農(nóng)民離鄉(xiāng)務(wù)工了，誰來種地、宅基地怎么處置等農(nóng)村土地問題再度成為熱點(diǎn)話題。日前，國家發(fā)改委城鎮(zhèn)中心智庫副理事長喬潤令在2018年第三屆產(chǎn)業(yè)巔峰大會上表示，伴隨著農(nóng)村“三權(quán)分置”的改革，農(nóng)村基地建設(shè)用地將成為旅游用地的主流，其中包括宅基地。
相比于農(nóng)地，農(nóng)村宅基地的情況更為復(fù)雜。今年中央一號文件對此作出政策調(diào)整，要求“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適當(dāng)放活宅基地使用權(quán)”，后一項(xiàng)成為最大亮點(diǎn)，為城市工商資本下鄉(xiāng)開發(fā)開辟了新空間。
農(nóng)民進(jìn)城，但宅基地不減反增
改革開放30多年來，我國城鎮(zhèn)化水平在不斷提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城鎮(zhèn)化水平已從1978年的18%上升到2015年的56.1%。而隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城市對農(nóng)村剩余勞動力的吸引力也在加強(qiáng)，2億多農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工。
按常理說，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工了，農(nóng)村宅基地應(yīng)該減少，但實(shí)際情況并非如此。
數(shù)據(jù)顯示，2000~2016年，農(nóng)村常住人口由8.08億人減少到5.89億人，但農(nóng)村宅基地反而由2.47億畝擴(kuò)大為2.98億畝，“農(nóng)村宅基地大幅度地增加。”喬潤令說。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員張義博在接受《中國科學(xué)報(bào)》記者采訪時表示，農(nóng)民雖然進(jìn)城，但他們的戶籍還留在農(nóng)村，宅基地并沒有退出；同時農(nóng)村中人口總量還在增加，對建設(shè)用地需求比較大，導(dǎo)致村莊建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市人口和城市數(shù)量都應(yīng)該增加才合理。但喬潤令發(fā)現(xiàn)，2000~2010年間我國不僅有80%的城市人口在流失，還有很多的城市在收縮，而不是在發(fā)展。
“這個數(shù)量并不少。”喬潤令表示，十年間有1萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的人口密度在下降，不僅有大量的“空心村”，現(xiàn)在城市又出現(xiàn)了“空心化”。
武漢大學(xué)戰(zhàn)略管理研究院教授辜勝阻曾撰文介紹，美國城鎮(zhèn)化率從20%到70%時，城市數(shù)量從300多個增加到2700多個；日本城鎮(zhèn)化率從30%到70％時，城市數(shù)量從160多個增加到650多個。而我國城市化率從31%增加到54.77％時，城市數(shù)量卻從668個減少到656個。
喬潤令還注意到另外一個現(xiàn)象，城市人均建設(shè)用地和農(nóng)村住宅用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，城市建設(shè)用地80平方米／人、鄉(xiāng)村建設(shè)用地120平方米／人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國工業(yè)用地產(chǎn)出為67億元/平方公里，相當(dāng)于東京都的1/3和紐約的2/3。
宅基地成為鄉(xiāng)村旅游潛在用地
十八大以來，我國的土地政策主要聚焦控制數(shù)量擴(kuò)張、提高土地利用效率。在喬潤令看來，擴(kuò)張型的新城新區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入尾聲，城市發(fā)展將從面積、數(shù)量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向品質(zhì)和功能的提升轉(zhuǎn)變。
喬潤令發(fā)現(xiàn)，最近三年來，大部分政策傾向于集體建設(shè)用地、“四荒地”，搞旅游、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體。
走進(jìn)上海市郊野公園，不僅可以體驗(yàn)田園風(fēng)光，還可以了解農(nóng)耕文化，像這樣的地方越來越受到城市人的歡迎。
上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心主任顧守柏向《中國科學(xué)報(bào)》記者介紹，上海郊野公園內(nèi)大部分為農(nóng)田、林地、苗圃、魚塘及農(nóng)村宅基地等。
據(jù)了解，郊野公園作為滿足錨固城市生態(tài)底線的生態(tài)空間和市民休閑游憩空間，既要承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活功能，也要統(tǒng)籌生態(tài)、游憩功能，合理布置公園服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村宜居、宜業(yè)、宜游的和諧發(fā)展。
2017年12月，國家發(fā)改委、住建部等四部委聯(lián)合發(fā)布相關(guān)文件，鼓勵盤活存量和低效建設(shè)用地，嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模，規(guī)劃用地面積控制在3平方公里左右。
今年中央一號文件也明確指出，允許縣級政府有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地，預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)用于單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)。
在喬潤令看來，上述政策就是要求在土地存量上做文章。農(nóng)村宅基地因此當(dāng)然大有可為。
廊下郊野公園是上海市第一個對外開放的郊野公園，位于金山區(qū)廊下鎮(zhèn)。記者了解到，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)居民喬遷至上海市區(qū)或金山城區(qū)的過程中，仍有不少村民駐留在廊下本地，村里的生活品質(zhì)與城鎮(zhèn)存在明顯落差，成為被忽略的空間主體。
“目前留守的絕大多數(shù)都是老年人，或是在村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中被邊緣化的村民，經(jīng)濟(jì)拮據(jù)。”金山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)管委會副主任涂繼美告訴《中國科學(xué)報(bào)》記者。
在金山廊下項(xiàng)目中，搬遷農(nóng)戶采用“一補(bǔ)、二換、三不變”方式以房換房形式安置，以農(nóng)戶自愿為前提取得搬遷補(bǔ)償資格，將農(nóng)民20世紀(jì)80年代的破舊樓房以不花錢的方式置換成洋房別墅。搬遷補(bǔ)償后，村民戶籍性質(zhì)不變，村民房屋宅基地性質(zhì)不變，村民土地流轉(zhuǎn)承包費(fèi)收益權(quán)及各種福利不變。
走進(jìn)安置小區(qū)，一棟棟極具廊下特色的“白墻、黛瓦、觀音兜”建筑格外引人注目，完善的公共服務(wù)設(shè)施受到了農(nóng)戶的一致好評。
在上海市嘉定區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)和浦東新區(qū)等近郊快速城市化地區(qū)，都采用“宅基地置換到城鎮(zhèn)”的安置模式，注重居住向城鎮(zhèn)集中和農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，市場化是關(guān)鍵
農(nóng)村宅基地與農(nóng)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地被稱為農(nóng)村“三塊地”。隨著農(nóng)用地“三權(quán)分置”、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地等政策的實(shí)施，后兩塊地的改革已取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
但“農(nóng)村宅基地制度改革仍相對滯后，突出表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)限制多、試點(diǎn)范圍有限，成為農(nóng)村土地制度改革的短板”。張義博說。
在喬潤令看來，宅基地的“三權(quán)分置”已經(jīng)定了，下一步是要解決這五個問題：一是宅基地轉(zhuǎn)讓可否跨區(qū)域，二是銀行能不能抵押貸款，三是防止搞房地產(chǎn)，四是如何轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)用地，五是如何進(jìn)行市場化交易。
近年來，隨著政策的相對放開，各地積極探索農(nóng)村宅基地改革。2014年12月，全國33個市縣分別開展了“三塊地”改革試點(diǎn)。以宅基地改革試點(diǎn)為例，截至2017年4月底，試點(diǎn)地區(qū)推出宅基地7萬余戶、面積約3.2萬畝。
貴州省遵義市湄潭縣是探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)之一。比如在現(xiàn)有的抵押物處置做法上，湄潭縣探索了農(nóng)村宅基地使用權(quán)“分割登記入市”和“異地調(diào)整入市”處置方式，為突破“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”只能本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、處置進(jìn)行了有效嘗試。
中國人民銀行遵義市中心支行副行長孫爭華在接受《中國科學(xué)報(bào)》記者采訪時表示，分割登記入市是指在保障農(nóng)戶居住權(quán)和維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下，對宅基地中實(shí)際用于商業(yè)服務(wù)、工礦倉儲等經(jīng)營性用途的部分，進(jìn)行分割登記，賦予其出讓、出租、入股、抵押、擔(dān)保權(quán)能。
2017年12月，湄潭縣當(dāng)?shù)卮迕駝⒛成暾垖⑵?69.5平方米建筑物（含一間門面和一套住房）分割登記入市交易，過戶給了村民陳某。據(jù)悉，這是全國宅基地分割登記第一例，為湄潭探索住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押物處置找到了出路。
但實(shí)際存在的問題也不少。比如農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款一般額度為5萬~10萬元，但農(nóng)戶小額信貸也能達(dá)到該貸款額度，且辦理流程更為簡便，更易獲得。
無疑，盤活閑置宅基地，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的重要課題。
今年全國兩會上，安徽省農(nóng)業(yè)科學(xué)院副院長趙皖平建議，鼓勵農(nóng)民將宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過盤活利用閑置宅基地，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，增加農(nóng)民收入。
而這也正是喬潤令所說的“農(nóng)村集體建設(shè)用地是未來用地的新領(lǐng)域，也是最可發(fā)揮的領(lǐng)域”。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國科學(xué)報(bào)》 (2018-06-06 第5版 農(nóng)業(yè)周刊)
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