原題：公平與流動人口發(fā)展：國家現(xiàn)代化的新功能
本文為葉裕民教授在中國城市百人論壇2017夏季論壇——“城市公平與流動人口發(fā)展”研討會上的講演，鳳凰大學(xué)問整理發(fā)布
01.公平是現(xiàn)代社會發(fā)展永恒的動力
現(xiàn)在講公平的流動人口發(fā)展，更多的是基于怎么解決長時間積累的流動人口帶來的社會問題。實際上流動人口市民化在宏觀層面上意義更大的。它是中國現(xiàn)代化重要組成部分，是現(xiàn)代化不可以跨越的一個難題。
所謂現(xiàn)代化就是工業(yè)化和城市化，完成了工業(yè)化和城市化就完成了現(xiàn)代化。工業(yè)化是根本的，產(chǎn)業(yè)效率提升始終是它的一個主旋律，而為了提高產(chǎn)業(yè)效率，工業(yè)化前期主要動力是物質(zhì)資本積累，在工業(yè)化中后期的根本動力是人力資本積累，以及基于此的創(chuàng)新。
因此，中國現(xiàn)在正在由工業(yè)化中期向工業(yè)化后期邁進，人力資本積累是中國未來時期現(xiàn)代化進程的根本動力。而人力資本積累是城市化要做的，城市化的根本任務(wù)就是推進社會進步。它是通過人口的空間流動和社會流動去廣泛的、全面的積累人力資本，提高人的創(chuàng)造力和創(chuàng)新能力，同時提高人對社會主流價值觀的認同，進而建立一個現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的過程。
我認為城市化實際上是一個人的空間流動和社會流動，并且通過這兩個流動去完成人口由農(nóng)村進入城市的城市化，和由邊緣者階層進入中產(chǎn)階級的社會流動這兩個過程。
中國現(xiàn)在正在由工業(yè)化中期階段向工業(yè)化后期階段邁進，深加工工業(yè)、技術(shù)背景產(chǎn)業(yè)是中國未來發(fā)展產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)。正是通過新的裝備制造、智能制造的發(fā)展，支撐起中國未來的制造強國戰(zhàn)略。
那要走向制造強國的難點在哪里？我們正好交給工業(yè)4.0。而工業(yè)4.0、工業(yè)3.0、工業(yè)2.0最根本的難點在哪里？在我們提供的勞動力隊伍的創(chuàng)造能力和創(chuàng)新能力的差別上。工業(yè)2.0時代，實際上是福特T型車的福特智能時代，所以福特10%以下都是流水線。到了信息化時代，基本工程師要占30%以上，到工業(yè)4.0時代，基本占50%以上，60%、70%的，這樣的工廠，這樣的制造業(yè)才有具備創(chuàng)新能力，基于這種制造之上的生產(chǎn)力服務(wù)業(yè)才能夠發(fā)展，國家才能夠現(xiàn)代化。
因此在新的時期，我們中國工業(yè)，中國制造2025，學(xué)的是德國制造，Cyber-physical system。但是對于中國來說，我們還不具備德國制造4.0的最核心的要素，這就是人力資本。人力資本是德國一直在長期積累的，與生俱來的，但是我們長期短缺。所以中國的制造就變成了Cyber-people system。這個people是誰做的？具有高技能、高素養(yǎng)和奉獻精神的人，是城市化一個最核心的任務(wù)。所以城市化核心就是推進人力資本的積累。根據(jù)中國傳統(tǒng)文化，工業(yè)化、城市化是互為因果的關(guān)系，他們共同推進現(xiàn)代化的進程。工業(yè)化最核心的動力產(chǎn)生于城市化內(nèi)部，這就是人力資本的積累。
所以城市化很充分，就是要建構(gòu)一個完全公平的、每個人都有上升空間的社會制度，才能夠積累人力資本。城市化過程中的工業(yè)化，和嵌于城市化當中工業(yè)化，才能夠促成工業(yè)化結(jié)構(gòu)的升級。這就是流動人口發(fā)展公平更宏觀層面的意義。這是我們下一個現(xiàn)代化必須面對的。
那之前我們?yōu)槭裁礇]有建立起來？因為我們長期以來在城市實施的是排斥型的流動人口管理制度，造成數(shù)億人的兩棲特征，就業(yè)的時候進入城市，失業(yè)了回老家，健康時候進入城市，疾病的時候回老家，年輕的時候進入城市，年老回老家。導(dǎo)致我們城市留下的是就業(yè)、健康、年輕、財富的，而農(nóng)村則是失業(yè)、疾病、年老、犯罪、妻離子散、空穴兒童等一系列的社會問題。
中國新型城市化是基于前30年傳統(tǒng)城市化而言的。所謂傳統(tǒng)城市化，并不是一個兩個轉(zhuǎn)移、流動的過程，它其實不是一個城市化的過程，是一個勞動力非農(nóng)化的過程。真正的城市化原本就該以人為本，推動人口兩個流動為主線，城鄉(xiāng)一體化為目標的過程。所以流動人口公平發(fā)展，既然是新興城市化的核心任務(wù)，也是新興工業(yè)型的動力，是新時期國家發(fā)展的新動能。
新動能的核心應(yīng)該怎么去做，怎么去理解呢？現(xiàn)在水平怎么樣呢？這是我們討論的第二個問題。
02.市民化是流動人口公平發(fā)展核心環(huán)節(jié)
習(xí)近平總書記明確提出，推進城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)嵤┦忻窕忻窕俏磥碇袊七M城市化乃至工業(yè)化的首要任務(wù)。其實十八大提出市民化以來，數(shù)十個報告都在不斷強調(diào)市民化的重要性，而且到后來為沒有戶口的人解決分期戶口問題，再后來一直提要強化地方政府的主體責任，要落實東部地區(qū)和大型特大城市的主體責任，依靠地方自有財政來解決市民化的問題。
這些都是非常新的中央政策，也看到實施的不盡理想。什么是市民化？到底怎么樣以人為本？我覺得以人為本是以人性為本。我把人性劃分為三個部分，一個叫人的自然屬性，勞動力為了自然生存所需要的基礎(chǔ)條件，包括基礎(chǔ)教育、社會保障、健康住房，有此才可以家庭團聚，才能把勞動力生產(chǎn)出來。基于自然屬性之上，有社會屬性，經(jīng)濟屬性，這三重屬性共同構(gòu)成人的全面性。人的全面發(fā)展來支撐國家現(xiàn)代化的過程。
其中，完成人自然屬性的過程就是政府為所有的流動人口提供均等化公共服務(wù)，完成空間流動的過程。以此為基礎(chǔ)積累人的社會屬性和經(jīng)濟屬性的過程，就是社會流動的過程，變邊緣者群體為中間者階層，進而為中產(chǎn)階級群體的一個過程。
在這樣一個過程中我們建立了市民化的指標體系，其中包括空間流動，主要是公共服務(wù)和住房，然后社會流動，包括社會資本積累就業(yè)和培訓(xùn)，把每一個指標分成不同層級，最高級就是10分，然后依次往下越來越少。我們的數(shù)據(jù)來源于中國人民大學(xué)中國農(nóng)村居民綜合調(diào)查數(shù)據(jù)庫2014到2016年。全國調(diào)查樣本分別是2014年9900個樣本，2016年8600個樣本。我們對農(nóng)村居民流動人口的調(diào)研，對他流動的這些城市進行抽樣。計算的結(jié)果讓我很失望，沒有一個指標是及格的，所有指標都是40多分，沒有超過50分的。
從階層來說，從不同的指標體系來看，住房最高，其次是就業(yè)，然后是其他的社會。經(jīng)濟要強一點，社會要弱一點，表現(xiàn)為住房最高，一直是住房得分最高，空間流動其次，社會流動最后。其實是因為住房的健康化是其他空間流動的前提，而空間流動是社會流動的前提。如果不解決流動人口健康住房問題就談不上社會流動。
第二個結(jié)論，從兩年的變化當中可以看出來都是下降的，唯一兩個上升的是就業(yè)和家庭化，而這樣的趨勢在所有的城市幾乎帶有共性特征。就業(yè)和家庭化這兩個大部分是增加的，其他大部分都是是負的。
再一個是我們的流動人口確實勤勞，就業(yè)條件不好了，還是在這兒打拼。再一個，家庭化流動的增加是因為對家庭團聚的向往，之前幾十年流動人口和家人不能團聚，現(xiàn)在新生農(nóng)民工不能忍受這個。我們也必須要面對這樣一個趨勢，來解決未來時期市民化的難題。
03.市民化難題的本質(zhì)與瓶頸
我們未來時期市民化難題到底有什么？我覺得地方政府提供公共服務(wù)缺位是最根本的原因。為什么缺位了？我覺得有四個瓶頸，前兩個瓶頸是誤區(qū)，后兩個瓶頸是真實存在的。
第一個瓶頸誤區(qū)是大家會覺得流動人口不愿意市民化，不愿意要戶口。實際上這個分為很多種情況，其中一種情況是誤區(qū)，就是流動人口不知道，如果市民化了我得孩子就可以來上學(xué)，就可以得到公共住房，就可以家庭團聚，就可以享受社會福利。我們在去年夏天曾經(jīng)在很多城市做千人這樣的問卷，到很多工廠面對面座談，第一個問題是“愿意市民化嗎？”，“不愿意”，“如果是市民化孩子可以跟你在一起，你還愿意市民化嗎？”，“那當然愿意了”。前者的愿意意愿率在20%到30%，后者提高到70%。
第二個誤區(qū)是高成本誤區(qū)，之前對很多成本的估計是過高的。原來只估計成本而沒有核算效應(yīng)，實際上流動人口多的城市創(chuàng)造財富一定多于公共服務(wù)支出。杭州邊上的一個城市，50萬人，我們項目組計算了一個結(jié)果，十三五期間13.7萬流動人口完全市民化的話，需要財政投入7.9億，同時可以創(chuàng)造財政貢獻是13.2億。
第三個瓶頸是地方政府缺乏激勵機制和有效的考核制度。市民化大家說了幾十個中央政策，傳到地方很多就變樣子了，實施效果不盡如人意。我覺得地方政府沒有深刻認識到市民化有這么大的作用，或者他意識到了但是不認為短期內(nèi)對有很大的作用，把市民化作為一個外部的任務(wù)，有的甚至做一些表面文章。
瓶頸四，可支付健康住房。可支付健康住房怎么提供？我們提出通過遠距離和中距離基大中城市大量的城中村改造去提供流動人口健康的可支付住房。
04.建立可支付健康住房導(dǎo)向的流動人口公平發(fā)展路徑
城中村大概有“四低一高”的特征，低效率土地，低技術(shù)產(chǎn)業(yè)，低品收入居民，低品質(zhì)空間，但是占城市建設(shè)用地很高。這些地方未來的現(xiàn)代化，一定是大城市現(xiàn)代化的最難題。由于這些地方的存在，大城市內(nèi)部有二元結(jié)構(gòu)，這個二元結(jié)構(gòu)的改造，其實就和流動人口問題解決密切相關(guān)。
我們的中共中央國務(wù)院也提出到2020年要基本完成棚戶區(qū)和城中村改造，這是非常艱巨的任務(wù)。但是我覺得完全完成是挺艱難的，但是有可能做得到好的話可以建立起城中村改造的有效的秩序。它的基本思路是，創(chuàng)新包容性合作式城中村改造模式，為流動人口可支付健康住房，完成流動人口市民化的過程。
各地城中村長的樣子是接近的，所有城市城中村都是共性大于個性，臟亂差，環(huán)境惡劣，交通擁堵如此等等。這種狀況不是中國所獨有的，不是大陸所獨有的，臺灣曾經(jīng)的城中村和日本曾經(jīng)的城中村也是非常密集的地方，他們都通過了很好的改造。我們借鑒臺灣和日本的思路研究了廣州和北京，提出來一個為流動人口建構(gòu)"二二四二"可支付健康住房的機制。
"二二四二"，就是20%的高收入流動人口可以自行購買和租賃房屋， 20%中低收入的階層可以用企業(yè)和開發(fā)區(qū)提供的集體宿舍。最后20%最低收入者階層只能由政府提供公共住房。其實也是說，政府不是給所有人提供公共住房，如果做的好最多不超過20%。其中最關(guān)鍵的是40%中低收入者，通過包容性城中村改造，租住農(nóng)民提供的合法的可支付健康住房。
以北京為例，假設(shè)北京郊區(qū)城中村每一家宅基地是100平米，允許建兩層可以建200平米合法的建筑用地。如果城中村改造補償200平米的建筑面積用房，北京城中村居民的選擇通常是自己住一套80到120平米，剩余80到120平米再建一套房子拿來出租。但是結(jié)果是，剩余的80到120平米的房子面積比較大，不適宜于流動人口去租，所以沒有解決流動人口住房的問題，每改造一個城中村就產(chǎn)生了很多新的城中村，因為他們被趕走了。我們的方法非常簡單，就是把剩余的這80到120平米可以出租的房子建成20到60平米小套間，我們大量的問卷反饋，他們需要小面積的可支付的健康住房。這個時候剩余的80到120可以建5套20平米的小規(guī)模的可支付健康住房，或者3套30平米的可支付健康住房，或者2套50平米的可支付健康住房。城中村每一戶本地居民就可以提供2到5個流動人口家庭的可支付健康住房。健康住房是指的一個密閉套間里具備獨立的衛(wèi)生設(shè)施和廚房，可以完成家庭的私密的生活，可支付是指價格比較低廉。在新的供給線上，供給和需求達成均衡
大概按照這個思慮，可以提供70%到136%的流動人口的可支付健康住房，如果廣泛的城中村都這么去改造的話，其實幾乎不用增加土地，有效用地進行改造，就可以完成這樣一個過程。
第二個問題，大家一定會說城中村改造改不動，那么多的釘子戶漫天要價怎么辦？十八屆三中全會告訴我們一個非常好的方法，市場可以在要素配制中起決定性的作用。城中村改造也可以用市場的方法去解決，我們提出建立城中村改造市場。為什么漫天要價呢？今年規(guī)劃50個城中村，就要把這50個城中村一下改掉，沒改掉就完不成任務(wù)，所以必須要改。對于農(nóng)民來說就處于壟斷地位，就往上抬價。那就建立城中村改造市場，一個城市有1100個城中村，今年只改100個，條件就是必須說服全村的人都愿意改，然后才可以到市場上來，這樣讓村和村之間競爭。企業(yè)也進入這個市場，因為有固定利潤，大量的企業(yè)家要來，讓企業(yè)家和企業(yè)家之間競爭，競爭是屏掉超額利潤的最好方法。所以在這里面有村和村之間的競爭，企業(yè)家和企業(yè)家的競爭，企業(yè)家和村的競爭，政府只需要制定規(guī)則。這樣最后還留下10%的城中村作為我們這個時代的歷的產(chǎn)物。
目前城中村改造還有一個很大的難題就是缺乏公共空間，除了給農(nóng)民建回遷房以外，全都用來做高密度開發(fā)了，現(xiàn)在新的制度下沒有那么多釘子戶了，也沒有那么高的利潤，所以公共空間就有了。我們學(xué)習(xí)臺灣和日本的經(jīng)驗，讓本地老百姓貢獻公共空間，因為這個改造是你想改，而且改完以后環(huán)境變好了，你一定是最大的受益者。我保障你住房的面積，但是你的用地面積需要騰一些出來，這就是貢獻出公共空間。這樣改造完了以后，這個城市就有了包容性，有了好的公共空間城市空間品質(zhì)提升，就有好的企業(yè)家來開發(fā)，傳統(tǒng)認識上的城中村就轉(zhuǎn)化成了現(xiàn)代化的工業(yè)結(jié)構(gòu)，完成大城市由二元結(jié)構(gòu)走向一體化整體現(xiàn)代化的過程。
這樣大城市城中村改造的過程就是流動人口可支付健康住房供給的過程，就是流動人口市民化的過程。
作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鳳凰大學(xué)問
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