——基于江西黃溪村的實踐分析
摘要：鄉村振興是中國特色社會主義進入新時代后“三農”工作的重大戰略任務,而明確鄉村振興戰略的實施主體,找準關鍵切入點,則是實施鄉村振興戰略的基礎。江西省黃溪村依托建設集體經濟組織和創新土地使用制度,通過“確權確股不確地”助推農業現代化,促進農業產業興旺;“人—地—錢”掛鉤推進農村現代化,打造生態宜居環境;“村事村議”提升社會治理成效,建設文明鄉風。這些實踐,在鄉村振興中取得了良好的成效。在深入剖析黃溪村實踐的基礎上,提出村集體經濟組織是落實鄉村振興戰略的關鍵實施主體,堅持系統思維的土地使用制度創新則是推進鄉村振興的關鍵切入點。
一、問題的提出
黨的十九大報告再次強調, 要始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重, 并首次提出實施鄉村振興戰略, 明確了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求, 這是中國特色社會主義進入新時代后“三農”工作的重大戰略任務, 是當前我國“三農”工作的重心。而明確鄉村振興戰略的實施主體、找準關鍵切入點, 則是推進實施鄉村振興戰略的基礎。
鄉村振興戰略的提出有其特定的時代背景。中國特色社會主義進入新時代, 我國社會主要矛盾發生轉化是其最主要的時代背景。改革開放近40年, 我國各項事業發展取得巨大成就[1], 我國社會主要矛盾已由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”, 從過往的“如何更快發展”轉變為“如何更好發展”, 強調不能單純追求經濟增長速度, 而應重點解決發展不平衡不充分問題。而發展的不平衡在很大程度上表現為鄉村和城市之間的不平衡, 發展的不充分更多地表現為鄉村發展的不充分。在工業化和城鎮化快速推進中, 農村、農業和農民受到了前所未有的沖擊。截至2016年, 我國城市達到657個, 建制鎮20883個, 全國城鎮化率已經達到了57.4%。然而, 全國每年卻有4萬個左右的村莊在消失, 其中具有重要文化價值的傳統村落正以每天1.6個的速度消失[2]。根據《中國統計年鑒 (2016) 》, 全國勞動力農業就業人口數從2000年的36043萬人減少到2015年的21919萬人, 平均每年減少約940萬人。2016年, 全國農民工總量達到28171萬人, 大量農村青壯年人口選擇外出務工, 農民兼業成為一個較為普遍的現象, 不少農民在農業生產中土地粗放經營甚至直接“撂荒”。2015年農村地區65歲以上老年人口所占比重為11.52%[3]。農村青壯年人口的流出和以代際分工為基礎的“半工半農”家庭生計模式的形成也讓老年農民成為了從事農業生產的重要力量。關于農村人才流失、農地荒蕪、“道德沉淪”、環境破壞以及“秩序崩塌”等鄉村“衰敗”的現象更是常見報道[4-6]。“農村空心化”“農業邊緣化”“農民老齡化”成為了新時期的“新三農”問題, 其本質就是工業化和城鎮化過程中工農失衡和城鄉失衡[3]。“三農”不平衡不充分發展已成為全面建成小康社會的短板。
鄉村振興既是對十六屆五中全會提出的“社會主義新農村建設”的延續和升華, 又是中國特色社會主義進入新時代背景下, 中央對“三農”工作的新發展、新部署與新戰略。那么, 誰來振興鄉村?是基層地方政府?還是生于斯、長于斯最后可能還要葬于斯的廣大農民?黨的十九大明確提出, “堅持以人民為中心”“堅持在發展中保障和改善民生”“人民是歷史創造者, 是決定黨和國家前途命運的”[1]。顯然農民才是振興鄉村的主人, 但鄉村振興戰略是一項系統性、綜合性工程, 要求將“三農”各項具體工作協同推進, 就需要強有力的組織保障, 而作為單個行為的農民難以勝任;此外, 基層地方政府具有很強的組織與協調能力, 但由基層地方政府操辦具體事務, 已在新農村建設中表現出諸多弊端[7-9]:“一刀切”的行政手段常導致鄉村的同質化發展而成效不高, 過分追求經濟發展而忽視鄉村整體協調發展, 支農惠農政策與地方實際要求結合不緊而反哺農業策略失靈, 村民形成對政府依賴的習慣而缺乏主人翁的創新精神, 鄉鎮干部陷入繁雜的具體事務而壓力巨大。因此, 在鄉村振興戰略中, 必須改變當前普遍存在的基層地方政府大包大攬現象。
土地是農業最基本的生產要素, 也是農民最根本的生存資源, 農村最寶貴的發展資本, 在鄉村振興戰略中扮演著基礎性的關鍵角色。而在推進新農村建設中, 一方面, 農村大量建設用地閑置、低效利用, 造成巨大土地資產沉淀, 難以實現其資源、資產和資本的權能;另一方面, 現代農業需要的適度規模經營土地條件難以形成, 農村公共基礎設施建設用地難以保障, 土地征收、土地拆遷等社會糾紛頻繁發生, 有學者甚至把土地制度作為制約新農村建設最關鍵的因素之一[11-12]。實施鄉村振興戰略追求的是城鄉融合發展, 城市與鄉村形成相輔相成、互為促進增長的共生共榮關系, 而國家長期具有城鎮傾向的土地政策是導致我國城鎮化與新農村建設間不協調的重要原因之一[13]。因此, 創新土地使用制度已成為推進城鄉融合發展、實現鄉村振興的重要基礎性課題。
我國實行的是農村集體土地所有制, 同時具有鄉村自治發展的傳統。作為土地所有者的集體經濟組織, 理應成為土地使用制度創新的主體和組織鄉村振興的實施主體。實踐出真知, 江西省黃溪村充分發揮村集體的主體作用, 以土地使用制度創新為抓手促進鄉村振興, 取得了良好效果。通過對黃溪村實踐案例的深入剖析, 論述如何發揮村集體的鄉村振興主體作用和推進土地使用制度創新, 可為我國鄉村振興的實現路徑提供參考。
二、江西黃溪村鄉村振興實踐
(一) 黃溪村鄉村振興的主要做法
黃溪村地處贛、湘、鄂三省交界的修水縣馬坳鎮南部, 三面環水, 一面朝山, 方圓11.3平方千米, 擁有耕地88.4公頃, 林地200公頃。下轄15個村小組 (含1個移民小組) , 有村民3100余人。2008年以前, 黃溪村曾是一個有名的“上訪村”“貧困村”, 如今卻成為了遠近聞名的“秀美鄉村”, 先后榮獲“全國民主法治示范村”“全國一村一品示范村”“江西省美麗宜居村莊”, 2016年實現全村脫貧, 成為鄉村振興的一個典范。其實踐具體為:“確權確股不確地”助推農業現代化;“人—地—錢”掛鉤推進農村現代化;“村事村議”提升社會治理成效, 建設文明鄉風。
1.“確權確股不確地”, 助推農業現代化
2009年多個土地整治項目在黃溪村實施, 伴隨田塊平整和農田基礎設施的配套, 承包權的調整不可避免。以此為契機, 黃溪村提出“確權確股不確地”模式, 實行“確權不確地、分紅按人頭、補貼歸原戶、組級管理、村級整包”, 即以村民小組為單位, 確定耕地所有權, 以戶為單位, 明確各農戶擁有耕地承包經營權的份額 (即每戶耕地承包面積) , 但不確定具體地塊, 承包權和經營權分離, 承包權歸農戶擁有, 經營權則轉化為股份, 依據自愿、有償原則, 統一流轉至村集體 (村兩委) , 村集體遵循優先本組村民、打破組界的原則, 集中成片流轉, 規模經營;流轉費用由村集體、村小組、承租者三方依耕地質量協商確定, 由承租者付給村集體, 再通過村集體支付給村小組, 年底以組為單位按人口進行股份分紅。
“確權確股不確地”的做法表現出了強大的生命力[14]。一是確實落實了承包地“三權”分置制度, 加速了規模經營和現代農業經營主體形成。現代農業生產主體直接與村集體商談, 簽訂流轉合同, 確保穩定的流轉期限, 易形成規模經營, 并激勵企業增加投入。調研發現, 江西欣寧蠶種科技有限公司之所以愿意落戶于區位優勢并不好的黃溪村, 一個重要原因就是省去了與各家各戶耕地流轉的談判成本。二是凸顯了土地村集體所有, 有利于公益建設和土地管理。各項建設不可避免要占用一定耕地, 若與各家各戶協商, 是個繁雜的工作, 還可能遇上個別“釘子戶”。“確權確股不確地”, 消除了與各家各戶協商的環節, 減少談判成本, 利于公益事業建設。調查中, 基層土地管理部門的管理者告訴我們:“過去, 個別農戶對承包地存在私有的認識誤區, 在自家承包地上違法建房和葬墳的現象屢禁不止。自推行‘確權確股不確地’后, 黃溪村再也沒有出現違法建房和隨意葬墳現象, 強化了對土地用途管制, 實現了管理上變‘被動’為‘主動’。”三是減少了分地成本。傳統“確權確地”, 追求絕對公平, 工作量大, 成本高, 且易形成耕地互相插花、破碎度加大, 生產條件降低。“確權確股不確地”則省去了分戶田塊劃分成本。
在“確權確股不確地”的基礎上, 黃溪村通過完善生產體系和推行高效農業, 共同推進農業現代化。一方面, 優化生產環節抓效益。以蠶桑業為例, 一是與江西省蠶桑茶葉研究所合作, 把黃溪建成全省制種基地, 目前黃溪蠶種產量占全省60%以上;二是引進了優良桑樹品種, 推廣了高產栽培技術, 使桑葉產量提高了近50%;三是改進了產業經營模式, 推行“集中養殖低齡蠶, 分戶養殖高齡蠶”, 解決了低齡蠶技術條件高、易死亡的問題, 降低了農戶養殖風險;四是與蘇州絲綢廠直接建立原料供應關系。另一方面, 大力發展生態高效農業。通過嚴格化肥農藥使用, 控產量、保品質, 提高產品的市場競爭力。
2.“人—地—錢”掛鉤, 推進農村現代化
黃溪村把人口遷移、建設用地指標和政策資金整合在一起。充分利用國家移民、“增減掛鉤”項目試點等政策, 通過“人—地—錢”掛鉤, 促進要素的同步聚集, 實現了農村現代化:一是科學編制村莊規劃, 推行遷村并點、整村搬遷, 打造新型農村社區, 實現人口集中;二是把移民建設用地指標、“增減掛鉤”返回用地指標集中用于新型農村社區建設;三是把移民搬遷資金、農民拆舊補助資金、新農村建設項目資金等統籌在一起, 解決農民建房和社區基礎設施建設的資金問題。
黃溪村在農村現代化建設中, 緊緊抓住“就業、就學、就醫”核心工作。就業上, 通過改善農田生產條件, 農民要么騎摩托車種自家的地, 要么到企業當農業工人。同時人口聚集催生了超市、早餐店、茶樓、飯店、建材店等第三產業。2008年以前, 全村青壯勞力基本上外出謀生, 高峰時候有600多人在外, 目前不到200人。就學上, 以留住優秀教師為抓手確保教學質量, 為每位老師提供住房, 并設立教師學業獎進行獎勵;為解決生活之憂, 還聘請燒飯師傅。就醫上, 成立了村醫務室, 長年有4位醫生坐診, 實現了村民小病不出村。
3.“村事村議”提升社會治理成效, 建設文明鄉風
黃溪村發展轉折點是2008年新村委班子的成立。新村委提出“農業產業化、土地園林化、耕作機械化、住房城鎮化、農民工人化”的“五化”發展目標, 堅持“家家有資產、戶戶有股份、人人有就業、年年有分紅”的“四有”發展理念, 并實實在在地付之于行動。同時堅持“依法建制、以制治村、民主管理”社會治理工作原則。推行“四議四公開”工作法, 即重大事務一律采取“黨組織提議—兩委會商議—黨員大會審議—村民代表大會或村民大會決議”模式, 做到“決議公開、村務公開、實施過程公開、實施結果公開”。每10戶選舉一個代表, 實行“村民代表大會議事、支部決策、村委會執行”自治機制。這些年來, 在中心村建設、流轉土地、修路架橋等各項事務中, 采取“一事一議”籌資200多萬元, 籌工籌勞1萬多個。特別值得一提的是, 該村獨創了“三角章”財務監督審核制度, 即將一個公章平均分為三份, 分別由該村三個片區的村民推舉一位為人正道、做事公正的代表掌管, 只有在三個代表均對某財務決議無異議時, 一起蓋章才通過財務審核, 此舉切實保障了村民的知情權、監督權, 大大提高了廣大村民參政議政積極性。
(二) 黃溪村鄉村振興的成效
黃溪村振興發展的成效是全方面的。不僅經濟發展, 物質生活水平明顯提高, 農村人均收入由2008年的1300元提高到2016年的8400元;由2008年負債200多萬元、村干部連續5年拿不到工資, 發展到現在集體資產超過2000萬元。而且村民精神面貌發生了翻天覆地的變化, 精神生活水平同樣明顯提高。
1.農業產業興旺, 農民生活水平顯著提高
“確權確股不確地”不僅為現代農業提供了規模經營的土地條件, 也實現了農民收入多樣化, 農戶既有承包地的分紅, 也有作為農業產業工人領取工資。在這里, 勤勞就能致富。如陳某夫婦以前靠家中0.13公頃承包地維持生計, 一年只有4000元左右收入, 現在丈夫在農業企業從事技術指導與管理工作, 年薪近10萬元, 妻子參與蔬菜生產, 每月收入3000元左右, 全家年收入近15萬元。
目前黃溪村已形成了具有市場競爭力的農業支柱產業。江西欣寧蠶種科技有限公司、修水縣康綠蔬菜公司、江西南洋茶葉有限公司等多個現代農業龍頭企業落戶黃溪, 促進了規模經營, 發展壯大了蠶桑、蔬菜、花卉苗木、茶葉、水果五大支柱產業。其中, 全村桑園面積已由2008年的5.3公頃發展到現在的53.3公頃, 產值卻由7萬元猛增到500多萬元, 年純收入5萬元以上的蠶農就有31戶。生態高效農業也初見成效。目前種植的4公頃有機葡萄, 其品質遠近聞名, 30元一斤還供不應求;生產的蔬菜, 其自然儲存保鮮效果與口感完全與眾不同, 不少路過的旅客都會駐足黃溪村采購。一位64歲的蔬菜種植戶, 免費到各養蠶戶中清理蠶糞, 用作肥料, 硬是用0.05公頃地種出了3.8萬元產值的絲瓜。
2.村莊生態宜居, 土地利用效益明顯提高
目前黃溪村的新型農村社區已完成三期建設, 不僅水、電、交通、休閑廣場、文化活動中心、農貿市場等基礎生活設施齊全, 還成為該縣唯一一個有公租房、有公墓、有垃圾處理場的美麗鄉村。現已落戶503戶2870人, 包括來自外村的深山、庫區移民138戶, 本村分散村民363戶, 聚集了全村總人口的93%, 這些人在這里享受著與城里人一樣的生活基礎設施。有村民自豪地說, “這里既有完善的現代生活設施, 又可享受農村清新的空氣與優美的鄉村風光”。尤其是小學教育, 黃溪小學的教學質量已躋身全縣小學前十, 每年畢業生的“5A”成績超過50%, 吸引了不少周邊村莊孩子來此求學。在320多個學生中, 外村學生占了15%。
通過遷村并點、建新拆舊, 農村建設用地集中形成規模, 優化了土地利用空間結構, 提升了土地利用效率。原來村莊零散, 農戶圈占宅基地現象普遍。現社區建房統一安置, 獨家獨院三層小洋樓, 加上公共用地, 戶均不到333平方米。全村自然村莊已由原來的32個, 減少至目前的11個。2008年全村2341人, 2017年增至3100人, 人口增加近800人, 村莊用地反而減少了66.7公頃, 其中20多公頃已復墾成農業用地。另外, 農村社區的統一規劃建設, 雖然前期一次性投資較大, 但長期可大大節省建設成本。僅以村村通公路為例, 若按該村原有的32個自然村莊進行修路, 不僅要投入200多萬元資金, 還要占用2公頃多土地, 等一些村莊自然荒蕪后, 又要投錢對一些硬化的道路進行復墾, 這無疑增加了發展成本。
3.社會治理成效顯著, 鄉村文明蔚然成風
2008年以前, 黃溪村是有名的“上訪村”“落后村”, 是連村民說親都會被嫌棄的地方。6年無法開展計劃生育, 村民因基本生活難以保障而經常上訪, 團伙盜竊、打架鬧事不斷。沒有領導愿意駐黃溪村, 即使下鄉調研也都繞著走。如今黃溪村零上訪零投訴, 連續7年被評為縣綜合先進單位, 2012年被評為第五批“全國民主法治示范村”。黃溪已成為對外宣傳的一個窗口, 幾乎每天都有慕名而來的學習考察團。2017年7月30日, 紀念“三個90周年”網絡媒體大型主題宣傳活動走進黃溪, 黃溪的發展變化得到來自全國的30多家網媒記者的一致贊嘆。
黃溪村的社會治理成效突出表現在兩個方面:一是干群關系融洽, 集體公益事務推進順利。不準接受請吃、不準接受煙酒禮物、不準接收紅包, 是黃溪村村干部的三條鐵律, 即使村民辦喜事, 也只隨禮而不吃飯。村兩委干部的長期堅持, 融洽了干群關系。拆房、遷墳是農村的一大難事, 黃溪村平安順利地完成了300多戶農戶的拆房, 2800多座的遷墳。遷墳中還涉及一座有數百年歷史的祖墳, 其后裔有數萬人, 可在遷墳后無一上訪。二是社會風氣明顯好轉, 大家尊老愛幼互幫互助。以往的黃溪村賭博成風, 不少村民無所事事, 有村民因賭博欠下幾萬元債務。為了鏟除麻將賭博這個“毒瘤”, 經村民代表大會決定, 將全村62臺麻將機全部封存, 如發現有人打麻將, 一次獎勵舉報人300元。現在人人忙于工作, 賭博現象沒了。為了解決孤寡、五保等弱勢群體的住房問題, 黃溪村建了22套公租房, 產權歸村里所有, 孤寡老人和五保戶等困難群體免費居住。整個黃溪村呈現“鄰里和睦、互幫互助”的傳統文明鄉風。
三、鄉村振興離不開集體經濟組織這一關鍵主體
鄉村振興是整個鄉村整體的全方位振興, 具有系統性和地域性的鮮明特征。一方面, 鄉村振興是典型的系統工程, 既要硬件建設也要軟件建設, 既要建設也要管理。客觀上要求把涉及“三農”內容的工作統籌在一起, 形成“一盤棋”的工作格局。黃溪村成功的一條重要經驗就是堅持了系統工作理念, 特別是注重“兩個同步”推進:一是把以新型農村社區為載體的農村現代化與以“確權確股不確地”為抓手的農業現代化同步推進, 既改善了村民的生活環境, 又培育了支撐農村發展的農業產業;二是把以就業為突破口解決村民生活的經濟收入與以健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系構建文明鄉風同步推進, 既提高了人們的物質生活, 又提升了鄉村精神文明。另一方面, 鄉村振興必須立足于自身的自然資源條件和社會經濟基礎, 因地制宜地發展振興。我國地域廣闊, 不同地域條件環境下的鄉村振興優勢不同, 面臨的制約因素也不同, 只有深入認識自身的特征, 才能找到合適的振興之路。黃溪實踐也是充分認識自身的資源優勢, 抓住生態, 做出特色, 錯位競爭, 同時延長產業鏈, 降本增效, 才促進了農業的興旺。
誠然, 廣大農民是鄉村振興的建設主人, 但鄉村振興的系統性和地域性要求有一個強有力的協調者和組織者, 決定了單個的農民難以成為鄉村振興的實施主體, 而村集體組織才是勝任這一責任的必然主體。我國的村集體組織沿襲著傳統的村落歷史脈絡, 具有地域與血緣的先天性特征, 村民與村落的發展和村集體經濟組織的興衰榮辱與共, 已成為了農村社會發展的基本“生命共同體”[15]。村集體組織是農村社會經濟發展的關鍵主體, 他們在協調個人與集體利益、局部與整體利益矛盾中具有得天獨厚的優勢。只有充分發揮出這一關鍵主體的主動性和積極性, 農村振興才能形成內生動力機制。實踐也證明, 發展好的鄉村, 都是村集體戰斗堡壘作用發揮好的鄉村, 黃溪村本身就是一個典型, 在黃溪振興中村集體起著關鍵性作用。
由于改革開放以來, 我國的村集體經濟組織建設不僅沒有隨著社會經濟的發展而加強, 反而呈現出日益弱化的明顯趨勢[16]。結果導致很多地區的鄉鎮基層政府不得不全身投入鄉村的具體建設之中, 一方面, 農民的主人翁作用難以發揮, 甚至一些地方出現“上熱下冷、外熱內冷”和“政府干、村民看”的現象, 且由于對各鄉村實際情況的掌握不夠透徹或鄉鎮基層政府主要領導的不斷換屆變化, 導致鄉村發展效果并不理想, 重面子輕里子、重短期行為輕長久發展。另一方面, 由于需要大量精力投入鄉村的具體建設事務中, 使處于“上面千條線, 下面一根針”的鄉鎮基層干部, 工作任務更加繁重, “五加二、黑加白”的工作方式成為了常態化, 使鄉鎮基層干部成為現階段工作壓力最大的群體之一[17]。
加強村集體經濟組織建設, 切實發揮集體經濟組織的鄉村振興實施主體作用, 是實施鄉村振興戰略的基礎性任務。如何培育下一屆村集體組織班子, 也是黃溪村發展的一個隱患。目前村兩委班子7個成員大部分是50歲以上, 且都有一定的經濟基礎, 雖然存款越來越少, 但子女支持, 生活保障無憂。對于年青人, 僅憑奉獻精神做好村干部本職工作是不現實的, 他們也有著與同齡人一樣的物質需求。黃溪村也曾吸收一些年青人加入班子, 但過低的待遇留不住人。因此, 應加強村集體經濟組織建設, 改變目前多數村集體“無資產、無資本、無資金”現狀, 特別是要改善村干部的待遇, 吸引年青的能人進入村集體班子, 培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”管理隊伍, 并不斷提高村干部帶領村民振興鄉村的能力與本領。
四、鄉村振興中的土地使用制度創新應堅持系統思維
鄉村振興同樣離不開土地、勞動力、資金、技術等基本社會生產要素, 但由于面積的有限性和位置的固定性, 土地比資金、勞動力、技術等要素的戰略地位更加凸顯。土地要素配置的本質就是土地使用制度設計。為此, 十九大報告對于實施鄉村振興戰略, 提出了一系列具體政策, 明確提出要深化農村土地制度改革, 不論是完善承包地“三權”分置制度、保障農民財產權益, 還是確保國家糧食安全, 都與土地使用密切相關。
改革開放以來, 隨著工業化和城鎮化的推進, 農村、農業和農民受到了前所未有的沖擊。造成城鎮化和工業化進程中的城鄉失衡的原因眾多, 但土地制度是其中最重要的一個因素。隨著土地的城鎮化, 依附在土地上的資本及其生產、生態、景觀價值也由農村向城市轉移, 政府本應限制其可能帶來的負外部效應, 努力實現土地城鎮化與人口城鎮化、土地城鎮化與農村土地利用之間的協調。然而長期以來, 政府偏向于通過農地轉用充分發揮土地的經濟價值, 而忽略對農村土地的生態景觀和社會綜合價值的損失。這種偏向城鎮的土地政策在城市化進程中加劇了城鎮和農村間土地關系的失衡, 導致了人口城鎮化遠遠滯后于土地城鎮化、農民轉移人口難以市民化, 相應就出現了大量穿梭于城鄉之間的“兩棲人口”, 他們即使在城市擁有住房, 也不愿放棄農村的宅基地, 甚至不斷新建農村住宅;即使有一定的經濟收入, 也不敢放棄家中的承包地, 隨時準備在城市生存困難時返回農村種地, 結果造成了當前農村實際居住人口越來越少, 農村宅基地卻不減反增;承包地經營權難以形成穩定流轉的現狀。
土地是農業發展最基本的生產資料, 也是農民致富最根本的資本, 也應是農村發展的最重要的資源。然而, 由于農村土地使用制度改革比較滯后, 特別是農村建設用地制度的缺陷, 導致當前農村土地資源難以流動導致寶貴的資源大量沉淀, 難以實現其資產和資本的權能。因此, 通過土地使用制度創新, 改變我國土地政策城鎮傾向性的習慣性政策路徑, 盤活農村土地要素, 已成為推進城鄉融合發展、實現鄉村振興的基礎性課題和重要抓手。針對鄉村振興的系統性特征, 土地使用制度創新應堅持系統思維。
一是要在各項具體土地制度的改革中, 應堅持“一盤棋”思維, 聯動推進, 相互協調, 形成合力。比如要實現“產業興旺”目標, 在“三權分置”的基礎上將經營權流轉作為農業現代化提供用地保障的主要改革內容, 但伴隨著農業供給側結構性改革的深入, 新產業、新業態不斷出現, 對農業生產設施用地、農業經營性供給提出了新要求, 進而牽動農村建設用地的改革。要實現“生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的農村現代化目標, 就必須完善相應的教育、醫療、公共交通、公共活動場所等基礎設施, 大力發展配套的第三產業, 而這些公共設施的建設與運行、第三產業的生存, 需要形成一定的人口聚集規模。一方面, 當前農村宅基地只限于本村集體經濟組織成員, 這顯然對人口的合理聚集形成阻力, 這就要求改革現行的農村宅基地使用制度;另一方面, 農村公共設施建設和第三產業的發展, 就必須同時考慮農村公共建設用地和經營性建設用地使用制度改革, 但目前土地利用總體規劃的用途管制分區并沒有區分是集體經營性建設用地還是宅基地用地或公益性建設用地, 這就要求同步推進土地利用總體規劃的用途管制制度的改革。人口的聚集及向第三產業的轉移, 還需要通過經營權的流轉解決各家各戶承包地的耕種問題, 這又回到了“產業興旺”目標下的促進經營權流轉的改革主題上。因此, 在鄉村振興中, 農村各項具體土地使用制度之間存在著相互依賴、相互制約的關系, 如果機械地截斷制度之間的關聯性, 孤立地進行某一項制度改革既不科學也不現實, 不符合鄉村系統發展的客觀規律。建議強化頂層設計, 在理論上厘清鄉村振興中各項土地使用制度改革之間的關聯性, 闡述清楚相互之間的依存關系, 繪制出清晰的制度系統關聯性脈絡圖, 在確保制度之間協同性和耦合性的基礎上, 分別明確各項土地使用制度的改革重要內容與目標。
二是促進各社會生產要素的系統協調, 實現“地—人—錢”的同步聚集。鄉村振興離不開土地、勞動力、資金等基本社會生產要素的共同協調支撐, 由于勞動力、資金等要素的配置最終要落實在土地上, 因此, 土地使用制度在很大程度上決定著其他生產要素的配置。我國已進入了以工促農、以城帶鄉、城鄉融合發展的新階段, 隨著惠農支農政策的推進, 這些生產要素會持續不斷地向農村傾科。但目前卻多是天女散花式的分散投入, 要素之間相互脫節, 尚未形成對鄉村振興的支撐合力。建議順應遷村并點的歷史潮流, 以區域居民點體系規劃為抓手, 實現“地—人—錢”的同步聚集。農村居民點體系是鄉村振興中社會生產要素科學配置的基礎, 是引導農民集中居住、產業集中布局、土地規模經營、優化農村基礎設施和公共設施集約配置、整合農業生產和生態空間的真正“龍頭”, 也應成為“地—人—錢”的同步聚集的“領引者”。隨著社會的發展與技術的進步, 特別是交通條件的改善, 農村生產生活半徑的迅速增大、社會分工協作的范圍不斷擴大, 農業生產已不再是農村社會的一項最主要功能, 子女教育、非農就業環境、醫療保障等社會服務成為了農村社會的需求, 而生活基礎設施配套的人口聚集規模內在需求, 導致“遷村并點”已成為當前農村社會發展一個潮流[18], 傳統的“沿路而建、臨水而居、依田而住”散亂的農村宅基地布局已不利于鄉村的振興。因此, 應遵循城鄉融合發展, 科學編制區域居民點布局體系規劃, 既考慮現有的村級組織基礎與歷史沿續, 更要考慮生活公共設施共享的需求。
五、主要結論
黃溪村的成功實踐, 充分證明了鄉村振興戰略的實施必須立足于中國的基本國情和當地的具體情況, 才能推進我國鄉村社會的多元化發展, 實現鄉村社會經濟發展的可持續。我國實行的是農村土地集體所有制, 是符合我國國情的制度設計, 具有明顯的內在優勢[19], 而作為集體土地所有者的村集體經濟組織, 在一定程度上延續了我國鄉村治理的傳統, 熟悉當地情況, 理應成為實施鄉村振興的關鍵實施主體。充分發揮村集體經濟組織及廣大村民鄉村振興的主人翁精神, 不僅有利于確定適合自身需求的鄉村振興路徑, 而且能夠有效地破解當前新農村建設中基層地方政府干預鄉村具體事務而出現的諸多弊端。因此, 必須改變目前村集體經濟組織建設普遍弱化而難以勝任鄉村振興主體的現狀, 加強村集體經濟組織建設, 培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”管理隊伍, 從而解決鄉村振興的實施主體這一根本問題。
土地使用制度創新是推進鄉村振興的重要抓手。在鼓勵地方政府創新的同時, 也要激發村集體經濟組織參與土地使用制度創新主動性和積極性。可通過加強土地資源管理等基本知識的宣傳普及提升其土地使用制度創新的能力, 在不突破“土地集體公有制性質不能改變、耕地紅線不能突破、農民權益不能受損”三大底線的前提下, 且允許在創新中“犯錯”, 使其放下包袱, 大膽創新。另一方面, 要善于總結地方實踐探索, 及時形成具有推廣價值的創新模式。不少地方政府或村集體經濟組織, 針對實踐中遇到的實際問題, 開創性開展工作, 探索出了諸如“確權確股不確地”經營權流轉、跨村集體經濟組織的差別化宅基地使用制度、“現代農業基地建設+經營權流轉”的土地整治激勵制度等具有生命力的制度創新。對這些實踐進行系統的歸納總結, 可為國家層面的鄉村振興農村土地使用制度改革提供參考。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報(社會科學版)2018年02期
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