——以南京市湯山街道城鄉總體規劃為例
摘要：特色小鎮是在新常態下由浙江省率先提出繼而上升到國家層面的一項戰略措施，是我國深入推進新型城鎮化建設的重要實踐。當前，建制鎮模式特色小鎮的發展建設與我國現行規劃體系的有效契合仍在探索階段。文章以南京市湯山為例，結合當下特色小鎮建設的背景環境，從人地關系、城鄉關系和尺度關系三個角度出發，對旅游小鎮的城鄉總體規劃如何應對旅游業發展與資源環境的保護和開發、原有社區居民的安置和就業之間的矛盾，以及如何重組社會經濟空間尺度，進行了梳理和總結，以期為特色小鎮的總體規劃編制提供借鑒。
關鍵詞：新型城鎮化；總體規劃；城鄉關系；人地關系；尺度關系；湯山
引言:隨著社會經濟進入新常態，我國城鎮化進程進入新的發展階段。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》(以下簡稱《新型城鎮化規劃》) 開明宗義地提出了建設“以人的城鎮化為核心”“全面提高城鎮化質量”“推動城鄉發展一體化”的中國特色新型城鎮化道路。全國數以千計的小城鎮既是地方社會經濟發展、資源要素集聚的中心，也是承載農村人口轉移、實現“新型城鎮化”的主力。因此，《新型城鎮化規劃》指出：“具有特色資源、區位優勢的小城鎮，要通過規劃引導、市場運作，培育成為集文化旅游、商貿物流、資源加工和交通樞紐等于一體的專業特色鎮?！痹谶@一背景下，住建部、發改委和財政部共同發布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知(建村[2016]147號)》，提出“到2020年，培育約1000個各具特色、富有活力的以休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化和美麗宜居等為主題的特色小鎮”。
三部委提出的特色小鎮是依托現有建制鎮進行培育的，旨在推進小城鎮就地城鎮化。在發展路徑上，建制鎮模式的特色小鎮主要強調綠色生態、城鄉公平和體制創新，通過促進經濟轉型升級，推動新型城鎮化和新農村建設。本文擬從人地關系、城鄉關系和尺度關系三個角度探討建制鎮模式的特色小鎮在城鄉總體規劃層面應如何處理城鎮發展與自然環境的關系、城鄉發展一體化、城鄉管理體制機制創新等議題，從而將特色小鎮的發展理念貫徹到總體規劃的編制當中。
１、特色小鎮總體規劃目標—重構城鄉關系、人地關系和尺度關系
1.1 重構人地關系
人地關系指的是人和自然資源環境的關系，即“人對自然的依賴性和人的能動地位”或者說“人與自然的相互影響與反饋作用”[1]。我國城鄉的發展根植于這個巨型的、復雜的、開放的“人地關系地域系統”[2]。在當前快速城鎮化的過程中，自然資源成為資本積累的對象被瘋狂掠奪，自然環境也遭受了巨大沖擊?？臻g資源開發過度、水土資源逐漸退化、環境品質急劇下降等由快速城鎮化帶來的人地矛盾日趨尖銳[3-4]，急需制定有效措施來應對。
學界針對規劃如何改善人地關系已經進行了大量的研究，以構建綠色基礎設施、建設海綿城市等為主要內容的生態城市規劃實踐也大量涌現[5-9]。近年來，生態文明已成為推進新型城鎮化建設的重要理念。因此，特色小鎮總體規劃應以改善人地關系為目標，積極探索生態安全、資源永續、人地和諧的發展之路，建設綠色生態、美麗宜居的活力小城鎮。
1.2 重構城鄉關系
自2008 年《城鄉規劃法》頒布以來，開展以城鄉關系為核心的城鄉統籌和城鄉一體化規劃成為學界備受關注的議題，其主要是基于城鄉關系發展的階段特征，探索規劃內容，構建規劃框架。數年的規劃研究和實踐經驗表明，一方面，城鄉關系的客觀發展規律和歷史演進特征逐漸被認知和尊重[10-11]；另一方面，新的城鄉關系也在規劃建設實踐中被重構和創造。
城鄉關系演進的動力實際上是生產關系的變革，重構城鄉關系本質上是通過變革生產關系提升空間的生產力[12]。當前，城市和農村的社會經濟發展模式都面臨著巨大的調整：城市經濟從低成本要素驅動轉向創新驅動，鄉村經濟從資本稀缺型的小農經濟轉向了農業產業化和服務化，城鄉要素資源的配置模式急劇地發生改變。在此背景下，新型城鎮化要求變革生產關系、提高社會經濟效率和提升城鎮化質量，城鄉關系就必須進入“以工帶農、以城促鄉”的新階段。因此，特色小鎮城鄉總體規劃應以城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置為原則，建立城鄉產業緊密聯系的紐帶，構筑一個多層次、多核心的城鄉一體化產業網絡。
1.3 重構尺度關系
在城鄉發展聯動日趨緊密的背景下，如何實現城鄉規劃與城鄉管治的尺度統一是《城鄉規劃法》對規劃體系提出的一個核心挑戰。隨著我國改革開放的深入，資本要素在全球和全國范圍內自由流動，城鄉發展的各個主體為了把資本固著在某個地域空間獲得投資利潤而展開了激烈的爭奪，同時重構了城鄉政治、經濟、社會的尺度關系[13-15]。而規劃作為尺度重組的工具把權力分解到了相應的空間尺度，以期提升國家—地方、城市—鄉村的全球競爭力[16-19]。如果區域規劃是“中央—地方政府以及地方政府之間復雜關系的投影”[20]，那么在城鄉尺度重組復雜的動態經濟地理過程中，城鄉規劃則是“市—區(縣)—鎮(街道)”地方各級政府及城鄉之間復雜關系的投影。新時期的特色小鎮總體規劃不應是城市總體規劃的空間擴大化，也不應是城鎮體系規劃的細化，而應是與城鄉尺度重組相匹配的管治工具，是城鄉發展競爭力提升的尺度再創造過程。
２、湯山發展困境
2.1 資源環境形勢嚴峻，人地矛盾突出
隨著旅游開發的深入，湯山溫泉水的開采量逐年增加，但其回補速度遠不及消耗速度，資源難以持續利用。據調查顯示，湯山溫泉水的開采量從20世紀60年代的500噸/天，增加到目前最高日出水量1.5萬噸。開采量的劇增導致溫泉井從自流外涌到現在溫泉凈水位以每年1m的速度下降，部分溫泉井的水位埋深已經達到百米以上。此外，湯山周邊曾長期進行著開山采石、露天采礦和工程取土等活動，周邊山體存在大量的停產采石宕口，生態環境破壞嚴重。作為資源型旅游特色小鎮，湯山應改變對溫泉資源無序、掠奪性的開采，保護溫泉資源。
2.2 產業與就業問題增多，城鄉關系緊張
在旅游引導的新城開發和原社區拆遷重建的過程中，均面臨著新的發展難題，一是新建的旅游城鎮缺乏人氣和活力，二是征遷后居民生計難以為繼。其主要有以下五個原因：①旅游度假區的定位和引進項目過于高端，新崗位對勞動力的需求與本地就業結構嚴重脫節。②“一站式”的旅游綜合體項目分布集中，既無法為周邊帶來更多消費動力，也不利于帶動當地居民的就業和創業。③以往的規劃很少考慮將小尺度、以步行為主的城鎮街區與旅游項目結合起來進行開發，無法形成高品質的商業業態和氣質風貌，旅游景點與服務設施缺乏良性互動，對旅游相關群體的吸引力不足。④新城基本采取“整體規劃、統一征遷”的建設模式，將居民集中安置到旅游區外，如此一來不僅使旅游度假區失去了原有城鎮發展的基礎，還隔斷了安置社區與旅游區的聯系。⑤農村安置社區的居民呈現勞動力素質低、人口老齡化的特征，大量勞動力只能在旅游度假區從事藍領工作或者非正規就業，難以獲得良好的就業創業機會，無法分享旅游發展的紅利。
2.3 行政體制調整頻繁，尺度關系紊亂
為了更高效地吸引投資，快速地啟動湯山新城的建設，湯山進行了多輪城鄉地域管理機構重整和社會經濟空間尺度重組。在2005～2012年短短八年內完成了由撤鎮改街到設立湯山新城再到設立湯山溫泉度假區的三次空間尺度和發展定位調整，并相應地設立了不同的行政管理主體(表1)。然而，頻繁調整的行政機構因其事權不清、邊界不明，以及規劃管治工具的缺位，導致其對所轄地域的管理效力大大降低：一方面，已有的規劃和編制辦法不能及時調整，難以作為管理和建設的依據[21]；另一方面，行政調整后編制的《湯山新城總體規劃(2009—2030)》更側重對中心鎮區的規劃，其他鎮域范圍的規劃內容則達不到管理的要求。此外，由于旅游產業培育的周期長、資金缺口大，地方財政還需依賴居住用地的土地出讓收益和工業園區的稅收。因此，地方各級政府在利益訴求點上產生了矛盾，造成了下位規劃與上位規劃的沖突：在城鎮規模上，市區兩級都希望對用地和人口規模進行有效控制，建設低密度、環境宜人的旅游小鎮；鎮街一級卻希望進一步擴大城鎮規模，規劃更多的增量居住用地和工業用地。
表1 湯山城鄉地域社會經濟空間尺度重組和管理機構重整
同時，在全域旅游戰略背景下，旅游度假區這種僅限于景區旅游和景點旅游的發展和管理模式，已與發展城鄉經濟互動的旅游產業體系產生了矛盾。湯山在2008～2012年啟動了旅游度假區開發，幾乎把所有的土地資源指標和投資都集中在新城的核心區，導致核心區建設用地面積三年內增長了65％，湯山溫泉周邊的片區也已基本完成基礎設施建設。這種不可持續且不可推廣的旅游度假區高強度開發模式對外圍鄉村地區的旅游發展空間無疑是一種壓榨和剝奪。
３、湯山街道城鄉總體規劃實踐
3.1 規劃背景
湯山街道總面積為172km2，位于南京市江寧區北部，距南京市主城區約30km，距上海市約280km，處在滬寧城鎮帶上，交通條件優越。湯山溫泉資源豐富，環境清幽宜人，歷朝歷代皆為出游覽勝之地。
改革開放以來，湯山作為城郊小城鎮沿著“以園區工業化帶動城鎮化”的常規路徑發展，并成立了市級的高新技術園區。直至2005年，湯山街道開始改變發展思路，圍繞溫泉資源進行旅游開發，相繼引入了頤尚溫泉、歡樂水魔方等旅游項目。2008年，為落實南京市總體規劃要求，相關部門在湯山街道內劃定60km2 的用地作為湯山新城，以打造國際溫泉名城。2011～2015年，湯山完成了市級、省級、國家級旅游度假區的三級躍升，成為南京大都市區“一主、三副、九新城”結構中唯一一個以旅游為特色的新城。2017年，湯山溫泉養生小鎮成功入選首批南京市級特色小鎮建設名單。
《湯山新城(街道) 城鄉總體規劃(2013—2030)》的編制以特色小鎮為著力點，在落實上層規劃要求和地方發展訴求的基礎上，探索新型城鎮化發展的新模式。
3.2 規劃思路
為應對湯山發展面臨的困境，規劃以特色小鎮的人地關系的重構為前提，以城鄉關系的重構為內核，以尺度關系的重構為實施基礎，搭建城鄉總體規劃的思路框架，即在優先建立全域生態基礎設施、優化生態安全格局的前提下，以生產關系變革為內在邏輯，構建城鄉一體化產業網絡，建設社會經濟可持續發展模式。同時，以機構、規劃和管理相協調統一的尺度關系為支撐，實現湯山城鄉統籌發展(圖1)。
3.2.1 護山育林，補水養泉，永續安全
針對資源與環境的現實困境，規劃構筑了以“資源永續利用”和“全域生態安全”為目標的空間框架，以溫泉資源的保育為出發點，遵循“護山育林，補水養泉，永續安全”的思路和海綿城市的建設要求，建設雨水滯留、蓄儲、滲透和凈化的全域生態基礎設施[22]，加強地下水補給。
規劃將集水生態廊道和儲蓄匯水水體作為生態基礎設施最重要的組成系統，利用GIS水文分析工具對湯山全域集水廊道和匯水區域情況進行了分析，最終形成了“三谷五巒育溫泉，三河九溪廿七塘”的全域生態基礎設施空間方案(圖2)。其中，“三谷五巒”和沿著“三河九溪”的100～300m 范圍為主要的集水生態廊道，“廿七塘”為儲蓄匯水水體，規劃將對其進行生態管控和人工修復。此外，由于集水生態廊道穿越規劃的城鎮建設區，為了提高其建設和保護的能動性，規劃提出“生態空間功能化”的設想，即在廊道外圍地帶復合娛樂休閑、零售功能，在保護環境品質的前提下，充分發揮旱溪、濕地和雨水花園等生態基礎設施的景觀外部性作用。
圖2 生態基礎設施布局圖
雖然溫泉資源的形成和補給是極其漫長的時空生態過程，但是建立生態安全、資源永續的發展框架對于重構湯山特色小鎮人地關系意義重大。因此，規劃在進行土地利用布局時，優先預留了生態基礎設施的建設空間，在構建全域生態安全格局，保育溫泉核心資源的前提下，確定城市用地擴展的外部邊界。
3.2.2 城鄉聯動，全域發展，共享紅利
城鄉關系是特色小鎮發展中最為重要的相互依賴關系[23]。為了應對旅游新城模式導致的城鄉發展分離的問題，規劃提出城鄉聯動、全域發展、共享紅利的理念，力圖通過轉變功能空間的布局方式和供給模式，建立城鄉新的生產關系，實現特色小鎮以全域旅游發展帶動新型城鎮化發展的目標。具體包括以下三項措施：①由旅游城鎮和外圍的美麗鄉村共同構筑聯動發展的全域旅游網絡，改變以往湯山旅游度假區孤立于廣大農村地區的發展方式，充分利用鄉村景觀資源，豐富旅游產品結構(圖3)。②通過道路交通和慢行交通系統的串聯，為全域廣大鄉村導入游客流量，共享旅游發展的紅利。③提倡在小鎮中心結合景觀水軸建設以溫泉為主題，由各類紀念品商店、特色餐館、小型民宿、工藝作坊和酒吧咖啡廳等組成的游憩商業區。此外，規劃強調采取小尺度街區、小規模供地、開放共享的空間供給模式為本地居民、外來的業主提供就業創業的機會，促進安置在新社區的居民實現“人的城鎮化”，從而充分激發旅游特色小鎮中心的活力，使之成為城鄉旅游產業網絡的服務高地，輻射全域。
綜上所述，規劃以特色小鎮作為城鄉一體化產業網絡的核心，通過轉變空間功能布局和供給模式，發揮集聚投資、人才、技術和服務的優勢，為鄉村產業發展拓寬產品市場、導入客源流量；同時，鄉村作為產業網絡的基本單元，與特色小鎮緊密協作聯系，共同組成大都市區內的功能型城市區域[24]，在產業勞動地域分工網絡的基礎上重構了特色小鎮城鄉關系。
3.2.3 一級政府、一級規劃、一級事權
為協調尺度關系，當地政府明確界定了與社會經濟空間尺度相匹配的城鄉建設管理事權，在規劃編制上也做出了相應的改革和創新，從而將規劃融入到了南京市規劃體系中(圖4)，在落實上層次規劃要求的同時充分反映地區發展訴求，實現一級政府、一級規劃、一級事權。
規劃以新型城鎮化的“城鄉平等”“紅利共享”為理念，以“南京都市發展區內以旅游休閑為特色的新城、長三角及南京都市圈鄉村休閑旅游度假目的地和國家級溫泉旅游度假區”為定位，重點解決外圍美麗鄉村與旅游度假區的發展關系問題。一般而言，鎮(街道) 層次的總體規劃包括鎮( 街道) 域體系規劃和鎮( 街道) 駐地規劃兩部分，而此次規劃對傳統規劃編制模式做出了兩大調整：①在內容上打破了以往總體規劃偏重“中心鎮區”的慣例，即突破原來的湯山新城60km2 的中心鎮區范圍，以城鄉空間發展專題研究、全域旅游產業專題研究和美麗鄉村專題研究為支撐，編制了覆蓋城鄉全域(面積為172km2) 的土地利用總體規劃(圖5)、產業發展規劃(圖6)、聚落體系規劃、公共服務規劃、綜合交通規劃和市政系統規劃。②在編制成果中將湯山的城鎮與鄉村地區統一納入規劃范疇，在同一空間尺度中重新梳理并組織現狀湯山新城與外圍的功能組團，形成“一城、三片、多組團”的空間結構(圖7，圖8)，以淡化“中心與外圍”“旅游區與非旅游區”的概念邊界，建立湯山全域旅游體系。
規劃作為與城鄉社會經濟空間尺度相匹配的管治工具，在編制上突破了中心鎮區+鎮域體系的傳統模式，構建了城鄉功能組團體系，加強了對全域空間發展的戰略引導，推動了城鄉一體化背景下以特色小鎮為抓手的“尺度再創造”進程。
４、結語
培育特色小鎮是國家新型城鎮化戰略的深化，其核心是營造具有產業基礎、人地和諧發展、城鄉一體發展的特色小城鎮。自相關文件發布以來，全國各地掀起了一波建設熱潮，但目前特色小鎮的規劃和營造還處于探索階段。湯山溫泉養生小鎮所面臨的困境在一定程度上具有普遍性—類開發區型的快速發展模式嚴重超出了當地資源環境承載力，造成了鄉村發展的割裂甚至鄉村邊緣化，管理體制結構因發展形勢變化而不斷重組。因此，特色小鎮城鄉總體規劃必須在根本理念上進行變革，即以人地和諧、城鄉公平和持續發展為內涵，以生態集約、資源永續和幸福宜居為目標，以全域聯動、體制改革和制度創新為手段，妥善處理好城鄉發展中的人地關系、城鄉關系和尺度關系，為推進中國特色新型城鎮化進程提供空間組織支撐和管理制度支持。
作者致謝：“幻方旅設”吳月湖博士團隊為本文及湯山總體規劃提供旅游發展的總體思路；南京市規劃局江寧分局為本文作出的重要貢獻。
備注：《湯山新城(街道) 城鄉總體規劃(2013—2030)》獲海南省優秀城鄉規劃設計獎二等獎
作者簡介：詹湛，中山大學地理科學與規劃學院碩士研究生。黃哲，中山大學地理科學與規劃學院博士研究生。袁奇峰，華南理工大學建筑學院教授、博士生導師，中國城市規劃學會常務理事。
中國鄉村發現網轉自：規劃師 2018(1) 微信公眾號（原創）
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