——基于余江縣農(nóng)村宅基地改革的調(diào)查與思考
【報告要點】：當今我國改革已邁入深水區(qū)，習(xí)近平總書記就此指出“對改革進程中已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的問題，困難要一個一個克服，問題要一個一個解決，既敢于出招又善于應(yīng)招，做到‘蹄疾而步穩(wěn)’。”但宅基地改革敏感而難行，常易陷入“民眾參與不進、補償難以貼心、規(guī)劃無法奏效”的困局中，甚至造成“基層矛盾激化、農(nóng)民利益受損、農(nóng)村發(fā)展受阻”，與改革宗旨背道而馳。鑒于此，作為試點地區(qū)之一的余江縣，從調(diào)動事務(wù)自治切入、創(chuàng)新多元時空配置、輔以立體規(guī)劃配套，保障宅基地改革“有力、有理、有序”，既維護了農(nóng)民主體利益，又拓寬了農(nóng)村發(fā)展空間，走出了一條“疾而穩(wěn)”的宅改之路，為廣大農(nóng)村地區(qū)深化宅改提供了有益經(jīng)驗。
一、借熟凝識，拆建并濟，有序穿越“深水區(qū)”
鄉(xiāng)村擁有熟人社會的因子，具有一定內(nèi)聚力。為此，余江縣借熟人文化凝聚共識，創(chuàng)新多元配置模式，并攜手推進新農(nóng)村建設(shè)，有效保障了改革穩(wěn)步前進。
（一）厚植“熟人網(wǎng)”，促成改革“一條心”
大部分農(nóng)民都保有宅基地祖業(yè)觀，如何動宅基地這塊“奶酪”，首先需進行思想“破冰”。余江縣以事務(wù)自治為基石，凝聚多元力量，逐漸打破傳統(tǒng)觀念，為宅改奠定深厚的群眾基礎(chǔ)。首先，利用血緣紐帶，建立組織抓手。宅改工作的落地需找到組織抓手，余江縣村民事務(wù)理事會便是宅改生力軍。為了真正發(fā)揮理事會協(xié)商溝通、調(diào)解糾紛的作用，平定鄉(xiāng)藍田村從七個房支中各選取了一名代表組成村民理事會，更好地權(quán)衡了血緣力量占比，從而保障了“各房工作有人做，各房說話有人聽”。其次，調(diào)動黨員作用，找準引領(lǐng)龍頭。宅改工作工作是塊“硬骨頭”，誰都不愿意下第一口。為撬開宅改的閥門，廣大黨員干部立足于改革一線，成為改革的示范兵。“不管什么工作總要有人帶頭，總要有人吃虧，”平定鄉(xiāng)藍田村宋志強作為一名黨員干部，在村中率先拆除自己兄弟房屋，其“吃虧精神”喚起村民改革的動力。最后，發(fā)揮鄉(xiāng)賢優(yōu)勢，團結(jié)村莊能人。鄉(xiāng)賢在村莊具有一定的社會威望，余江縣在推進宅改時重新賦予了鄉(xiāng)賢以現(xiàn)代涵義，“他們（鄉(xiāng)賢）說一句，頂我們說一百句，”藍田村宋理事說。在“鄉(xiāng)愁”牽引下，各地鄉(xiāng)賢團結(jié)到宅改的大潮中，東陽李家村鄉(xiāng)賢李根，在李家村宅改工作毫無進展的情況下回鄉(xiāng)參加理事大會號召其他鄉(xiāng)賢支持家鄉(xiāng)建設(shè)。在他的帶動下，村里退出宅基地面積1.7萬平方米，樹立了宅改榜樣。
（二）念好“配置經(jīng)”，保障端平“一碗水”
“不要贏就要平”是許多村民的底線，因而宅改時必須切實保障過程公平與農(nóng)民利益。為此，余江縣創(chuàng)新性地提出了三種公平調(diào)配方式：第一，以空間換空間，即，一方面以“亂舊房換整齊房”，對于不符合村莊建設(shè)舊房，村中統(tǒng)一拆除并補償一定費用或集中補建新房。另一種為“散畜欄換整柴房”，亦即無償退出零舊畜欄，后集中建設(shè)柴房。如平定鄉(xiāng)藍田村拆除豬牛欄207間，后統(tǒng)一規(guī)劃集中建起柴火間，農(nóng)戶只需繳納少量使用費便可申請使用。第二，以空間換時間。為有效保障農(nóng)民的住房權(quán)利，針對一戶多宅的農(nóng)戶，鼓勵農(nóng)戶有償退出同時享受優(yōu)先申請機會，在兒子達到分戶年齡22周歲享有優(yōu)先申請宅基地建房的優(yōu)惠。而在同等條件下則采取“三確定一公示一競拍”的擇位競價的方式進行有償分配。第三，以時間換空間。針對宅基地占用耕地現(xiàn)象突出，農(nóng)村用地壓力大的問題，余江縣鼓勵村民進程時自愿退出宅基地15年使用權(quán)，并換取在政府劃定的優(yōu)勢地段選購房屋時600-800元/㎡的優(yōu)惠政策。
（三）完善“規(guī)劃圖”，助力擰成“一股繩”
宅改不止是“拆舊”，還需要同步“建新”，其中既包含新屋的建造，也包括新格局的建立。余江縣在改革中高瞻遠矚進行村莊規(guī)劃，并多方集資助力村莊建設(shè)。一方面，匯聚多方合力，建造“資金池”。首先，用好有償使用費與擇位競價費。對于多占用的宅基地，超出部分按階梯收費方式收取使用金，為村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注資。目前余江縣收取有償使用費已達373萬元。其次，借助鄉(xiāng)賢募捐金。余江縣鄉(xiāng)賢借助自身經(jīng)濟優(yōu)勢，積極捐資助力村莊建設(shè)。其中平定鄉(xiāng)藍田村宋家組的宋和紅捐資80萬元用于建設(shè)村內(nèi)休閑廣場建設(shè)。最后，領(lǐng)取“增減掛”補助金。針對征收宅基地復(fù)墾耕地，政府按一定標準給于補貼，其中水田每畝補貼50000元，旱地每畝補貼45000元，多渠道的集資保障了宅改深化有“底氣”。另一方面，集結(jié)內(nèi)外資源，找準“設(shè)計師”。在第一批宅改村莊試點中，村莊自主規(guī)劃建設(shè)，因缺乏專業(yè)人員進行整體指導(dǎo)，出現(xiàn)宅基地面積緊湊、公共設(shè)施不足等狀況。為此，余江縣加強引導(dǎo)，通過政府采購的方式，將村莊規(guī)劃通過招投標方式確定規(guī)劃設(shè)計單位，由鄉(xiāng)村組織協(xié)調(diào)，在不突破鄉(xiāng)總體規(guī)劃的前提下，配合設(shè)計單位制訂操作性強，秀美宜居的村莊規(guī)劃。
二、外象更新，內(nèi)力激活，穩(wěn)步邁入“新農(nóng)村”
宅基地改革不僅是一場土地制度的大變革，也使村莊面貌大翻新。在宅改中農(nóng)民的利益得到了有效保障，宅改后村莊也得以可持續(xù)發(fā)展。
（一）農(nóng)村用地秩序得到重建
余江縣通過宅改，在保障基本用地的同時，進一步重建了農(nóng)村秩序，使村民真正感受村莊建設(shè)的福利。首先，守住了耕地紅線。一方面，整合土地資源，劃定宅基地和耕地面積，從而節(jié)約耕地。另一方面，退出以前違規(guī)占用耕地，部分收歸的宅基地復(fù)墾為耕地，保障了耕地面積。其中楊溪鄉(xiāng)江背村在守住耕地紅線的基礎(chǔ)上，自2013以來，因宅改復(fù)墾耕地已達210畝。其次，明晰了產(chǎn)權(quán)邊界。“宅基地不占白不占”的觀念深深扎根村民心中，不少村民因搶占宅基地而頻生糾紛。宅改對農(nóng)民建房的土地進行規(guī)范化、制度化的管理，按照“一戶一宅”的原則，對建房標準和面積進行統(tǒng)一的規(guī)定，農(nóng)民建房需要審批并頒發(fā)公示牌。據(jù)瓦窯村倪理事反映，村民以前都是各掃門前雪，現(xiàn)在拆除了危房，村子安全隱患少了，矛盾糾紛減少達95%。最后，建起了公共規(guī)則。“沒有規(guī)矩不成方圓”，余江縣以改革為契機，完善宅基地管理制度。將多占用村集體宅基地，拒不交納有償使用費或退出的村民列入農(nóng)村宅基地黑名單管理，建立農(nóng)村宅基地黑名單制度，從而減少亂搭亂建情況，保障村莊整體環(huán)境衛(wèi)生。“村里路寬了，房子蓋整齊了，申請宅基地不難了，村民更加和睦了”，中童鎮(zhèn)徐張村潘蘇榮說到。
（二）農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利得以護全
宅改工作是農(nóng)村改革工作的“攻堅戰(zhàn)”，宅改之所以難，從根本上講是觸及多元主體的利益。余江縣在宅改中具體分析不同主體需求，平衡多元利益，真正實現(xiàn)“一碗水端平”。第一，維護了村民住房使用權(quán)。以前的村莊宅基地審批不嚴格，村莊規(guī)劃不合理，存在著村里富人大量占據(jù)宅基地，擠占了集體成員的使用權(quán)利。宅改嚴格按照“一戶一宅”的標準，建立退出機制，過去想建房因土地有限而無法建房的村民可向村委會申請建房，維護了村民的住房使用權(quán)。中童鎮(zhèn)張村坂上潘家村嚴格宅基地管理，著力進行村莊規(guī)劃，保證了未來十到十五年新增宅基地面積。第二，保障了特殊人群基本住房權(quán)。針對于特困戶通過分散安置和集中安置的方式解決住房難的問題。針對分散安置的貧困戶，一方面經(jīng)過村民代表會議集體公議，減免房屋使用費，利用扶貧資金幫扶和借助鄉(xiāng)賢資助解決困難戶建房難問題，藍田宋家的低保戶宋祥福在危房改造中，爭取國家補助資金35000萬元。另一方面針對集中安置的困難戶，通過整合民政、扶貧資金，平定鄉(xiāng)洪萬村建立起一棟“幸福樓”，集中安置全村特困戶。第三，賦予了農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)。通過宅改確定了村民的住房面積，保障村民的合法權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民可以通過宅基地有償退出、出租、抵押貸款實現(xiàn)增收，從而賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。鄧埠鎮(zhèn)西坂村村民用房子抵押貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)，日子越過越好，其中村委書記家一棟占地120㎡的二層半樓房，經(jīng)銀行評估的價值為10萬元。
（三）鄉(xiāng)村發(fā)展獲取新活力
余江縣以宅改為牽引激活了鄉(xiāng)村自治體的發(fā)展，讓廣大村民參與村莊建設(shè)中，形成“人人參與、人人受益”鄉(xiāng)村發(fā)展新常態(tài)。首先，自治意識增強。在宅改中，余江縣以村民理事會為組織載體，利用熟人治理的優(yōu)勢，以民主協(xié)商為基本運行方式，以鄉(xiāng)規(guī)民約為內(nèi)部約束機制，激發(fā)村民自治的活力，保障宅改過程中的公平公正。“我們不講硬性要求，以鄉(xiāng)規(guī)民約為主，”楊溪鄉(xiāng)管溪村陳理事長說。其次，政府角色轉(zhuǎn)型。借助村民自治，村民成為宅改的主體，而政府只引導(dǎo)政策方向，這不僅減輕基層政府負擔(dān)，也激活群眾內(nèi)生動力，充分調(diào)動群眾參與改革的積極性。平定鄉(xiāng)的萬主席感慨“這次改革的重擔(dān)都落在理事會肩上，我們政府只負責(zé)傳達上面的要求。”最后，落實集體所有。“多占宅基地，要交人民幣”，宅改劃清了宅基地所有權(quán)邊界，通過征收有償使用費，進一步明確宅基地不是祖業(yè)，而是集體資產(chǎn)，糾正了長久以來模糊的習(xí)慣地權(quán)的思維，切實維護了宅基地集體所有，亦為集體經(jīng)濟注入了血液。“以前大家覺得這是我占的就是我的，通過這次改革村民明白了，用地是要與集體報告的，不能再這么隨便來了。”
三、推進有力，過程平穩(wěn)，改革闖出“新路徑”
余江作為全國宅改試點之一，在充分利用村民自治的基礎(chǔ)上，平衡多元利益，保障村民住房權(quán)益，盤活閑置資產(chǎn)，改善村莊的整體風(fēng)貌，為全國的宅改推進展現(xiàn)了有效的路徑。
（一）賦予充分自治空間是減少宅改摩擦力的重要條件
習(xí)近平總書記強調(diào)，“要學(xué)習(xí)和掌握人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的觀點，緊緊依靠人民推進改革。”余江縣宅改之初便建立村民理事會，充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，并適時進行引導(dǎo)，讓村民成為改革的主人。在具體宅改工作中，理事會充分發(fā)揮熟人社會的優(yōu)勢，借理事會調(diào)查摸底以獲取真實信息，自我討論身份界定、有償費用起征標準以及費用收繳方式等具體事宜，將改革內(nèi)化為村集體內(nèi)部事務(wù)，規(guī)避了利益博弈中政府介入產(chǎn)生的不適問題，明確了政府與自治組織的權(quán)責(zé)邊界，從而保障改革方案與細節(jié)“順民心、合民意、貼民利”，避免了改革與民意的脫節(jié)，也減少了政策落地時的摩擦力。
（二）抓準“關(guān)鍵少數(shù)”有助于減少改革的過程陣痛
習(xí)近平總書記在關(guān)于改革的論述中提到，“抓工作關(guān)鍵是抓人，領(lǐng)導(dǎo)干部是骨干和中堅力量，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’，就等于抓住了“牛鼻子。”余江保障宅改平穩(wěn)推進的重要經(jīng)驗便是抓準“關(guān)鍵少數(shù)”。在余江實踐中，“關(guān)鍵少數(shù)”一方面扮演著“沖鋒者”的角色，黨員干部帶頭拆，鄉(xiāng)賢募捐助宅改，其示范增強農(nóng)民參與的自覺性；另一方面他們又成為了鄉(xiāng)土“說和人”，在疏導(dǎo)過程中動之以情曉之以理，將村民“看過去”、“重個人”的思維扭轉(zhuǎn)為“看未來”、“重集體”，有效緩解了宅改中的社會矛盾，極大地舒緩了改革過程的陣痛，從根本上保障了改革良性運行。
（三）“保障優(yōu)先，兼顧優(yōu)化”方能凝聚宅改合力
“要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。宅基地改革不是為改而改，只有與系列漸進式改革有機銜接才可打好“組合拳”。余江大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，村民生活質(zhì)量長期難以提升，通過將宅改與新農(nóng)村建設(shè)攜手并進，以“一改促六化”打造美麗鄉(xiāng)村的余江樣板，既改善了村民的居住環(huán)境，亦提高村民生活質(zhì)量，達成了“居者有其屋”的保障性目標，亦真正實現(xiàn)了“居者優(yōu)其屋”的最終目的。余江實踐立足于本土實際，增強了改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性、耦合性，有效地避免了二次開發(fā)所徒增的改革成本，從根本上保障了農(nóng)民利益，可成為廣大欠發(fā)達地區(qū)宅基地改革的經(jīng)驗樣板。
（四）健全農(nóng)村住房保障新機制是宅基地改革的重中之重
在《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中指出“宅基地改革要在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制”。如何在改革中保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，余江縣宅基地改革實踐交出了滿意的答卷：在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，充分考慮多元主體的利益需求；幫扶困難群體以保障其基本住房需求；創(chuàng)新時空配置模式，以“空間換時間”滿足代際用地需求；引導(dǎo)有條件村民市民化以滿足整體用地需求。余江縣宅基地改革建立起的多元化農(nóng)村住房保障體系，切實保障“人人有房住”，無疑是探索住房保障實現(xiàn)的有效實踐。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村研究網(wǎng)
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