原題：由細碎走向適度規(guī)模：土地經(jīng)營格局變遷對農(nóng)村治理生態(tài)的影響分析
摘要：土地適度規(guī)模經(jīng)營是繼人民公社體制下的集中經(jīng)營和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的分散經(jīng)營后, 又一重大的土地改革。它對農(nóng)村治理的影響是全方位的, 深刻改變了細碎化土地經(jīng)營模式下的治理對象、方式和主體, 并逐漸重塑著農(nóng)村的治理生態(tài)。現(xiàn)代農(nóng)民的形成與政治參與困境、新精英階層的崛起與傳統(tǒng)治理權(quán)威解構(gòu)、市場化加深與傳統(tǒng)治理方式式微倒逼農(nóng)村重構(gòu)治理體系, 以適應農(nóng)村發(fā)展的新要求, 因此必須對誰來治理、如何治理等問題進行重新考量。
土地與政治緊密相關(guān), 作為農(nóng)村基本的生存資料, 在傳統(tǒng)社會土地影響甚至決定著農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治性質(zhì), 在現(xiàn)代社會它同樣對農(nóng)村的治理基礎(chǔ)和秩序穩(wěn)定具有不可估量的作用。土地經(jīng)營格局指的是土地經(jīng)營主體與其擁有的土地使用量之間的比例關(guān)系所形成的土地經(jīng)營總體布局。千百年來我國土地一直延續(xù)小塊經(jīng)營的格局, 盡管經(jīng)過人民公社時期“一大二公”短暫的高度集中式生產(chǎn)經(jīng)營, 但其低效性最終迫使其解體, 土地重新回歸小塊經(jīng)營的家庭生產(chǎn)模式中, 并釋放出巨大的生產(chǎn)活力。隨著現(xiàn)代化的推進, 人口流動和土地流轉(zhuǎn)已勢不可擋, 土地在流轉(zhuǎn)過程中開始由細碎化向規(guī)模化經(jīng)營格局轉(zhuǎn)變, 這一變化將對農(nóng)村治理的資源條件產(chǎn)生全面影響, 成為現(xiàn)有農(nóng)村治理模式的新挑戰(zhàn)。
一、細碎化土地經(jīng)營格局下的農(nóng)村治理特點
細碎化的土地經(jīng)營格局將農(nóng)民分散并固定在小塊土地上, 土地是他們主要甚至唯一的生活來源, 是最為珍貴的生產(chǎn)資料。長期與被視為“命根子”的小塊土地打交道, 一方面在微觀上形塑了農(nóng)民這一群體的群體性格及社會關(guān)系系統(tǒng), 另一方面在宏觀上影響著農(nóng)民與國家的關(guān)系, 當這兩方面影響融會于村莊場域, 便初步創(chuàng)造了村莊治理的生態(tài)條件, 使村莊治理呈現(xiàn)出一定的自治性。
(一) 治理對象:具有鮮明的小農(nóng)特性
在傳統(tǒng)封建社會, 地主占有著農(nóng)村最珍貴的資源, 即土地。作為土地所有者, 他們并不直接耕種, 而是以獲取一定比例的收成為交換條件將所擁有的大面積土地分成小塊租給無地或少地的農(nóng)民耕種, 因此從生產(chǎn)經(jīng)營角度講, 傳統(tǒng)封建社會是以細碎化的小塊土地經(jīng)營為主的。這種土地經(jīng)營格局限定了農(nóng)民的社會交往空間, 農(nóng)民被固定在土地上, “生于斯, 長于斯”, 自給自足, 與外部世界相隔離。正如費孝通先生所說:“一個在鄉(xiāng)土社會里種田的老農(nóng)所遇著的只有四季轉(zhuǎn)換, 而不是時代變更。”[1]62細碎化的土地經(jīng)營格局還弱化了不同地域農(nóng)民彼此間的聯(lián)系, 農(nóng)民只有村莊共同體的情感, 沒有階級共同體的意識, 成為馬克思所描述的“一口袋馬鈴薯”, 難以被有效組織起來。但農(nóng)民對于村莊內(nèi)部權(quán)威卻有著高度認同感, 這種認同一是源自對自身力量弱小的自卑感, 需要借助強勢的權(quán)威力量維持生存;二是源自對傳統(tǒng)和經(jīng)驗的敬畏, 以及對變化的憂慮。細碎化土地經(jīng)營格局形成了相對隔絕、孤立、狹小、內(nèi)向的生存空間, 盡管小農(nóng)的產(chǎn)生根源于生產(chǎn)力水平, 但細碎化的土地格局也在一定程度上塑造了傳統(tǒng)農(nóng)民的“小農(nóng)特性”。鄧大才教授曾對此做過細致的分析, 他將小塊土地所形成的傳統(tǒng)的小農(nóng)性格概括為內(nèi)向性、保守性、依附性、不流動性、膽小怕事等五種性格[2]。這些特性被一代代的農(nóng)民繼承, 使農(nóng)民成為一個獨特的、帶有特殊文化印記和性格標簽的群體。隨著農(nóng)村市場化與現(xiàn)代化的開啟, 現(xiàn)代因素逐漸涌入農(nóng)村, 農(nóng)民的現(xiàn)代意識開始萌芽, 一度固守的傳統(tǒng)出現(xiàn)了某些裂縫, 原來保有的小農(nóng)特性也隨之發(fā)生了一些微妙的變化, 呈現(xiàn)出小農(nóng)發(fā)展進程中“社會化小農(nóng)”的特點。
首先, 保守卻不封閉。農(nóng)民依舊是保守的, 小塊土地僅夠維持生計, 對它的經(jīng)營不容許出現(xiàn)任何失敗。比起創(chuàng)新可能帶來的風險, 他們更傾向于安于現(xiàn)狀, 維持生計仍占第一位, 被反復檢驗、屢試不爽的經(jīng)驗最為可靠。然而, 市場經(jīng)濟逐步打通了農(nóng)村與外部世界的聯(lián)系渠道, 村莊的邊界不再能繼續(xù)維持一個封閉的空間, 效率、利潤這些市場經(jīng)濟的價值追求滲入并影響著農(nóng)民的思想觀念, 逐利的驅(qū)動使農(nóng)民開始關(guān)注現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)以及市場動態(tài), 從封閉走向開放。但性格的保守和較弱的風險抵御能力會讓多數(shù)農(nóng)民首先對新事物選擇觀望, 再決定如何行動, 通常會有一個較長的考量、接受過程。其次, 依附卻不盲從。從傳統(tǒng)到現(xiàn)代, 細碎土地經(jīng)營格局上的農(nóng)民依靠個體力量, 在維持基本的生產(chǎn)秩序、滿足資金、灌溉、技術(shù)等生產(chǎn)需求方面往往顯得力所不能及。為換得這些生產(chǎn)所需, 不得不以犧牲個體獨立性或一部分個體利益為代價, 尋求某個權(quán)威力量的庇護, 形成一種依附關(guān)系。傳統(tǒng)禮治社會的規(guī)則和等級體系使這種依附變得理所當然, 并通過教化得以延續(xù)。但在市場經(jīng)濟條件下, 農(nóng)民的個體地位得到尊重, 在經(jīng)濟利益上他們不再滿足于自給自足, 而是開始追求收益最大化, 不過市場的高風險性也使農(nóng)民越來越清醒地認識到自身力量的孱弱, 他們會在理性判斷后選擇一個于己有利的權(quán)威力量建立依附關(guān)系, 從中獲得支持和庇護。此時的依附關(guān)系不是靠“禮”而是“利”來維系, 是一種理性選擇的結(jié)果, 并呈現(xiàn)出一定的動態(tài)變化性。最后, 分散卻不孤立。以家庭經(jīng)營為主的農(nóng)民被分散于各小塊承包地上, 土地規(guī)模的有限性使其不需要太復雜的社會分工, 社會化程度相對較低, 但這并不意味著農(nóng)民之間彼此孤立、互不聯(lián)系, 傳統(tǒng)農(nóng)民基于血緣、鄰里間的互助合作得以保留。與此同時, 市場化程度的加深在農(nóng)村編織了一個全新的利益網(wǎng)絡(luò), 農(nóng)民作為個體的生產(chǎn)經(jīng)營活動是利益網(wǎng)絡(luò)中的一個基本節(jié)點, 不可避免地與其他利益主體發(fā)生關(guān)聯(lián), 農(nóng)民逐漸被卷入到一個以交換和契約關(guān)聯(lián)彼此的關(guān)系世界中, 不再完全自足獨立。
細碎化的土地經(jīng)營格局一定程度上促進了小農(nóng)特性的形成與延續(xù), 盡管這些特性隨農(nóng)村的市場化、現(xiàn)代化出現(xiàn)了一些新的變化, 但總體上說具有小農(nóng)特性的農(nóng)民仍是在細碎化土地經(jīng)營格局基礎(chǔ)上進行農(nóng)村治理的基礎(chǔ)條件。
(二) 治理方式:禮治、理治為主, 法治為輔
面對眾多且分散, 并具鮮明小農(nóng)特性的治理對象, 傳統(tǒng)的禮治方式得以延續(xù), 禮治依靠的是在社會發(fā)展變遷過程中累積形成的公認合適的習俗、規(guī)范和慣例, 不由人為規(guī)定, 卻能使人主動服從。不過正如費孝通先生所言:“禮治社會并不能在變遷很快的時代中出現(xiàn), 這是鄉(xiāng)土社會的特色。”[1]65變化較少是禮治得以有效施行的前提, 而細碎化的土地經(jīng)營創(chuàng)造了與之相符的治理條件。一是這種經(jīng)營格局使大量農(nóng)民難以離開關(guān)乎生計的土地, 生產(chǎn)、生活空間受限, 信息閉塞, 對新事物的感知和接受能力較弱, 具備了變化較少這一基本條件;二是農(nóng)民被分解為以家戶為單位的細胞組織, 社會分工程度較低, 抗風險能力較弱, 當遇到困難或糾紛時, 農(nóng)民還是習慣性地在共同體內(nèi)部尋求幫助, 在沒有出現(xiàn)更加有效的解決方法之前, 服從傳統(tǒng)顯然是最好的選擇。相對固定的生產(chǎn)與生活范圍使人們形成了一整套被普遍認同的處事原則, 對生活于該區(qū)域的共同體成員有著較強的約束力, 可以依此來調(diào)解糾紛、化解矛盾, 從而維持農(nóng)村社會基本的秩序。因此, 即使是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的村民自治, 大量調(diào)研顯示, 村規(guī)、民約、習俗等非制度性手段在農(nóng)村治理中不可或缺, 仍是一種重要的治理手段。
與此同時, 社會的轉(zhuǎn)型、利益的多元化也正逐漸改變著農(nóng)民的思想觀念, 農(nóng)民在社會生活各個方面開始有了更多的自由選擇權(quán)。細碎化的土地經(jīng)營催生出農(nóng)民特有的生存?zhèn)惱? 即土地是生存的最后一道也最可靠的保障, 必須在不損害土地利益的基礎(chǔ)上再去追求收入的擴大化。這一生存?zhèn)惱硎罐r(nóng)民進行選擇時更為理性, 往往在利害算計后做出風險最小的選擇, 必要時會與農(nóng)村治理主體展開博弈。農(nóng)民讓渡治理權(quán)力的前提是個人利益的實現(xiàn)和充分保障, 資源的匱乏使這種需求更加迫切, 農(nóng)村治理單純依靠“禮”來約束顯得相對乏力, 農(nóng)民需要了解是什么、為什么, 獲得更多“理”的依據(jù), 特別是在關(guān)乎切身利益的事情上爭取合“理”的對待, 以降低在未知變化中可能給自身帶來的損害。理治既超越了傳統(tǒng)“禮”的范疇, 又區(qū)別于外來的法律, 更易被農(nóng)民接受, 農(nóng)民的理性促使治理主體從產(chǎn)生到具體的治理過程必須盡可能權(quán)衡農(nóng)民利益, 以贏得農(nóng)民信任, 進而使農(nóng)村治理得到更多的認可與支持。
法治是現(xiàn)代的治理手段, 隨著現(xiàn)代化的推進, 不斷被了解并加以運用, 但在農(nóng)村這個有著特定規(guī)則的場域, 法治的發(fā)展卻不像想象中的那么順利, 細碎化的土地經(jīng)營格局封閉了農(nóng)民的思想, 滯后了農(nóng)民法治意識的形成, 再加上部分法律規(guī)則與“禮”“理”的沖突、法律體系的不健全等都影響著法治的作用發(fā)揮。此時法治只是禮治與理治的補充, 具體表現(xiàn)在一方面農(nóng)民將法律視為最后而非首要的救助手段。調(diào)研顯示, 當與人發(fā)生沖突時, 農(nóng)民習慣性地選擇通過熟人、權(quán)威調(diào)解等傳統(tǒng)禮俗方式私下解決, 除非萬不得已不愿走法律渠道, 對于法律所確定的規(guī)則還存在著抵觸和不信任的心理。另一方面, 農(nóng)村治理主體特別是村兩委成員并不嫻熟于法治的治理手段, 自身法治意識的淡薄也在主觀上造成對法律規(guī)則的忽視。總體而言, 在相對閉塞的農(nóng)村, 法治還未取得與理論上同等重要的地位。
(三) 治理主體:具有一元化特點
傳統(tǒng)的細碎化土地經(jīng)營格局建構(gòu)了一個狹小、保守、孤立、擁有獨特運行規(guī)則和社會關(guān)系體系的地理空間和政治空間。如果說在土地租佃時期“對土地的控制成了權(quán)力的關(guān)鍵基礎(chǔ)”[3], 誰擁有了土地, 誰就可能擁有在村莊的話語權(quán), 由此形成了傳統(tǒng)農(nóng)村以鄉(xiāng)紳為主的治理主體, 那么在土地歸集體所有、農(nóng)戶享有對小塊土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的情況下, 能夠整合村莊利益并加以治理的雖然不再是傳統(tǒng)的土地所有者, 但細碎化的土地經(jīng)營格局也很難形成太多實力較強的農(nóng)村權(quán)威。村民自治是法律認定的、與家庭承包經(jīng)營相配套的村莊治理模式, 村兩委成為農(nóng)村正式的治理主體, 行使農(nóng)村治理權(quán)。從治理實際來看, 由基層黨組織領(lǐng)導、村民委員會主導進行的村民自治與制度設(shè)想存在一定差距。一是單一主體事務繁雜且易權(quán)力異化。單純依靠村兩委進行村莊利益的整合、村莊公共事務的管理, 往往使其工作過于繁重, 自治效果不理想。特別是在合村并組后, 一個行政村需要管理十幾個村組, 數(shù)百人以上, 很多事情不能兼顧, 農(nóng)民需求得不到滿足, 自治權(quán)利大打折扣。同時細碎化經(jīng)營格局束縛了農(nóng)民的思想和權(quán)利意識, 除了被動員參加村民選舉以外, 其他的自治環(huán)節(jié)如決策、監(jiān)督則參與率較低。這固然與村民自治組織體系尚不健全、參與渠道有待進一步暢通有關(guān), 但農(nóng)民對自治權(quán)利的不重視也影響著他們的參與行為。正因如此, 村兩委獨攬了全部村莊權(quán)力, 不受約束的權(quán)力必然走向異化, 近些年村官貪腐事件層出不窮印證了這一點。二是村民委員會行政化色彩濃重。作為國家行政權(quán)力體系最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 需要村委會配合其完成工作, 作為不擁有強制性權(quán)力的村委會則需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力支持, 現(xiàn)實的需求將二者緊緊捆綁在一起, 并通過法定的指導與被指導這一模糊的關(guān)系界定自然地完成了行政權(quán)對自治權(quán)的滲透和干預。相當一部分村民委員會扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府附庸的角色, 自治性逐漸減弱。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民發(fā)生分歧甚至沖突, 村民委員會便很難在二者的關(guān)系中進行平衡, 往往受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力, 無法充分代表農(nóng)民利益。無論是傳統(tǒng), 還是現(xiàn)代, 一元治理主體曾在聯(lián)結(jié)國家與農(nóng)民、統(tǒng)合村莊資源、解決糾紛、規(guī)范農(nóng)民行為、維護鄉(xiāng)村秩序等方面發(fā)揮了重要作用, 細碎化土地經(jīng)營格局為其營造了產(chǎn)生和運行的主客觀條件。但也不能不看到, 一元治理主體存在的固有弊端隨著農(nóng)村改革的深化、農(nóng)民民主意識的增強, 已經(jīng)凸顯并亟待解決。
二、土地適度規(guī)模經(jīng)營對農(nóng)村治理生態(tài)的影響
土地適度規(guī)模經(jīng)營是與細碎化土地經(jīng)營格局相對應的, 以土地要素的重新配置、適度集中為主要內(nèi)容, 同時帶動勞動力、資金設(shè)備等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、配套集中以取得最佳經(jīng)濟效益的土地經(jīng)營策略。我國農(nóng)村的土地適度規(guī)模經(jīng)營起步較晚, 是在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、解綁了農(nóng)村各生產(chǎn)要素特別是勞動力要素后, 伴隨農(nóng)民流動逐步出現(xiàn)的。由于農(nóng)民流動數(shù)量的大幅增加, 農(nóng)村出現(xiàn)了閑置土地, 于是農(nóng)民自發(fā)地開始了民間的土地流轉(zhuǎn)。近些年土地流轉(zhuǎn)愈加頻繁, 這種農(nóng)民的自發(fā)行為開始引起社會各界的高度關(guān)注, 國家相繼出臺了鼓勵和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的相關(guān)政策措施, 如2005年《中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、2014年《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等。在政策支持下, 各地土地流轉(zhuǎn)速度加快, 土地適度規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)步推進, 僅吉林省2016年土地流轉(zhuǎn)面積占比就提高了5.6個百分點, 初步建成209萬畝集中連片高標準農(nóng)田[4]。土地適度規(guī)模經(jīng)營可以說是繼人民公社體制下的集中經(jīng)營和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的分散經(jīng)營后, 又一重大的土地改革, 它對農(nóng)村治理的影響也是全方位的, 正內(nèi)在地重塑農(nóng)村治理的生態(tài)環(huán)境。
(一) 現(xiàn)代農(nóng)民加速形成與政治參與困境
現(xiàn)代農(nóng)民隨著農(nóng)村的現(xiàn)代化逐漸形成, 是農(nóng)業(yè)發(fā)展到新階段的產(chǎn)物, 其根本區(qū)別于小農(nóng)。一是土地經(jīng)營規(guī)模大于小農(nóng), 一般都通過土地流轉(zhuǎn), 以支付租金方式進行適度的規(guī)模經(jīng)營。二是土地經(jīng)營方式更加先進、科學, 能較為嫻熟地掌握市場化經(jīng)營手段, 產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的專業(yè)化、機械化水平較高, 經(jīng)濟效益可觀。三是現(xiàn)代意識較強。經(jīng)過社會化小農(nóng)階段, 農(nóng)民的現(xiàn)代意識已經(jīng)得到很大提升, 土地適度規(guī)模經(jīng)營使其擁有了更加廣闊的視野和發(fā)展空間, 專業(yè)意識、科技意識、經(jīng)營觀念、市場觀念增強, 并對自身權(quán)利有了更高的要求和期待。正是由于現(xiàn)代農(nóng)民具有的資源稟賦和現(xiàn)代特性, 原有一村一治的治理模式受到了挑戰(zhàn), “以土地和村民身份為基礎(chǔ)的村民自治失去其存在的經(jīng)濟社會條件”[5], 農(nóng)民的政治參與困境愈加凸顯。
首先, 建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制基礎(chǔ)上的村民自治對村民的身份有嚴格的規(guī)定, 《中華人民共和國村民委員會組織法》將三類人列為可參加選舉的村民: (1) 戶籍在本村并且在本村居住的村民; (2) 戶籍在本村, 不在本村居住, 本人表示參加選舉的村民; (3) 戶籍不在本村, 在本村居住一年以上, 本人申請參加選舉, 并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民[6]。實際上, 這也是參與村民自治的村民資格。但隨著土地適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展, 越來越多的農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)出, 進城務工甚至搬至城市生活, 農(nóng)民“不在村”已不罕見, 他們的利益關(guān)系、社會關(guān)系也隨之遷至城市, 與村莊里人和事的關(guān)聯(lián)不再緊密, 導致政治參與意愿不強。而通過土地流轉(zhuǎn), 常年在村莊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的“外來人”, 若不居住在村里, 便沒有參與村莊事務的資格, 在農(nóng)村治理中完全沒有話語權(quán), 但一些治理行為、決策卻可能對他們的生產(chǎn)活動產(chǎn)生影響。這種村民資格認定帶來了兩方面損失:一方面在農(nóng)村精英大量流失的情況下, 卻把一部分有能力填補精英空缺的“外來人”排斥在外, 農(nóng)村人才未能得到有效、靈活的運用;另一方面, 作為土地適度規(guī)模經(jīng)營的主體一般都具有較高的素質(zhì), 有膽識、有方法、善思考、懂經(jīng)營, 同時法律意識、民主意識較強, 有主張權(quán)利的自覺, 是現(xiàn)代的理性主體, 長期壓抑他們的聲音, 無視他們的需求, 將誘發(fā)農(nóng)村治理的新矛盾、新問題。
其次, 村民自治在實踐中遭遇的體制和結(jié)構(gòu)性矛盾阻滯了農(nóng)民的政治參與。不可否認, 村民自治具有重要的理論和實踐價值, 曾填補了人民公社解體后的農(nóng)村治理空白。但由于村民自治背后的兩種邏輯, 即國家權(quán)力邏輯和公民權(quán)利邏輯, 并未做到有機統(tǒng)一, 在實踐中存在某種不平衡, 致使在村兩委、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村兩委的關(guān)系中往往偏重于國家權(quán)力, 以國家的權(quán)力需求運作, 而忽視了農(nóng)民的自治性。農(nóng)民通過選舉選出村兩委后, 其之后的行為便完全不在農(nóng)民的掌控范圍之內(nèi), 民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這“三駕馬車”被閑置, 農(nóng)民的政治參與遇到了來自體制和結(jié)構(gòu)上的障礙。一旦利益被侵犯, 民主渠道的阻塞將迫使農(nóng)民走上非理性的維權(quán)之路。土地適度規(guī)模經(jīng)營推進了現(xiàn)代農(nóng)民的形成, 如果說對于處于社會化進程中現(xiàn)代意識剛剛萌芽的小農(nóng), 尚可通過傳統(tǒng)的治理方式緩解沖突、維持穩(wěn)定秩序, 那么對于已經(jīng)具有較強現(xiàn)代特性的現(xiàn)代農(nóng)民則難以奏效。不理順村民自治的運行邏輯, 消除體制、結(jié)構(gòu)上的問題, 暢通政治參與渠道, 農(nóng)村治理將承擔很大的治理壓力。
(二) 新精英階層的崛起與傳統(tǒng)治理權(quán)威解構(gòu)
農(nóng)村治理在實際運作中一直依賴著某種權(quán)威的力量, 借助權(quán)威擁有的正式權(quán)力或非正式影響力來確定規(guī)則、規(guī)范行為。一般而言權(quán)威可分為兩大類, 即體制內(nèi)權(quán)威和體制外權(quán)威。體制內(nèi)權(quán)威是國家政權(quán)認可、法律制度明文規(guī)定負責村莊日常事務管理的人, 也被稱作“法理權(quán)威”[7], 現(xiàn)在主要指村兩委成員。村黨支部本身就是黨的基層組織, 是執(zhí)政黨權(quán)力在農(nóng)村基層的延伸, 擔負著支持和保障村民自治的職責, 在很多農(nóng)村地區(qū), 村支書是實際上的村莊領(lǐng)導者。村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的自治組織, 雖然不是國家的一級行政機關(guān), 但在村民自治實施初期, 村民委員會更多的時候不是扮演“自治”角色, 而是“他治”角色, 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的延伸。總體而言, 體制內(nèi)權(quán)威的產(chǎn)生是國家政權(quán)建設(shè)的結(jié)果, 擁有受政權(quán)和法律保障的正式權(quán)力, 村民基于對國家政權(quán)的認同而服從體制內(nèi)權(quán)威的領(lǐng)導。體制外權(quán)威是在村莊正式治理體系之外, 依靠自身的家族地位、學識、德行、財富深得村民信任、對村莊治理具有影響力的人, 如傳統(tǒng)農(nóng)村的鄉(xiāng)紳、族長, 現(xiàn)代農(nóng)村的經(jīng)濟能人。雖然他們并不具有正式權(quán)力, 但基于個人能力、素養(yǎng)形成的權(quán)威認同及其非治理體系成員身份, 更易與村民結(jié)成聯(lián)盟, 成為村民的利益代言人, 與體制內(nèi)權(quán)威進行博弈, 經(jīng)過理性權(quán)衡做出或合作或抗爭的行為選擇, 不過這部分權(quán)威在農(nóng)民流動過程中大量流失。
土地適度規(guī)模經(jīng)營促使一個新的精英階層, 即適度規(guī)模經(jīng)營主體迅速崛起。一方面由于該階層憑借土地流轉(zhuǎn)獲得了較大面積的土地經(jīng)營權(quán), 將土地這個農(nóng)村最寶貴的生產(chǎn)資料和農(nóng)村資源聚集在手中, 并通過敏銳的市場洞察力、先進的種植技術(shù)和科學化的經(jīng)營手段將其轉(zhuǎn)化為財富, 在取得經(jīng)濟效益的同時也擴大了在村莊的影響力;另一方面, 中央尤為重視這部分群體的發(fā)展狀況, 頒布實施一系列利好政策, 鼓勵和支持土地適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展, 各地政府也積極采取措施解決適度規(guī)模經(jīng)營主體遇到的難題。有了政府力量作為后盾, 進一步提升了適度規(guī)模經(jīng)營主體在村莊中的地位。適度規(guī)模經(jīng)營主體與其他體制外權(quán)威的最顯著區(qū)別在于, “他們部分或全部影響力來自于規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營”[8], 他們的財富源于土地, 因為土地, 他們既擁有外部國家權(quán)力自上而下的保護, 也易得到村莊內(nèi)在的認同, 而這些都增加了這個新興精英階層與體制內(nèi)外權(quán)威的博弈資本。當前在農(nóng)村體制內(nèi)權(quán)威自治性不足、體制外權(quán)威大量流失的現(xiàn)狀下, 新精英的出現(xiàn)迅速瓦解了原有的權(quán)威格局, 各權(quán)威力量需要依據(jù)自身的經(jīng)濟資本、政治資本和社會資本重新博弈, 以爭取農(nóng)村治理中的話語權(quán)。
(三) 市場化加深與傳統(tǒng)治理方式式微
現(xiàn)代化的一個重要內(nèi)容是市場化。市場化崇尚追求個人利益, 鼓勵多元利益主體的競爭, 強調(diào)根據(jù)市場規(guī)則調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)和方式, 進行等價交換和資源配置以及協(xié)調(diào)主體間的關(guān)系。將市場化這種以公平競爭、等價交換為基本原則的經(jīng)濟發(fā)展模式引入一度封閉保守的農(nóng)村, 意味著農(nóng)村社會將在根本上發(fā)生變革。改革開放后我國農(nóng)村正式開啟了市場化進程, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活的市場化水平穩(wěn)步提升。2016年全國農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場交易額同比增長8.8%, 交易量同比增長5.1%[9]。土地適度規(guī)模經(jīng)營進一步推動土地生產(chǎn)要素進入市場, 在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的保障下, 土地得以按照市場規(guī)則自由流轉(zhuǎn), 優(yōu)化土地資源配置。繼農(nóng)產(chǎn)品、生活用品市場化之后, 土地要素的市場化刺激了農(nóng)民對市場的感應度、靈敏度, 同時對于市場化所蘊含的契約精神有了更深刻的認識和理解, 訂規(guī)則、簽合同更加常態(tài)化。比起人情、關(guān)系, 農(nóng)民對法律有了更強的信任和依賴感, 人格的獨立性、經(jīng)濟的自主性進一步增強。
市場化弱化了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會建構(gòu)的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和禮俗規(guī)范, 以禮治、理治為主的傳統(tǒng)治理方式在解決爭端、規(guī)范行為、管理公共事務等方面的效用下降。原因在于:一是土地進入市場流轉(zhuǎn)后, 越來越多的農(nóng)民擺脫了對土地的依賴, 進城務工拓寬了他們的視野, 并接觸到了豐富的現(xiàn)代文明成果, 在接受現(xiàn)代化洗禮后逐漸背離傳統(tǒng)的禮俗規(guī)則, 不再信奉禮俗的力量, 并將其視為陳腐落后的規(guī)則, 使禮治、理治失去了對他們的約束力。二是農(nóng)村市場化的加深催生了多元的利益格局, 土地流入主體與流出主體之間、本村村民與外來人員之間、村兩委與適度規(guī)模經(jīng)營主體之間往往存在復雜的利益關(guān)聯(lián), 這些問題已經(jīng)超出了傳統(tǒng)禮治和理治調(diào)整的范疇, 無法再完全依靠約定俗成的規(guī)則、情理加以約束和控制, 傳統(tǒng)的治理方式難以取得平衡多方利益、滿足農(nóng)民需求的治理效果。三是傳統(tǒng)治理方式以穩(wěn)定農(nóng)村秩序為主旨, 一切事務均以此為基準, 有時甚至不惜以壓制、剝奪農(nóng)民權(quán)利為代價, 農(nóng)民在這種治理方式中的聲音是微弱的, 這與市場化背景下農(nóng)民的權(quán)利地位和平等享有權(quán)利的意愿相悖, 農(nóng)民對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土邏輯及其支配下的治理方式產(chǎn)生了懷疑甚至否定的態(tài)度, 市場化下農(nóng)民崛起的權(quán)利意識與傳統(tǒng)治理方式激烈碰撞, 沖擊著傳統(tǒng)治理方式。
三、對土地適度規(guī)模經(jīng)營后農(nóng)村治理的幾點思考
從細碎化走向適度規(guī)模經(jīng)營, 土地經(jīng)營方式的改變直接影響著農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將加速向“集約化、專業(yè)化、高技術(shù)化”轉(zhuǎn)變[10]。而更深層次上這也是一場思想變革、社會變革、治理變革, 土地資源的自由流動、重新分配瓦解了村莊場域的組織網(wǎng)絡(luò), 促進現(xiàn)代因素與農(nóng)村社會的深度融合, 職業(yè)、利益的多元化引發(fā)農(nóng)村社會新的分化, 治理生態(tài)的深刻變化打破了原來簡單、封閉的治理環(huán)境, 給農(nóng)村治理帶來了巨大壓力。歷史上看, 土地的每一次變革都是國家政權(quán)組織重構(gòu)農(nóng)村治理模式, 加大對農(nóng)村的權(quán)力滲透, 強化自身權(quán)威地位的契機。農(nóng)民最渴求的首先是土地上的權(quán)利, 這個權(quán)利的實現(xiàn)程度決定著農(nóng)民對國家的認同度。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的推進, 農(nóng)民的土地權(quán)利需要得到更加明確的界定和適時的釋放, 使農(nóng)民享有更多的土地財富。土地適度規(guī)模經(jīng)營進一步推進了土地的資本化, 而在土地權(quán)利強化的同時也越來越要求以權(quán)利為基石構(gòu)建農(nóng)村治理模式, 重塑國家、農(nóng)民、土地、治理組織的關(guān)系, 為此需重點考慮以下問題:
首先是誰來治理的問題。一元化治理格局深受傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)威治理理念的影響, 其弊端已逐漸顯露, 面臨著三大困境:行政化、專權(quán)化、空心化。在履行職責時唯上而不唯民, 專注于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交付的任務, 而弱化了自治的特性, 村民的自治權(quán)利無從實現(xiàn)。同時作為村莊唯一的權(quán)力掌控者, 村兩委的治理行為缺乏有效監(jiān)督, 雖然近些年各地普遍成立了村務監(jiān)督委員會, 具備了監(jiān)督的組織條件, 但這個新生事物由于多方面因素的影響陷入了虛置境地, 村兩委依舊獨攬村莊治理大權(quán), 沒有可對其制衡的力量。此外, 農(nóng)民流動的加劇使大量年輕有為的農(nóng)村精英選擇進城務工, 農(nóng)民在民主選舉時很難選出滿意的村干部, 且很多有經(jīng)濟條件的村干部也已在城鎮(zhèn)買房, 不經(jīng)常住村, 造成村兩委不同程度的空心化現(xiàn)象。現(xiàn)代治理理論的一個核心觀點是多中心治理, 強調(diào)突破單一治理主體, 引入私人和公共機構(gòu)參與到治理過程中, 各主體通過協(xié)商、談判、合作等方式對公共事務進行治理。針對農(nóng)村一元化治理現(xiàn)狀, 同時借鑒現(xiàn)代治理理論, 在土地適度規(guī)模經(jīng)營階段, 農(nóng)村迫切需要培育多元治理主體, 建構(gòu)一個政府宏觀指導、基層黨組織支持和領(lǐng)導、村民自治組織、利益集團、社會團體廣泛參與、民主協(xié)商、權(quán)責共擔的“多層次—多元素”網(wǎng)格化治理體系, 將多種治理資源融入農(nóng)村治理。這既契合了土地適度規(guī)模經(jīng)營后新精英階層崛起對治理參與的需要, 也有利于形成多元主體彼此制衡、民主、規(guī)范的治理局面。因此, 要著力提升家庭農(nóng)場主、專業(yè)大戶、合作社負責人、農(nóng)民企業(yè)家等新崛起的農(nóng)村精英及老年協(xié)會、經(jīng)濟協(xié)會等社會團體的治理意識和能力, 同時打破地域界限和制度障礙, 吸引社會上更多有治理才能且致力于農(nóng)村發(fā)展的人加入農(nóng)村治理團隊。值得注意的是, 多元治理在現(xiàn)實運行中往往會陷入無頭治理、無序治理, 理論上的多元治理主體在實踐中卻往往演繹成或各自為戰(zhàn), 缺乏統(tǒng)一意志和行動;或利害相關(guān)便積極參與, 無關(guān)利害則消極回避, 治理參與行為極其隨意無序。多元治理也需要統(tǒng)合的力量, 農(nóng)村基層黨組織作為執(zhí)政黨在基層的代表, 承擔著保障村民自治順利開展的責任, 也只有黨的基層組織有能力統(tǒng)合各種治理力量, 維護民主協(xié)商、有效合作的治理過程, 因此, 在培育多元治理主體的同時不能忽視基層黨組織建設(shè), 必須不斷提高基層黨組織的領(lǐng)導能力、聚合能力。
其次是如何治理的問題。農(nóng)村治理需要承擔兩大責任:對上, 貫徹執(zhí)行中央的各項方針政策, 完成基層政權(quán)機關(guān)下達的任務;對下, 要對本行政村的公共事務做出決策, 開展有效治理。土地適度規(guī)模經(jīng)營以后, 為土地經(jīng)營主體和承包主體搭建良好的互動和交易平臺, 創(chuàng)建有利于適度規(guī)模經(jīng)營的外部環(huán)境也成為農(nóng)村治理的重要內(nèi)容之一。但土地經(jīng)營模式從細碎化到適度規(guī)模經(jīng)營的變遷已深刻改變農(nóng)村治理生態(tài), 使治理主體在履行職責時常常無所適從, 既不能再依循傳統(tǒng), 又尚不嫻熟于現(xiàn)代治理手段, 對村莊的整合功能弱化。現(xiàn)實的治理困境暴露出傳統(tǒng)治理方式與農(nóng)村現(xiàn)代化水平之間的尖銳沖突, 土地適度規(guī)模經(jīng)營所營造的農(nóng)村治理生態(tài), 迫切要求在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的糾葛中推進農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)變, 適應新的治理需求。這種轉(zhuǎn)變主要應圍繞兩個方面:一是治理導向;二是治理方式。在治理導向上, 必須堅持“權(quán)利導向”和“需求導向”, 兩個導向的根源都在于對農(nóng)民主體地位的尊重。傳統(tǒng)的治理是基于國家權(quán)力和個人權(quán)威的管控, 農(nóng)民被邊緣化, 村民自治雖然明確了農(nóng)村治理中農(nóng)民的權(quán)利, 但體制性障礙和傳統(tǒng)因素的影響, 使村民自治不同程度地偏離了權(quán)利導向, 農(nóng)民權(quán)利不被行政化的治理體系所容納, 且缺少保障與權(quán)利救濟。權(quán)利未被置于應有的地位導致農(nóng)民的需求被忽視, 提供的公共產(chǎn)品、服務與農(nóng)民的實際需求錯位, 給予的并不是農(nóng)民想要的, 不僅造成資源的浪費, 更是對農(nóng)民期望與信任的沉重打擊。然而, 現(xiàn)代國家建設(shè)與農(nóng)民現(xiàn)代意識的發(fā)展造就出了具有個體性和自主性的農(nóng)民, 問題愈加多樣、復雜的農(nóng)村治理已經(jīng)到了必須還權(quán)于民、重新明確權(quán)利和需求導向的關(guān)鍵時刻, 而且條件也已更加成熟, 以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平與治理模式之間的張力正催促農(nóng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在治理方式上, 堅持依法治理。依法治理實際上是要尋求公共權(quán)力與公民權(quán)利的平衡, 在二者之間建立有制度保證的良性互動關(guān)系, 這就要求治理主體一要具有法治意識, 二要熟悉法治手段。通過學習、培訓幫助治理主體深刻把握法治精神, 自覺接受并認同法律, 將法律作為自覺的行為規(guī)范和權(quán)力尺度, 特別在土地適度規(guī)模經(jīng)營后土地流轉(zhuǎn)愈加頻繁且形式多樣, 土地糾紛也隨之增多, 牽涉多方利益, 傳統(tǒng)的禮治、理治已難以有效控制利益交織的治理場域, 需要依據(jù)剛性的法律規(guī)范來維護村莊的公平與正義。
四、結(jié)語
土地經(jīng)營方式的變遷既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然演進過程, 又包含一定的政治動因, 反映并不斷調(diào)適著農(nóng)民權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。以土地為基礎(chǔ), 不同的土地經(jīng)營方式形成了各不相同的治理模式。作為現(xiàn)代的土地經(jīng)營方式, 土地適度規(guī)模經(jīng)營從治理主體、對象、方式等諸多方面深刻改變著農(nóng)村的治理生態(tài), 對農(nóng)村治理提出了向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的新要求, 使農(nóng)民在提升經(jīng)濟水平的同時也充分享受現(xiàn)代民主的發(fā)展成果。治理是一個系統(tǒng)工程, 不是一種自發(fā)的變化, 因此, 在治理生態(tài)發(fā)生變化形成治理壓力后, 仍需要通過頂層設(shè)計、體制變革、內(nèi)部激發(fā)等多方力量的合力, 突破現(xiàn)實治理困境, 系統(tǒng)推進農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論探討2018年03期
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