——基于余江縣農村宅基地改革的調查與思考
【報告要點】：當今我國改革已邁入深水區，習近平總書記就此指出“對改革進程中已經出現和可能出現的問題，困難要一個一個克服，問題要一個一個解決，既敢于出招又善于應招，做到‘蹄疾而步穩’。”但宅基地改革敏感而難行，常易陷入“民眾參與不進、補償難以貼心、規劃無法奏效”的困局中，甚至造成“基層矛盾激化、農民利益受損、農村發展受阻”，與改革宗旨背道而馳。鑒于此，作為試點地區之一的余江縣，從調動事務自治切入、創新多元時空配置、輔以立體規劃配套，保障宅基地改革“有力、有理、有序”，既維護了農民主體利益，又拓寬了農村發展空間，走出了一條“疾而穩”的宅改之路，為廣大農村地區深化宅改提供了有益經驗。
一、借熟凝識，拆建并濟，有序穿越“深水區”
鄉村擁有熟人社會的因子，具有一定內聚力。為此，余江縣借熟人文化凝聚共識，創新多元配置模式，并攜手推進新農村建設，有效保障了改革穩步前進。
（一）厚植“熟人網”，促成改革“一條心”
大部分農民都保有宅基地祖業觀，如何動宅基地這塊“奶酪”，首先需進行思想“破冰”。余江縣以事務自治為基石，凝聚多元力量，逐漸打破傳統觀念，為宅改奠定深厚的群眾基礎。首先，利用血緣紐帶，建立組織抓手。宅改工作的落地需找到組織抓手，余江縣村民事務理事會便是宅改生力軍。為了真正發揮理事會協商溝通、調解糾紛的作用，平定鄉藍田村從七個房支中各選取了一名代表組成村民理事會，更好地權衡了血緣力量占比，從而保障了“各房工作有人做，各房說話有人聽”。其次，調動黨員作用，找準引領龍頭。宅改工作工作是塊“硬骨頭”，誰都不愿意下第一口。為撬開宅改的閥門，廣大黨員干部立足于改革一線，成為改革的示范兵。“不管什么工作總要有人帶頭，總要有人吃虧，”平定鄉藍田村宋志強作為一名黨員干部，在村中率先拆除自己兄弟房屋，其“吃虧精神”喚起村民改革的動力。最后，發揮鄉賢優勢，團結村莊能人。鄉賢在村莊具有一定的社會威望，余江縣在推進宅改時重新賦予了鄉賢以現代涵義，“他們（鄉賢）說一句，頂我們說一百句，”藍田村宋理事說。在“鄉愁”牽引下，各地鄉賢團結到宅改的大潮中，東陽李家村鄉賢李根，在李家村宅改工作毫無進展的情況下回鄉參加理事大會號召其他鄉賢支持家鄉建設。在他的帶動下，村里退出宅基地面積1.7萬平方米，樹立了宅改榜樣。
（二）念好“配置經”，保障端平“一碗水”
“不要贏就要平”是許多村民的底線，因而宅改時必須切實保障過程公平與農民利益。為此，余江縣創新性地提出了三種公平調配方式：第一，以空間換空間，即，一方面以“亂舊房換整齊房”，對于不符合村莊建設舊房，村中統一拆除并補償一定費用或集中補建新房。另一種為“散畜欄換整柴房”，亦即無償退出零舊畜欄，后集中建設柴房。如平定鄉藍田村拆除豬牛欄207間，后統一規劃集中建起柴火間，農戶只需繳納少量使用費便可申請使用。第二，以空間換時間。為有效保障農民的住房權利，針對一戶多宅的農戶，鼓勵農戶有償退出同時享受優先申請機會，在兒子達到分戶年齡22周歲享有優先申請宅基地建房的優惠。而在同等條件下則采取“三確定一公示一競拍”的擇位競價的方式進行有償分配。第三，以時間換空間。針對宅基地占用耕地現象突出，農村用地壓力大的問題，余江縣鼓勵村民進程時自愿退出宅基地15年使用權，并換取在政府劃定的優勢地段選購房屋時600-800元/㎡的優惠政策。
（三）完善“規劃圖”，助力擰成“一股繩”
宅改不止是“拆舊”，還需要同步“建新”，其中既包含新屋的建造，也包括新格局的建立。余江縣在改革中高瞻遠矚進行村莊規劃，并多方集資助力村莊建設。一方面，匯聚多方合力，建造“資金池”。首先，用好有償使用費與擇位競價費。對于多占用的宅基地，超出部分按階梯收費方式收取使用金，為村莊基礎設施建設注資。目前余江縣收取有償使用費已達373萬元。其次，借助鄉賢募捐金。余江縣鄉賢借助自身經濟優勢，積極捐資助力村莊建設。其中平定鄉藍田村宋家組的宋和紅捐資80萬元用于建設村內休閑廣場建設。最后，領取“增減掛”補助金。針對征收宅基地復墾耕地，政府按一定標準給于補貼，其中水田每畝補貼50000元，旱地每畝補貼45000元，多渠道的集資保障了宅改深化有“底氣”。另一方面，集結內外資源，找準“設計師”。在第一批宅改村莊試點中，村莊自主規劃建設，因缺乏專業人員進行整體指導，出現宅基地面積緊湊、公共設施不足等狀況。為此，余江縣加強引導，通過政府采購的方式，將村莊規劃通過招投標方式確定規劃設計單位，由鄉村組織協調，在不突破鄉總體規劃的前提下，配合設計單位制訂操作性強，秀美宜居的村莊規劃。
二、外象更新，內力激活，穩步邁入“新農村”
宅基地改革不僅是一場土地制度的大變革，也使村莊面貌大翻新。在宅改中農民的利益得到了有效保障，宅改后村莊也得以可持續發展。
（一）農村用地秩序得到重建
余江縣通過宅改，在保障基本用地的同時，進一步重建了農村秩序，使村民真正感受村莊建設的福利。首先，守住了耕地紅線。一方面，整合土地資源，劃定宅基地和耕地面積，從而節約耕地。另一方面，退出以前違規占用耕地，部分收歸的宅基地復墾為耕地，保障了耕地面積。其中楊溪鄉江背村在守住耕地紅線的基礎上，自2013以來，因宅改復墾耕地已達210畝。其次，明晰了產權邊界。“宅基地不占白不占”的觀念深深扎根村民心中，不少村民因搶占宅基地而頻生糾紛。宅改對農民建房的土地進行規范化、制度化的管理，按照“一戶一宅”的原則，對建房標準和面積進行統一的規定，農民建房需要審批并頒發公示牌。據瓦窯村倪理事反映，村民以前都是各掃門前雪，現在拆除了危房，村子安全隱患少了，矛盾糾紛減少達95%。最后，建起了公共規則。“沒有規矩不成方圓”，余江縣以改革為契機，完善宅基地管理制度。將多占用村集體宅基地，拒不交納有償使用費或退出的村民列入農村宅基地黑名單管理，建立農村宅基地黑名單制度，從而減少亂搭亂建情況，保障村莊整體環境衛生。“村里路寬了，房子蓋整齊了，申請宅基地不難了，村民更加和睦了”，中童鎮徐張村潘蘇榮說到。
（二）農民財產權利得以護全
宅改工作是農村改革工作的“攻堅戰”，宅改之所以難，從根本上講是觸及多元主體的利益。余江縣在宅改中具體分析不同主體需求，平衡多元利益，真正實現“一碗水端平”。第一，維護了村民住房使用權。以前的村莊宅基地審批不嚴格，村莊規劃不合理，存在著村里富人大量占據宅基地，擠占了集體成員的使用權利。宅改嚴格按照“一戶一宅”的標準，建立退出機制，過去想建房因土地有限而無法建房的村民可向村委會申請建房，維護了村民的住房使用權。中童鎮張村坂上潘家村嚴格宅基地管理，著力進行村莊規劃，保證了未來十到十五年新增宅基地面積。第二，保障了特殊人群基本住房權。針對于特困戶通過分散安置和集中安置的方式解決住房難的問題。針對分散安置的貧困戶，一方面經過村民代表會議集體公議，減免房屋使用費，利用扶貧資金幫扶和借助鄉賢資助解決困難戶建房難問題，藍田宋家的低保戶宋祥福在危房改造中，爭取國家補助資金35000萬元。另一方面針對集中安置的困難戶，通過整合民政、扶貧資金，平定鄉洪萬村建立起一棟“幸福樓”，集中安置全村特困戶。第三，賦予了農民更多財產權。通過宅改確定了村民的住房面積，保障村民的合法權利，在此基礎上，農民可以通過宅基地有償退出、出租、抵押貸款實現增收，從而賦予農民更多的財產權利。鄧埠鎮西坂村村民用房子抵押貸款發展產業，日子越過越好，其中村委書記家一棟占地120㎡的二層半樓房，經銀行評估的價值為10萬元。
（三）鄉村發展獲取新活力
余江縣以宅改為牽引激活了鄉村自治體的發展，讓廣大村民參與村莊建設中，形成“人人參與、人人受益”鄉村發展新常態。首先，自治意識增強。在宅改中，余江縣以村民理事會為組織載體，利用熟人治理的優勢，以民主協商為基本運行方式，以鄉規民約為內部約束機制，激發村民自治的活力，保障宅改過程中的公平公正。“我們不講硬性要求，以鄉規民約為主，”楊溪鄉管溪村陳理事長說。其次，政府角色轉型。借助村民自治，村民成為宅改的主體，而政府只引導政策方向，這不僅減輕基層政府負擔，也激活群眾內生動力，充分調動群眾參與改革的積極性。平定鄉的萬主席感慨“這次改革的重擔都落在理事會肩上，我們政府只負責傳達上面的要求。”最后，落實集體所有。“多占宅基地，要交人民幣”，宅改劃清了宅基地所有權邊界，通過征收有償使用費，進一步明確宅基地不是祖業，而是集體資產，糾正了長久以來模糊的習慣地權的思維，切實維護了宅基地集體所有，亦為集體經濟注入了血液。“以前大家覺得這是我占的就是我的，通過這次改革村民明白了，用地是要與集體報告的，不能再這么隨便來了。”
三、推進有力，過程平穩，改革闖出“新路徑”
余江作為全國宅改試點之一，在充分利用村民自治的基礎上，平衡多元利益，保障村民住房權益，盤活閑置資產，改善村莊的整體風貌，為全國的宅改推進展現了有效的路徑。
（一）賦予充分自治空間是減少宅改摩擦力的重要條件
習近平總書記強調，“要學習和掌握人民群眾是歷史的創造者的觀點，緊緊依靠人民推進改革。”余江縣宅改之初便建立村民理事會，充分尊重群眾的首創精神，并適時進行引導，讓村民成為改革的主人。在具體宅改工作中，理事會充分發揮熟人社會的優勢，借理事會調查摸底以獲取真實信息，自我討論身份界定、有償費用起征標準以及費用收繳方式等具體事宜，將改革內化為村集體內部事務，規避了利益博弈中政府介入產生的不適問題，明確了政府與自治組織的權責邊界，從而保障改革方案與細節“順民心、合民意、貼民利”，避免了改革與民意的脫節，也減少了政策落地時的摩擦力。
（二）抓準“關鍵少數”有助于減少改革的過程陣痛
習近平總書記在關于改革的論述中提到，“抓工作關鍵是抓人，領導干部是骨干和中堅力量，抓住領導干部這個‘關鍵少數’，就等于抓住了“牛鼻子。”余江保障宅改平穩推進的重要經驗便是抓準“關鍵少數”。在余江實踐中，“關鍵少數”一方面扮演著“沖鋒者”的角色，黨員干部帶頭拆，鄉賢募捐助宅改，其示范增強農民參與的自覺性；另一方面他們又成為了鄉土“說和人”，在疏導過程中動之以情曉之以理，將村民“看過去”、“重個人”的思維扭轉為“看未來”、“重集體”，有效緩解了宅改中的社會矛盾，極大地舒緩了改革過程的陣痛，從根本上保障了改革良性運行。
（三）“保障優先，兼顧優化”方能凝聚宅改合力
“要更加注重改革的系統性、整體性、協同性”。宅基地改革不是為改而改，只有與系列漸進式改革有機銜接才可打好“組合拳”。余江大部分農村地區經濟發展較為落后，村民生活質量長期難以提升，通過將宅改與新農村建設攜手并進，以“一改促六化”打造美麗鄉村的余江樣板，既改善了村民的居住環境，亦提高村民生活質量，達成了“居者有其屋”的保障性目標，亦真正實現了“居者優其屋”的最終目的。余江實踐立足于本土實際，增強了改革的系統性、協同性、耦合性，有效地避免了二次開發所徒增的改革成本，從根本上保障了農民利益，可成為廣大欠發達地區宅基地改革的經驗樣板。
（四）健全農村住房保障新機制是宅基地改革的重中之重
在《深化農村改革綜合性實施方案》中指出“宅基地改革要在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制”。如何在改革中保障農戶的宅基地用益物權，余江縣宅基地改革實踐交出了滿意的答卷：在尊重村民意愿的基礎上，充分考慮多元主體的利益需求；幫扶困難群體以保障其基本住房需求；創新時空配置模式，以“空間換時間”滿足代際用地需求；引導有條件村民市民化以滿足整體用地需求。余江縣宅基地改革建立起的多元化農村住房保障體系，切實保障“人人有房住”，無疑是探索住房保障實現的有效實踐。
中國鄉村發現網轉自：中國農村研究網
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