2018年中央一號文件指出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’。”這是中央文件第一次明確提出農(nóng)村宅基地改革的具體方略，即“落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。可以預料的是，國家層面上可能很快就會出臺相應的辦法或意見，具體實施宅基地“三權(quán)分置”。宅基地制度是中國農(nóng)村土地制度中最特殊的制度安排，也是“三塊地”中最后改革的一塊，因而更需審慎推進，不能操之過急。
中國農(nóng)村宅基地政策的確立
和中國農(nóng)村其他土地一樣，土改以后當然是私有，即歸農(nóng)民個人所有，包括農(nóng)民所分到的地主的房產(chǎn)。合作化以后，宅基地才和耕地、林地等一起逐漸演變?yōu)榧w所有，但次序略有不同。1959年6月30日，第一屆全國人大第三次會議通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，第十三條明確規(guī)定“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。”但第十六條第二款同時規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。社員新修房屋所需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統(tǒng)籌解決”這就意味著，在高級社框架下農(nóng)村宅基地分為兩種所有制形式：一是原有宅基地，仍然是私有制；二是新增部分，由于是合作社統(tǒng)籌解決的，當然是集體所有制。
到了人民公社時期，宅基地便隨著所有制形式的過渡自然變成了集體所有制。1962年9月27日，中共八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第二十條明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。”至此，農(nóng)村宅基地的集體所有制性質(zhì)正式確立。這個文件的第四十五條同時規(guī)定：“社員的房屋，永遠歸社員所有”“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”。正是這個文件界定的“土地公有，房屋私有”的所有制框架，形成了中國農(nóng)村獨特的宅基地制度，并一直延續(xù)至今。
改革開放以后：逐漸放活的農(nóng)村宅基地政策
我國從1978年開始的農(nóng)村改革并沒有觸及宅基地問題，前5個中共中央一號文件只有2個（1982年和1984年）提及宅基地，而且僅僅強調(diào)其集體所有性質(zhì)，以及承包地、自留地不準轉(zhuǎn)作宅基地。1982年2月13日，國務院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，繼續(xù)強調(diào)“社員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒有所有權(quán)”“嚴禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地”。1986年通過的第一部《土地管理法》第六條明確規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”。這是第一次在法律上規(guī)定宅基地的所有制性質(zhì)。同時在第三十八條規(guī)定：“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準”。2004年修改后的《土地管理法》繼續(xù)保留這一內(nèi)容。說明自始至終農(nóng)民的住宅都可以出賣和出租，當然在改革開放之前可能很少。
新世紀以來，隨著大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移甚至定居，農(nóng)村閑置的房屋逐漸增多，而一些地方留在農(nóng)村的新增成人卻很難分配到宅基地，這個矛盾使改革農(nóng)村宅基地的呼聲越來越大。因此，新世紀以來的15個中共中央一號文件中，對農(nóng)村宅基地管理和改革有明確提法的就有12個。
2014年之前，一號文件對于宅基地的關注，主要在于管理、整治和確權(quán)頒證等；自2014年中央一號文件提出宅基地改革思路后，此后幾乎每年都會有所推進。2015年提出“改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機制”；2016年提出“完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機制”；2017年提出“探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”；2018年提出“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。改革的力度越來越大，農(nóng)民對宅基地和房屋使用權(quán)的處置權(quán)利也越來越大。
改革試點的主要內(nèi)容
盡管農(nóng)村宅基地改革的方向和內(nèi)容已經(jīng)明確，但如何改、改的節(jié)奏等問題都需要在實踐中找到答案。為此，2015年2月27日第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過決定，授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）暫停實施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》的6個條款，按照重大改革于法有據(jù)的原則推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，該授權(quán)將于2017年12月31日屆滿。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過決定，把北京市大興區(qū)等33個農(nóng)村土地制度改革試點單位，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點（簡稱“三塊地”改革試點）期限延長一年至2018年12月31日。在第一次授權(quán)時，只有15個縣（市、區(qū)）試點了宅基地制度改革，第二次授權(quán)擴大到所有縣（市、區(qū)）。隨著國家級試點工作的推進，一些地方也開始試點。
從試點情況看，各試點縣（市、區(qū)）均在清理一戶多宅和確權(quán)頒證前提下進行“三權(quán)分置”試點，按照國土資源部制定的《農(nóng)村宅基地制度試點實施細則》,主要分四部分內(nèi)容，即改革完善農(nóng)村宅基地權(quán)益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地有償自愿退出機制、完善宅基地管理制度。當然，各地的情況差異很大，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)試點的目標也不一樣，從我們調(diào)研的情況看，各試點縣（市、區(qū)）主要在以下幾方面進行了不同程度的創(chuàng)新。
一是宅基地取得制度。宅基地取得制度是各項改革的基礎，各地都在“一戶一宅”的大框架下制定了詳盡的取得條件。如浙江省義烏市規(guī)定“村級集體經(jīng)濟組織實有在冊人員”，對參軍、升學、服刑等情形也作了具體規(guī)定，并規(guī)定了宅基地取得的基數(shù)是人均30平方米。福建省晉江市規(guī)定家庭人均宅基地面積小于30平方米的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以申請新的宅基地。浙江省瑞安市規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員中人均住房面積不足30平方米且近期無法在原宅基地上改建的住房困難戶。
在“一戶一宅”框架下，如果確權(quán)時發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)“一戶多宅”或超面積使用情況，則全部規(guī)定有償使用。如義烏市規(guī)定超過按戶控制面積的，每年每平方米按農(nóng)村宅基地基準地價的0.15%為基礎價格，以36平方米為一檔，超占面積在36平方米（含）以內(nèi)的按基礎價格收取，每增加36平方米，收費標準按基礎價格提高20%累進計收，但收費標準提高不超過基礎價格的60%。江蘇省常州市武進區(qū)規(guī)定，本集體經(jīng)濟組織成員超面積使用宅基地的，不超過法定標準面積上限的按每年每平方米10元計收使用費，超出法定面積標準上限的按每年每平方米20元計收使用費。
二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。這是改革試點的核心。大體包含兩個含義：第一，宅基地性質(zhì)不變，地點不變；第二，宅基地退出或者置換后復墾為耕地，由縣級人民政府再置換為城鎮(zhèn)建設用地指標，這就出現(xiàn)了價值增值。第二種情況很簡單，如浙江省義烏市稱之為“集地券”，并規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人自愿退出宅基地并復墾為耕地等農(nóng)用地折合成的建設用地指標，產(chǎn)生的‘集地券’歸農(nóng)戶所有”。“集地券”還可以在義烏產(chǎn)權(quán)交易所進行交易，或者由市、鎮(zhèn)政府進行回收。有些地方叫“地票”，其效用是一樣的。在這一情形下，農(nóng)村建設用地和城鎮(zhèn)建設用地開始了打通使用。
在第一種情況下，至少有兩個問題需要解決。第一，對于轉(zhuǎn)出宅基地的農(nóng)戶，是否要求其保留最低限度的宅基地以保證其居住。從我們掌握的情況看，大部分試點縣（市、區(qū)）沒有明確規(guī)定，但義烏市規(guī)定流轉(zhuǎn)后必須人均建筑面積不少于15平方米，目的是防止農(nóng)民全部轉(zhuǎn)出宅基地后失去居住地，但大部分縣（市、區(qū)）都沒有限制，這與義烏農(nóng)民主要在本地創(chuàng)業(yè)有關。第二，對于受讓人資格有何要求。大部分縣（市、區(qū)）都規(guī)定只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，即使跨集體經(jīng)濟組織，也限制在本縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)，福建省晉江市也規(guī)定在本市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。但浙江省瑞安市為了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，規(guī)定農(nóng)房（宅基地）的流轉(zhuǎn)范圍不限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，即可以面向本集體經(jīng)濟組織以外致力于農(nóng)村發(fā)展的自然人和法人。這一規(guī)定實質(zhì)上打通了城鄉(xiāng)之間的界限，使城鎮(zhèn)居民也可以到農(nóng)村流轉(zhuǎn)宅基地，盡管目前尚有具體的規(guī)定和限制，但其長遠的意義不可小視。
三是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。各地都制定辦法推動農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款。如福建省晉江市結(jié)合農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，完善貸款政策和風險補償機制，將“銀村共建”模式由原來的單獨抵押授信，拓展為“批量授信、逐宗放款”。農(nóng)民住房貸款的額度為房屋評估價值的60%，且規(guī)定抵押權(quán)實現(xiàn)后，抵押人不得再行申請宅基地。浙江省瑞安市金融機構(gòu)設計了“瑞農(nóng)貸”產(chǎn)品，專門向本市范圍內(nèi)農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入方發(fā)放，用農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)證書抵押，用于農(nóng)房（宅基地）翻修、裝修、經(jīng)營。義烏市明確規(guī)定農(nóng)房抵押貸款只能用于農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。
試點效果評價及發(fā)展方向
從調(diào)研情況看，宅基地改革試點至少取得了四個方面的效果。一是有效解決了宅基地分配不均問題。這是欠發(fā)達地區(qū)通過這次改革要實現(xiàn)的主要目標。以江西省鷹潭市余江區(qū)為例，全區(qū)7.3萬戶農(nóng)戶中，一戶多宅的2.9萬戶，占39.7%。由于大量勞動力外出打工甚至在城鎮(zhèn)定居，全區(qū)共有閑置房屋2.3萬棟，危房8300棟，倒塌房屋7200棟。通過宅基地制度改革，截至2018年6月底，全區(qū)共退出宅基地32491宗4537畝（單指退出的房屋和附屬設施占地面積），其中有償退出7670宗1071畝，無償退出24821宗3466畝，滿足了未來15年左右農(nóng)民建房用地需求，退出宅基地復墾991畝；村集體收取有償使用費7430戶1115萬元；集體支付退出補助款1974萬元；312戶農(nóng)民退出宅基地或放棄建房申請進城購房落戶；發(fā)放農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款1500萬元；已編制7個行政村土地利用規(guī)劃，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了堅實的基礎。
二是促進了一向“沉睡”的農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。如截止到2018年5月，福建省晉江市已經(jīng)辦理宅基地和農(nóng)房抵押1966宗、合計15.29億元，共10家金融機構(gòu)參與。其中磁灶鎮(zhèn)東山村獲得了晉江市農(nóng)商銀行對村民授信1億元，在全省范圍內(nèi)開創(chuàng)了對農(nóng)民授信的先河。這是發(fā)達地區(qū)通過改革試點要實現(xiàn)的首要目標。
三是通過宅基地制度改革促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如浙江省瑞安市允許城鎮(zhèn)居民和法人到農(nóng)村流轉(zhuǎn)農(nóng)房和宅基地，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。福建省晉江市把宅基地騰退結(jié)余的2156畝土地用于發(fā)展公共設施配套項目和民生項目。該市金井鎮(zhèn)圍頭村鼓勵3宗宅基地退出，結(jié)余土地998.6平方米，加上周邊部分集體建設用地共3495平方米，通過入市開發(fā)建設酒店，促進了旅游業(yè)的發(fā)展。瑞安市財政每年安排不低于2600萬元的旅游專項資金，重點用于閑置農(nóng)房（宅基地）盤活激勵，對取得民宿特種行業(yè)許可證并試營業(yè)半年以上的民宿進行評定，達到二星級、三星級、四星級相關要求的，分別一次性給予每個客房0.5萬元、1萬元、1.5萬元的獎勵。對驗收合格的民宿達到相應規(guī)模的村莊，給予村集體最高50萬元獎勵。對整村80%以上房屋用于民宿開發(fā)的，給予村集體100萬元獎勵，從而極大地促進了農(nóng)村旅游業(yè)的發(fā)展。
四是促進了農(nóng)村民主化進程。宅基地制度改革涉及到每一個農(nóng)戶的利益，各地在操作過程中發(fā)動群眾參與討論、制定改革方案。如福建省晉江市內(nèi)坑鎮(zhèn)砌坑村為了順利推進宅基地制度改革，通過民主選舉成立了村民事務理事會，專門負責全村宅基地管理事務。理事會發(fā)動村民制定了《內(nèi)坑鎮(zhèn)砌坑村村民事務理事會工作制度》，以及集體成員資格認定辦法、宅基地有償退出辦法、宅基地有償使用辦法等“一制度三辦法”，建立健全了農(nóng)村宅基地民主管理新機制，提高了農(nóng)村民主化進程。
在試點的三項制度中，宅基地制度非常獨特因而也造成了資源配置的低效率。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》顯示，2000～2011年，在農(nóng)村人口減少1.33億的情況下，以宅基地為主的農(nóng)村居民點用地不僅沒有減少，反而增加了3045萬畝。自然資源部有關報告的數(shù)據(jù)顯示，當前農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積約為3000萬畝，低效用地面積在9000萬畝以上，分別相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4。可見，在全國范圍內(nèi)推廣改革試點成果已迫在眉睫。同時，宅基地制度涉及到每一個農(nóng)戶的利益，因而最敏感，也最受廣大農(nóng)民所關注。
應該引起注意的是，中國地域差異大，每一類地區(qū)面臨的問題完全不同。尤其是不能簡單看到2.8億農(nóng)村勞動力外出打工所造成的宅基地閑置甚至廢棄問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的《2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2017年底，全國農(nóng)民工總量2.86億人。在農(nóng)民工總量中，居家全遷到城鎮(zhèn)的3000多萬戶，這與土地流轉(zhuǎn)中全部轉(zhuǎn)出土地的戶數(shù)非常接近。這就說明，舉家全遷農(nóng)戶的承包地已經(jīng)流轉(zhuǎn)給大戶或者其他新型經(jīng)營主體，并且可以判斷以長租為主。因此，一旦這一群體在城鎮(zhèn)失業(yè)，農(nóng)村住宅可能是其最后的棲居地。回到農(nóng)村后，有居住的地方，可以打工，也可以創(chuàng)業(yè)。但一旦失去了宅基地，他們就會變成城市流民，從而造成巨大的社會問題。可見，宅基地制度改革必須謹慎推行，在優(yōu)化農(nóng)村宅基地資源配置的同時，給外出打工的農(nóng)村勞動力留有退路。
注：本文獲得國家社科基金專項課題“實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接研究”（編號：18VSJ062）支持。
作者單位：中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 農(nóng)村金融研究 微信公眾號
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