摘要：家庭農場土地經營權流轉是內部動力和外部動力共同作用的結果。基于農民分化與家庭農場成長過程中農地關系的演變, 分析農村土地經營權流轉內部動力的形成及作用機制, 探討現實中動力機制存在的缺陷及其對農地流轉發生和家庭農場發展的危害。結果表明, 農戶土地供給動力和家庭農場土地需求動力的同時存在是流轉交易發生的重要基礎。農地流轉交易的發生還需具備兩個條件:一是供需動力要有足夠的強度, 二是交易成本一定要足夠的低。外部動力來源于中央政府的制度創新、地方政府的機制創新和村集體的實踐創新等, 是強化內部供需動力和降低交易成本的重要手段, 是促進農地順利流轉和家庭農場健康發展的重要條件。外部動力必須具備足夠強度和遵循市場規律, 才能有效增強內部動力, 科學推動土地經營權流轉。調研發現, 外部動力不足、過度和失當的情況在現實中同時存在。它們分別通過影響內部動力從而導致家庭農場發展總體偏慢、部分地區出現大躍進、部分地區出現結構性失衡。因此, 政府應通過科學構建外部動力來合理調節內部動力, 確保土地流轉動力機制的充分平衡運行。一是要從消除流轉農戶后顧之憂和引導家庭農場健康發展兩個方面強化供需動力, 破解整體動力不足問題;二是要應尊重市場規律, 正確定位角色, 避免過度推動土地流轉;三是要將重點放在夯實基礎和科學補貼上, 防止動力失當帶來家庭農場發展結構性失衡問題。
伴隨中央和地方相關文件的陸續出臺, 全國各地家庭農場近幾年得到蓬勃發展。然而, 我國土地制度的特殊性決定了家庭農場大都靠租地形成, 因此家庭農場土地經營權流轉問題成為當前專家學者高度關注的重要課題。農業部數據顯示, 截至2017年6月底, 全國2.3億承包農戶中, 有30%將土地部分或全部流轉出去, 流轉土地面積達0.33億hm2, 占家庭承包耕地總面積的36.5%, 其中家庭農場是重要的流轉對象。但由于全國各地情況不同和土地流轉機制并不成熟, 我國農地流轉當前也存在一些問題和隱患。具體表現為:一是一些地方土地流轉明顯不足, 土地供給與需求過剩并存[1,2], 不利于家庭農場的快速發展;二是一些地方政府和村委會不尊重農民意愿和市場規律, 強行推動土地流轉, 特別是鼓勵工商資本直接流轉土地進入生產環節, 既損害農民利益, 又引致產業發展隱患[3,4];三是部分地區在政府推動下土地流轉租金上漲過快[5,6], 哄抬了農業生產成本, 阻礙了家庭農場的健康發展。這些問題都與當前我國土地流轉動力機制的不充分、不健全、不完善緊密相關, 因此, 迫切需要研究和解決。
農村土地流轉自改革開放以來就開始出現, 1988年《憲法》修訂也從最高層面上承認了農村土地流轉的合法地位。但當時農民大都是分散的個體經營, 直到本世紀初, 農村土地流轉都處于不規范、不合理乃至不合法的無序狀態。十六大之后, 中央開始高度關注土地流轉問題, 先后發布多項政策引導其健康有序發展。自此以來, 眾多學者開始關注農村土地流轉的動力機制問題。學者們一致認為, 土地流轉源于經濟利益驅動:一方面源于農民在農業與非農產業間選擇追求更高收入的經濟利益驅動[7,8,9], 另一方面源于農民集中土地追求規模經濟效應的經濟利益驅動[10,11,12,13]。還有一些學者認為, 市場供求規律[14]、政府力量干預[15]、集體力量干預[16,17]、農業技術進步[18]等因素在農地流轉動力的形成中都具有其獨特的作用。現有研究從不同的視角探討了農地流轉的動力源, 但并沒有系統地回答好“農地流轉的動力來源到底有哪些?它們是如何作用的?在作用過程中出現了哪些問題?如何解決?”等一系列根本問題。家庭農場是我國農戶經濟發展的基本方向, 而實現土地的適度集中經營是發展家庭農場的基礎條件[19,20,21]。因此, 本文基于農民分化與家庭農場成長過程中農地關系的演變, 系統地分析農村土地經營權流轉內部動力的形成及作用機制, 厘清農村土地經營權流轉的必需條件, 探討現實中動力機制存在的缺陷及其對農地流轉發生和家庭農場發展的危害, 在此基礎上進一步提出促進農村土地經營權流轉的政策建議。
1、家庭農場土地經營權流轉的動力機制框架
在土地經營權從傳統農戶向家庭農場流轉的過程中, 相關市場主體及外部主體推動流轉的作用系統, 與維持和影響該系統運行的各種要素一起構成了家庭農場土地經營權流轉的動力機制。根據動力的來源結構, 可以將動力看作是由系統內部和外部主體分別產生的內部動力與外部動力的合力, 這是研究動力機制的一種普遍范式。本文以此構建家庭農場土地經營權流轉的動力機制框架 (圖1) 。
家庭農場的土地經營權流轉是內部動力和外部動力共同作用的結果。在社會宏觀環境變化和制度環境變遷的情況下, 農民群體開始分化, 部分農戶成為土地流轉的供給主體, 土地流轉供給動力自然形成。同時, 家庭農場逐漸成長并產生土地流轉需求動力。土地流轉的供給與需求動力共同構成了家庭農場土地經營權流轉的內部動力。它是推動家庭農場土地經營權流轉最原始的動力來源。但在農地流轉發展初期, 面對高昂的交易成本, 農戶和家庭農場自然產生的內部動力并不足以推動流轉的大規模發生, 必須借助政府和社會組織提供外部動力作為有效補充。外部動力通過內部動力作用于土地經營權流轉, 其主要來源于中央政府的制度創新、地方政府的機制創新和村集體的實踐創新。
2、家庭農場土地經營權流轉內部動力的形成
土地經營權流轉的內部動力主要包括農戶土地流轉的供給動力和家庭農場土地流轉的需求動力。它們的同時存在是土地流轉交易發生的基礎條件。本部分基于農民分化與家庭農場成長過程中農地關系的演變, 重點探討農村土地經營權流轉供給和需求動力的形成及作用機制。
2.1 農民分化與土地供給動力的形成
家庭聯產承包責任制的出臺和實施是我國農業發展史上一次重要的制度變革。在當時的歷史條件下, 它確立了農戶的市場主體地位, 有效解決了農業生產的監督和激勵等問題, 提高了農業勞動生產率和土地生產率[22]。但隨著城市化、工業化的迅速推進和科學技術的快速進步, 傳統農業分散小規模的家庭經營方式越來越不能滿足家庭消費和發展需要, 越來越不能匹配現代農業技術對規模化經營的要求。與此同時, 城市非農產業的快速發展導致產業工人短缺, 推進了非農產業向農業從業人員的開放, 給被束縛在小塊土地上的農民帶來了更多收入更高的就業機會, 農民的從業選擇從單一走向多元。
演變的結果是, 大部分農村青壯年勞動力選擇進城務工或外出創業, 成為新時代兼業農民工[23], 留下老人在農村照顧小孩和耕作小塊承包地, 農忙季節返鄉探親并參與務農。隨著時間推移, 留在農村的老年農民越來越無力再繼續務農, 新一代中青年卻因長期在城市務工而不愿意、不習慣或不善于子承父業, 因此延續以往的“代際分工”模式愈來愈難。越來越多的兼業農民選擇將就業完全轉移到非農領域, 他們與家人基本不再務農, 留下土地在農村拋荒, “農村空心化、農業邊緣化、農民老齡化”已成為“三農”面臨的不可阻擋的基本趨勢。需要指出的是, 對于已完全轉移到城市就業的農戶而言, 小塊土地的當前價值對他們來說已不重要, 他們愿意將土地交給其他農戶使用, 前提是功能不被破壞, 并且哪一天回到農村能隨時拿回土地。在滿足這兩項條件的前提下, 愿意將土地無價或低價交給鄰里和親戚耕種;在土地流轉市場形成以后, 愿意將土地經營權以合理的價格流轉出去。
2.2 家庭農場成長與土地需求動力的形成
在大部分農村青壯年選擇進城務工或外出創業的同時, 也有少數青壯年選擇了繼續留在農村, 這個群體一般占到農戶總數的10%~20%[24]。這個少數群體可細分為兩類, 第一類以就地打工或個體經營為主, 以務農為輔;第二類以專職務農為主, 試圖通過接管左鄰右舍中進城務工農戶所留土地來擴大經營規模, 從而獲得更多的收入以維持家庭。隨著農民轉移釋放土地數量的增加, 加之政府為解決“誰來種地, 怎么種地”問題而出臺的一系列鼓勵政策, 第二類群體的吸引力逐漸增強。于是, 一方面現有成員在能力范圍內不斷擴大經營規模, 另一方面第一類農戶的部分成員開始向第二類轉變。在規模經營前景被足夠看好的情況下, 甚至會有一部分外出務工的農戶轉而選擇加入第二類農戶群體。
第二類農戶既包括務農經驗豐富的資深農民或種田能手, 也包括擁有敏銳市場洞察力和現代意識的返鄉農民, 他們是未來職業農民的前身, 是真正解決“誰來種地, 怎么種地”問題的關鍵主體。在政府政策的雙重驅動下, 這部分農戶看見了農業規模經營的潛在利潤, 并在土地流轉和集中方面進行了大量有益探索。家庭農場是其中主要的實踐形式之一。家庭農場本質是介于單個農戶和農業企業兩者之間的中間型經營組織方式[25]。過去“小農經濟”下小規模、高分散的經營特征不利于農業生產規模的擴大, 也制約農業技術進步, 直接引致農業經營的規模不經濟。為了提高總體經濟效益, 將潛在利潤轉化為現實利潤, 家庭農場不可避免地需要通過土地流轉實現適度規模經營, 這是家庭農場產生土地流轉需求的最直接、根本的動力源。
3、家庭農場土地經營權流轉外部動力的構建
農戶土地供給動力和家庭農場土地需求動力的同時存在并不等于土地流轉一定會形成。其原因是在土地流轉的起步階段, 交易成本完全可能高得將潛在利潤全部抵消掉。因此, 中央政府、地方政府和村集體從制度和機制上構建各種外部動力來降低交易成本, 進而強化供需動力, 對土地流轉的形成和家庭農場的發展十分重要。
3.1 中央政府促進土地流轉的制度創新
近年來, 中央政府為了鼓勵和支持農村土地向家庭農場等新型經營主體集中, 出臺了一系列新政策, 從制度上促進了交易成本的下降。一是延長土地承包期限, 明確宣布這一輪土地承包到期后繼續延長三十年。這一做法進一步穩定了農民對土地的產權預期, 推動了農村土地的長期穩定流轉。二是推出農村土地“三權分置”改革, 在堅持農地集體所有制的前提下, 從土地承包經營權中分離出經營權, 促進了土地經營權流轉。三是推行農村土地經營權抵押貸款。在“三權分置”的基礎上, 允許以土地經營權向金融機構抵押融資, 以緩解農業經營主體融資難、融資貴問題, 激活農村“沉睡”的土地資產, 推動新型農業經營主體的培育。四是出臺家庭農場系列支持政策。自2013年中央一號文件首次提出發展“家庭農場”以來, 頒布了多項政策法規, 拉動了農村土地流轉需求, 促進了家庭農場的快速發展。中央政府的系列制度創新在很大程度上消除了農村土地流轉雙方的深層顧慮, 降低了土地流轉的交易成本, 促進了土地的長期穩定流轉, 為家庭農場等新型經營主體的可持續發展提供了制度保障。
3.2 地方政府促進土地流轉的機制創新
在中央政策的指引下, 全國各地在完善土地流轉機制, 推進適度規模經營, 促進新型農業經營主體成長等方面進行了大膽探索和廣泛實驗, 涌現了一批典型模式。如上海松江模式, 全區統一由村委會組織土地流轉, 統一提供土地流轉補助與退休補助, 統一保障土地流轉期限;在山東東平, 當地統一推進農村土地股份化、產權資本化、農民組織化、農業產業化, 農民獲得土地租金加分紅, 同時土地流轉意愿、細碎化、流轉期限等一攬子問題也得到同步解決[26];安徽繁昌模式以虛擬確權“撬動”農民流轉土地, 以功能分區實現土地集中連片經營, 以多方協商延長和穩定土地流轉期限;桂北F縣通過“大眾動員+土地整治”推進土地集中, 逐步實現農業適度規模經營[27]。這些典型模式盡管做法不一, 但都因地制宜地創新流轉機制, 出臺激勵政策, 降低流轉的交易成本, 提升了土地流轉意愿, 促進了土地的集中連片和長期穩定流轉。
3.3 村集體促進土地流轉的實踐創新
農村土地集體所有制是我國農村土地制度的重要優勢[28]。在土地產權細碎化分布的條件下, 要促進土地流轉和集中連片經營, 必須充分發揮村集體作為所有權主體的作用。縱觀全國各地, 凡是土地流轉開展得好的地方, 大都離不開村集體和村委會作用的發揮。概括起來, 主要包括幾個方面:第一, 作為土地流轉的思想動員者, 在土地流轉政策宣傳和思想引領等方面發揮了重要作用, 合理調動了農民流轉土地的主動性和自覺性。第二, 作為土地流轉的模式創新者, 開辟了如村集體統一流轉、反租倒包、股份合作社等土地流轉新模式。第三, 作為土地流轉的組織協調者, 在牽線搭橋、價格議定、矛盾化解等方面發揮了積極作用。第四, 作為土地流轉合同履行的監督者, 在確保土地不被破壞、督促雙方按合同履行義務等方面發揮了保障作用。總而言之, 村集體和村委會在農村土地流轉的動員、組織、協調和監管等方面發揮了不可替代的作用, 大大降低了土地流轉的交易成本, 提升了土地流轉的規模與效率。
4、家庭農場土地經營權流轉動力機制存在的缺陷
對于農地流轉而言, 中央和地方政府從政策和機制上降低交易成本和強化供需動力, 是促進土地流轉順利發生和家庭農場健康發展的重要力量。但需要注意的是, 在當前農業生產環境和政策環境向好趨勢明顯的情況下, 內部動力的自然形成已經穩定, 而外部動力成為了動力機制是否能順利運行的有效動力源。外部動力不但要有足夠的力度, 還要遵循市場規律, 否則就無法支撐內部動力轉化, 進而導致整個動力機制系統動力不足、動力過度或動力運行不當等問題。
4.1 外部動力整體上激發內部動力不足, 導致家庭農場發展總體偏慢
近幾年盡管農村土地流轉和家庭農場發展較快, 但從全國整體來看, 還有巨大的空間。調研發現, 全國各地土地流轉供給與需求同時過剩的現象普遍存在。一些小農戶想將土地流轉出去, 找不到合適的流轉對象;一些家庭農場想擴大經營規模, 或者一些農戶想通過流轉土地向家庭農場發展, 卻找不到合適的土地來源, 即便找到合適的土地來源也因各種交易障礙而最終無法流轉。農戶與家庭農場之間的流轉供需無法有效對接或達成交易的主要原因是我國土地流轉市場機制尚不健全, 大部分地區土地流轉市場還未成熟, 土地流轉載體缺位。地方政府應該在中央普適性政策的基礎上, 結合地方實際制定出合適的配套措施, 不斷健全土地流轉市場, 整體提升政策推動力, 降低土地供需雙方信息搜尋、交易談判和合同履行成本, 推進農村土地順暢高效流轉, 促進家庭農場快速健康發展。從長遠講, 為了促進農村土地的長期穩定流轉和家庭農場的持續健康發展, 地方政府還應該逐步完善農村社會保障機制、土地流轉風險監督機制、土地流轉糾紛仲裁與處理機制、土地流轉利益分配與調節機制等。
4.2 部分地區外部動力過度致使內部動力過強, 導致家庭農場發展出現大躍進
我國農村土地流轉雖然整體上發展不足, 但卻有部分地區因政府或村集體外部推力過度而導致土地被強制流轉和家庭農場大躍進發展。從全國范圍來看, 農業部數據顯示2015年納入縣級以上農業部門名錄管理的家庭農場有34.3萬個, 2016年發展為44.5萬個, 數量增長了30%[29]。然而, 數字繁榮的背后, 質量堪憂的問題十分突出, 許多家庭農場曇花一現, 運作不規范、不符合政策發展方向的家庭農場屢見不鮮, 為了享受政策紅利弄虛作假的家庭農場更不在少數。同時, 據統計我國家庭農場平均經營面積從2015年的10.1 hm2增加到2016年的14.34 hm2, 同比增長41.8%, 特別是67 hm2以上的超大型家庭農場增速最快, 高于總體增速9個百分點。超大型家庭農場的快速發展生動地說明了土地流轉和家庭農場發展的大躍進現象。調研發現, 大躍進現象出現的主要原因是部分地方政府將土地流轉片面理解為規模經營, 在條件尚未完全成熟時盲目鼓勵家庭農場等新型經營主體發展。那么, 地方政府為何會使力過度呢?其原因主要是部分地方政府忽視客觀規律, 簡單把發展家庭農場當成政績工程, 并將其作為考核指標層層發動。在政策紅利的推動下, 農民一哄而上注冊家庭農場, 由此引發家庭農場“大躍進”, 更誘發了經營主體異化、非糧化等一系列問題, 甚至會產生外來工商資本介入農業生產環節, 打著家庭農場規模經營的幌子套取財政支持或進行商業圈地行為的可能。事實上, 土地的流轉集中與家庭農場的發展不可能一蹴而就, 要根據地方城鎮化水平、農業勞動力轉移速度來合理規劃[30], 地方政府不能過度干預。
4.3 部分地區外部動力失當致使內部動力紊亂, 導致家庭農場發展結構性失衡
外部動力不當主要指部分地方政府在推動土地流轉和家庭農場發展的過程中采用了失當的政策手段, 致使內部動力紊亂, 進而導致了家庭農場發展的結構性失衡。最典型的不當行為是部分地方政府使用不正確的補貼手段[31]。理論上, 政府補貼可以有效激活市場主體, 促進農村土地流轉和家庭農場發展。然而, 現實中一些地方政府為了快速推進土地流轉和規模經營, 偏向于給大型家庭農場進行更多補貼, 后果是激勵了超大型家庭農場的快速發展。這些超大型家庭農場的經營規模已經大大超過家庭成員的經營能力, 不屬于嚴格意義上的家庭農場, 不應該成為政府鼓勵發展的對象, 政府應該鼓勵將規模控制在家庭成員經營能力范圍內家庭農場的發展, 使之成為主力。另外, 一些地方政府在缺乏明確評價標準的前提下進行選擇性土地流轉補貼, 導致的結果是符合政府鼓勵發展方向、經營狀況良好的家庭農場得不到鼓勵, 經營狀況不好、社會關系良好的家庭農場卻能拿到補貼, 劣幣驅逐良幣的現象成為現實, 導致家庭農場發展出現結構性失衡。土地流轉補貼在很大程度上最終會轉化為土地流轉租金的上漲, 這對于同樣應該得到鼓勵卻事實上拿不到補貼的家庭農場來說是十分不利的。農業是弱質產業, 因此在政策上支持家庭農場發展是十分重要的。但政府支持政策一定要在服務于政策目標這一導向的指引下致力于創造公平的競爭環境。事實上, 政府應該更多地關注基礎設施建設、農業技術推廣、農業結構調整等基礎性或戰略性領域。在支持政策實施的過程中, 要建立科學規范的家庭農場評價機制, 確保政策實施有的放矢。
5、政策建議
家庭農場的土地經營權流轉是內部供需動力和外部動力共同作用的結果。城市與農村差距的不斷擴大導致農民逐漸分化, 農地流轉的供需動力自然形成。但農地流轉交易的發生還需具備兩個條件:一是供需動力要有足夠的強度, 二是交易成本一定要足夠的低。因此, 借助政府推動作用來強化供需動力和降低交易成本十分必要。中央政府、地方政府和村集體應在制度、機制和實踐等層面不斷完善土地經營權流轉的動力機制, 促進家庭農場持續健康發展。
針對整體動力不足的問題, 政府應采取針對性措施強化內部供需動力。從強化內部供給動力來看, 重點是消除流轉農戶的后顧之憂, 激勵農戶放心流轉土地。一是要完善農村社會保障體系, 弱化農地的保障功能, 讓農戶即使失業也不會面臨基本生存問題;二是要完善土地制度和土地流轉規范機制, 在農民自愿參與流轉的前提下, 確保農民不因流轉而失去土地承包權, 確保流轉到期后農戶能自由收回土地經營權;三是完善土地流轉監管機制, 確保流轉雙方按流轉合同履行職責和義務, 確保土地流轉出去后不會被過度使用或功能被破壞。從強化內部需求動力來看, 政府應該將政策支持的重點放在扶持家庭農場的持續健康發展上。一方面, 應該嚴格規范家庭農場創建標準, 明確家庭農場發展的正確方向, 健全家庭農場的科學評價機制, 聚焦家庭農場發展難點, 引導金融資本和社會資本加大投入力度, 對符合標準和發展方向的家庭農場分別從職業農民培育、財政補貼、農業社會化服務和融資擔保等方面進行重點扶持。另一方面, 政府要完善家庭農場風險分擔和補償機制, 將家庭農場納入政策性農業保險對象, 解決家庭農場經營發展的后顧之憂, 讓家庭農場主有足夠信心進行長期投資。
針對部分地區動力過度的問題, 政府應尊重市場規律, 正確定位角色, 消除過度推動土地流轉的問題。家庭農場發展是一個循序漸進的過程, 推動土地向家庭農場流轉, 要以尊重農戶意愿和符合農業發展實際為前提, 地方政府不能以政績為導向, 盲目鼓勵發展農業大戶。因此, 為了防范外力過度帶來的問題, 一要確定當地家庭農場適度規模。地方應根據地方自然條件、農業生產特征、經濟社會發展水平和農村勞動力轉移情況等多個因素確定本地區家庭農場適度規模的合理區間, 避免盲目“求大求量”帶來的各種潛在風險。二是要合理定位地方政府角色。地方政府要弱化利用行政手段推動規模流轉的功能, 強化對土地供需動態的監控功能和流轉后農地使用情況的監督功能, 防止出現經營主體異化、非糧化等問題, 避免工商資本過度擠壓家庭農場生存空間。
針對部分地區動力失當的問題, 政府應將重點放在夯實基礎和科學補貼上。首先, 政府的相關補貼政策應遵循產業發展規律, 從鼓勵超大規模經營主體發展向鼓勵適度規模經營主體發展轉移, 尤其要加大對符合政策要求的家庭農場的補貼力度。其次, 政府應將重點放在加強基礎設施建設、完善市場機制和創新流轉模式上。一是要針對標準化農田、農田水利和農村交通等基礎設施建設加大投入力度, 確保土地流轉具有良好的基礎條件;二是通過構建土地流轉平臺, 完善土地流轉市場, 降低土地流轉交易成本, 利用市場的資源配置功能使土地由低效率主體向高效率主體流轉;三是要推動土地流轉模式創新, 因地制宜地破解土地細碎化和土地流轉短期化等難題。
中國鄉村發現網轉自：農業現代化研究2018年04期
(掃一掃，更多精彩內容！)
