從十六大以來，宅基地制度改革就提出來了，但一直沒有突破。原因是什么？政治上的考慮是一個因素，宅基地被認為是農民安身立命的地方，擔心如果改革做的不好，農民就沒有立錐之地。另外，也有一種觀點認為，宅基地改革只在極少數城郊發達地區有需求，大多數農區沒有。十八屆三中全會作出了全面深化改革的決定，2015年在全國選取33個試點縣市，啟動農村土地改革三項試點試驗，試點之初，宅基地制度改革試點有15個，后來為了統籌推進改革，將改革范圍擴大到了33個試點，而且中央在宅基地改革方面的口子也在不斷地放。我們要考慮的是，宅基地制度改革到底有沒有需求？
1、宅基地制度改革需求的三個方面
一是農民的代際變化帶來農民與土地、農民與村莊的粘度變化。如果這兩個關系還一直保持的很緊密，改革必要性就會大大下降。為什么現在很多人堅決反對宅基地制度改革？源于他們仍固守鄉土中國的土地觀——土地是命根子，不能丟，不能放，所以不能改。如果農民跟土地和村莊的粘度還那么緊的話，是改不動的。實際上，經過多年的發展，農民和土地的關系已經在發生變化，筆者到瀘縣調查和試驗跟蹤發現，作為未來我國城鄉轉型的革命性的一代，“農二代”的生活方式基本上已經城市化了，他們跟農業的關系已經不是那么緊密了。他們對土地的觀念也發生了重大變化，他們跟村莊的關系也在變化，由鄉土變故土、家鄉變故鄉之勢，必須正視這些變化。我們隱約感到，未來“農二代”的落腳很有可能在縣城或者鎮里，不一定落到村里，當然這不意味著他們會與村莊斷根。現在可以看到“農二代”在城市買房的人增加，孩子讀書在縣城，對他們跟鄉村的關系正在發生的變化不能視而不見。粘度是觀察宅基地制度改革非常重要的指標，粘度的變化反映了農民跟土地、農民跟村莊關系的改變，如果粘度松動了，就有改革的機會了。當然這里也有一個重要的政策把握，就是改革的節奏。改革的節奏取決于農民與土地以及村莊粘度的松動程度，不同代際的農民跟村莊和土地的關系，影響著宅基地制度改革的節奏。
二是村莊的演化和分化?，F在一些人講鄉村振興，越來越陷入浪漫主義情懷，這非常危險。前幾年都在擔心農民苦、農村破、農業危，現在怎么一下子農民成為最令人羨慕的職業？還有人認為鄉村振興就是把所有的村莊振興一遍，怎么可能呢？我們要認清基本現實，這個基本事實就是未來我國的村莊還會進一步分化，而不可能齊頭并進。所以，我們認為，村莊的死和村莊的活是基本問題，如果規律上未來只有少部分村莊的復活，那大部分的村莊未來走向何處？這是一個問題。第二個基本事實，村莊適度的聚集是避開不了的現實，不可能還按以前自然村落為基本單位安排宅基地。村莊的演化和村莊的分化，直接帶來對原來宅基地分配制度、宅基地使用制度、宅基地財產權制度的影響。
三是鄉村經濟活動在起變化。筆者最近在各地調研發現，我們原來對農業的定義、農業的功能、農業的形態在理論和政策的認識上都太窄、太單薄了。最近去日本考察，對比日本的農業農村發展，一個強烈的感受是，我們為了城市和工業發展，把農業越變越窄，變成就是解決吃飯問題?，F在來看，整個農業的內涵必須改變，事實上也在改變。農業的功能也要從單純的滿足食品需求到健康、安全、文化的功能轉變，進而帶來農業的產業裂變。農業經濟活動變化之后，傳統以耕作為半徑的村莊聚落形態也會變化，這個變化對我們宅基地制度改革也會產生了重大的沖擊。
從以上三個方面來看，宅基地制度改革的需求不僅僅是在發達地區存在，也在大多數的傳統農區存在。這些地區“農二代”跟土地和村莊的關系變化是最大的。原來我們宅基地制度的基本安排，在整個鄉村的三個因素發生變化以后，必須作出改變。如果不作出改變，宅基地制度會成為鄉村轉型和城鄉關系滯后的最重要制度安排。
2、宅基地改革最難的地方在哪里？
筆者認為宅基地改革難在如何破宅基地制度的特殊性。我們設置了一套非常復雜、非常奇特的制度安排，這套制度安排原來基本上是負責兩個基本目標：一是保證農民有住所；二是保證耕地可控。為了這兩個目標，宅基地制度的設置越做越特殊。特殊性的第一點就是為保證每個人有住所，實行無償分配，這就是宅基地取得的無償性；第二是宅基地的成員性，就是以集體組織成員作為分配的基礎；第三是宅基地財產權的殘缺，只有居住權，無財產權、收益權、轉讓權；第四是村莊的封閉性，其他人和資本的都不能進來，進來之后都是不懷好意的。這些特殊性安排帶來的結果就是，這個制度是不能動的。宅基地制度改革，就要想辦法在這四件事上找到突破口。
3、宅基地改革的三個理論問題
一個是集體所有權和農戶成員權。承包地是集體所有制下農地的承包權到農戶，所以集體所有制就是成員權所有制。宅基地在所有制安排上跟承包地在所有制上都叫集體所有制，但是在所有權的權利安排是不一樣的。對于宅基地，集體所有權有實實在在的權力，能分配和管制宅基地，從宅基地上獲取收益，以及管控村莊分到農戶以外的公共部分，這個到底怎么理解？在農村，同樣是集體土地（承包地和宅基地），卻產生了兩種不同的集體所有權的制度安排。
第二是宅基地的事實權利和法定權利。從宅基地的財產屬性來看，農村的幾類土地里面，農民真正認為最具有財產特性的就是宅基地。從領證情況看，農民認為宅基地是祖祖輩輩傳下來的，對宅基地財產屬性認識是最強的。但是，宅基地權利的賦予和獲得上，又不是按財產權取得的，是通過公權力分配給農民的。在法律內涵上，分配給農民的使用權又沒有財產屬性，只有居住屬性，不能作其他使用，只能蓋房子，不能轉讓和出租，也不能交易。所以就產生了一個問題，歷史上習慣形成的宅基地的事實權利，和通過公權分配給農民的宅基地使用權，這兩者差異很大。目前進行宅基地制度改革時，我們所采取的給農民宅基地權利顯化的方式，都是通過公權力顯化的，而且都是通過政府權利的安排來給農民一部分分配的權力。所以，這里就面臨一個很大的問題，即宅基地和農村承包地的“三權分置”，是不是賦予其財產權的屬性，如果賦予了財產權的屬性，第一權利的賦權要全面；第二公權要降低；第三宅基地的使用、交易財產權應該是以權利的認定為基礎，以權利價值為基礎。
第三是宅基地使用權和集體建設用地使用權的關系。目前宅基地權利的賦權只有居住權，而當前推進的集體經營性建設用地的改革，卻賦予了其出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價權利，超越了宅基地制度改革的內容。那么宅基地能否作為集體建設用地具有同等的權利呢？這是我們接下來需要面臨的一個問題。
中國鄉村發現網轉自：村莊與城市 微信公眾號
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