中國的改革是從農村起步的，農村改革的主要做法是先試點，通過試點逐步積累經驗，待條件成熟后再在全國范圍內全面推開。近年來，中國在農村領域推行了一系列的改革試點。2015年以來，經全國人大常委會授權，自然資源部（原國土資源部）會同有關部門組織開展了農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度“三項改革”試點，中國人民銀行會同有關部門組織開展了承包地經營權和農民住房財產權“兩權”抵押貸款試點。通過試點探索，取得了諸多改革經驗和具體實效，各地試點證明可行的一些改革舉措已經體現到已修訂的相關法律法規中。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《關于修改<中華人民共和國農村土地承包法>的決定》；2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議又審議通過了《中華人民共和國土地管理法》修正案，為下一步全面推進農村土地制度改革提供了法律保障。
全面深化農村改革，其核心是土地制度改革。當前，農村土地承包法和土地管理法修正案已經通過，急需出臺相關配套法規和實施細則，以推動農村各項土地改革試點盡快在全國全面推開，使新的法律能夠得到有效的貫徹實施。在城鄉融合發展的體制機制框架下，中國土地制度改革的基本方向是建立城鄉統一的土地市場，首先是搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，盡快建立城鄉統一的建設用地市場。最近，中央已經明確提出：到2022年，要“基本建成”城鄉統一的建設用地市場；到2035年，要“全面形成”城鄉統一的建設用地市場。這是城鄉融合發展背景下農村土地制度改革的重點和核心目標。然而，至今為止，中國的土地市場尤其是建設用地市場仍然是城鄉分割的，中國的房地產市場仍然是一個不完整的跛足的市場。與城市房地產市場相比，農村房地產市場起步晚，開放程度低，發育嚴重滯后，遠不能適應鄉村振興的需要。近年來，雖然全國已經開展了農村房地一體不動產確權登記工作，一些地方搭建了區域性的農村土地流轉、產權交易、閑置房產交易平臺，但農民承包地和宅基地各種權能仍缺乏有效的實現渠道，集體土地產權仍處于與國有土地產權不平等的地位（鄭振源、蔡繼明，2019），由此限制了農民財產性增收渠道的拓寬。2018年，全國農村居民人均財產凈收入僅相當于城鎮居民的8.5%，財產凈收入對農村居民可支配收入增長的貢獻率只有2.9%。此外，房地產市場的城鄉分割和不均衡，農村房產交易受限和各種權能缺失，也是導致近年來一些大城市城區房價過高、上漲過快的重要原因之一。
為此，應在確權登記的基礎上，以賦權賦能為核心，加快農村土地市場化改革的步伐。要全面推進農村房地一體不動產確權登記，并逐步將農民承包地納入不動產登記范圍。同時，在總結各地試點經驗的基礎上，盡快在全國范圍內開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度等各項改革。
關于農村宅基地制度改革，重點是在完善集體成員資格認定辦法和嚴格宅基地取得條件的基礎上，按照所有權、資格權、使用權“三權分置”的思路，放開搞活宅基地和農民房屋使用權，增加市場的開放性和交易半徑，加快房地一體化改革，最終實現可對外出租和轉讓。對于農民自愿退出的合規宅基地，要通過相關的制度安排和政策措施，打通宅基地退出與集體經營性建設用地入市的連接渠道。在集體經營性建設用地有償出讓轉讓制度建立起來后，可允許符合條件且自愿退出的宅基地有條件地轉換為集體經營性建設用地，并在其入市后納入集體經營性建設用地予以管理。在城鎮化快速推進和城鄉融合發展的背景下，實行宅基地退出與集體經營性建設用地入市的有效銜接，不僅有利于加快形成城鄉統一的建設用地市場，而且可以對城鄉居民不動產實行市場開放上的平等待遇。
作者系中國社會科學院農村發展研究所所長
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2020年第1期（有刪減）
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