018年全國兩會上，國務院總理李克強在政府工作報告中指出，要繼續探索宅基地三權分置等各項改革舉措。自2013年10月中共十八屆三中全會公布“農地入市”決議后，部分試點已經實現了“宅基地抵押貸款”的突破。
多年來，入市改革的法理障礙在于，方案設計的初衷，是提供基本的居住保障，作為福利性制度的產物，宅基地以無償的形式分配給農戶，自然也就不能拿到市場上進行交易。但是，在運行到現在，無論東部沿海發達地區，還是后發的西部內陸，“無償分配”的制度安排都難以為繼。
“又不允許交易，又不無償分。”劉守英說，既然宅基地不再是無償獲取，那么，禁止市場交易的法理基礎，也應隨之消失。他認為，改革的動因，是宅基地“福利分配權”的不斷弱化，以及“財產權”的逐步增強，入市的本質，是農民用宅基地的“福利分配權”交換“財產權”。
目前，宅基地制度運行的現狀如何，面臨著哪些現實問題？有哪些切實可行的改革路徑？就此，南方周末記者專訪了著名土地問題專家、中國人民大學經濟學院教授劉守英。
宅基地不再無償獲取
南方周末：宅基地制度運行的現狀是怎樣的，面臨著什么現實困境？
劉守英：原來講，外地人不能進村，實際上，沿海地區外地人已經進村了。進到什么程度？一個就是居住，租農民的房子住，把宅基地上蓋的房子出租；第二，用在宅基地上蓋的房子，從事經營活動，比如，義烏有很多四層半的房子，很多市場就建立在這上邊。第三，以各種變相的方式去長租，像北京郊區，不允許買，就長租。
這些東西反映出，外來人早就進來了，宅基地被交易、使用、出租，形成一個事實上的產權，和法律上認定的產權產生了矛盾。
而且，農民現在變化了。農二代和農一代不一樣，農一代在外面掙點錢，還回來蓋房，農二代出去，掙了錢，就在縣城買房，縣城買不起房就到鎮上，農民開始脫離農村，導致農房閑置和村莊破敗，所以鄉村衰敗，不完全是因為窮。
很多房子破破爛爛堆在那，也不修，因為宅基地沒有退出機制，也沒有財產權，比如說，去縣城買房住，宅基地是不是可以退回到集體，或者賣掉？現在不能退，退了以后就沒了，覺得又不得一分錢，反正去縣城住了，也不管了，就堆在那，那是我的資格權。這就導致農房閑置、農房破敗、鄉村衰敗。
無論是沿海地區，還是傳統農區，這套宅基地制度都失效了。這兩類地區都有改革的需要。第三種，城中村、城鄉接合部，這個制度就更無效了。
南方周末：雖然很有改革的必要，社會上仍不乏反對聲音，認為宅基地作為一種福利無償分配給農民，不能把福利制度給市場化了。當下，你認為改革的法理障礙消除了沒有？
劉守英：發達地區已經城市化了，需求在那里，土地價值很高，宅基地是一種不斷顯化的資產。這些地方的宅基地，打破了按成員身份無償分配的模式。沿海地區基本沒有地可分，地那么值錢，怎么可能無償分給你。城市化、工業化，占用大量建設用地，哪有那么多地給你分。所以，宅基地無償分配的制度，在沿海地區沒法實施。
這個制度名存實亡。不允許交易，又不無償給農民分，很多地方，農民還會繼續找集體要地，農民和集體間的矛盾很大。
再來看西部內陸。因為理論上講是無償分配，所以在早期，農民就多占、超占，這種現象沿海地區也有，傳統農區更嚴重。進到農村，很多房子把路占掉了，兩家中間原本有路，你往這邊移點，我往那邊移點，胡同后來就變成一道縫。多占導致村莊無序，老房子被丟棄，整個村子往公路邊移，原來農村很漂亮，現在亂得很，腳都伸不進去。
再后來，無償分配即便在傳統農區，也很難，耕地保護以后，空地有限，而且建設用地指標管控，指標不給你，也不能蓋。所以，即便在內地，宅基地也不是無償的。
如果不兌現財產權，那這個制度最后的結果是農民不領情了。
宅基地要變為財產權
南方周末：宅基地改革的試點，已經實現了宅基地抵押貸款，這種改革方向，有沒有其法理上的支持？
劉守英：宅基地可以抵押貸款，是往“財產權”的方向走，實際上，是用“福利分配權”交換“財產權”。原來是無償的，現在不給無償了，不給無償以后，再給你財產權，既然有了財產權，那就不要福利分配權了。這改革就對了，一定要破那個“無償分配”。
原來是保證每一家有一塊地，現在保證每一個農民有一個保障房，“戶有所居”替代“一戶一宅”。原來的宅基地只有居住權，沒有了就找村集體要，現在允許入市，那就變成財產權。
南方周末：東部沿海經濟發達，宅基地價值高，財產權易顯化，可以通過破除“無償分配”的方式解決問題，那西部內陸怎么辦，同樣的方法在那里也適用嗎？
劉守英：傳統農村，也要破一戶一宅，無償分配。比如，把按戶分配改成按面積，一個人多少面積，按戶的話，每一戶就要搞一塊地。未來保證農民宅基地的權利，以人為單位，不是戶。整個宅基地的設計，財產權交易的設計，基本單位就改了。
剛才說，傳統農村宅基地最大的問題，就是不得白不得。按人計算以后，確定一個時間點，一個時間點之前獲取的宅基地，還遵循無償分配原則，之后得到的地塊，就要有償，破除現在一戶一宅的無償分配。
有超占的，有多余的，有違建的，交錢的話，很多農民就不干了。可以這樣考慮：超占要交錢，少占給補償，激勵性大于懲罰性。更重要的是退出有償，有農民進城買房了，老家宅基地就閑著，空在那里，就讓他退出，退出就給補償。
無論是發達地區，還是傳統地區，基本的原則是，一定要破無償分配制度，這個無償分配不破，這個制度就永遠不會有效，就是會多占，村莊就會亂七八糟，就會不公平，就會效率低下。
中國鄉村發現網轉自：《南方周末》2018年5月31日
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