桑茶葉研究所合作, 把黃溪建成全省制種基地, 目前黃溪蠶種產量占全省60%以上;二是引進了優(yōu)良桑樹品種, 推廣了高產栽培技術, 使桑葉產量提高了近50%;三是改進了產業(yè)經營模式, 推行“集中養(yǎng)殖低齡蠶, 分戶養(yǎng)殖高齡蠶”, 解決了低齡蠶技術條件高、易死亡的問題, 降低了農戶養(yǎng)殖風險;四是與蘇州絲綢廠直接建立原料供應關系。另一方面, 大力發(fā)展生態(tài)高效農業(yè)。通過嚴格化肥農藥使用, 控產量、保品質, 提高產品的市場競爭力。
2.“人—地—錢”掛鉤, 推進農村現(xiàn)代化
黃溪村把人口遷移、建設用地指標和政策資金整合在一起。充分利用國家移民、“增減掛鉤”項目試點等政策, 通過“人—地—錢”掛鉤, 促進要素的同步聚集, 實現(xiàn)了農村現(xiàn)代化:一是科學編制村莊規(guī)劃, 推行遷村并點、整村搬遷, 打造新型農村社區(qū), 實現(xiàn)人口集中;二是把移民建設用地指標、“增減掛鉤”返回用地指標集中用于新型農村社區(qū)建設;三是把移民搬遷資金、農民拆舊補助資金、新農村建設項目資金等統(tǒng)籌在一起, 解決農民建房和社區(qū)基礎設施建設的資金問題。
黃溪村在農村現(xiàn)代化建設中, 緊緊抓住“就業(yè)、就學、就醫(yī)”核心工作。就業(yè)上, 通過改善農田生產條件, 農民要么騎摩托車種自家的地, 要么到企業(yè)當農業(yè)工人。同時人口聚集催生了超市、早餐店、茶樓、飯店、建材店等第三產業(yè)。2008年以前, 全村青壯勞力基本上外出謀生, 高峰時候有600多人在外, 目前不到200人。就學上, 以留住優(yōu)秀教師為抓手確保教學質量, 為每位老師提供住房, 并設立教師學業(yè)獎進行獎勵;為解決生活之憂, 還聘請燒飯師傅。就醫(yī)上, 成立了村醫(yī)務室, 長年有4位醫(yī)生坐診, 實現(xiàn)了村民小病不出村。
3.“村事村議”提升社會治理成效, 建設文明鄉(xiāng)風
黃溪村發(fā)展轉折點是2008年新村委班子的成立。新村委提出“農業(yè)產業(yè)化、土地園林化、耕作機械化、住房城鎮(zhèn)化、農民工人化”的“五化”發(fā)展目標, 堅持“家家有資產、戶戶有股份、人人有就業(yè)、年年有分紅”的“四有”發(fā)展理念, 并實實在在地付之于行動。同時堅持“依法建制、以制治村、民主管理”社會治理工作原則。推行“四議四公開”工作法, 即重大事務一律采取“黨組織提議—兩委會商議—黨員大會審議—村民代表大會或村民大會決議”模式, 做到“決議公開、村務公開、實施過程公開、實施結果公開”。每10戶選舉一個代表, 實行“村民代表大會議事、支部決策、村委會執(zhí)行”自治機制。這些年來, 在中心村建設、流轉土地、修路架橋等各項事務中, 采取“一事一議”籌資200多萬元, 籌工籌勞1萬多個。特別值得一提的是, 該村獨創(chuàng)了“三角章”財務監(jiān)督審核制度, 即將一個公章平均分為三份, 分別由該村三個片區(qū)的村民推舉一位為人正道、做事公正的代表掌管, 只有在三個代表均對某財務決議無異議時, 一起蓋章才通過財務審核, 此舉切實保障了村民的知情權、監(jiān)督權, 大大提高了廣大村民參政議政積極性。
(二) 黃溪村鄉(xiāng)村振興的成效
黃溪村振興發(fā)展的成效是全方面的。不僅經濟發(fā)展, 物質生活水平明顯提高, 農村人均收入由2008年的1300元提高到2016年的8400元;由2008年負債200多萬元、村干部連續(xù)5年拿不到工資, 發(fā)展到現(xiàn)在集體資產超過2000萬元。而且村民精神面貌發(fā)生了翻天覆地的變化, 精神生活水平同樣明顯提高。
1.農業(yè)產業(yè)興旺, 農民生活水平顯著提高
“確權確股不確地”不僅為現(xiàn)代農業(yè)提供了規(guī)模經營的土地條件, 也實現(xiàn)了農民收入多樣化, 農戶既有承包地的分紅, 也有作為農業(yè)產業(yè)工人領取工資。在這里, 勤勞就能致富。如陳某夫婦以前靠家中0.13公頃承包地維持生計, 一年只有4000元左右收入, 現(xiàn)在丈夫在農業(yè)企業(yè)從事技術指導與管理工作, 年薪近10萬元, 妻子參與蔬菜生產, 每月收入3000元左右, 全家年收入近15萬元。
目前黃溪村已形成了具有市場競爭力的農業(yè)支柱產業(yè)。江西欣寧蠶種科技有限公司、修水縣康綠蔬菜公司、江西南洋茶葉有限公司等多個現(xiàn)代農業(yè)龍頭企業(yè)落戶黃溪, 促進了規(guī)模經營, 發(fā)展壯大了蠶桑、蔬菜、花卉苗木、茶葉、水果五大支柱產業(yè)。其中, 全村桑園面積已由2008年的5.3公頃發(fā)展到現(xiàn)在的53.3公頃, 產值卻由7萬元猛增到500多萬元, 年純收入5萬元以上的蠶農就有31戶。生態(tài)高效農業(yè)也初見成效。目前種植的4公頃有機葡萄, 其品質遠近聞名, 30元一斤還供不應求;生產的蔬菜, 其自然儲存保鮮效果與口感完全與眾不同, 不少路過的旅客都會駐足黃溪村采購。一位64歲的蔬菜種植戶, 免費到各養(yǎng)蠶戶中清理蠶糞, 用作肥料, 硬是用0.05公頃地種出了3.8萬元產值的絲瓜。
2.村莊生態(tài)宜居, 土地利用效益明顯提高
目前黃溪村的新型農村社區(qū)已完成三期建設, 不僅水、電、交通、休閑廣場、文化活動中心、農貿市場等基礎生活設施齊全, 還成為該縣唯一一個有公租房、有公墓、有垃圾處理場的美麗鄉(xiāng)村。現(xiàn)已落戶503戶2870人, 包括來自外村的深山、庫區(qū)移民138戶, 本村分散村民363戶, 聚集了全村總人口的93%, 這些人在這里享受著與城里人一樣的生活基礎設施。有村民自豪地說, “這里既有完善的現(xiàn)代生活設施, 又可享受農村清新的空氣與優(yōu)美的鄉(xiāng)村風光”。尤其是小學教育, 黃溪小學的教學質量已躋身全縣小學前十, 每年畢業(yè)生的“5A”成績超過50%, 吸引了不少周邊村莊孩子來此求學。在320多個學生中, 外村學生占了15%。
通過遷村并點、建新拆舊, 農村建設用地集中形成規(guī)模, 優(yōu)化了土地利用空間結構, 提升了土地利用效率。原來村莊零散, 農戶圈占宅基地現(xiàn)象普遍。現(xiàn)社區(qū)建房統(tǒng)一安置, 獨家獨院三層小洋樓, 加上公共用地, 戶均不到333平方米。全村自然村莊已由原來的32個, 減少至目前的11個。2008年全村2341人, 2017年增至3100人, 人口增加近800人, 村莊用地反而減少了66.7公頃, 其中20多公頃已復墾成農業(yè)用地。另外, 農村社區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃建設, 雖然前期一次性投資較大, 但長期可大大節(jié)省建設成本。僅以村村通公路為例, 若按該村原有的32個自然村莊進行修路, 不僅要投入200多萬元資金, 還要占用2公頃多土地, 等一些村莊自然荒蕪后, 又要投錢對一些硬化的道路進行復墾, 這無疑增加了發(fā)展成本。
3.社會治理成效顯著, 鄉(xiāng)村文明蔚然成風
2008年以前, 黃溪村是有名的“上訪村”“落后村”, 是連村民說親都會被嫌棄的地方。6年無法開展計劃生育, 村民因基本生活難以保障而經常上訪, 團伙盜竊、打架鬧事不斷。沒有領導愿意駐黃溪村, 即使下鄉(xiāng)調研也都繞著走。如今黃溪村零上訪零投訴, 連續(xù)7年被評為縣綜合先進單位, 2012年被評為第五批“全國民主法治示范村”。黃溪已成為對外宣傳的一個窗口, 幾乎每天都有慕名而來的學習考察團。2017年7月30日, 紀念“三個90周年”網絡媒體大型主題宣傳活動走進黃溪, 黃溪的發(fā)展變化得到來自全國的30多家網媒記者的一致贊嘆。
黃溪村的社會治理成效突出表現(xiàn)在兩個方面:一是干群關系融洽, 集體公益事務推進順利。不準接受請吃、不準接受煙酒禮物、不準接收紅包, 是黃溪村村干部的三條鐵律, 即使村民辦喜事, 也只隨禮而不吃飯。村兩委干部的長期堅持, 融洽了干群關系。拆房、遷墳是農村的一大難事, 黃溪村平安順利地完成了300多戶農戶的拆房, 2800多座的遷墳。遷墳中還涉及一座有數百年歷史的祖墳, 其后裔有數萬人, 可在遷墳后無一上訪。二是社會風氣明顯好轉, 大家尊老愛幼互幫互助。以往的黃溪村賭博成風, 不少村民無所事事, 有村民因賭博欠下幾萬元債務。為了鏟除麻將賭博這個“毒瘤”, 經村民代表大會決定, 將全村62臺麻將機全部封存, 如發(fā)現(xiàn)有人打麻將, 一次獎勵舉報人300元?，F(xiàn)在人人忙于工作, 賭博現(xiàn)象沒了。為了解決孤寡、五保等弱勢群體的住房問題, 黃溪村建了22套公租房, 產權歸村里所有, 孤寡老人和五保戶等困難群體免費居住。整個黃溪村呈現(xiàn)“鄰里和睦、互幫互助”的傳統(tǒng)文明鄉(xiāng)風。
三、鄉(xiāng)村振興離不開集體經濟組織這一關鍵主體
鄉(xiāng)村振興是整個鄉(xiāng)村整體的全方位振興, 具有系統(tǒng)性和地域性的鮮明特征。一方面, 鄉(xiāng)村振興是典型的系統(tǒng)工程, 既要硬件建設也要軟件建設, 既要建設也要管理?？陀^上要求把涉及“三農”內容的工作統(tǒng)籌在一起, 形成“一盤棋”的工作格局。黃溪村成功的一條重要經驗就是堅持了系統(tǒng)工作理念, 特別是注重“兩個同步”推進:一是把以新型農村社區(qū)為載體的農村現(xiàn)代化與以“確權確股不確地”為抓手的農業(yè)現(xiàn)代化同步推進, 既改善了村民的生活環(huán)境, 又培育了支撐農村發(fā)展的農業(yè)產業(yè);二是把以就業(yè)為突破口解決村民生活的經濟收入與以健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系構建文明鄉(xiāng)風同步推進, 既提高了人們的物質生活, 又提升了鄉(xiāng)村精神文明。另一方面, 鄉(xiāng)村振興必須立足于自身的自然資源條件和社會經濟基礎, 因地制宜地發(fā)展振興。我國地域廣闊, 不同地域條件環(huán)境下的鄉(xiāng)村振興優(yōu)勢不同, 面臨的制約因素也不同, 只有深入認識自身的特征, 才能找到合適的振興之路。黃溪實踐也是充分認識自身的資源優(yōu)勢, 抓住生態(tài), 做出特色, 錯位競爭, 同時延長產業(yè)鏈, 降本增效, 才促進了農業(yè)的興旺。
誠然, 廣大農民是鄉(xiāng)村振興的建設主人, 但鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性和地域性要求有一個強有力的協(xié)調者和組織者, 決定了單個的農民難以成為鄉(xiāng)村振興的實施主體, 而村集體組織才是勝任這一責任的必然主體。我國的村集體組織沿襲著傳統(tǒng)的村落歷史脈絡, 具有地域與血緣的先天性特征, 村民與村落的發(fā)展和村集體經濟組織的興衰榮辱與共, 已成為了農村社會發(fā)展的基本“生命共同體”[15]。村集體組織是農村社會經濟發(fā)展的關鍵主體, 他們在協(xié)調個人與集體利益、局部與整體利益矛盾中具有得天獨厚的優(yōu)勢。只有充分發(fā)揮出這一關鍵主體的主動性和積極性, 農村振興才能形成內生動力機制。實踐也證明, 發(fā)展好的鄉(xiāng)村, 都是村集體戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮好的鄉(xiāng)村, 黃溪村本身就是一個典型, 在黃溪振興中村集體起著關鍵性作用。
由于改革開放以來, 我國的村集體經濟組織建設不僅沒有隨著社會經濟的發(fā)展而加強, 反而呈現(xiàn)出日益弱化的明顯趨勢[16]。結果導致很多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府不得不全身投入鄉(xiāng)村的具體建設之中, 一方面, 農民的主人翁作用難以發(fā)揮, 甚至一些地方出現(xiàn)“上熱下冷、外熱內冷”和“政府干、村民看”的現(xiàn)象, 且由于對各鄉(xiāng)村實際情況的掌握不夠透徹或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府主要領導的不斷換屆變化, 導致鄉(xiāng)村發(fā)展效果并不理想, 重面子輕里子、重短期行為輕長久發(fā)展。另一方面, 由于需要大量精力投入鄉(xiāng)村的具體建設事務中, 使處于“上面千條線, 下面一根針”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部, 工作任務更加繁重, “五加二、黑加白”的工作方式成為了常態(tài)化, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部成為現(xiàn)階段工作壓力最大的群體之一[17]。
加強村集體經濟組織建設, 切實發(fā)揮集體經濟組織的鄉(xiāng)村振興實施主體作用, 是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎性任務。如何培育下一屆村集體組織班子, 也是黃溪村發(fā)展的一個隱患。目前村兩委班子7個成員大部分是50歲以上, 且都有一定的經濟基礎, 雖然存款越來越少, 但子女支持, 生活保障無憂。對于年青人, 僅憑奉獻精神做好村干部本職工作是不現(xiàn)實的, 他們也有著與同齡人一樣的物質需求。黃溪村也曾吸收一些年青人加入班子, 但過低的待遇留不住人。因此, 應加強村集體經濟組織建設, 改變目前多數村集體“無資產、無資本、無資金”現(xiàn)狀, 特別是要改善村干部的待遇, 吸引年青的能人進入村集體班子, 培養(yǎng)造就一支懂農業(yè)、愛農村、愛農民的“三農”管理隊伍, 并不斷提高村干部帶領村民振興鄉(xiāng)村的能力與本領。
四、鄉(xiāng)村振興中的土地使用制度創(chuàng)新應堅持系統(tǒng)思維
鄉(xiāng)村振興同樣離不開土地、勞動力、資金、技術等基本社會生產要素, 但由于面積的有限性和位置的固定性, 土地比資金、勞動力、技術等要素的戰(zhàn)略地位更加凸顯。土地要素配置的本質就是土地使用制度設計。為此, 十九大報告對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 提出了一系列具體政策, 明確提出要深化農村土地制度改革, 不論是完善承包地“三權”分置制度、保障農民財產權益, 還是確保國家糧食安全, 都與土地使用密切相關。
改革開放以來, 隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進, 農村、農業(yè)和農民受到了前所未有的沖擊。造成城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中的城鄉(xiāng)失衡的原因眾多, 但土地制度是其中最重要的一個因素。隨著土地的城鎮(zhèn)化, 依附在土地上的資本及其生產、生態(tài)、景觀價值也由農村向城市轉移, 政府本應限制其可能帶來的負外部效應, 努力實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化與農村土地利用之間的協(xié)調。然而長期以來, 政府偏向于通過農地轉用充分發(fā)揮土地的經濟價值, 而忽略對農村土地的生態(tài)景觀和社會綜合價值的損失。這種偏向城鎮(zhèn)的土地政策在城市化進程中加劇了城鎮(zhèn)和農村間土地關系的失衡, 導致了人口城鎮(zhèn)化遠遠滯后于土地城鎮(zhèn)化、農民轉移人口難以市民化, 相應就出現(xiàn)了大量穿梭于城鄉(xiāng)之間的“兩棲人口”, 他們即使在城市擁有住房, 也不愿放棄農村的宅基地, 甚至不斷新建農村住宅;即使有一定的經濟收入, 也不敢放棄家中的承包地, 隨時準備在城市生存困難時返回農村種地, 結果造成了當前農村實際居住人口越來越少, 農村宅基地卻不減反增;承包地經營權難以形成穩(wěn)定流轉的現(xiàn)狀。
土地是農業(yè)發(fā)展最基本的生產資料, 也是農民致富最根本的資本, 也應是農村發(fā)展的最重要的資源。然而, 由于農村土地使用制度改革比較滯后, 特別是農村建設用地制度的缺陷, 導致當前農村土地資源難以流動導致寶貴的資源大量沉淀, 難以實現(xiàn)其資產和資本的權能。因此, 通過土地使用制度創(chuàng)新, 改變我國土地政策城鎮(zhèn)傾向性的習慣性政策路徑, 盤活農村土地要素, 已成為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎性課題和重要抓手。針對鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性特征, 土地使用制度創(chuàng)新應堅持系統(tǒng)思維。
一是要在各項具體土地制度的改革中, 應堅持“一盤棋”思維, 聯(lián)動推進, 相互協(xié)調, 形成合力。比如要實現(xiàn)“產業(yè)興旺”目標, 在“三權分置”的基礎上將經營權流轉作為農業(yè)現(xiàn)代化提供用地保障的主要改革內容, 但伴隨著農業(yè)供給側結構性改革的深入, 新產業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn), 對農業(yè)生產設施用地、農業(yè)經營性供給提出了新要求, 進而牽動農村建設用地的改革。要實現(xiàn)“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡霓r村現(xiàn)代化目標, 就必須完善相應的教育、醫(yī)療、公共交通、公共活動場所等基礎設施, 大力發(fā)展配套的第三產業(yè), 而這些公共設施的建設與運行、第三產業(yè)的生存, 需要形成一定的人口聚集規(guī)模。一方面, 當前農村宅基地只限于本村集體經濟組織成員, 這顯然對人口的合理聚集形成阻力, 這就要求改革現(xiàn)行的農村宅基地使用制度;另一方面, 農村公共設施建設和第三產業(yè)的發(fā)展, 就必須同時考慮農村公共建設用地和經營性建設用地使用制度改革, 但目前土地利用總體規(guī)劃的用途管制分區(qū)并沒有區(qū)分是集體經營性建設用地還是宅基地用地或公益性建設用地, 這就要求同步推進土地利用總體規(guī)劃的用途管制制度的改革。人口的聚集及向第三產業(yè)的轉移, 還需要通過經營權的流轉解決各家各戶承包地的耕種問題, 這又回到了“產業(yè)興旺”目標下的促進經營權流轉的改革主題上。因此, 在鄉(xiāng)村振興中, 農村各項具體土地使用制度之間存在著相互依賴、相互制約的關系, 如果機械地截斷制度之間的關聯(lián)性, 孤立地進行某一項制度改革既不科學也不現(xiàn)實, 不符合鄉(xiāng)村系統(tǒng)發(fā)展的客觀規(guī)律。建議強化頂層設計, 在理論上厘清鄉(xiāng)村振興中各項土地使用制度改革之間的關聯(lián)性, 闡述清楚相互之間的依存關系, 繪制出清晰的制度系統(tǒng)關聯(lián)性脈絡圖, 在確保制度之間協(xié)同性和耦合性的基礎上, 分別明確各項土地使用制度的改革重要內容與目標。
二是促進各社會生產要素的系統(tǒng)協(xié)調, 實現(xiàn)“地—人—錢”的同步聚集。鄉(xiāng)村振興離不開土地、勞動力、資金等基本社會生產要素的共同協(xié)調支撐, 由于勞動力、資金等要素的配置最終要落實在土地上, 因此, 土地使用制度在很大程度上決定著其他生產要素的配置。我國已進入了以工促農、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段, 隨著惠農支農政策的推進, 這些生產要素會持續(xù)不斷地向農村傾科。但目前卻多是天女散花式的分散投入, 要素之間相互脫節(jié), 尚未形成對鄉(xiāng)村振興的支撐合力。建議順應遷村并點的歷史潮流, 以區(qū)域居民點體系規(guī)劃為抓手, 實現(xiàn)“地—人—錢”的同步聚集。農村居民點體系是鄉(xiāng)村振興中社會生產要素科學配置的基礎, 是引導農民集中居住、產業(yè)集中布局、土地規(guī)模經營、優(yōu)化農村基礎設施和公共設施集約配置、整合農業(yè)生產和生態(tài)空間的真正“龍頭”, 也應成為“地—人—錢”的同步聚集的“領引者”。隨著社會的發(fā)展與技術的進步, 特別是交通條件的改善, 農村生產生活半徑的迅速增大、社會分工協(xié)作的范圍不斷擴大, 農業(yè)生產已不再是農村社會的一項最主要功能, 子女教育、非農就業(yè)環(huán)境、醫(yī)療保障等社會服務成為了農村社會的需求, 而生活基礎設施配套的人口聚集規(guī)模內在需求, 導致“遷村并點”已成為當前農村社會發(fā)展一個潮流[18], 傳統(tǒng)的“沿路而建、臨水而居、依田而住”散亂的農村宅基地布局已不利于鄉(xiāng)村的振興。因此, 應遵循城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 科學編制區(qū)域居民點布局體系規(guī)劃, 既考慮現(xiàn)有的村級組織基礎與歷史沿續(xù), 更要考慮生活公共設施共享的需求。
五、主要結論
黃溪村的成功實踐, 充分證明了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必須立足于中國的基本國情和當地的具體情況, 才能推進我國鄉(xiāng)村社會的多元化發(fā)展, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會經濟發(fā)展的可持續(xù)。我國實行的是農村土地集體所有制, 是符合我國國情的制度設計, 具有明顯的內在優(yōu)勢[19], 而作為集體土地所有者的村集體經濟組織, 在一定程度上延續(xù)了我國鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng), 熟悉當地情況, 理應成為實施鄉(xiāng)村振興的關鍵實施主體。充分發(fā)揮村集體經濟組織及廣大村民鄉(xiāng)村振興的主人翁精神, 不僅有利于確定適合自身需求的鄉(xiāng)村振興路徑, 而且能夠有效地破解當前新農村建設中基層地方政府干預鄉(xiāng)村具體事務而出現(xiàn)的諸多弊端。因此, 必須改變目前村集體經濟組織建設普遍弱化而難以勝任鄉(xiāng)村振興主體的現(xiàn)狀, 加強村集體經濟組織建設, 培養(yǎng)造就一支懂農業(yè)、愛農村、愛農民的“三農”管理隊伍, 從而解決鄉(xiāng)村振興的實施主體這一根本問題。
土地使用制度創(chuàng)新是推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手。在鼓勵地方政府創(chuàng)新的同時, 也要激發(fā)村集體經濟組織參與土地使用制度創(chuàng)新主動性和積極性?？赏ㄟ^加強土地資源管理等基本知識的宣傳普及提升其土地使用制度創(chuàng)新的能力, 在不突破“土地集體公有制性質不能改變、耕地紅線不能突破、農民權益不能受損”三大底線的前提下, 且允許在創(chuàng)新中“犯錯”, 使其放下包袱, 大膽創(chuàng)新。另一方面, 要善于總結地方實踐探索, 及時形成具有推廣價值的創(chuàng)新模式。不少地方政府或村集體經濟組織, 針對實踐中遇到的實際問題, 開創(chuàng)性開展工作, 探索出了諸如“確權確股不確地”經營權流轉、跨村集體經濟組織的差別化宅基地使用制度、“現(xiàn)代農業(yè)基地建設+經營權流轉”的土地整治激勵制度等具有生命力的制度創(chuàng)新。對這些實踐進行系統(tǒng)的歸納總結, 可為國家層面的鄉(xiāng)村振興農村土地使用制度改革提供參考。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：南京農業(yè)大學學報(社會科學版)2018年02期
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