農民離鄉務工了，誰來種地、宅基地怎么處置等農村土地問題再度成為熱點話題。日前，國家發改委城鎮中心智庫副理事長喬潤令在2018年第三屆產業巔峰大會上表示，伴隨著農村“三權分置”的改革，農村基地建設用地將成為旅游用地的主流，其中包括宅基地。
相比于農地，農村宅基地的情況更為復雜。今年中央一號文件對此作出政策調整，要求“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適當放活宅基地使用權”，后一項成為最大亮點，為城市工商資本下鄉開發開辟了新空間。
農民進城，但宅基地不減反增
改革開放30多年來，我國城鎮化水平在不斷提高。據統計，我國城鎮化水平已從1978年的18%上升到2015年的56.1%。而隨著城鎮化水平的提高，城市對農村剩余勞動力的吸引力也在加強，2億多農村剩余勞動力進城務工。
按常理說，農民進城務工了，農村宅基地應該減少，但實際情況并非如此。
數據顯示，2000~2016年，農村常住人口由8.08億人減少到5.89億人，但農村宅基地反而由2.47億畝擴大為2.98億畝，“農村宅基地大幅度地增加。”喬潤令說。
國家發改委宏觀經濟研究院副研究員張義博在接受《中國科學報》記者采訪時表示，農民雖然進城，但他們的戶籍還留在農村，宅基地并沒有退出；同時農村中人口總量還在增加，對建設用地需求比較大，導致村莊建設規模不斷擴大。
隨著城鎮化進程的推進，城市人口和城市數量都應該增加才合理。但喬潤令發現，2000~2010年間我國不僅有80%的城市人口在流失，還有很多的城市在收縮，而不是在發展。
“這個數量并不少。”喬潤令表示，十年間有1萬多個鄉鎮和街道辦事處的人口密度在下降，不僅有大量的“空心村”，現在城市又出現了“空心化”。
武漢大學戰略管理研究院教授辜勝阻曾撰文介紹，美國城鎮化率從20%到70%時，城市數量從300多個增加到2700多個；日本城鎮化率從30%到70％時，城市數量從160多個增加到650多個。而我國城市化率從31%增加到54.77％時，城市數量卻從668個減少到656個。
喬潤令還注意到另外一個現象，城市人均建設用地和農村住宅用地遠遠超過了國家規定的標準。
根據國家標準，城市建設用地80平方米／人、鄉村建設用地120平方米／人。據統計，2015年我國工業用地產出為67億元/平方公里，相當于東京都的1/3和紐約的2/3。
宅基地成為鄉村旅游潛在用地
十八大以來，我國的土地政策主要聚焦控制數量擴張、提高土地利用效率。在喬潤令看來，擴張型的新城新區建設已經進入尾聲，城市發展將從面積、數量的擴張轉向品質和功能的提升轉變。
喬潤令發現，最近三年來，大部分政策傾向于集體建設用地、“四荒地”，搞旅游、特色小鎮、田園綜合體。
走進上海市郊野公園，不僅可以體驗田園風光，還可以了解農耕文化，像這樣的地方越來越受到城市人的歡迎。
上海市建設用地和土地整理事務中心主任顧守柏向《中國科學報》記者介紹，上海郊野公園內大部分為農田、林地、苗圃、魚塘及農村宅基地等。
據了解，郊野公園作為滿足錨固城市生態底線的生態空間和市民休閑游憩空間，既要承載農業生產、農民生活功能，也要統籌生態、游憩功能，合理布置公園服務設施，實現城市和鄉村宜居、宜業、宜游的和諧發展。
2017年12月，國家發改委、住建部等四部委聯合發布相關文件，鼓勵盤活存量和低效建設用地，嚴控新增建設用地規模，規劃用地面積控制在3平方公里左右。
今年中央一號文件也明確指出，允許縣級政府有效利用農村零星分散的存量建設用地，預留部分規劃建設用地指標用于單獨選址的農業設施和休閑旅游設施等建設。
在喬潤令看來，上述政策就是要求在土地存量上做文章。農村宅基地因此當然大有可為。
廊下郊野公園是上海市第一個對外開放的郊野公園，位于金山區廊下鎮。記者了解到，當地多數居民喬遷至上海市區或金山城區的過程中，仍有不少村民駐留在廊下本地，村里的生活品質與城鎮存在明顯落差，成為被忽略的空間主體。
“目前留守的絕大多數都是老年人，或是在村產業轉型升級過程中被邊緣化的村民，經濟拮據。”金山區現代農業園區管委會副主任涂繼美告訴《中國科學報》記者。
在金山廊下項目中，搬遷農戶采用“一補、二換、三不變”方式以房換房形式安置，以農戶自愿為前提取得搬遷補償資格，將農民20世紀80年代的破舊樓房以不花錢的方式置換成洋房別墅。搬遷補償后，村民戶籍性質不變，村民房屋宅基地性質不變，村民土地流轉承包費收益權及各種福利不變。
走進安置小區，一棟棟極具廊下特色的“白墻、黛瓦、觀音兜”建筑格外引人注目，完善的公共服務設施受到了農戶的一致好評。
在上海市嘉定區、寶山區、閔行區和浦東新區等近郊快速城市化地區，都采用“宅基地置換到城鎮”的安置模式，注重居住向城鎮集中和農民向市民的轉化。
農村土地流轉，市場化是關鍵
農村宅基地與農用地、農村集體經營性建設用地被稱為農村“三塊地”。隨著農用地“三權分置”、經營權流轉和農村集體經營性建設用地等政策的實施，后兩塊地的改革已取得了實質性進展。
但“農村宅基地制度改革仍相對滯后，突出表現為流轉限制多、試點范圍有限，成為農村土地制度改革的短板”。張義博說。
在喬潤令看來，宅基地的“三權分置”已經定了，下一步是要解決這五個問題：一是宅基地轉讓可否跨區域，二是銀行能不能抵押貸款，三是防止搞房地產，四是如何轉化成產業用地，五是如何進行市場化交易。
近年來，隨著政策的相對放開，各地積極探索農村宅基地改革。2014年12月，全國33個市縣分別開展了“三塊地”改革試點。以宅基地改革試點為例，截至2017年4月底，試點地區推出宅基地7萬余戶、面積約3.2萬畝。
貴州省遵義市湄潭縣是探索農民住房財產權抵押貸款試點地區之一。比如在現有的抵押物處置做法上，湄潭縣探索了農村宅基地使用權“分割登記入市”和“異地調整入市”處置方式，為突破“農村宅基地使用權”只能本集體經濟組織范圍內流轉、處置進行了有效嘗試。
中國人民銀行遵義市中心支行副行長孫爭華在接受《中國科學報》記者采訪時表示，分割登記入市是指在保障農戶居住權和維護財產權的前提下，對宅基地中實際用于商業服務、工礦倉儲等經營性用途的部分，進行分割登記，賦予其出讓、出租、入股、抵押、擔保權能。
2017年12月，湄潭縣當地村民劉某申請將其169.5平方米建筑物（含一間門面和一套住房）分割登記入市交易，過戶給了村民陳某。據悉，這是全國宅基地分割登記第一例，為湄潭探索住房財產權抵押物處置找到了出路。
但實際存在的問題也不少。比如農民住房財產權抵押貸款一般額度為5萬~10萬元，但農戶小額信貸也能達到該貸款額度，且辦理流程更為簡便，更易獲得。
無疑，盤活閑置宅基地，是鄉村振興戰略下的重要課題。
今年全國兩會上，安徽省農業科學院副院長趙皖平建議，鼓勵農民將宅基地退還給農村集體經濟組織，通過盤活利用閑置宅基地，促進鄉村旅游發展，增加農民收入。
而這也正是喬潤令所說的“農村集體建設用地是未來用地的新領域，也是最可發揮的領域”。
中國鄉村發現網轉自：《中國科學報》 (2018-06-06 第5版 農業周刊)
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