由中國發展網主辦的“中國鄉村經濟·旅游發展大會”于4月1日在北京召開。北京第二外國語學院教授、國務院特殊津貼專家王興斌對國務院機構改革發表了自己的看法。
最近國務院機構改革是1949年以來涉及面最廣、力度最大的一次革命性變革。國家發改委的職權將發生重大變化，還組建了農業農村部、文化和旅游部兩個新部，這對鄉村旅游產生什么影響？在座的各位都是從事鄉村旅游或與鄉村旅游相關的，大家一定會關心這個問題。
首先來看首鄉村旅游、休閑農業管理體制機制的現狀。
在國家層面，這3個部委局與鄉村旅游關系最大：
國家發改委的農業經濟司與社會司都分管鄉村旅游。
國家農業部的農產品加工局，負責“休閑農業發展戰略、政策、規劃、計劃并組織實施”，下設休閑農業處具體管“休閑農業”。
國家旅游局的規劃發展財務司駒產業促進處分管鄉村旅游工作。
可以說這“三駕馬車”是鄉村旅游的頂層主管理部門。
請各位注意，國家農業部的提法是“休閑農業”、“休閑農業處”而不是“鄉村旅游”。這里有兩個傳聞版本：一個說法是農業部為了與“旅游＋農業”相區別，突出農業的主體地位，用“休閑農業”，不用“鄉村旅游”；另一說法是農業部本想下設“鄉村旅游處”，但另一個部門不贊成，就用“休閑農業處”，不用“鄉村旅游處”。這兩個版本的真偽我未經考證，不妨當作 “參考消息”聽。
2016年9月1日有個正式報道：國家發改委、農業部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、文化部、中國人民銀行、林業局、旅游局、國務院扶貧辦等14部門聯合印發了《關于大力發展休閑農業的指導意見》。這個文件用的是“休閑農業”，沒用“鄉村旅游”，可見“休閑農業”是14部門，包括國家旅游局的共識。
有意思的是，2017 年7月，還是這14部門又聯合發了《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案》 ，這里用了“鄉村旅游”而不是“休閑農業”。
仔細看看這兩個文件的內容，一個是從農業產業的新業態、也是農業新產品的角度發的，一個是從旅游產業、也是旅游產品的角度發的，基本上一樣。沒有休閑農業，怎么開展鄉村旅游？不開展鄉村旅游，怎么發展休閑農業？兩者是一塊硬幣的兩個面。所以兩者很難區分開，可以說是你中有我，我中有你。但是這兩個不可分割的亊發了兩個文件，在許多地方卻是由兩部門主管的。
近日我在網群中出了一個題目 “鄉村旅游由誰管”，征求各地鄉村旅游、休閑農業的管理機構的組成情況。收到了上百位群友的回貼。大多數網友的回貼說他們那里是旅游局或旅游委主管鄉村旅游。少數網友說鄉村旅游由農業口主管，如西安市鄉村旅游歸口農林委，三亞市鄉村旅游由農委的農產品加工局管，都江堰市農業部門主管鄉村旅游。
相當多的網友說旅游局管鄉村旅游，農業局管休閑農業、美麗鄉村。也有不少網友說，關鍵是政府領導的協調，鄉村旅游牽涉多個部門，要靠政府的統籌協調。
也有一些網友介紹了交叉管理的各種做法，如陜西鄉村旅游項目申報在農業局，歸口管理是旅發委。四川如果評鄉村旅游示范點或者星級農家樂，是旅游局管，其它方面是農業部門管。江西省旅游局管鄉村旅游點和景區，沒有申報鄉村旅游點或景區暫不在管理范圍內。欒川縣項目推動在農口，宣傳推廣在旅游廣東惠州鄉村旅游由旅游局主管，下面設有鄉村旅游協會，協會與市委農村辦公室聯系較多，但沒有指導關系。
北京市農村工作委員會的新農村建設協調聯絡處，負責“鄉村旅游休閑農業，農業會展”。2004年成立了北京觀光休閑農業行業協會，可能是國內第一家，2005年又開設了“北京鄉村旅游網”，也可能是國內第一家。北京市旅游委的產業發展促進處“指導和協調都市旅游、鄉村旅游、紅色旅游的推進與管理”。據我觀察，北京市級這兩個部門的合作不多。到下面區一級，農業口與旅游口的合作倒比較多，如共同或合作舉辦鄉村旅游節慶活動。北京最著名的農業嘉年華活動已辦了5屆，是由昌平區農委主辦的，包括旅游在內的其他部門協辦。，
在發展鄉村旅游上，浙江省農業辦公室活躍，資金政策支持力度大。杭州市旅委側重鄉村旅游和民宿，農辦側重美麗鄉村、風情小鎮。游和農業由一名副市長分管，工作協調比之前更為順暢。
網友在議論時也有不少牢騷話：有時候掄著管，有時候都不管；誰都管，誰又都不管。需要服務時沒人管，需要管時誰都來管，真正需要辦亊誰都不知道該誰管；有旅游局管，也有住建局管，還有農業局管，若有利婆婆就多，吃力不討好就沒有婆婆。有個群友寫道：我問了兩個地方的鄉黨委書記，回答是“真不清楚”！
看來，在鄉旅游和休閑農業的管理上也有職責不清、上下不一、交叉重疊的問題。
這次國務院機構改革后，對鄉村旅游的管理體制機制有什么影響？我覺得有五個方面有待觀察。
第一點觀察，主管鄉村旅游機構加強還是弱化？會不會出現：發改委不再管、農業農村部不大管、文化和旅游部不去管的局面？
調整后的發改委要“瘦身”、“強體”。對于可以由專業部門協調管理的職能要堅決放給部門去管理，以前所承擔的中微觀管理職能被進一步剝離瘦身，將精力和資源更多地放在履行宏觀調控職能上。發改委還會設農業經濟司與社會司嗎？還會牽頭十幾個部門協調鄉村旅游的亊嗎？
組建文化和旅游部的目的是“增強和彰顯文化自信，統籌文化事業、文化產業發展和旅游資源開發，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，推動文化事業、文化產業和旅游業融合發展 ”。看來文化和旅游部的工作指向是文化與旅游的融合發展。可以預期的是，文化和旅游部會在鄉村旅游中會更加突出鄉村文化元素、文化色彩、文化體驗，但對鄉村旅游的工作的管理力度有待觀察，從什么方面、以什么方式介入鄉村旅游更有待關注。
新組建的農業農村部的主要職責是，“統籌研究和組織實施“三農”工作戰略、規劃和政策，監督管理種植業、畜牧業、漁業、農墾、農業機械化、農產品質量安全，負責農業投資管理等”，休閑農業擺在什么位置上還不清楚。農業農村部會以多大力量抓鄉村旅游和休閑農業？需要觀察。在我看來，農業農村部的重視程度和工作力度就在多大，取決于對鄉村旅游、休閑產業在鄉村振興戰略中地位與作用的認識有多高。
從產業地位看，鄉村旅游、休閑農業是以傳統農業向現代農業的轉變的新標志，是農業從一產、二產向三產延伸的新業態，是農業經濟新的增長點，下一步可以發展成為農業經濟的支柱產業。
從經濟價值看，農業部經管司司長張紅宇說，2016年鄉村觀光旅游、休閑產業創造增加值達到0.57萬億元，相當于6.37萬億農業增加值的8.9%。這個數據比較靠譜。
從文化價值看，鄉村旅游、休閑產業推動傳統鄉村文化的繼承、復興、創新。
從環境價值看，鄉村旅游、休閑產業促進保護鄉村風貌的同時改善鄉村生活環境。哪里開展了鄉村旅游，那里的廁所就改進了，就是一例。
從社會價值看，鄉村旅游、休閑產業帶動農民文明生活方式的養成，培育農民的文明意識、市場意識，成為亦農亦旅的新一代職業農民，同時促進城鄉互助、城鄉公共服務均等化，有助于破解失衡的城鄉二元結構。這是鄉村旅游最重要的作用，真正的社會價值大于經濟價值。當前鄉村旅游是產業扶貧的方式之一，但不是“主要渠遺”。旅游扶貧是一個階段性的任務，促進城鄉交流、和諧發展才是長遠的功能。
可見，以農業、農村、農民為基礎發展鄉村旅游與“推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展”息息相關，與“統籌實施鄉村振興戰略”高度契合。
在農業農村部的機構中，鄉村旅游、休閑農業的主管機構會不會得到加強？值待大家觀察。
當然，對鄉村旅游、休閑農業作用的估計也要恰如其分，不能夸大和撥高。全國2851個縣、4萬鄉鎮、70萬行政村不是都可以開展鄉村旅游、發展休閑農業。區位、交通、資源和市場是開展鄉村旅游、發展休閑農業的基本條件，不能“村村點火、戶戶冒煙”普遍開發。能發展鄉村旅游的只是少部分鄉鎮和村。
第二點觀察，不管機構如何設置，鄉村旅游、休閑農業是“農業＋旅游”與“旅游＋農業”的合一，農業與旅游的融合，農業農村部與文化和旅游部的合作是永遠需要的，那末這兩個部門的合作由誰牽頭？
這個問題上，有關的文件有過不同的提法。
2010年國務院辦公廳《貫徹落實國務院關于加快發展旅游業意見重點工作分工方案》提出，由“旅游局、發展改革委、農業部負責”“實施鄉村旅游富民工程。開展各具特色的農業觀光和體驗性旅游活動”。這里旅游局擺在第一位，正是這個文件形成了目前大多數地方旅游局主抓鄉村旅游的局面。r> 2016年9月國家發改委等14部門聯合印發《關于大力發展休閑農業的指導意見》提出，“農業部門負責牽頭落實本地休閑農業發展工作”，“旅游部門“負責指導鄉村旅游發展工作，推動鄉村旅游與休閑農業融合發展”，明確了農業部門“牽頭”、旅游部門“指導”。
2016年12月國務院發布的《“十三五”旅游業發展規劃》提出，由農業部、國家旅游局實施“旅游+農業現代化”，再次明確農業部是“牽頭單位”。現在的問題是“牽頭”與“指導”怎么分工與合作？
2010年7月農業部與國家旅游局簽過關于休閑農業與鄉村旅游合作框架協議，2011午3月農業部和國家旅游局在浙江省寧波市聯合組織召開全國休閑農業與鄉村旅游經驗交流會。但這段“蜜月”期很短，2012年以后再也沒有此類的合作活動。看來“簽署協議”不可靠。什么原因使這個“協議”成為一張廢紙？
農業農村部與文化和旅游部要不要再簽署一個合作協議，還是合設一個鄉村旅游和休閑農業領導協調機構？機構設在哪個部？發改委會參加嗎？如此等等都有待在今年年底前兩部新機構組建完成后再說。
第三點觀察，不管采取什么合作方式，兩個部的在鄉村旅游、休閑農業上一定有合作又有分工，哪些方面合作、哪些方面分工？
我想，在鄉村旅游和休閑農業的發展政策、總體規劃、標準制定、示范點評定、扶持資金、宣傳推廣、人才培訓方面雙方需要合作，不能各搞一套，讓地方無所適從。比如不能你評鄉村旅游示范點，我搞休閑農業示范點。
合作還應有分工，兩個部門各自擁有不同的資源和職責，各有強項，也各有所短，雙方應該取長補短。
比如農業農村部門重點抓硬件，如基礎設施和公共服務設施建設，鄉村旅游產品和休閑農業項施建設，現代農業庒園建設，鄉村旅游綜合體建設等。
文化和旅游部門重點抓軟件建設，如旅游市場推廣、經營、服務，旅游營銷人員和服務人員培訓等。
第四點觀察，國務院的兩大部的合作固然重要，但是省、市、縣、鄉鎮、村的鄉村旅游的管理機構怎么設置、職能怎么劃分更重要。
在發展鄉村旅游休閑農業問題上，國務院及相關部委主要是制定大政方針、用政策推動。
省、市一級制定本地的發展規劃、從本地的社會經濟特點出發推進鄉村旅游。
縣一級統籌安排重點鄉鎮、具體部署行動步驟，必須明確哪個部門、哪個機構管鄉村旅游和休閑農業，不能把這兩者拆開，一個管鄉村旅游，另一個管休閑農業。
鄉鎮一級是鄉村旅游和休閑農業的落腳點，也是農業與旅游業融合的落腳點，在這一層面就不存在哪個部門管的問題了，如果連鄉鎮書記和鄉長都不知道找縣里哪個機構管就會上下斷線了。
村級是經營服務的主體，可以是農戶自己辦，也可以村里合作辦；可以農村自己加，也可以與外來企業合作辦，由農民、村委會自主選擇。
第五點觀察，政府與市場、企業的關系。哪個“婆婆”管固然重要，但“婆婆”怎么管“媳婦”,管“媳婦”的什么更重要。
這次從國務院到下面的各級政府機構改革，機構重組固然重要，職能轉變更重要。我一直主張要行政體制機制改革要放權于市場，放權于企業，放權于行業，放權于社會組織，在鄉村旅游休閑農業上也是這樣。鄉村旅游與休閑農業是農業與旅游的融合，這個融合的基礎是市場、主體是企業。農業農村部與文化和旅游部能不能合作得好要觀察，即使兩個部門合作好了也只是搭了一個“戲臺”，鄉村旅游與休閑農業這場“戲”能不能唱得好，那就看企業這個“演出班子”了。這次政府機構改革動了大“手術”，很不容易，但新機構組建后職能、機制能不能轉變，在我看來更難，也更重要。如果改了機構不改機制、不改職能，行政管理體制改革也不算成功。
政府要搞典型帶路、示范效應，應該先從群眾中來（下面創造經驗），再到群眾中去（上面總結推廣），而不是相反，上面先訂標準、發“考卷”，然后讓下面按標準“答題”，再由上面“評分”。更糟糕的是上面多條“線”下面一根“針”，旅游部門評鄉村旅游示范點，農業部門搞休閑農業示范點，實際上是一回事，卻讓下面反復報、重復評。這次政府機構改革能不能解決這個問題？
中國地方那么大，各地情況千差萬別。從上到下一刀切，用一個“標準”要求各地下不停地搞檢查評比，實際上是在折騰地方、折騰基層。讓鄉村旅游、休閑農業按照各地情況自主創新發展。政府可以用政策施“有機肥料”，但不要撒“化肥”、更不要加“激素”。這一點會不會有改變更值得觀察。
最后說一點，臺灣休閑農業管理方式大陸可以參考嗎？
2002年，臺灣“行政院農業委員會”制定的《休閑農業輔導管理辦法》規定，開辦休閑農業點的“住宿、餐飲、農產品加工（釀造）廠、農產品與農村文物展示（售）及其教育輔導解說中心等”，由“行政院農業委員會”頒發“休閑農場許可登記證”，還由“行政院環境保護署”頒發“環保教育實施場所認證證書”。申辦人可以是自然法人（農民），也可以是法人單位（農會、漁會、農業合作社、合作農場、農田水利會、農業研究機構、農業企業）。臺灣的鄉村旅游點、休閑農場大多由農會或鄉村協會等民團體指導。臺灣觀光局把休閑農一上場列入旅游宣傳推廣中，幫助休閑農場與民宿發展，但不直接管理和監督。
在我看來，臺灣的休閑農業管理體制機制有四個特點：
第一、休閑農業是農業、農村的一部分，歸農業主管部門管理。
第二、休閑農業是市場經濟，實行業主自主經營。
第三、休閑農業具有科研、科普和環保功能，經營者要接受政府農業主管部門、環保主管部門的監督。
第四、旅游主管部門不懂農業科學技術，也不管農村的發展，國此不管休閑農場的開辦和經營，但可以納入旅游宣傳推廣工作之中。
這幾點值得借鑒。當然，與大陸不同的是：按照孫中山“耕者有其田”的主張，臺灣農村土地所有權界限明晰，屬于私人所有。臺灣農村中農會之類的民間自治組織十分活躍。這些與我們不同。
中國鄉村發現網轉自：中國發展網
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