提要：本文分析了改革開放40年來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市流動及其市民化的三個階段歷程，系統(tǒng)梳理政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理理念、管理體制從防范控制、保障權(quán)益到市民化推進的演變，回顧和評述了學(xué)界對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口研究中基于社會結(jié)構(gòu)、社會政策、城市化和社會建設(shè)等不同視角的研究,在此基礎(chǔ)上，展望了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的方向，并提出了未來的重點研究方向是加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及其變化趨勢研究、加強對相關(guān)制度安排的梳理和評估研究、構(gòu)建多方參與的綜合性服務(wù)管理體系研究。
關(guān)鍵詞：人口流動 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口 市民化 戶籍制度
改革開放以來，快速的工業(yè)化、城市化和市場化加速了城鄉(xiāng)關(guān)系的變動，數(shù)以萬計農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不斷放松束縛的制度變革中開始跨越城鄉(xiāng)的邊界，帶動人口的空間再分布和身份的再定位。回顧農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市流動40年的歷程，系統(tǒng)梳理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理理念、體制及其經(jīng)濟社會背景的變化歷程，回顧農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政策的“融合之路”，能幫助我們提出促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的新構(gòu)想以及體制、機制改革的可行對策。
一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口概念的變遷
目前對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口內(nèi)涵的研究不多，從文字上看，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”中的“農(nóng)業(yè)”是指包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)在內(nèi)的所有第一產(chǎn)業(yè)，配上“人口”表明這一群體的戶籍身份是農(nóng)業(yè)人口；“轉(zhuǎn)移”表明該群體在地理空間上的變動，即由農(nóng)村流動到城鎮(zhèn)，且既有就地的流動轉(zhuǎn)移，也有跨縣、跨省的異地流動轉(zhuǎn)移。一般地說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一概念的內(nèi)涵比農(nóng)民工概念的內(nèi)涵豐富。從狹義來看，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”是對“農(nóng)民工”概念的簡單替代，只是“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”較為中性，關(guān)注的是農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，在城鎮(zhèn)居住、生活和就業(yè)，逐步成為城市居民的過程；“農(nóng)民工”這一稱謂則關(guān)注的進城務(wù)工經(jīng)商人員的身份和職業(yè)，帶有一定的歧視色彩。從廣義上看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包含兩類人群：一是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的群體，既包括進城務(wù)工經(jīng)商人員，也包括隨遷家屬，還包括失地農(nóng)民；二是仍然在農(nóng)村居住，但已從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的群體。
二、農(nóng)村人口向城市流動的歷程
(一)“離土不離鄉(xiāng)”時期（1978—1991年）
改革開放以前，我國實行的是城鄉(xiāng)二元社會體制，嚴格限制農(nóng)村人口向城市流動和遷移。1979年以來，隨著經(jīng)濟改革的推行，我國限制“鄉(xiāng)—城”人口流動的城鄉(xiāng)隔離制度開始松弛。1984年，中央啟動了城市經(jīng)濟體制的改革，給城市經(jīng)濟注入了活力，第二、三產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，對勞動力產(chǎn)生了巨大需求。特別是在東南沿海地區(qū)，得益于國家的對外開放政策，“三資”企業(yè)和“三來一補”企業(yè)迅速發(fā)展，對勞動力產(chǎn)生了旺盛的需求。同時，國家放寬了對個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟發(fā)展的限制，體制外就業(yè)空間得以迅速發(fā)育和擴大。在這種背景下，國家開始逐步放松對農(nóng)民進城的限制，使得大量農(nóng)民在無城市戶籍的條件下進入城市就業(yè)、居住，形成年盛一年的農(nóng)村勞動力的異地轉(zhuǎn)移的所謂“民工潮”。
這一時期，人口流動的特點主要表現(xiàn)在：第一，呈現(xiàn)短距離的“離土不離鄉(xiāng)”形式。以省內(nèi)遷移為主，且主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)。第二，規(guī)模增長快。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從1983年的535萬人，上升到1992年的1.1億人，后者大約是前者的21倍。第三，轉(zhuǎn)移方式以兼業(yè)為主。外出打工的農(nóng)村勞動力絕大多數(shù)都未放棄原有的承包土地，他們農(nóng)忙時在家務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時外出打工。第四，人口特征上，男性所占比例明顯高于女性。年齡多集中在15~30歲的青壯年人口中，該群體占總體的65%左右。流動的地域選擇主要遵循“臨近優(yōu)先”原則，遷入地主要集中在東部沿海各省、市，遷出地主要集中在四川、湖南、河北等地。
(二)“離土又離鄉(xiāng)”時期（1992—2001年）
1992年，以鄧小平的“南方談話”和黨的“十四大”召開兩大事件為標志，中國的改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)邁入建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的新階段。“四小龍”產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，外企、外資的大舉進入，東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成功轉(zhuǎn)型，使東南沿海地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，創(chuàng)造了豐富的勞動就業(yè)機會。同時，國有企業(yè)改革的全面推進，城市民營經(jīng)濟的迅速發(fā)展，特別是建筑業(yè)和飲食服務(wù)業(yè)等原來發(fā)展相對薄弱的部門得到迅速崛起，對勞動力需求大量增加。因此，中西部農(nóng)村剩余勞動力大量向東部城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷移。
20世紀90年代后期，受亞洲金融危機的影響，我國經(jīng)濟增速回落，就業(yè)容量下降，導(dǎo)致中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移在總規(guī)模不斷擴大的同時，速度上出現(xiàn)逐步放慢的趨勢。
這一時期，人口流動主要表現(xiàn)為以下特征：第一，外出務(wù)工經(jīng)商取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動的主要方式。勞動力轉(zhuǎn)移不僅規(guī)模空前，數(shù)量增加到1億多人，而且跨縣及省際的流動比例大大提高，以“離土又離鄉(xiāng)”形式為主。第二，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移速度呈現(xiàn)緩慢下降趨勢。第三，在流向上，跨省遷入和遷出地集中度進一步提高，流入重心向東部沿海和新疆地區(qū)偏移。人口凈流入呈現(xiàn)“離土又離鄉(xiāng)”的特點，東南沿海占比達到80%以上，開始形成京津冀、珠三角、長三角和新疆“四大遷入圈”。
（三）“離土不回鄉(xiāng)”時期（2002年至今）
2001年我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，外貿(mào)出口得到迅猛增長，為紡織、服裝、玩具、皮革、家具等勞動密集型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了新的就業(yè)機會。隨著就業(yè)形勢的根本性好轉(zhuǎn)，各地紛紛取消了針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的各種就業(yè)歧視，這使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市就業(yè)的經(jīng)濟和制度環(huán)境都大為改善。
從2007年開始，由于國際環(huán)境不景氣，國內(nèi)能源、原材料價格上漲，勞動力成本上升以及人民幣升值等原因，珠三角和長三角地區(qū)的勞動密集型制造業(yè)開始面臨一場前所未有的危機，許多企業(yè)出現(xiàn)了關(guān)停倒閉。據(jù)人力資源和社會保障部課題組的數(shù)據(jù)，2008年金融危機導(dǎo)致我國企業(yè)現(xiàn)有就業(yè)崗位大約減少8%，引發(fā)了大規(guī)模“農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮”。2010年以后，城市的就業(yè)形勢很快好轉(zhuǎn)，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的地域結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)，以及總體的供求關(guān)系都在發(fā)生深刻的調(diào)整。
這一時期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要特征如下：
第一，從流向看，主要流入地和流出地涇渭分明。東部沿海和新疆等10省、自治區(qū)、直轄市為主要流入地，長江以南中西部10省、市為主要流出地。
第二，從流動群體的特征看，“80后”、“90后”新生代所占比重越來越大。他們一是受教育水平較高，年輕化、知識化、技能化趨勢明顯；二是喪失農(nóng)業(yè)勞動技能；三是對家鄉(xiāng)情結(jié)弱化。由此帶來三個轉(zhuǎn)變：“從亦工亦農(nóng)向全職非農(nóng)轉(zhuǎn)變；從城鄉(xiāng)雙向流向融入城市轉(zhuǎn)變；從尋求謀生向追求發(fā)展轉(zhuǎn)變”。
第三，進入21世紀以來，勞動力供求關(guān)系發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量增長穩(wěn)中趨緩。“2002—2008年，全國外出就業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量年均增長595萬人，年均增長5％左右，進入穩(wěn)定增長階段”。雖然總體上看，農(nóng)村勞動力仍然富余，但結(jié)構(gòu)性供求矛盾開始突出，供求關(guān)系進入重要轉(zhuǎn)折期，從“供過于求”轉(zhuǎn)向了“總量過剩、結(jié)構(gòu)短缺”。
第四，從人口流向區(qū)域看，開始向縱深、均衡化方向發(fā)展。隨著國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，沿海地區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中、西部轉(zhuǎn)移，人口流向的區(qū)域進一步擴大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)地雖然仍以東部地區(qū)為主，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向省內(nèi)縣市流動比例也明顯增加。
總之，從歷史軌跡看，改革開放以來，正是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，為龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力提供了城市就業(yè)的機會。而當宏觀經(jīng)濟形勢陷入低落時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)處境就會比較困難，有的被迫返回農(nóng)村。
三、政府的政策選擇
改革開放以后，隨著人口流動規(guī)模的不斷擴大，政府開始關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題，并強調(diào)對其進行管理。
(一)防范型管理（1978—2001年）
1978年以后，隨著城市和農(nóng)村經(jīng)濟體制改革不斷深入，城鄉(xiāng)嚴格分割的戶籍、行政管轄政策有所松動，政府允許農(nóng)民自理口糧進入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，商品要素市場也得到迅速發(fā)展，促進了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隊伍的壯大，“勞動力移民”問題開始引起社會的廣泛關(guān)注，政府開始實施干預(yù)，嚴格禁止農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨地域盲目流動。
一是設(shè)置流動門檻。對可以允許流動人口跨地域流動就業(yè)的地區(qū)、行業(yè)與時間作出規(guī)定，禁止流動人口在政策范圍外盲目流動。
二是規(guī)范流動行為。1985年7月，公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，加強對流動人口的管理。在實踐中各地還制定了具體的措施，主要是對流動人口的流動行為進行包括暫住證、婚育證、外出務(wù)工證、身份證等在內(nèi)的證件管理。1994年11月，勞動部頒布《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)暫行規(guī)定》，這是我國第一個關(guān)于農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)的規(guī)范性文件，提出了“實施以就業(yè)證卡管理為中心的農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)制度”。1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，2001年3月，國務(wù)院正式批準公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》，規(guī)定已在小城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口；要求各地區(qū)和部門要通過改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度，引導(dǎo)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移。
(二)保障權(quán)益（2002—2012年）
進入21世紀以后，國家開始從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的高度來思考農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)問題，就業(yè)政策發(fā)生了積極變化。同時，自2001年10月1日起，全國2萬多個小城鎮(zhèn)推行戶籍制度的改革。各級相繼推出各項配套改革措施，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力在小城鎮(zhèn)就業(yè)、社會保障、戶籍管理、子女教育、住房和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的合法權(quán)益。這標志著始于20世紀50年代、制約農(nóng)民向城市遷移近50年的戶籍制度開始走向解體。緊接著，許多大中城市開始戶籍制度改革。
在流動人口的管理與服務(wù)方面，2002年，黨的十六大報告明確提出：“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。”這表明國家對流動人口的認識發(fā)生了明顯變化，政府的社會政策開始調(diào)整，強調(diào)要堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保護農(nóng)民工的利益，逐步解決其在城市就業(yè)、生活和定居問題。
2004年1月，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中強調(diào)：“進城就業(yè)的農(nóng)民已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，這是政府首次承認農(nóng)民工的工人階級屬性和重要地位。
(三)市民化推進（2012年至今）
隨著城鎮(zhèn)化的推進，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作生活困境，提供相關(guān)服務(wù)，不僅更為重要，而且更加緊迫。為此，黨的十八大以來，中央提出到2020年實現(xiàn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的目標，出臺了推進戶籍制度改革、實施居住證制度等舉措。2013年黨的十八屆三中全會指出：“要推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。2014年3月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要工作，并從健全落戶制度和政策、共享基本公共服務(wù)、建立合理成本分擔(dān)機制等方面明確了任務(wù)。《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）提出了全面放開建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制、有序放開中等城市的落戶限制、合理確定大城市的落戶條件、嚴格控制特大城市人口規(guī)模的城鎮(zhèn)化政策。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”
目前，中央在宏觀層面上已啟動土地、財稅、社會保障和戶籍等方面的政策改革，以協(xié)調(diào)中央與地方、流出地與流入地在促進人本城市化中的分工與合作關(guān)系。地方政府層面則以落實“公共服務(wù)均等化”為抓手，解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在流入地的生存與發(fā)展問題。
四、對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的研究
20世紀80年代中期出現(xiàn)民工潮以來，學(xué)術(shù)界從多角度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題進行了深入的研究。我們從主導(dǎo)性理論視角出發(fā)歸類、評述如下。
(一)社會結(jié)構(gòu)視角下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究
該視角主要采用社會分層、社會沖突、社會排斥等理論開展研究。這些研究關(guān)注城市融入的制度性問題，特別是戶籍制度及其派生出的福利、教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等制度性障礙。我們可將這些研究視為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口研究的“制度范式”。他們提出的解決方案是，改革戶籍制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場與適合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障制度，創(chuàng)建平等的就業(yè)機制。一些學(xué)者主張通過市民化解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題。他們一般都認為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題是在中國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌時期、基于特定制度設(shè)置而出現(xiàn)的過渡性社會問題，終將在城市化、工業(yè)化與現(xiàn)代化中完成自身的歷史使命，化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題的根本進路在于市民化。
(二)社會政策視角下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的服務(wù)管理研究
該視角的研究通過對權(quán)益保障現(xiàn)狀的定量與定性調(diào)查，對比現(xiàn)有的政策法規(guī)，提出一些完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障體系的政策和對策建議。因此，這個視角下的研究通常都非常注重國家和政府的作為。大多數(shù)研究者主張，切實完善并保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益必須強化政府的職責(zé)，從制度層面消除不合理因素的障礙，規(guī)范地方政府行為，加強法律法規(guī)保護，制定相應(yīng)的社會支持政策。
有的學(xué)者從立法、執(zhí)法、司法等方面提出保護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益的建議，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財產(chǎn)權(quán)利、遷徙自由權(quán)、人身權(quán)利等權(quán)利和利益。也有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保障并不存在所謂的“法律盲區(qū)”或“立法空白”，恰恰是許多的具體制度或地方政府行為的偏差導(dǎo)致保護農(nóng)民工合法勞動權(quán)益的法律法規(guī)不能有效實施。
一些研究者提出，政策制定者應(yīng)當在公民權(quán)的視野下來認識、界定和處理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題，認為“公民權(quán)的實質(zhì)是承認和排斥的關(guān)系”，農(nóng)民工本身“首先應(yīng)該被放入各種具體的排斥（力量）和承認（力量）的關(guān)系中來審視考察”。具體表現(xiàn)為“本地居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體之間的資源分配問題，且這一關(guān)系是在各種力量的博弈中不斷變化發(fā)展著的”，相對于城市居民，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于明顯弱勢地位，“地方政府在制定公共政策時會限定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口某些權(quán)利”。
(三)城市化視角下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究
基于該視角的研究體現(xiàn)出一種動態(tài)的縱向視角，從更為廣闊的歷史視野來定位、分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的服務(wù)和管理問題。不少學(xué)者認為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題是在中國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌時期，基于特定制度設(shè)置而產(chǎn)生的過渡性社會問題，城市政府應(yīng)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，解決之道在于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。基于現(xiàn)代性視角的研究認為，農(nóng)民從傳統(tǒng)向現(xiàn)代、從鄉(xiāng)土向城市、封閉向開放轉(zhuǎn)變的過程和變化以及由此所獲得的現(xiàn)代性特征，強調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市文明的整合和個體的現(xiàn)代化。從社會分層視角出發(fā)的研究認為，對農(nóng)民工群體在城市中的社會地位、社會功能、生活或生存方式、社會特征以及與其他群體之間的關(guān)系進行剖析，指出“農(nóng)民工自身并不認為他們是歸屬于城市的，而是認為他們是歸屬于農(nóng)村的社會群體”。
國內(nèi)外已有研究認為，影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制約因素有主體性障礙、制度性障礙、社會性障礙和經(jīng)濟性障礙。首先，主體性障礙主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的素質(zhì)障礙、文化障礙和認識障礙。其次，制度性障礙表現(xiàn)在三個方面：一是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度及其衍生的社會政策福利差異，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難享有與城市居民平等的權(quán)利與福利。二是城鄉(xiāng)分割的二元勞動力市場，使得“首屬勞動力市場和次屬勞動力市場之間有一條難以逾越的制度性鴻溝”。三是僵化的農(nóng)村土地承包制度和宅基地制度。再次，社會性障礙主要來自三個方面：一是來自于城市政府普遍存在著重管理而輕服務(wù)、重義務(wù)而輕權(quán)益。二是來自于城市居民對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍持輕視和排斥心理。三是來自于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身社會資本的匱乏。他們習(xí)慣于構(gòu)建以地緣、血緣和親緣為基礎(chǔ)的小范圍的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種“同質(zhì)性強、異質(zhì)性差的社會資本很難為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供在城市中向上流動的機會”。最后，經(jīng)濟性障礙突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的經(jīng)濟成本巨大。
關(guān)于中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化道路問題，辜勝阻認為中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化必須采取二維路徑，在部分轉(zhuǎn)移人口通過差別化落戶政策享受市民待遇的同時，大多數(shù)轉(zhuǎn)移人口通過居住證制度實現(xiàn)基本公共服務(wù)逐步全覆蓋。推進轉(zhuǎn)移人口市民化不僅要“因城而異”，針對不同城鎮(zhèn)規(guī)模，實施差別化落戶政策，而且要“因群而異”，存量優(yōu)先，把“沉淀型”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城市居民，讓那些有知識、有本領(lǐng)、有才能、有經(jīng)濟實力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先積分入戶。張翼將目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實現(xiàn)路徑概括為“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍地城鎮(zhèn)化”和“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口常住地城鎮(zhèn)化”這兩類代表性的路徑選擇。此外，也有學(xué)者認為農(nóng)民工返鄉(xiāng)后一般能順利地“與村莊進行人際交往和人情往來，并參與到村莊的社會性競爭”，從而可以開拓一條符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的城鎮(zhèn)化意愿和人口流動規(guī)律的“就近城鎮(zhèn)化”和“就地城鎮(zhèn)化”道路。
針對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中遇到的困難和障礙，學(xué)術(shù)界提出了許多建設(shè)性的對策。具體地說，主要是通過三條路徑來推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程。
一是制度的改革和創(chuàng)新途徑。重點是“圍繞轉(zhuǎn)移農(nóng)民的農(nóng)村退出、城市進入和城市融合三個環(huán)節(jié)進行制度改革和創(chuàng)新”。這既包括農(nóng)村退出環(huán)節(jié)的農(nóng)村土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度、宅基地制度以及農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度的改革和創(chuàng)新，也包括進入和融合環(huán)節(jié)的戶籍制度改革、就業(yè)制度改革、住房制度改革、社會保障制度以及公共服務(wù)均等化等方面的改革。
二是能力建設(shè)途徑。如有學(xué)者強調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要實現(xiàn)市民化，除了外部“賦能”，農(nóng)民自身也必須“增能”。提升就業(yè)質(zhì)量和勞動收入就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化的基礎(chǔ)和前提，為此必須加強其素質(zhì)與能力建設(shè)，包括現(xiàn)代素質(zhì)的培養(yǎng)、人力資本的投資、社會資本的培育等，以“提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)競爭力和城市適應(yīng)能力”。
三是通過完善組織、提升服務(wù)促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。其重點是“以社區(qū)為主體、以服務(wù)為導(dǎo)向建立城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理新模式”，將進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為城市的一員，納入社區(qū)服務(wù)和管理之中，給予他們平等的待遇，保障他們合法的權(quán)益。同時，社區(qū)和社會組織應(yīng)增加社區(qū)活動的多樣性，積極開展多種多樣的社區(qū)服務(wù)，提高他們的社區(qū)參與度，引導(dǎo)他們積極參與社區(qū)建設(shè)，通過參與式和自治化管理，提高主人翁意識，增強對城市的認同感和歸屬感，促進社會融入。
同時，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進行相關(guān)的社會適應(yīng)性輔導(dǎo)，以更好促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之間的互動，提升他們處理社會問題的能力。
(四)社會建設(shè)視角下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的自主性問題
在社會建設(shè)和社會管理方面，沈原從“能動社會”與“公民社會”兩個維度，以“社會學(xué)的馬克思主義”為重要理論指導(dǎo)，主張用“包容性發(fā)展”理念構(gòu)建一個具有彈性的社會結(jié)構(gòu)；同時認為構(gòu)建和諧社會“底層賦權(quán)”最重要。
在新階級形成方面，劉建洲從意識形態(tài)和文化角度論述了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力階級的形成，認為階級話語的消逝及打工文化的形成使農(nóng)民工成為一個新的階級。而潘毅等人認為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力是未完成的階級化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力作為一種階級的外在條件早已成立，但這不代表他們從自在走到了自為，這需要一個相當漫長的歷史過程。沈原從“馬克思模式”和“波蘭尼模式”兩個方面分別對“農(nóng)民工”和原國有企業(yè)工人如何成為市場社會中的工人階級進行了分析；馬克思主義視野下的階級形成理論認為，工人階級形成有賴于勞動者的“無產(chǎn)階級化”。也有學(xué)者認為，人為分離了勞動力生產(chǎn)與再生產(chǎn)的空間，通過讓鄉(xiāng)村接續(xù)城鎮(zhèn)完成勞動力再生產(chǎn)大大降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力對于城鎮(zhèn)工業(yè)體系社會保障的心理預(yù)期，提高了這一群體對于城鎮(zhèn)制度排斥的忍耐度，從而阻礙其形成工人階級。
在勞資關(guān)系和勞動關(guān)系研究方面，一些學(xué)者從階級的視角來看待農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力問題，認為“只有將處于失語、錯位和扭曲的階級話語拯救出來，才能夠直面和回應(yīng)產(chǎn)生利益對立、制造社會不公的結(jié)構(gòu)性根源”。還有學(xué)者通過“話語范式”的研究為這個群體的城市融入提供新的理論視角。如將農(nóng)民工的失語狀態(tài)分為四種：自生性失語、信息貧乏性失語、制度缺陷性失語和文化壟斷性失語。該派學(xué)者認為，話語權(quán)建構(gòu)與選擇是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力融入城市的基礎(chǔ)。因此，要在政府層面解決話語權(quán)“支撐點”問題；在社會層面解決話語權(quán)“外環(huán)境”問題；在主體層面解決“源動力”問題；在社區(qū)層面解決話語權(quán)“落腳點”問題，用制度與機制保障新生代農(nóng)民工的話語權(quán)實現(xiàn)。歸還農(nóng)民話語權(quán)的有效方式可通過“政府聯(lián)合其他力量和農(nóng)民一起打破原有社會話語結(jié)構(gòu)，重構(gòu)農(nóng)民的話語場域，使農(nóng)民獲得應(yīng)有的平等空間”。
(五)總括性的評述
國內(nèi)外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題的研究和實踐已經(jīng)為我們的研究積累了豐富的實踐經(jīng)驗和理論資源，但仍有許多問題的研究需要進一步推進。
第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)缺乏深入研究。要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的服務(wù)管理問題，必須對他們的生活、就業(yè)、居住以及政治、文化、教育等方面的權(quán)益進行整體性考察和探索。同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的存量判斷和增量預(yù)測是開展科學(xué)研究的基礎(chǔ)，也是政府制定決策的依據(jù)。目前，雖然學(xué)界對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題進行多學(xué)科、多視角和多層面的分析與研究，但多數(shù)研究基于區(qū)域性的調(diào)查樣本，對于我國宏觀層面農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題缺乏全面系統(tǒng)的認識和清晰的判斷，政策指導(dǎo)意義不明顯。盡管國家統(tǒng)計局自2008年起建立了農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查制度，自2015年起建立了農(nóng)民工市民化調(diào)查制度，但缺少基于監(jiān)測數(shù)據(jù)的深度挖掘，尤其是動態(tài)跟蹤研究。同時，由于人口流動的界定在時間和空間角度存在很大的彈性，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不同部門的統(tǒng)計口徑存在不一致的現(xiàn)象；有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平現(xiàn)有的測量指標體系的科學(xué)性和系統(tǒng)性值得商榷；對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的大數(shù)據(jù)分析也明顯不足。
第二，以現(xiàn)代性、城市性為中心展開的研究，表現(xiàn)出明顯的城市中心主義傾向。具體表現(xiàn)在：
（1）在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市適應(yīng)研究中，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的市民化意愿討論不足，導(dǎo)致無形中“被市民化”。實際上，這種預(yù)設(shè)和潛在的前提無法代表農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的真實意愿。實際上，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善、公共服務(wù)的進一步覆蓋、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的逐步形成、生態(tài)宜居目標的逐漸實現(xiàn)，很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意定居城市，部分人選擇了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。顯然，“許多研究者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的這種表達和實踐之間的張力并沒有給予足夠的重視”。
（2）在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究中，存在“融入”和“融合”的爭論。持前一觀點的學(xué)者一般將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化視為一個以城市人為參照對象，不斷調(diào)整自己行為方式和思維觀念的單向融入過程，持后一觀點的學(xué)者則將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化看作行動適應(yīng)與結(jié)構(gòu)變遷的雙向融合過程。
（3）沒有區(qū)分不同類型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具體多樣的需求力度與向度。許多研究沒有關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體內(nèi)部存在著代際、職業(yè)和地位的差異，缺少對不同群體在需求維度方面的深入探討。
第三，現(xiàn)有研究視角的缺陷。社會結(jié)構(gòu)與政策制度視角下的研究，從宏觀的結(jié)構(gòu)和制度層面對當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境與障礙、實現(xiàn)途徑及其對策舉措進行了有益的探索，但對這些結(jié)構(gòu)和制度因素通過何種機制得以運作、如何運行、發(fā)揮何種作用缺乏深層次的討論。城市化或市民化視角下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題研究在分析思路和研究視野上較前兩種視角更為開闊。它將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口諸多困境的形成“歸因于城市化和現(xiàn)代化進程的代價，由此提出的解決途徑便是加速中國的城市化和現(xiàn)代化進程”。問題在于，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題的出現(xiàn)歸結(jié)為現(xiàn)代化進程的伴生物，是城市化的必然產(chǎn)物，表現(xiàn)出明顯的消極主義思想，而沒有看到中國人口流動存在的特殊性。同時，“已有的研究不同程度地忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程的模糊性、流變性”。
五、研究展望
在城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化推進過程中，有必要進一步深入而系統(tǒng)地研究如何服務(wù)和管理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的對策，促進這一群體共享社會發(fā)展成果。
(一)當代中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題的理論解釋和理論概括
成功的實踐需要科學(xué)的理論作為指導(dǎo)，豐富的社會實踐也為理論的創(chuàng)新提供了條件。當代中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理中面臨不少重大理論問題需要我們研究，一些新的實踐經(jīng)驗需要我們總結(jié)和概括。如在我國迅速的城市化和工業(yè)化過程中如何確定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歷史定位？在城鄉(xiāng)日益開放和人口流動頻繁的社會條件下如何加強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的管理和服務(wù)？新時期我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其發(fā)展的內(nèi)在邏輯及其走向如何？如何促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程？如此等等，在理論上回答這些問題，才能為加快實現(xiàn)黨的十九大提出的“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的基本目標提供理論支持。
(二)構(gòu)建基于現(xiàn)有的時空約束背景下政府的主體性地位及其角色邊界
在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)因素背景下探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的可行性對策，需要我們具有更廣闊的歷史視野、更高的政治站位，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為中心對其權(quán)益保障、穩(wěn)定就業(yè)、城市融入及其對策展開深入研究。基于這樣的出發(fā)點，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身主體性和政府作為的挖掘就具有極大的研究空間。
針對現(xiàn)有研究往往將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口置于受動的被服務(wù)和被管理地位，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的管理和服務(wù)保護舉措也體現(xiàn)出相當?shù)摹敖o予式”或“強制式”特征。下一步研究要針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的特點，提出幫助他們建立自我維權(quán)能力的具體舉措和辦法。進而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為行為主體的權(quán)利訴求意愿和訴求能力得到展現(xiàn)、重視。我們認為政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題中實際上處于一個主導(dǎo)性的地位，如何讓這一主導(dǎo)角色朝著正確的方向發(fā)揮服務(wù)管理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的龍頭作用，是該領(lǐng)域研究的另一重點與方向。
(三)構(gòu)建多方參與的綜合性服務(wù)管理體系的問題
要構(gòu)建多方參與的綜合性服務(wù)管理體系，需要解決好一系列理論和現(xiàn)實問題，包括如何處理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，尤其是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力與土地的關(guān)系；如何處理不同群體權(quán)益缺失和訴求的多樣性與統(tǒng)一性問題，這需要顧及當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口內(nèi)部分化較大的現(xiàn)實情況；如何處理制度、政策與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能動性和積極性的問題；如何解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題中的財政投入機制及組織領(lǐng)導(dǎo)體制問題；如何規(guī)劃農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、保障權(quán)等諸多方面的制度和政策支持問題；如何協(xié)調(diào)國家、市場與社會各主體在服務(wù)管理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的關(guān)系，怎樣利用市場手段和發(fā)揮社會力量促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等問題。
(四)加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的多向度研究
“眾多學(xué)者在關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究中有意識無意識地將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不經(jīng)調(diào)查和論證地作為了研究的理論預(yù)設(shè)和潛在的假設(shè)前提。在這種假設(shè)的基礎(chǔ)上，他們試圖回答的是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程是基于怎樣的一種道路或怎樣的一種模式，為什么是這樣的道路或模式，此等道路或模式說明了什么，有何意義？需要指出的是，這樣的研究及其所建構(gòu)的理論模式存在本體性的缺陷——把為解釋實踐而構(gòu)建的模型當作實踐的根由，從理論來推理實踐，人為地設(shè)定’應(yīng)然—必然’之關(guān)系，采取化簡方式來達到預(yù)期的解釋目標”。要加強對新時代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的規(guī)模、方向、增量、結(jié)構(gòu)、趨勢和效應(yīng)的研究，并在此基礎(chǔ)上，依據(jù)理性選擇理論將生活在城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為理性的行動主體，深入分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)揮自身的能動性以應(yīng)對城市的各種制度、政策和機會結(jié)構(gòu)的可能性和途徑；充分應(yīng)用信息技術(shù)剖析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的內(nèi)部分化及其不同群體的市民化現(xiàn)狀與需求差異；等等。
(五)加強對相關(guān)制度安排的全面梳理與評估研究
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項偉大實踐。為此，學(xué)界要“結(jié)合當前的宏觀背景，采取多學(xué)科交叉、多視角結(jié)合的方法，系統(tǒng)研究經(jīng)濟社會發(fā)展變化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化、教育、就業(yè)、家庭等方面的影響，并以此為基礎(chǔ)，對當前各領(lǐng)域與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口密切相關(guān)的制度安排進行全面梳理與評估”，并在此基礎(chǔ)上研究如何打破城鄉(xiāng)二元體系，推進城鄉(xiāng)配套改革，形成工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)融合的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。在農(nóng)村層面，要研究如何建立合理的農(nóng)地、農(nóng)房退出機制，引導(dǎo)農(nóng)村走規(guī)模化、集約化、生態(tài)化和市場化的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路；如何堅持農(nóng)民主體地位，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興問題。在城市層面，要研究如何通過體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在政策層面，要研究如何通過頂層設(shè)計，妥善協(xié)調(diào)好各主體的利益沖突問題，包括如何協(xié)調(diào)人口流出地和轉(zhuǎn)入地之間的財政關(guān)系；如何建立合理的中央與地方的事權(quán)與財權(quán)匹配機制；如何避免各類優(yōu)質(zhì)社會資源過度集中于大城市，實現(xiàn)大中小城市的公共資源均衡配置；如何促進縮小城市間居民非戶籍福利差異，改變?nèi)丝谙虼蟪鞘羞^度集中的無序狀態(tài)，等等。
（因篇幅限制，有刪減。原文刊發(fā)于《社會發(fā)展研究》2018年第2期。）
參考文獻：（略）
作者單位：華中師范大學(xué)社會學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會發(fā)展研究 微信公眾號（原創(chuàng)）
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