——以黑龍江克山、綏濱、蘭西3縣實地調查為基礎
摘要：［目的］客觀掌握黑龍江省3個試點縣的土地經營權抵押貸款運行實踐，對首輪試點期結束后土地經營權抵押貸款產生的共性問題進行總結，進而探究完善對策，為新一輪的抵押試點運行和制度建設提供積極思路。［方法］通過3縣土地經營權抵押的田野調查，與農經部門和抵押參與主體進行深度訪談，獲得土地經營權抵押貸款試點資料，并在此基礎上定性闡釋3縣土地經營權抵押貸款模式、困境和對策。［結果］3縣分別形成了“四權結合”、“直接設定”、“扶貧關聯”的土地經營權抵押貸款模式，但仍存在推進不均衡、認定不準確、評估不科學、成效不明顯等突出問題，應從強化支持、加強規范、科學評估、維護權益等方面積極完善。［結論］3縣的土地經營權抵押貸款試點實踐已取得一定成果，但存在共性、個性兼有的問題，因此需要進一步鞏固成果、解決問題，從而為省、國家層面的制度建設形成支撐。
關鍵詞：土地經營權；抵押貸款；試點地區；制度反思；黑龍江省
引言
隨著要素市場化配置的推進，農地領域亟須建立起“把資產轉換為資本的機制”。土地經營權抵押作為該機制的有效實現形式，能夠將僵化的農地資產轉化為高效資本、為經營主體提供有效資本支持，已成為當前我國農地制度改革的重點。現實中，以法律授權試點地區開展探索、國家有關“兩權抵押”等系列政策保障為基礎，土地經營權抵押貸款實踐越發活躍，截止2017年9月末，試點以來累計發放貸款448億元，同比增長近3倍，抵押貸款模式更加豐富;但在首輪試點期限屆滿后，試點推進不平衡、配套措施不到位、金融服務不深入等問題仍不同程度存在，特別是體制機制的工作創新仍有待深化。在此背景下，加快創新土地經營權抵押貸款的體制機制，成為試點期限延長1年后亟待跟進的重要議題。農業大省黑龍江的抵押貸款試點實踐具有重要示范作用，更需積極對其進行經驗總結、揭示共性問題、探究完善對策，從而為我國土地經營權抵押貸款制度建設提供積極思路，文章由此展開。
學界針對試點抵押實踐的研究主要體現在微觀因素分析和宏觀制度構建等方面。相關研究分別運用Logistic、Logistic-DEA、Probit、Logit等多種模型方法，分析抵押參與主體、供需狀況、土地規模、收入水平等因素對農戶需求、參與意愿、融資效果等方面的作用，一定程度反映出了影響因素的差異性、相關性和農戶滿意度;有研究從抵押制度的總體設計出發，分析權利性質、主客體內容、風險控制等關鍵問題，提出了法律保障、風險緩釋、貸款輔助等完善對策。前人的研究較科學進行了適度定量分析和制度評價，一定程度上通過學理分析反映了研究試點地區的特定問題，但結合運行現實對試點地區實踐問題的剖析仍有不足，特別是以省域典型的抵押貸款實踐為基礎對有代表性的省域共性問題進行研究尚未跟進。
鑒于此，該文基于黑龍江省綏濱、蘭西、克山3個國家級土地經營權抵押貸款試點縣的調研訪談所獲取的一手資料，通過對比分析3縣的抵押貸款模式，概括面臨的突出共性問題，并對首輪試點期3縣抵押貸款政策進行評價，反思土地經營權抵押貸款政策執行中的偏差，以期為新一輪試點期的土地經營權抵押貸款制度完善形成有益對策。
1、試點縣土地經營權抵押貸款的基本模式
1.1克山縣土地經營權抵押貸款模式——四權結合
克山縣在2010年便被省政府確定為農村土地承包經營權抵押貸款試點縣，開展抵押探索較早，具有較好的實踐積累。同時，該縣作為國家重要商品糧基地，通過培育、扶持農民專業合作社特別是農機合作社推進農業適度規模經營，形成了明顯的特色;農民流轉土地及參與抵押的熱情很高，這些條件為土地經營權抵押貸款提供了良好基礎，使之進入到國家級農村改革試驗區、國家土地經營權抵押貸款試點的行列中。
為構建符合當地實際、契合現代農業發展要求、與現實生產力相匹配的抵押貸款模式和路徑，克山縣結合當地農業發展模式與國家農地抵押貸款要求，通過與多類型農業貸款機構密切合作，拓寬抵押物范圍創新抵押模式，相繼出臺了《克山縣農村土地承包經營權抵押貸款管理暫行辦法》、《克山縣農村土地經營預期收益權抵押貸款管理暫行辦法》、《支持農民財產權益抵押貸款實施意見》、《克山縣農村集體機動地抵押擔保管理暫行辦法》，開創了包括土地承包經營權、預期收益權、農民財產權和集體機動地擔保抵押貸款的“四權結合”抵押模式，豐富了抵押品的類型，使一直困擾農業經營主體缺少銀行認可抵押物的這一難題得到有效解決。同時，為推動抵押貸款順利開展，當地政府不斷完善服務體系，組建縣、鄉、村三級土地流轉服務中心，提供信息、開展評估，建立電子信息錄入系統，成立農村金融服務合作平臺和全省首家農村信用信息中心，并提供財政貸款補貼和風險緩釋基金等保障。2016年，克山縣金融機構已累計投放土地經營權抵押貸款9.19億元，累計抵押土地面積近7.91萬hm2，占全縣耕地面積的39.3%。銀行貸款利率相繼下調，降幅最大的信用社與2012年相比，利率降幅達4.21%，如建設銀行為仁發合作社提供貸款年利率僅為6.9%;還將以往春貸秋還改為還款期延長至18個月。截止2017年底，農村信用合作聯社等8家金融機構累計辦理四權抵押貸款17.3億元，其中土地經營權抵押11.2億元。
總體上說，這種資金融通成本較低、服務保障體系較健全的貸款模式得到了經營主體和金融機構的認可，符合主體需求、安全穩定的克山縣土地經營權抵押貸款模式作用越發明顯。
1.2綏濱縣土地經營權抵押貸款模式——直接設定
綏濱縣于2016年啟動了土地經營權抵押貸款試點工作，為充分體現土地經營權的擔保價值，探索直接將此項權利設定抵押的方式，推出“土地承包經營權抵押貸款”、“流轉土地經營權抵押貸款”、“農戶互保+經營權抵押貸款”、“農戶聯保+經營權抵押貸款”等不同形式，當年發放貸款4.3億元。
該縣通過3個方面推動農村土地經營權抵押貸款有效實現。
第一，客觀評價土地經營權價值，尊重專業科學人員評估的同時吸收采納當地農戶與實務人員意見。具體方法是由鄉(鎮)土地流轉服務中心、金融部門、村級服務站、群眾代表共同出具農村土地流轉價格評估報告，土地經營權抵押價值的評估應充分考慮承包經營權價值、租金實際支付剩余期限、流轉價款、支付價款和地面作物的預期收入等各方面因素。
第二，合理界定土地經營權抵押貸款對象與貸款發放條件。貸款對象主要是農村集體經濟組織的自然人或農民專業合作社。抵押借款主要用于農業生產、農業生產機具、運輸工具和生產配套設施、農產品經營加工、農業休閑等農業產業、土地承包費用的支付等。其次，科學設定土地經營權抵押貸款發放條件，明確5個問題后方可在土地經營權上設定抵押:是否具備持續生產能力的農業種養業、現代休閑農業及其他符合抵押條件的高效設施農業項目;是否土地承包或土地流轉程序合法、行為規范;農地經營者是否改變土地的農業用途;貸款項目是否是參加農業政策性保險的產業;抵押農地的土地經營權是否符合抵押登記的條件。
第三，嚴格規范土地經營權抵押貸款操作流程，方便土地經營權抵押貸款主體熟悉貸款過程明晰貸款要求。依托土地流轉服務平臺開展登記服務，5hm2以下土地經營權貸款抵押由鄉鎮負責辦理登記;5hm2以上由縣土地流轉服務指導中心辦理登記(圖1)。
1.3蘭西縣土地經營權抵押貸款模式——扶貧關聯
蘭西縣作為土地經營權抵押試點縣，具有自身的特殊性，即仍是國家級貧困縣，脫貧形勢嚴峻。該縣土地經營權抵押貸款試點工作開展較晚，取得成果不多，僅通過制定《蘭西縣農村土地經營權管理辦法》對農地抵押貸款進行大體規劃，通過入村對普通農戶走訪調查得知，農戶向金融機構申請貸款的抵押物大多為農房，有農戶指出以土地經營權向金融機構申請貸款門檻很高，因此對于土地經營權抵押既不了解也不敢嘗試。與此同時，當地耕地以旱地為主，土地流轉價格較低，導致抵押品價值不高，也是造成土地經營權貸款難的重要原因。自2016年以來，當地農村信用聯社、農商村鎮銀行、郵儲銀行、農業銀行蘭西支行等4家金融信貸部門開展此項業務，累計發放土地經營權抵押貸款僅1.11億元。
隨著2020年全面建成小康社會時間節點的不斷迫近，精準扶貧工作面臨巨大壓力，當地農業經管站和扶貧辦結合實際，與農村信用聯社合作創造了扶貧土地抵押貸款模式“一扶多”。顧名思義即一個新型經營主體幫扶多個貧困農戶，其具體做法是金融機構以每戶貧困戶5萬的標準向新型經營主體發放貸款，抵押物為農戶的土地經營權，其貸款利息由政府貼付，新型經營主體與貧困戶簽訂合作經營合同，農戶以土地入股的形式參與企業經營與管理，享受不低于入股資金10%的年最低分紅。通過“一扶多”，新型經營主體可以充分利用農戶手中的閑置資本擴大生產規模，并解決農戶自主經營能力低、創收能力弱的難題。“一扶多”將金融扶貧與土地經營權抵押貸款有機結合，滿足規模經營主體貸款需求，積累寶貴土地抵押經驗的同時，變過去直接救濟的“扶貧輸血”，為產業發展的“扶貧造血”。正如獲得了全縣第一筆“一扶多”農地貸款的蘭西縣東圣民豬養殖場負責人馬永峰所言:“一扶多兼顧了政府、金融機構、新型經營主體和貧困戶各方利益，為農村企業和貧困農戶共同發展創造了機遇。”
2、土地經營權抵押貸款試點運行中的現實困境
2.1抵押貸款發展不均衡
從該文的分析不難看出，試點縣間的土地經營權抵押貸款實踐落實程度存在一定差距。克山縣的“四權結合”抵押模式，構建集三級流轉服務中心、土地流轉服務平臺、區域信用等級評價系統、風險分擔機制的農地抵押貸款保障體系。綏濱縣認真貫徹中央與黑龍江省土地經營權抵押貸款理念，扎實推進土地經營權抵押貸款基礎性工作，并制定規范有效層層銜接農戶貸款流程，滿足農戶融資需求的同時緩解金融機構對涉農貸款風險過高的擔憂。而蘭西縣政府的土地經營權抵押模式卻僅限于形式探索，沒有建成行之有效的農戶抵押貸款規程與保障體系，縣內農戶對土地抵押貸款存在抵觸，推廣效果不佳，僅在新型經營主體抵押貸款和“一扶多”扶貧土地抵押貸款上有所建樹。克山縣與蘭西縣在農地貸款總量上的對比更能說明問題，克山縣全縣累計發放“四權”抵押貸款超過40億元，僅2015年建行向仁發合作社提供貸款額度就達1億元，而2016年至今蘭西縣4家銀行的農地抵押貸款總量不過1.1億元。從中可以發現雖同屬國家級土地經營權抵押貸款試點縣，但抵押貸款的運作水平卻差距極大。而試點縣土地經營權抵押貸款實施差距的不斷擴大，必將使土地經營權抵押試點開展的政策效果大打折扣，也會對土地經營權抵押貸款實踐經驗積累和模式推廣造成阻礙。
黑龍江省內3個試點縣土地經營權抵押貸款實踐存在差距的原因是多方面的。首先，農地質量、規模化經營水平是影響土地經營權抵押能否順利開展的重要因素，基于邊際成本和風險控制方面的考慮金融機構更愿意給具有一定土地規模和農地質量高的經營主體提供農地經營權抵押貸款。但決定抵押貸款試點成敗的關鍵卻是政府態度，即當地主管部門能否有效把控土地經營權抵押貸款的實施力度。政府部門如在試點實踐中帶有明顯政治意圖，即考察與審核土地經營權抵押貸款申請時，過度關注如何快速建立政績效果與回應上級部門政策要求，而非建構安全公平的抵押貸款環境和快捷有序農地貸款審批流程，就會導致土地經營權融資貸款“形象工程”、“壘大戶”現象頻發，土地經營權抵押試點實踐流于形式，政策釋放積極效能減弱。也不能對農業經營主體融資困難冷眼旁觀，金融機構農地貸款宣傳力度不足，使得轄區內缺少首批獲得土地經營權抵押貸款的農戶，導致轄區農地抵押貸款環境差。事實上，政府和金融機構不論對土地經營權抵押貸款過度投入還是不予關注，從長期看對土地經營權抵押的發展都是不利的。
2.2抵押權利客體存在混淆
國務院推進本輪試點的主要目的是加速對承包土地的經營權抵押貸款工作的經驗積累，銜接現階段我國正在進行土地承包權與土地經營權相分離的農村土地權利制度改革，為下一步放活農戶手中財產性權利、推廣承包土地經營權抵押貸款模式做鋪墊，所以中央政策文件一再強調農地抵押實踐的權利客體應是承包土地的經營權。然而試點縣抵押實踐卻頻繁出現以土地承包經營權為抵押客體的貸款實踐。由于目前“三權分置”制度仍在政策引導、學界討論時期，未進入修改立法和正式實施階段，土地經營權還只是學術上的名詞。并且試點縣土地承包經營權確權工作雖已接近尾聲，但頒證還未完成，下一步土地經營權證書的制定和頒發工作何時開始更是遙遙無期，如果當前實踐以土地經營權作為抵押物，金融機構在實際操作中將無法完成法律意義的抵押程序。另外政府相關工作人員對“三權分置”的概念和農地權利分離的意義理解模糊不清，認為承包土地經營權抵押與土地承包經營權抵押并無區別的普遍存在，開展土地抵押針對性實踐工作意愿不強，對農戶宣傳土地權利制度改革的工作落實不到位。以上原因共同導致現階段土地經營權抵押貸款很大程度上是以土地承包經營權為抵押物的貸款。
土地承包經營權是一種復合型的土地權利，其涵蓋農戶承包及經營土地的所有權利，以土地承包經營權證書進行地權抵押貸款風險極高且易產生糾紛，并與我國農村權利制度改革方向相悖。因此試點地區如繼續以土地承包經營權為抵押對象進行貸款實踐，不但無法達成中央對于本輪試點完善土地經營權抵押貸款制度、積累經營權抵押貸款實際操作經驗的期許，還有可能使土地經營權抵押實踐誤入歧途。
2.3價值評估限于表面
抵押的核心理念是以抵押財產的價值保證債務人對其債務的履行，抵押財產價值評估是否準確涉及借貸雙方核心利益，所以任何抵押都涉及抵押財產價值的評估。目前學術界大多認為土地經營權的價值應是土地流轉價值與土地經營價值的有機結合。然而，試點地區對于土地經營權價值的評估手段相對匱乏，評估機構專業程度不足(表1)。基本是由鄉鎮土地流轉部門、金融機構、村級服務站、農戶代表所組成的評估小組，經協商后對抵押土地當年流轉價格確定后乘以扣除當年后的土地承包經營權年限，并沒有考慮農地固有的生產價值。其實質是評估小組對當地塊土地經營權明年流轉價值的預估。綏濱縣、克山縣雖制定了承包經營土地預期收益權抵押價值評估機制，但與綏濱縣經管站工作人員交談中了解，考慮到土地經營權預期收益權抵押的風險過高所以并未實行，而克山縣的土地經營權預期收益權抵押的種植面積必須在133.3hm2以上，且需符合經營主體已在工商部門注冊登記且自有資金不低于30%等條件。普通農戶土地經營權抵押貸款根本無法觸及。這樣雖有利于金融機構管控貸款風險，便于土地經營權抵押權實現時對土地經營權的及時處置，但卻在一定程度上降低了土地經營權的抵押價值。
2.4扶貧抵押成效受限
蘭西縣本著“政府協調、部門參與、銀行支持、政策保障、貧困戶受益、多方共贏”的原則，創造性地推進“一扶多”扶貧貸款模式，政府獲得聲譽、銀行獲得利息、企業獲得資金、農戶獲得實惠，自推行以來受到社會各界廣泛關注和一致好評，但看似完美的土地經營權抵押金融扶貧模式，其實暗藏不可持續性。首先，盡管名義上貧困戶以土地經營權向銀行申請貸款，然后將所貸全額入股新型經營主體，但據該研究實地調研了解銀行抵押的并不是貧困戶的土地經營權，而是新型經營主體廠房以及其所利用的集體經營性用地。金融機構的這種做法主要基于兩點考慮，第一，貧困戶經濟狀況極差，土地是其唯一的經濟來源，如果以其農戶的土地經營權為抵押物 進行貸款，一旦貸款無法償還，那便涉及處置貧困戶的土地，這是政策和實際都無法容忍的。第二，貧困戶一般思想固化 ，對于抵押其土地經營權入股發展合作經濟，共同承擔企業經營的失敗風險是絕不會同意的。所以事實上農戶根本沒有注入任何資金與勞動力，僅是成為企業得到一戶5萬扶貧貸款的形式上頂名，新型經營主體也只是借助“一扶多”模式便利企業 融資并獲取政府貼息。其次，“一扶多”貸款的實現是必須建立在政府有充足的扶貧和財政資金基礎上的。例如，按照一戶5萬元貸款，銀行貸款利率7%計算，政府要為每戶貧困戶貼息3500元，而國家規定的貧困戶脫貧線也不過年收入3416元，這會給當地財政造成嚴重負擔，受財政資金限制，當地政府根本無法為所有貧困農戶提供扶貧貸款，故“一扶多”農地抵押貸款僅限于小部分貧困農戶，無法大面積推行。綜上所述，“一扶多”貸款模式雖起到了一定積極作用，但其實質效果與持續性仍有待考量。
3、土地經營權抵押貸款試點的完善建議
3.1均衡開展試點工作
國家為保證土地經營權抵押貸款制度構建充分考慮所有地域的實踐情況，在抵押貸款試點縣選定中堅持全國均有分布、農業經濟發展水平各異，造成有些農業基礎弱、抵押經驗少的試點縣土地經營權抵押貸款實踐落實難度高，但試點縣面對國家賦予的任務不能畏難而退。上級政府也應重點幫扶土地經營權抵押貸款實踐情況較差的試點縣，幫助其盡快建立安全有序、實施順暢的土地經營權抵押貸款制度。與此同時，農地抵押貸款試點工作應重點關注于建立公平的土地經營權抵押貸款制度環境，保證普通農戶能獲得與規模經營戶同等的土地經營權貸款融資服務，不追求貸款數字，不搞形象工程，以接地氣、見實效的工作原則推進土地經營權抵押實踐。
3.2加快權證辦理發放
在目前開展的土地經營權抵押貸款試點和確權頒證工作中，必須秉承堅持所有權、穩定承包權、放活經營權的“三權分置”改革目標，區 分土地承包經營權與承包土地經營權的權利內涵，明確土地經營權的抵押客體地位，使農地抵押權利具有清晰的產權歸屬，這些是試點縣政府應重點貫徹的方面。建議試點縣于2017年底土地承包經營權頒證工作正式完成后 ，隨即開展土地經營權證書的制定與頒發，為土地經營權抵押借貸雙方實現完整有效的貸款法律程序提供基礎。現階段，農地抵押貸款應以鄉鎮農地流轉服務中心臨時開具土地經營權所有證明為土地經營權抵押證書 ，并在土地抵押貸款完成后 在土地承包經營權證書中注明土地經營權已抵押，從而解決金融機構農地抵押貸款時的無證難題。
3.3完善價值評估機制
土地經營權抵押貸款制度的正常運行是農戶從金融機構獲得貸款后，投入農業生產，以農業生產中獲取的經營收益來償還銀行貸款，因此在正常情況下，土地經營權抵押評估價值應是土地的生產經營收入。然而在試點實踐中，由于缺乏專業的中介評估機構，土地經營權抵押價值往往遵從金融機構意愿，由土地經營權預估流轉價格決定，但土地經營權流轉價格與土地經營權經營價值并不等同。解決問題最好的辦法就是引入包括專業機構、本村農戶代表等共同參與的土地經營權價值評估機制，以解決專業評估難以獲得，或獲得成本高的難題，建議由政府出資建立土地經營權評估機構，聘請相關專家培養專業人員，待發展成熟后轉換為自負盈虧的服務型組織。
3.4明確抵押法律地位
歸納土地經營權抵押貸款實踐所面臨諸多困境，其根本原因在于當前承包土地經營權并非成熟抵押品，由此，真正解決問題須從構建土地經營權抵押價值入手。首先，國家應盡快修改《物權法》、《擔保法》等制約土地經營權抵押貸款的相關法律，從國家高階法層面賦予土地經營權抵押地位，為農地抵押提供法律保障。其次，金融市場和機構對土地經營權抵押價值的認可程度，取決于農地經營收益穩定性和經營權流轉市場認可度。政府應著力推進土地整治，加強農村公路、高標準農田建設，以保證農戶農業經營和農產品市場價格的穩定性，并盡快建立各省乃至全國統一的土地經營權流轉市場，降低銀行處置土地經營權風險。確保土地經營權抵押功能有效實現。
3.5加強政銀緊密合作
土地經營權抵押貸款制度的構建是一項系統性工程，抵押貸款試點區域政府部門獨木難支，需展現金融部門與行政機構之間合力。金融機構應結合自身優勢，加強對土地經營權抵押貸款試點工作支持力度，在總行層面給予土地經營權抵押貸款試點地區人力、物力、利率優惠等方面的資源傾斜。金融機構也應適度調節以利益為導向的經營模式，積極尋求承擔社會責任與降低金融風險的平衡點，效仿美國CＲA制定我國農村再投資法案，創新土地經營權抵押貸款金融產品、簡化涉農貸款套餐和流程，在維持“保本微利”運行前提下提供最優質的土地經營權抵押貸款金融服務，積累實踐經驗，推廣農地抵押貸款的可持續發展模式，讓金融之水“精準滴灌”土地經營權抵押貸款發展。
3.6滿足普通農戶需求
由于新型經營主體與普通農戶在自有資金和信用評級方面存在先天差距，造成普通農戶獲取土地經營權貸款成本高且幾率低。一般農戶的土地經營權抵押貸款權益能否得到保障，不僅是洞察承包土地經營權抵押貸款試點制度成功與否的關鍵，還是農村土地權利制度改革的初衷。政府財政部門應建立專門針對小農土地經營權抵押貸款的風險防范基金，當發現農戶存在因客觀不可抗因素導致的還款重大困難時，及時提供相應幫助。金融機構亦應該設立專門針對普通農戶土地經營權抵押貸款的綠色通道，簡化貸款流程與明晰套餐設定，提供與規模經營主體平等的抵押貸款機會，讓普通農戶真正體會到國家土地經營權抵押貸款所釋放政策紅利。
作者簡介：劉兆軍(1979—)，男，山東招遠人，東北農業大學文法學院副教授。研究方向:農地制度。李松澤、汲春雨，東北農業大學資源與環境學院碩士研究生。
本文系黑龍江省哲學社會科學規劃項目“農地‘三權分置’的權利內涵及風險法律防控研究”(15FXB04);黑龍江省社科基金項目“農村土地承包經營權轉型改革法律對策研究”(14D002)的研究成果。原刊于《中國農業資源與區劃》2018年第5期。
中國鄉村發現網轉自：土地法制研究 微信公眾號（原創）
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