——以《農(nóng)村土地承包法》為中心
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度雖經(jīng)《農(nóng)村土地承包法》確立，但需從解釋論視角闡明如何具體適用。承包戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，并未形成新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)解釋為在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定擔(dān)保權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)定性，不影響其既可設(shè)定抵押，亦可采用質(zhì)押形式實(shí)現(xiàn)融資目的。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可使經(jīng)營(yíng)權(quán)人繼續(xù)占有、使用農(nóng)地，契合將所獲融資投資農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的法目的。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押以轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證為要件，本質(zhì)是權(quán)利質(zhì)押，不會(huì)鉗制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，建議采用強(qiáng)制管理形式，在保障債權(quán)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，防止農(nóng)戶失地。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體的抵押權(quán)或權(quán)利質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，則可直接適用擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)則。
一、問(wèn)題的提出
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保作為承包地法制改革的重要內(nèi)容，雖然已由修改后的《農(nóng)村土地承包法》第47條確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度，但該規(guī)范較為模糊，如何具體適用尚需從解釋論角度進(jìn)行探討。從規(guī)范構(gòu)造看，包括對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的客體指向、可采取的融資擔(dān)保形式、設(shè)立程序以及融資擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)機(jī)制等問(wèn)題規(guī)定得并不清晰，仍需闡明。
其一，該條調(diào)整的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的客體范圍并不明確。依據(jù)該條第1款，農(nóng)戶可將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保。但是，如果承包戶不流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是自己經(jīng)營(yíng)農(nóng)地，那么，就未產(chǎn)生新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，又如何以此設(shè)定擔(dān)保權(quán)呢？另外，用家庭承包以外的其他形式取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)，是否應(yīng)受該條的調(diào)整，亦需探討。
其二，該條僅使用了“融資擔(dān)保”這一模糊性極強(qiáng)的立法用語(yǔ)，并未明確融資擔(dān)保的具體形式。在學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性尚未達(dá)成共識(shí)的情況下，不同定性是否會(huì)對(duì)其融資擔(dān)保的形式產(chǎn)生影響，以及將產(chǎn)生何種影響。具體而言，在經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)置擔(dān)保權(quán)，究竟應(yīng)當(dāng)采用抵押，抑或質(zhì)押形式，尚需探討。
其三，如何理解該條就經(jīng)營(yíng)權(quán)分別確立的擔(dān)保權(quán)的兩種設(shè)立程序。為何存在此種程序上的差異？這種不同程序設(shè)計(jì)，在法理上是否具有正當(dāng)性？
其四，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制如何？農(nóng)戶將承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)同經(jīng)營(yíng)權(quán)人利用流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，債權(quán)人是否均可直接適用《物權(quán)法》中關(guān)于擔(dān)保物權(quán)的一般實(shí)現(xiàn)規(guī)則，就其變價(jià)優(yōu)先受償？
其五，該條第4款授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的具體辦法，但到目前為止，相關(guān)辦法尚付之闕如，使得該條難以在實(shí)踐中具體實(shí)施。可見(jiàn)，相關(guān)部門(mén)對(duì)如何適用該條規(guī)則，似乎也并不清晰。這從側(cè)面更彰顯了論文主題的實(shí)踐面向性。
基于以上問(wèn)題，筆者以《農(nóng)村土地承包法》第47條的規(guī)范適用為中心展開(kāi)探討，以助推其實(shí)踐效用的發(fā)揮。
二、《農(nóng)村土地承包法》調(diào)整的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍
明確以何種類型的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)需受《農(nóng)村土地承包法》調(diào)整的制約，是探討經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保問(wèn)題的邏輯前提。
（一）《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款前半段應(yīng)解讀為以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保
從字面意思看，該條似乎已明確兩種形式的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置擔(dān)保權(quán)可適用此規(guī)范調(diào)整，并需遵循不同的程序。一是承包農(nóng)戶履行向發(fā)包方備案手續(xù)后，用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立擔(dān)保；二是受讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)者經(jīng)承包方書(shū)面的同意，同時(shí)向發(fā)包方履行了備案程序后，將該經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置擔(dān)保權(quán)。立法機(jī)關(guān)也將其解釋為，承包農(nóng)戶和受讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)者均可以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)。
但是，需思考的是，承包農(nóng)戶將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保，是否屬于以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置的擔(dān)保？畢竟，此種情形下，并未生發(fā)出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶享有的權(quán)利在本質(zhì)上仍然應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因?yàn)榇藭r(shí)并不享有獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。那么，在承包方僅享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，又如何設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保呢？
依照民法理論，承包方取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)部雖然包括經(jīng)營(yíng)權(quán)能，但該權(quán)能并非一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，作為承包方的農(nóng)戶也沒(méi)有獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證。無(wú)論是以全部剩余承包期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保，還是以部分承包期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保，都需要事前分離出一個(gè)獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。此時(shí)，在理解承包方以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，需要在理論層面廓清。因?yàn)椋恳豁?xiàng)立法在形式上和實(shí)質(zhì)上都要完全，要清楚、無(wú)歧義和詳盡地制定規(guī)范，這是處理司法實(shí)例的出發(fā)點(diǎn)。
由該條第1款的字面解釋看，農(nóng)戶以其所享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)融資時(shí)，需履行備案程序，以使發(fā)包方掌握經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的情況。但是，由于農(nóng)戶未將承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)予以流轉(zhuǎn)，此時(shí)并不存在獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。一種可能的解釋是，將其理解為農(nóng)戶以“經(jīng)營(yíng)權(quán)能”進(jìn)行擔(dān)保。但是，在此項(xiàng)權(quán)能未與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)脫離，并未形成新的權(quán)利類型的情況下，僅以權(quán)能進(jìn)行融資擔(dān)保，在民法理論上難以成立。
循此，該條第1款前半段承包農(nóng)戶用經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立擔(dān)保，應(yīng)解讀為以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立擔(dān)保權(quán)，而非以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立擔(dān)保權(quán)。因?yàn)椋藭r(shí)承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的主體并未發(fā)生變動(dòng)，也未產(chǎn)生新的對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一結(jié)論也可從《農(nóng)村土地承包法》第9條中找到依據(jù)，承包農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的，享有的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只有在發(fā)生流轉(zhuǎn)，即交由他人經(jīng)營(yíng)時(shí)，才可能產(chǎn)生新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)類型。那么，此時(shí)規(guī)定所謂的以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)，就頗值檢視。畢竟，在不存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形下卻探討其融資擔(dān)保形式及實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是難以想象的。循此，更應(yīng)將此解讀為將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用來(lái)設(shè)立擔(dān)保權(quán)。
實(shí)際上，立法機(jī)關(guān)也意識(shí)到，作為擔(dān)保物的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上還未現(xiàn)實(shí)存在，承包農(nóng)戶僅以將來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立擔(dān)保權(quán)。這進(jìn)一步說(shuō)明僅以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立融資擔(dān)保，在司法實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，更應(yīng)將其理解為以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)，而非以經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保。
需注意的是，在《農(nóng)村土地承包法》修改之前，依據(jù)《物權(quán)法》第184條以及《擔(dān)保法》第37條，耕地使用權(quán)屬于禁止抵押的財(cái)產(chǎn)范圍。但是，《民法典物權(quán)編（草案）》二審稿第190條第2項(xiàng)已刪去《民法典物權(quán)編（草案）》一審稿第190條、《物權(quán)法》第184條中關(guān)于禁止耕地使用權(quán)作為抵押客體的既有規(guī)定，為將來(lái)采用體系解釋方法闡釋《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款提供了可能。若將來(lái)《民法典》采取此種立法例，那么，將《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款前半段解讀為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保就更具有正當(dāng)性。循此，如果承包方利用其所取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押的，就不應(yīng)再認(rèn)定為無(wú)效了，之前認(rèn)定無(wú)效的相應(yīng)司法實(shí)踐操作，就應(yīng)改變。簡(jiǎn)言之，當(dāng)事人可以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為融資擔(dān)保之客體。
（二）以家庭承包以外的其他方式設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保不受第47條調(diào)整的影響
《農(nóng)村土地承包法》統(tǒng)一了“四荒地”發(fā)包產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。依據(jù)修改后的該法第49條，以其他方式承包農(nóng)地者，取得的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非延續(xù)修改前該法第46條中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的稱謂，意在突顯土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已完全市場(chǎng)化的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，突破農(nóng)戶成員身份屬性的藩籬，從制度層面為放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和便利其融資掃除障礙。
家庭承包方式以外的其他方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第53條進(jìn)行抵押，無(wú)需踐行該法第47條的程序性要求，不受后者融資擔(dān)保條件的限制，自抵押合同生效時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)即可設(shè)立，若選擇登記，則具有對(duì)抗第三人的效力。就法體系解釋而言，這從《農(nóng)村土地承包法》于第二章規(guī)范“家庭承包”（其中該章第五節(jié)規(guī)范“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”），于第三章規(guī)范“其他方式的承包”的章節(jié)體例安排，也能印證以其他方式取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立擔(dān)保權(quán)，不受第47條調(diào)整的論斷。
《農(nóng)村土地承包法》第47條對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的當(dāng)事人、擔(dān)保客體都作了明確限定，擔(dān)保人限于家庭承包的承包方，以及經(jīng)由流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方。從體系解釋而言，“以家庭承包方式以外其他方式獲得的對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”的融資擔(dān)保，不需受該法第47條關(guān)于“向發(fā)包方備案”這一要求的限制，而是可直接適用第53條的規(guī)定進(jìn)行抵押，實(shí)際是更為寬松的立法態(tài)度，并非意味著它不可作為融資擔(dān)保的客體。也就是說(shuō)，“以家庭承包方式以外其他方式獲得的對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”的融資擔(dān)保，不受《農(nóng)村土地承包法》第47條調(diào)整的影響。
從目的解釋看，以其他方式獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，無(wú)需適用《農(nóng)村土地承包法》第47條的限制性規(guī)定，具有正當(dāng)性。原因在于，早在《農(nóng)村土地承包法》修改之前，《物權(quán)法》第133條已允許以招標(biāo)等方式獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。實(shí)際上，《農(nóng)村土地承包法》第53條只是沿襲了《物權(quán)法》第133條關(guān)于以招標(biāo)等方式獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可予以流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，不同之處僅是《物權(quán)法》第133條中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的稱謂變?yōu)榱送恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)而已。換句話說(shuō)，此類經(jīng)營(yíng)權(quán)之前就完全可依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定進(jìn)行抵押。畢竟，《物權(quán)法》禁止抵押的僅是“耕地的使用權(quán)”（第184條第2項(xiàng)）。特別是，當(dāng)前的農(nóng)地法治改革以放活對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)為時(shí)代背景和政策指向，若使其受到后來(lái)修改通過(guò)的法律的過(guò)多限制，顯然違背了此輪農(nóng)地法制改革的修法宗旨。
三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的設(shè)立
基于學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性的爭(zhēng)議，《農(nóng)村土地承包法》第47條并未規(guī)定所設(shè)立擔(dān)保權(quán)的具體形式，需在理論上進(jìn)行廓清。
（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)定性的法確認(rèn)
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性不明，是導(dǎo)致《農(nóng)村土地承包法》第47條采用“融資擔(dān)保”這一模糊性極強(qiáng)的立法用語(yǔ)，而未直接指明具體擔(dān)保權(quán)類型的重要緣由。不僅在該法修改過(guò)程中，學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性就爭(zhēng)議甚大，物權(quán)說(shuō)與債權(quán)說(shuō)均有支持者，而且這種學(xué)術(shù)分歧并未因此法的修改通過(guò)就戛然而止。立法機(jī)關(guān)認(rèn)為其定性直接影響著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)的形式選擇。在它的性質(zhì)尚不明確的情況下，稱為“融資擔(dān)保”更為適宜。因此，從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性出發(fā)，才能厘清其可采取的擔(dān)保權(quán)設(shè)立形式、程序及實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
就解釋論而言，現(xiàn)有法律體系之下，實(shí)際上確立的承包地“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)是農(nóng)地所有權(quán)（自物權(quán)）、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（債權(quán)）。因?yàn)椋掇r(nóng)村土地承包法》第9條中的土地承包權(quán)理應(yīng)理解成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，遍查整部法律，僅于該法第9條中出現(xiàn)，且對(duì)此項(xiàng)權(quán)利的取得、轉(zhuǎn)讓、消滅等均未規(guī)定，呈現(xiàn)出定位不清的狀況，并未創(chuàng)設(shè)科學(xué)的土地承包權(quán)概念。另外，《民法典物權(quán)編（草案）》一審稿第55條第1項(xiàng)和二審稿第55條第1項(xiàng)確認(rèn)了農(nóng)地集體所有權(quán)，草案一審稿第56條第2款第2項(xiàng)、第125-130條、第134-136條、第168-174條、第209條，以及二審稿第56條第2款第2項(xiàng)、第125-130條、第134條、第136條、第168-171條、第173-174條等條文中均使用了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，而未如修改后的《農(nóng)村土地承包法》第9條一樣創(chuàng)設(shè)新的土地承包權(quán)的概念，這一做法值得肯定。立法機(jī)關(guān)已意識(shí)到，與其創(chuàng)設(shè)存有重大爭(zhēng)議的權(quán)利類型，不如保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念，以消弭分歧。
從解釋論出發(fā)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生方式限于債權(quán)性流轉(zhuǎn)。與此不同，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)（如互換、轉(zhuǎn)讓），只能引起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的整體性變動(dòng)，無(wú)法生發(fā)新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。另外，從體系安排看，物權(quán)性流轉(zhuǎn)形式被置于《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”的第五節(jié)中（第35條），也可佐證其無(wú)法生發(fā)物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的結(jié)論。
經(jīng)由出租、入股等方式流轉(zhuǎn)時(shí)，承包方并不實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地，而是由受讓方取得經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以此設(shè)定擔(dān)保權(quán)。若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)，那么它作為用益物權(quán)應(yīng)可得到物的用益，且必然要同母權(quán)一起并存于該宗土地之上。此時(shí)，由于原承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系并未變化，將產(chǎn)生一項(xiàng)自物權(quán)、兩項(xiàng)他物權(quán)并存于一物之上的景象。由一物之上不得同時(shí)并存兩項(xiàng)以上性質(zhì)及內(nèi)容相沖突的物權(quán)這一民法原理所決定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只能定性為債權(quán)，而無(wú)法把它認(rèn)定為用益物權(quán)，使其同承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分享同宗農(nóng)地上之物權(quán)性利益。
為回應(yīng)《農(nóng)村土地承包法》的修改，《民法典物權(quán)編（草案）》二審稿已意識(shí)到，只有在農(nóng)戶所享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生了債權(quán)性變動(dòng)時(shí)，即出租、轉(zhuǎn)包或其他方式方能產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（第134條之一）。可見(jiàn)，它更偏重于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)定性。這也從反面說(shuō)明，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換等物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)形式將導(dǎo)致權(quán)利的整體性變動(dòng)，不會(huì)派生出新的權(quán)利。換言之，《民法典物權(quán)編（草案）》（二審稿）第134條之一已將經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定為債權(quán)屬性，成為生發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要規(guī)范根據(jù)。畢竟，如果將新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)，實(shí)難跨越一物一權(quán)原則的障礙。依據(jù)民法理論，兩項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容、性質(zhì)相沖突的用益物權(quán)無(wú)法在一物之上并存，決定了農(nóng)地所有權(quán)之上無(wú)法同時(shí)生發(fā)可能存在矛盾的兩項(xiàng)用益物權(quán)。故此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)被定位成債權(quán)范疇，使之與私權(quán)的生發(fā)路徑相契合，但為實(shí)現(xiàn)其融資目的，可賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)登記功能。
（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)定性不影響采用抵押和權(quán)利質(zhì)押以融資擔(dān)保
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保形式的選擇，直接決定著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可否擔(dān)負(fù)起農(nóng)地權(quán)利有序流轉(zhuǎn)的重?fù)?dān)。依據(jù)民法理論，擔(dān)保形式主要包括保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金。其中，保證是人的擔(dān)保，抵押主要針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，質(zhì)押主要指向動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利質(zhì)權(quán)，留置主要適用于動(dòng)產(chǎn)，定金則是以金錢擔(dān)保合同的履行。因此，在法律以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)的形式未予明確的情況下，就須探討可否采用抵押或質(zhì)押的形式實(shí)現(xiàn)融資目的。
1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押形式融資。若把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入債權(quán)范疇，它能否抵押？有學(xué)者對(duì)此持否定態(tài)度，主張若將它納入債權(quán)范疇，那么它就只能設(shè)置質(zhì)押，不能用來(lái)作為抵押的客體。回應(yīng)這一理論難題，可能有以下路徑。
其一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)屬性，但其具有可登記性，已登記的經(jīng)營(yíng)權(quán)具有對(duì)抗效力，為設(shè)定抵押權(quán)提供了可能。債權(quán)定性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)配合完善的登記制度，可使其具有類似物權(quán)的特性，并保證物權(quán)體系的科學(xué)。但是，《農(nóng)村土地承包法》第41條將可申請(qǐng)登記的權(quán)利限定為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以時(shí)間的長(zhǎng)短確定權(quán)利可登記與否，缺乏理論的正當(dāng)性。在《民法典》編纂中，應(yīng)取消以期限的長(zhǎng)短確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可否申請(qǐng)登記的規(guī)定。同理，也不能以時(shí)間長(zhǎng)短（五年）作為權(quán)利定性的根據(jù)，不能將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分定性為物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（登記）和債權(quán)性土地租賃權(quán)（未登記）。
其二，從民法理論看，包括抵押權(quán)在內(nèi)的擔(dān)保物權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能取向及其動(dòng)態(tài)構(gòu)造，使債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上亦可設(shè)定抵押權(quán)。從解釋論看，《物權(quán)法》第180條第1款第7項(xiàng)對(duì)抵押權(quán)客體采取開(kāi)放式的立法模式，只要是未被法律、行政法規(guī)所禁止的財(cái)產(chǎn)都可以成為抵押的客體，因此可給抵押權(quán)的設(shè)定提供充足的制度供給。有學(xué)者甚至建議使用“經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)”的概念作為擔(dān)保物權(quán)的客體，以適應(yīng)新型財(cái)產(chǎn)形態(tài)不斷涌現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。畢竟，當(dāng)前時(shí)代更注重具有融資可能的價(jià)值權(quán)，而非對(duì)實(shí)體物支配的具體權(quán)利形態(tài)。簡(jiǎn)言之，只要是經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)，均可能成為抵押客體。
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采取抵押形式，在不移轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)地占有的情況下，就可達(dá)致融資目的，不妨礙新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地繼續(xù)占有、使用和收益。這恰恰也是獲取農(nóng)地融資的目的。從根本上講，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于存在于農(nóng)地上的權(quán)利形態(tài)，不同于普通的動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，在其上可以設(shè)定抵押權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，可以用于抵押貸款。即便把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入債權(quán)，但它也屬于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的范疇，在其上設(shè)定的擔(dān)保權(quán)應(yīng)以權(quán)利人不移轉(zhuǎn)土地占有為前提。故此，以經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體設(shè)定的擔(dān)保權(quán)應(yīng)當(dāng)被界定為抵押權(quán)。也就是說(shuō)，把經(jīng)營(yíng)權(quán)納入債權(quán)范疇，不影響以其設(shè)定抵押權(quán)。
實(shí)際上，將《農(nóng)村土地承包法》第47條中的“融資擔(dān)保”解釋為包括以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，只是對(duì)實(shí)踐的一種確認(rèn)。可以說(shuō)，以經(jīng)營(yíng)權(quán)作為客體設(shè)置抵押權(quán)的實(shí)踐，走在了修法之前，在一些地方已試行多年。2015年，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)區(qū)域，調(diào)整適用禁止耕地使用權(quán)抵押的規(guī)范，以盤(pán)活農(nóng)地資源，促進(jìn)農(nóng)地投融資制度的創(chuàng)新。在施行期限屆滿后，全國(guó)人大常委會(huì)又決定將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年至2018年12月31日。
法律應(yīng)確立在實(shí)踐中已經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)后的耕地使用權(quán)抵押制度。作為放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要形式，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押對(duì)增加農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入，緩解新型經(jīng)營(yíng)主體融資困境發(fā)揮了重要作用。在《農(nóng)村土地承包法》修改之前，據(jù)立法部門(mén)調(diào)研，以承包農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為客體設(shè)定抵押權(quán)的試點(diǎn)取得了明顯的成效，一些地區(qū)設(shè)置了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易平臺(tái)和評(píng)估、擔(dān)保機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)也積累了一定經(jīng)驗(yàn)，法律放開(kāi)承包農(nóng)戶以其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及受讓方以其對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押權(quán)的環(huán)境已經(jīng)具備，需將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押經(jīng)由法律確認(rèn)，并在《民法典》編纂中刪除禁止耕地使用權(quán)抵押的規(guī)范。社會(huì)公眾對(duì)規(guī)則的自覺(jué)遵守，是該規(guī)則能夠具有強(qiáng)制力的前提。在此意義上，《農(nóng)村土地承包法》第47條實(shí)際上是對(duì)中央政策指向和實(shí)踐成效的一種立法確認(rèn)。與此相應(yīng)，《民法典物權(quán)編（草案）》二審稿第190條刪去《民法典物權(quán)編（草案）》一審稿第190條、《物權(quán)法》第184條禁止耕地使用權(quán)抵押的意旨，便是適應(yīng)承包地“三權(quán)分置”后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的客觀需要。除耕地使用權(quán)抵押在法律層面呈現(xiàn)出解禁跡象外，《民法典物權(quán)編（草案）》二審稿第172條較一審稿第172條和《物權(quán)法》第165條，將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”修改為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并使用了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的立法表述。也就是說(shuō)，《民法典物權(quán)編（草案）》二審稿可視作對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以設(shè)置抵押權(quán)的一種明確。
2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以權(quán)利質(zhì)押形式融資。允許通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置權(quán)利質(zhì)權(quán)這一擔(dān)保形式，契合《農(nóng)村土地承包法》第47條的立法意旨。對(duì)此，有學(xué)者持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為設(shè)定質(zhì)權(quán)后經(jīng)營(yíng)權(quán)人將喪失對(duì)農(nóng)地的直接占有和經(jīng)營(yíng)，基此主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不適合出質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在其上設(shè)置的擔(dān)保物權(quán)屬于抵押權(quán)。需注意的是，動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)設(shè)定之后，由于質(zhì)權(quán)人占有質(zhì)物，確實(shí)剝奪了出質(zhì)人對(duì)于質(zhì)物的利用權(quán)。但是，與動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)不同，權(quán)利質(zhì)權(quán)既不需要轉(zhuǎn)移質(zhì)物的占有，也不需要對(duì)質(zhì)物的實(shí)體進(jìn)行支配，本質(zhì)在于支配標(biāo)的物的價(jià)值。權(quán)利質(zhì)權(quán)較動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)具有制度優(yōu)勢(shì)，可減少質(zhì)權(quán)人占有質(zhì)物的煩累，且不喪失出質(zhì)人對(duì)質(zhì)物的使用收益。尤其是，權(quán)利質(zhì)權(quán)以質(zhì)權(quán)的優(yōu)先受償為核心擔(dān)保功能，更符合擔(dān)保物權(quán)直接支配物的交換價(jià)值的本質(zhì)。尤其是，在財(cái)產(chǎn)證券化漸成趨勢(shì)的時(shí)代，權(quán)利質(zhì)權(quán)的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)均呈現(xiàn)出非占有擔(dān)保物權(quán)的優(yōu)點(diǎn)，符合融資擔(dān)保的社會(huì)需求，在現(xiàn)代金融界能夠與抵押權(quán)相媲美，并一爭(zhēng)高低。為此，立法機(jī)關(guān)在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的說(shuō)明》中也認(rèn)為，該條中“融資擔(dān)保”的形式應(yīng)涵括抵押和質(zhì)押等形式，既化解農(nóng)民融資難困境，亦保持與物權(quán)制度的一致性。
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)權(quán)的本質(zhì)就應(yīng)認(rèn)定為是一種權(quán)利質(zhì)權(quán)。就現(xiàn)行法而言，《物權(quán)法》第208條、第223條分別規(guī)定了動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)、權(quán)利質(zhì)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)權(quán)這一融資擔(dān)保形式，更多地針對(duì)業(yè)已取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證者設(shè)立，轉(zhuǎn)移占有的標(biāo)的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，而非對(duì)農(nóng)地現(xiàn)實(shí)性的占有。否則，按照質(zhì)權(quán)理論，隨著標(biāo)的物占有移轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人就將喪失對(duì)農(nóng)地的使用和收益。退一步講，如果新型經(jīng)營(yíng)主體已不占有和經(jīng)營(yíng)農(nóng)地，即便獲取融資，也意味著悖離土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度入法的初衷。
對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利質(zhì)押而言，若沒(méi)有權(quán)利憑證可供交付的，也可通過(guò)質(zhì)押登記予以設(shè)立。之所以要以登記而非以農(nóng)地占有的移轉(zhuǎn)作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)權(quán)的設(shè)立要件，原因在于：如果將農(nóng)地的占有交給金融機(jī)構(gòu)，不僅有悖于其融資擔(dān)保的目的，而且對(duì)金融機(jī)構(gòu)也無(wú)甚作用。畢竟，擔(dān)保物權(quán)主要關(guān)注的是債務(wù)不能清償時(shí)如何對(duì)擔(dān)保客體優(yōu)先受償，而非如用益物權(quán)一樣對(duì)客體進(jìn)行實(shí)際占有和使用。
因此，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入債權(quán)范疇，不應(yīng)成為阻礙其采用權(quán)利質(zhì)押融資擔(dān)保的桎梏。中央推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資的目的，在于使更多的資金可投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必然要以經(jīng)營(yíng)者現(xiàn)實(shí)性地占有和使用土地為前提。也就是說(shuō)，不宜在擔(dān)保物權(quán)設(shè)定之時(shí)就將對(duì)土地的占有移轉(zhuǎn)給銀行等不實(shí)際從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在他人土地之上從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，投入大量資本，作為回收該資本或進(jìn)行融資的最為重要的手段，特別是存在工作物的情形，就是使該工作物存續(xù)于土地之上，并讓與給他人或提供擔(dān)保，而脫離土地進(jìn)行處分，作為投入資本的回收方法是極其不充分的。若對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保知其然不知其所以然，提出的皆是不可能實(shí)現(xiàn)的方案和任務(wù)，結(jié)果只能是難以避免的窳敗。
（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的設(shè)立程序
就解釋論而言，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款的前段規(guī)定，農(nóng)戶以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)（即以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)）時(shí)，僅需要向發(fā)包方履行備案程序，而不必取得其同意，具有合理性。因?yàn)椋猿邪?jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)主要采用抵押形式，抵押權(quán)的設(shè)立并不導(dǎo)致承包經(jīng)營(yíng)合同當(dāng)事人的變更，即便當(dāng)此項(xiàng)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，如果采用強(qiáng)制管理的方式（后文詳述），也不會(huì)導(dǎo)致承包農(nóng)戶失去承包地。如果承包農(nóng)戶以其享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押權(quán)還需要取得發(fā)包方同意，那么，將對(duì)融資制造過(guò)多桎梏，違背市場(chǎng)體制要求。
就擔(dān)保權(quán)的設(shè)立程序而言，《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款依循該法第46條的思路，即作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)的一種方式，需取得承包方書(shū)面形式的同意，同時(shí)應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履行備案程序。這種程序性要求也可進(jìn)一步佐證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性。因?yàn)椋羲谋举|(zhì)為一種單獨(dú)的他物權(quán)類型，那么，它的融資擔(dān)保就無(wú)需再經(jīng)同為用益物權(quán)人（承包方）的同意，也難以理解向發(fā)包方備案的法律效力。受讓方將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保時(shí)，需承包方書(shū)面同意，主要是考慮到對(duì)承包方利益的保護(hù)。雖然受讓方通過(guò)出租、入股等形式取得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但農(nóng)戶依然享有對(duì)農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于融資擔(dān)保，一旦發(fā)生擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)的情形，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)將被用于優(yōu)先受償，這勢(shì)必影響到承包方的權(quán)益。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上所設(shè)置的擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)造成妨害，不應(yīng)使其有名無(wú)實(shí)，不能使堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)不變和保持承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系穩(wěn)定成為空話。
由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)，自債權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，不必踐行登記程序，采取債權(quán)意思主義模式。當(dāng)事人可選擇是否申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保登記，以使設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)具有對(duì)抗效力。如此規(guī)定的原因，主要是從便利擔(dān)保權(quán)的設(shè)立角度考慮，畢竟登記對(duì)抗主義注重當(dāng)事人合意，比登記生效主義更為便捷和迅速。
《農(nóng)村土地承包法》第47條采取債權(quán)意思主義模式，與不動(dòng)產(chǎn)發(fā)生變動(dòng)時(shí)通常采取的債權(quán)形式主義，即不經(jīng)登記，不發(fā)生效力（《物權(quán)法》第9條），以及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利抵押未經(jīng)登記，原則上抵押權(quán)不成立（《物權(quán)法》第187條）存在差異，其合理性值得檢視。尤其是，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押采用質(zhì)押合同生效即可設(shè)立質(zhì)權(quán)，那么，將違反傳統(tǒng)物權(quán)制度關(guān)于動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)以標(biāo)的物的交付為構(gòu)成要件（《物權(quán)法》第212條），權(quán)利質(zhì)權(quán)以權(quán)利憑證的交付為構(gòu)成要件，以及若不存在權(quán)利憑證時(shí)，此項(xiàng)質(zhì)權(quán)以登記為構(gòu)成要件（《物權(quán)法》第225條）的規(guī)則。此時(shí)，不能以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立采取意思主義模式（《農(nóng)村土地承包法》第23條）來(lái)證成以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置抵押權(quán)、以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置抵押權(quán)和權(quán)利質(zhì)權(quán)也應(yīng)采意思主義。
可以說(shuō)，《農(nóng)村土地承包法》第47條第2款關(guān)于擔(dān)保權(quán)“自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立”規(guī)則之最大缺陷在于，在缺乏登記（抵押）或交付（權(quán)利質(zhì)押）這一形式要件的情況下，擔(dān)保物權(quán)不具有公示性，不能生成公信力，無(wú)法產(chǎn)生對(duì)第三人的對(duì)抗效力。申言之，在擔(dān)保權(quán)的設(shè)立采用意思主義的形式之下，擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立直接基于當(dāng)事人意思，雖可保證擔(dān)保物權(quán)成立之便捷，“方便承包方和受讓方以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保解決資金緊缺”，但是，擔(dān)保物權(quán)卻無(wú)法對(duì)抗第三人，缺少其應(yīng)具有的對(duì)世效力，極有可能給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)重大金融風(fēng)險(xiǎn)。物權(quán)公示的基本功能在于：只有經(jīng)公示的物權(quán)才能被法律所認(rèn)可，反之，發(fā)生權(quán)利沖突時(shí)，不會(huì)被物權(quán)制度保護(hù)。
相反，若采債權(quán)形式主義，將登記作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和質(zhì)押的生效要件，既可實(shí)現(xiàn)不同融資擔(dān)保形式之下?lián)Ｎ餀?quán)設(shè)立規(guī)則的統(tǒng)一性，亦可保障擔(dān)保物權(quán)所應(yīng)具有的對(duì)抗效力，契合傳統(tǒng)民法的擔(dān)保物權(quán)設(shè)定規(guī)則。考慮到我國(guó)農(nóng)地融資擔(dān)保的政策指向以及金融機(jī)構(gòu)為保全債權(quán)所采取的登記實(shí)踐，在《民法典》編纂中，針對(duì)上述擔(dān)保權(quán)的設(shè)立，建議采取債權(quán)形式主義模式，以登記作為擔(dān)保物權(quán)設(shè)立的要件。
四、以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)
《農(nóng)村土地承包法》第47條第3款未涉及擔(dān)保權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制，需從理論層面探討。
（一）承包方“用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”的擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)
這種擔(dān)保權(quán)的實(shí)質(zhì)，如前所述，是以農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的設(shè)置的擔(dān)保權(quán)，一般是抵押權(quán)形式。就此項(xiàng)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，在現(xiàn)有法制框架下，對(duì)其拍賣、變賣尚有困難。這種擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，受法律、社會(huì)和政策等多重因素影響。一方面，土地雖然并非國(guó)家所專有，集體也可擁有土地，但其屬于限制流通物，不允許買賣。另一方面，金融機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)必須要保障農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
這在本質(zhì)上是由農(nóng)戶作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體具有的集體成員身份屬性決定的。以農(nóng)戶為主體的家庭承包，以享有成員權(quán)為前提，具有明顯的權(quán)利身份資格性特征。長(zhǎng)期以來(lái)，就是由于權(quán)利主體身份屬性的桎梏，才使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)受到掣肘。諸如《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條等將耕地的使用權(quán)作為禁止抵押的客體的原因，就是擔(dān)心萬(wàn)一農(nóng)戶不能按期償還借款，金融機(jī)構(gòu)行使抵押權(quán)，農(nóng)戶可能因此失去生活保障，影響農(nóng)村穩(wěn)定。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，依據(jù)不同的立法選擇將主要產(chǎn)生兩種法律效果。其一，如果將來(lái)《民法典》中允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，依據(jù)拍賣、變賣等抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，將由新的權(quán)利人受讓該項(xiàng)權(quán)利。實(shí)際上，主張推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的學(xué)者，大多也不否認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的普遍化、常態(tài)化，這也證明后者的流轉(zhuǎn)不存在所謂的障礙。其二，如果將來(lái)《民法典》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓維持保守態(tài)度，設(shè)立強(qiáng)制管理的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式無(wú)疑為一種可行的選擇。在新一輪農(nóng)地法制改革中，能否創(chuàng)新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，引入強(qiáng)制管理制度就成為重要的研究課題。“為了權(quán)利人的利益，可以以強(qiáng)制的方式對(duì)土地的實(shí)體或/和用益進(jìn)行變價(jià)，而且，對(duì)土地實(shí)體采取的是強(qiáng)制拍賣的方式，對(duì)土地的用益采取的是強(qiáng)制管理的方式。”具體而言，執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)于被執(zhí)行的不動(dòng)產(chǎn)委托管理人實(shí)施管理，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用價(jià)值及其收益為對(duì)象，以其所得收益清償債權(quán)。可以說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，選擇強(qiáng)制管理方式，既可彰顯其財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)，亦可避免農(nóng)戶失地。
（二）以流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的目的，主要是確保經(jīng)營(yíng)權(quán)人所負(fù)債務(wù)的清償。實(shí)行承包地“三權(quán)分置”后，既可由承包方以本質(zhì)上是用益物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，以化解農(nóng)地融資難困境，也可由受讓方在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)置擔(dān)保權(quán)。就債權(quán)人而言，只能是符合規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)，即只能向銀行、信用社等特定的金融機(jī)構(gòu)以設(shè)定擔(dān)保權(quán)的形式進(jìn)行擔(dān)保，其他單位和個(gè)人尚不能作為擔(dān)保權(quán)人。承包方、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人均不能以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵債或向金融機(jī)構(gòu)以外的其他普通自然人、法人和非法人組織擔(dān)保。
鑒于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已不具有權(quán)利主體的身份屬性，以此項(xiàng)權(quán)利所設(shè)置的擔(dān)保權(quán)在最終實(shí)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)可將此項(xiàng)權(quán)利予以拍賣、變賣或折價(jià)，作為確保債務(wù)清償?shù)谋Ｕ稀．吘梗恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)在本質(zhì)上已掙脫了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)利主體的身份制約，屬于純粹財(cái)產(chǎn)權(quán)，自可作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)，在市場(chǎng)自由流通。依據(jù)民法理論，用益物權(quán)的本質(zhì)功能和權(quán)利意蘊(yùn)體現(xiàn)為能夠讓權(quán)利主體對(duì)標(biāo)的物進(jìn)行實(shí)際使用和取得收益，但是，擔(dān)保物權(quán)的價(jià)值則在于利用標(biāo)的物內(nèi)含的價(jià)值權(quán)進(jìn)行融資，并保障實(shí)現(xiàn)債權(quán)的優(yōu)先受償。此時(shí)，倘若此項(xiàng)標(biāo)的物無(wú)法在市場(chǎng)中進(jìn)行流通，即失去變價(jià)之可能，那么，就違背了擔(dān)保物權(quán)的本質(zhì)屬性，將使債權(quán)人喪失優(yōu)先受償?shù)臋C(jī)會(huì)。換句話說(shuō)，能夠進(jìn)行自由地流通應(yīng)當(dāng)作為對(duì)擔(dān)保物權(quán)客體的基本要求（《擔(dān)保法》第5條、第37條；《物權(quán)法》第184條、第209條）。用作擔(dān)保的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估，需要在實(shí)踐中根據(jù)具體情況予以確定。承包地實(shí)行“三權(quán)分置”之后，設(shè)置擔(dān)保權(quán)的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶仍然可以保留承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)踐中迫切需要利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資的，主要是一些新型經(jīng)營(yíng)主體，包括家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)村合作社等，不是普通承包戶。總體上看，不必過(guò)分擔(dān)心以債權(quán)性方式受讓獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)在權(quán)利實(shí)現(xiàn)時(shí)可能導(dǎo)致農(nóng)戶喪失生活來(lái)源。
依據(jù)修改后的《農(nóng)村土地承包法》第47條第3款，在擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，債權(quán)人享有以此項(xiàng)擔(dān)保權(quán)優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。這一規(guī)定同《物權(quán)法》第170條、第179條、第195條等規(guī)定具有內(nèi)在契合性。此項(xiàng)擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)可直接適用上述擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)則。畢竟，便利土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資、盤(pán)活沉睡的農(nóng)地資產(chǎn)以及促進(jìn)其有序流轉(zhuǎn)，應(yīng)是農(nóng)地法制改革的重要落腳點(diǎn)。以債權(quán)性契約受讓獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立擔(dān)保權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的司法程序，應(yīng)根據(jù)《民事訴訟法》第15章的特別程序（第177條至第197條）予以辦理。由債權(quán)人以及其他請(qǐng)求權(quán)人依據(jù)法律規(guī)定向擔(dān)保客體所在地或登記地的基層法院進(jìn)行提出（第196條），而拍賣、變賣擔(dān)保財(cái)產(chǎn)則是擔(dān)保物權(quán)的主要實(shí)現(xiàn)形式（第197條）。
依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第47條第4款，具體的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保辦法的制定權(quán)被授予給了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)。這為相關(guān)部門(mén)制定有關(guān)法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件預(yù)留了空間，進(jìn)行了法律授權(quán)。但是，到目前為止，相關(guān)辦法仍付之闕如。實(shí)踐中如何評(píng)估土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保價(jià)值，融資擔(dān)保合同的簽訂、履行、違約處置，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體變現(xiàn)等，均需要有關(guān)部門(mén)從操作層面出臺(tái)辦法，提供指引。因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行試點(diǎn)辦法的基礎(chǔ)上，結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，抓緊制定以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)的具體程序和辦法，為實(shí)際工作提供更有操作性的規(guī)范依據(jù)。
五、結(jié)語(yǔ)
雖然《農(nóng)村土地承包法》第47條已經(jīng)確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保制度，但實(shí)際操作遠(yuǎn)較想象和立法設(shè)計(jì)要困難和復(fù)雜。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，自承包地“三權(quán)分置”被提出以來(lái)，學(xué)界的主要精力主要集中在“三權(quán)”的具體架構(gòu)方面，雖對(duì)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)多有提倡，但對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保規(guī)則的具體設(shè)計(jì)，卻綢繆甚久，雨焉未至。對(duì)此，《農(nóng)村土地承包法》第47條只作了原則規(guī)范，相關(guān)的具體實(shí)施辦法尚付之闕如。這其中至少包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)界定對(duì)以其設(shè)定擔(dān)保權(quán)的影響、融資擔(dān)保的具體形式、擔(dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制等內(nèi)容。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上既可設(shè)立抵押，也可設(shè)立質(zhì)押。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)定性，不影響其采取設(shè)置抵押權(quán)的形式。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)置擔(dān)保權(quán)采債權(quán)意思主義模式，不利于擔(dān)保物權(quán)的對(duì)外公示，將來(lái)修法時(shí)應(yīng)以登記作為擔(dān)保物權(quán)的生效要件。以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體設(shè)定的抵押權(quán)在實(shí)現(xiàn)時(shí)，可采強(qiáng)制管理形式，而以經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體所設(shè)定的擔(dān)保權(quán)（抵押權(quán)或權(quán)利質(zhì)權(quán)）在實(shí)現(xiàn)時(shí)，則可直接適用擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)則，以更好地激活沉睡的農(nóng)地資本，化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資難困境，助推鄉(xiāng)村振興。
作者簡(jiǎn)介：?jiǎn)纹交瑬|南大學(xué)法學(xué)院副教授，東南大學(xué)最高人民檢察院民事檢察研究基地主任。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江西社會(huì)科學(xué)》2020年第2期
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