摘要：家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是內(nèi)部動力和外部動力共同作用的結(jié)果?；谵r(nóng)民分化與家庭農(nóng)場成長過程中農(nóng)地關(guān)系的演變, 分析農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)部動力的形成及作用機制, 探討現(xiàn)實中動力機制存在的缺陷及其對農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生和家庭農(nóng)場發(fā)展的危害。結(jié)果表明, 農(nóng)戶土地供給動力和家庭農(nóng)場土地需求動力的同時存在是流轉(zhuǎn)交易發(fā)生的重要基礎(chǔ)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的發(fā)生還需具備兩個條件:一是供需動力要有足夠的強度, 二是交易成本一定要足夠的低。外部動力來源于中央政府的制度創(chuàng)新、地方政府的機制創(chuàng)新和村集體的實踐創(chuàng)新等, 是強化內(nèi)部供需動力和降低交易成本的重要手段, 是促進農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場健康發(fā)展的重要條件。外部動力必須具備足夠強度和遵循市場規(guī)律, 才能有效增強內(nèi)部動力, 科學推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 外部動力不足、過度和失當?shù)那闆r在現(xiàn)實中同時存在。它們分別通過影響內(nèi)部動力從而導致家庭農(nóng)場發(fā)展總體偏慢、部分地區(qū)出現(xiàn)大躍進、部分地區(qū)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。因此, 政府應(yīng)通過科學構(gòu)建外部動力來合理調(diào)節(jié)內(nèi)部動力, 確保土地流轉(zhuǎn)動力機制的充分平衡運行。一是要從消除流轉(zhuǎn)農(nóng)戶后顧之憂和引導家庭農(nóng)場健康發(fā)展兩個方面強化供需動力, 破解整體動力不足問題;二是要應(yīng)尊重市場規(guī)律, 正確定位角色, 避免過度推動土地流轉(zhuǎn);三是要將重點放在夯實基礎(chǔ)和科學補貼上, 防止動力失當帶來家庭農(nóng)場發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡問題。
伴隨中央和地方相關(guān)文件的陸續(xù)出臺, 全國各地家庭農(nóng)場近幾年得到蓬勃發(fā)展。然而, 我國土地制度的特殊性決定了家庭農(nóng)場大都靠租地形成, 因此家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題成為當前專家學者高度關(guān)注的重要課題。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示, 截至2017年6月底, 全國2.3億承包農(nóng)戶中, 有30%將土地部分或全部流轉(zhuǎn)出去, 流轉(zhuǎn)土地面積達0.33億hm2, 占家庭承包耕地總面積的36.5%, 其中家庭農(nóng)場是重要的流轉(zhuǎn)對象。但由于全國各地情況不同和土地流轉(zhuǎn)機制并不成熟, 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)當前也存在一些問題和隱患。具體表現(xiàn)為:一是一些地方土地流轉(zhuǎn)明顯不足, 土地供給與需求過剩并存[1,2], 不利于家庭農(nóng)場的快速發(fā)展;二是一些地方政府和村委會不尊重農(nóng)民意愿和市場規(guī)律, 強行推動土地流轉(zhuǎn), 特別是鼓勵工商資本直接流轉(zhuǎn)土地進入生產(chǎn)環(huán)節(jié), 既損害農(nóng)民利益, 又引致產(chǎn)業(yè)發(fā)展隱患[3,4];三是部分地區(qū)在政府推動下土地流轉(zhuǎn)租金上漲過快[5,6], 哄抬了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本, 阻礙了家庭農(nóng)場的健康發(fā)展。這些問題都與當前我國土地流轉(zhuǎn)動力機制的不充分、不健全、不完善緊密相關(guān), 因此, 迫切需要研究和解決。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自改革開放以來就開始出現(xiàn), 1988年《憲法》修訂也從最高層面上承認了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。但當時農(nóng)民大都是分散的個體經(jīng)營, 直到本世紀初, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都處于不規(guī)范、不合理乃至不合法的無序狀態(tài)。十六大之后, 中央開始高度關(guān)注土地流轉(zhuǎn)問題, 先后發(fā)布多項政策引導其健康有序發(fā)展。自此以來, 眾多學者開始關(guān)注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力機制問題。學者們一致認為, 土地流轉(zhuǎn)源于經(jīng)濟利益驅(qū)動:一方面源于農(nóng)民在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間選擇追求更高收入的經(jīng)濟利益驅(qū)動[7,8,9], 另一方面源于農(nóng)民集中土地追求規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的經(jīng)濟利益驅(qū)動[10,11,12,13]。還有一些學者認為, 市場供求規(guī)律[14]、政府力量干預(yù)[15]、集體力量干預(yù)[16,17]、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步[18]等因素在農(nóng)地流轉(zhuǎn)動力的形成中都具有其獨特的作用?，F(xiàn)有研究從不同的視角探討了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動力源, 但并沒有系統(tǒng)地回答好“農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動力來源到底有哪些?它們是如何作用的?在作用過程中出現(xiàn)了哪些問題?如何解決?”等一系列根本問題。家庭農(nóng)場是我國農(nóng)戶經(jīng)濟發(fā)展的基本方向, 而實現(xiàn)土地的適度集中經(jīng)營是發(fā)展家庭農(nóng)場的基礎(chǔ)條件[19,20,21]。因此, 本文基于農(nóng)民分化與家庭農(nóng)場成長過程中農(nóng)地關(guān)系的演變, 系統(tǒng)地分析農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)部動力的形成及作用機制, 厘清農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必需條件, 探討現(xiàn)實中動力機制存在的缺陷及其對農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生和家庭農(nóng)場發(fā)展的危害, 在此基礎(chǔ)上進一步提出促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議。
1、家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的動力機制框架
在土地經(jīng)營權(quán)從傳統(tǒng)農(nóng)戶向家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)的過程中, 相關(guān)市場主體及外部主體推動流轉(zhuǎn)的作用系統(tǒng), 與維持和影響該系統(tǒng)運行的各種要素一起構(gòu)成了家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的動力機制。根據(jù)動力的來源結(jié)構(gòu), 可以將動力看作是由系統(tǒng)內(nèi)部和外部主體分別產(chǎn)生的內(nèi)部動力與外部動力的合力, 這是研究動力機制的一種普遍范式。本文以此構(gòu)建家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的動力機制框架 (圖1) 。
家庭農(nóng)場的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是內(nèi)部動力和外部動力共同作用的結(jié)果。在社會宏觀環(huán)境變化和制度環(huán)境變遷的情況下, 農(nóng)民群體開始分化, 部分農(nóng)戶成為土地流轉(zhuǎn)的供給主體, 土地流轉(zhuǎn)供給動力自然形成。同時, 家庭農(nóng)場逐漸成長并產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)需求動力。土地流轉(zhuǎn)的供給與需求動力共同構(gòu)成了家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)部動力。它是推動家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)最原始的動力來源。但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展初期, 面對高昂的交易成本, 農(nóng)戶和家庭農(nóng)場自然產(chǎn)生的內(nèi)部動力并不足以推動流轉(zhuǎn)的大規(guī)模發(fā)生, 必須借助政府和社會組織提供外部動力作為有效補充。外部動力通過內(nèi)部動力作用于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 其主要來源于中央政府的制度創(chuàng)新、地方政府的機制創(chuàng)新和村集體的實踐創(chuàng)新。
2、家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)部動力的形成
土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)部動力主要包括農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的供給動力和家庭農(nóng)場土地流轉(zhuǎn)的需求動力。它們的同時存在是土地流轉(zhuǎn)交易發(fā)生的基礎(chǔ)條件。本部分基于農(nóng)民分化與家庭農(nóng)場成長過程中農(nóng)地關(guān)系的演變, 重點探討農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供給和需求動力的形成及作用機制。
2.1 農(nóng)民分化與土地供給動力的形成
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的出臺和實施是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展史上一次重要的制度變革。在當時的歷史條件下, 它確立了農(nóng)戶的市場主體地位, 有效解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督和激勵等問題, 提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率[22]。但隨著城市化、工業(yè)化的迅速推進和科學技術(shù)的快速進步, 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)分散小規(guī)模的家庭經(jīng)營方式越來越不能滿足家庭消費和發(fā)展需要, 越來越不能匹配現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)對規(guī)?；?jīng)營的要求。與此同時, 城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展導致產(chǎn)業(yè)工人短缺, 推進了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的開放, 給被束縛在小塊土地上的農(nóng)民帶來了更多收入更高的就業(yè)機會, 農(nóng)民的從業(yè)選擇從單一走向多元。
演變的結(jié)果是, 大部分農(nóng)村青壯年勞動力選擇進城務(wù)工或外出創(chuàng)業(yè), 成為新時代兼業(yè)農(nóng)民工[23], 留下老人在農(nóng)村照顧小孩和耕作小塊承包地, 農(nóng)忙季節(jié)返鄉(xiāng)探親并參與務(wù)農(nóng)。隨著時間推移, 留在農(nóng)村的老年農(nóng)民越來越無力再繼續(xù)務(wù)農(nóng), 新一代中青年卻因長期在城市務(wù)工而不愿意、不習慣或不善于子承父業(yè), 因此延續(xù)以往的“代際分工”模式愈來愈難。越來越多的兼業(yè)農(nóng)民選擇將就業(yè)完全轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域, 他們與家人基本不再務(wù)農(nóng), 留下土地在農(nóng)村拋荒, “農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化”已成為“三農(nóng)”面臨的不可阻擋的基本趨勢。需要指出的是, 對于已完全轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的農(nóng)戶而言, 小塊土地的當前價值對他們來說已不重要, 他們愿意將土地交給其他農(nóng)戶使用, 前提是功能不被破壞, 并且哪一天回到農(nóng)村能隨時拿回土地。在滿足這兩項條件的前提下, 愿意將土地無價或低價交給鄰里和親戚耕種;在土地流轉(zhuǎn)市場形成以后, 愿意將土地經(jīng)營權(quán)以合理的價格流轉(zhuǎn)出去。
2.2 家庭農(nóng)場成長與土地需求動力的形成
在大部分農(nóng)村青壯年選擇進城務(wù)工或外出創(chuàng)業(yè)的同時, 也有少數(shù)青壯年選擇了繼續(xù)留在農(nóng)村, 這個群體一般占到農(nóng)戶總數(shù)的10%~20%[24]。這個少數(shù)群體可細分為兩類, 第一類以就地打工或個體經(jīng)營為主, 以務(wù)農(nóng)為輔;第二類以專職務(wù)農(nóng)為主, 試圖通過接管左鄰右舍中進城務(wù)工農(nóng)戶所留土地來擴大經(jīng)營規(guī)模, 從而獲得更多的收入以維持家庭。隨著農(nóng)民轉(zhuǎn)移釋放土地數(shù)量的增加, 加之政府為解決“誰來種地, 怎么種地”問題而出臺的一系列鼓勵政策, 第二類群體的吸引力逐漸增強。于是, 一方面現(xiàn)有成員在能力范圍內(nèi)不斷擴大經(jīng)營規(guī)模, 另一方面第一類農(nóng)戶的部分成員開始向第二類轉(zhuǎn)變。在規(guī)模經(jīng)營前景被足夠看好的情況下, 甚至會有一部分外出務(wù)工的農(nóng)戶轉(zhuǎn)而選擇加入第二類農(nóng)戶群體。
第二類農(nóng)戶既包括務(wù)農(nóng)經(jīng)驗豐富的資深農(nóng)民或種田能手, 也包括擁有敏銳市場洞察力和現(xiàn)代意識的返鄉(xiāng)農(nóng)民, 他們是未來職業(yè)農(nóng)民的前身, 是真正解決“誰來種地, 怎么種地”問題的關(guān)鍵主體。在政府政策的雙重驅(qū)動下, 這部分農(nóng)戶看見了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的潛在利潤, 并在土地流轉(zhuǎn)和集中方面進行了大量有益探索。家庭農(nóng)場是其中主要的實踐形式之一。家庭農(nóng)場本質(zhì)是介于單個農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)兩者之間的中間型經(jīng)營組織方式[25]。過去“小農(nóng)經(jīng)濟”下小規(guī)模、高分散的經(jīng)營特征不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大, 也制約農(nóng)業(yè)技術(shù)進步, 直接引致農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模不經(jīng)濟。為了提高總體經(jīng)濟效益, 將潛在利潤轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實利潤, 家庭農(nóng)場不可避免地需要通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營, 這是家庭農(nóng)場產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)需求的最直接、根本的動力源。
3、家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)外部動力的構(gòu)建
農(nóng)戶土地供給動力和家庭農(nóng)場土地需求動力的同時存在并不等于土地流轉(zhuǎn)一定會形成。其原因是在土地流轉(zhuǎn)的起步階段, 交易成本完全可能高得將潛在利潤全部抵消掉。因此, 中央政府、地方政府和村集體從制度和機制上構(gòu)建各種外部動力來降低交易成本, 進而強化供需動力, 對土地流轉(zhuǎn)的形成和家庭農(nóng)場的發(fā)展十分重要。
3.1 中央政府促進土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新
近年來, 中央政府為了鼓勵和支持農(nóng)村土地向家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體集中, 出臺了一系列新政策, 從制度上促進了交易成本的下降。一是延長土地承包期限, 明確宣布這一輪土地承包到期后繼續(xù)延長三十年。這一做法進一步穩(wěn)定了農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)預(yù)期, 推動了農(nóng)村土地的長期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。二是推出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革, 在堅持農(nóng)地集體所有制的前提下, 從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出經(jīng)營權(quán), 促進了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。三是推行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上, 允許以土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資, 以緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴問題, 激活農(nóng)村“沉睡”的土地資產(chǎn), 推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育。四是出臺家庭農(nóng)場系列支持政策。自2013年中央一號文件首次提出發(fā)展“家庭農(nóng)場”以來, 頒布了多項政策法規(guī), 拉動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求, 促進了家庭農(nóng)場的快速發(fā)展。中央政府的系列制度創(chuàng)新在很大程度上消除了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的深層顧慮, 降低了土地流轉(zhuǎn)的交易成本, 促進了土地的長期穩(wěn)定流轉(zhuǎn), 為家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體的可持續(xù)發(fā)展提供了制度保障。
3.2 地方政府促進土地流轉(zhuǎn)的機制創(chuàng)新
在中央政策的指引下, 全國各地在完善土地流轉(zhuǎn)機制, 推進適度規(guī)模經(jīng)營, 促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長等方面進行了大膽探索和廣泛實驗, 涌現(xiàn)了一批典型模式。如上海松江模式, 全區(qū)統(tǒng)一由村委會組織土地流轉(zhuǎn), 統(tǒng)一提供土地流轉(zhuǎn)補助與退休補助, 統(tǒng)一保障土地流轉(zhuǎn)期限;在山東東平, 當?shù)亟y(tǒng)一推進農(nóng)村土地股份化、產(chǎn)權(quán)資本化、農(nóng)民組織化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化, 農(nóng)民獲得土地租金加分紅, 同時土地流轉(zhuǎn)意愿、細碎化、流轉(zhuǎn)期限等一攬子問題也得到同步解決[26];安徽繁昌模式以虛擬確權(quán)“撬動”農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地, 以功能分區(qū)實現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營, 以多方協(xié)商延長和穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)期限;桂北F縣通過“大眾動員+土地整治”推進土地集中, 逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營[27]。這些典型模式盡管做法不一, 但都因地制宜地創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制, 出臺激勵政策, 降低流轉(zhuǎn)的交易成本, 提升了土地流轉(zhuǎn)意愿, 促進了土地的集中連片和長期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。
3.3 村集體促進土地流轉(zhuǎn)的實踐創(chuàng)新
農(nóng)村土地集體所有制是我國農(nóng)村土地制度的重要優(yōu)勢[28]。在土地產(chǎn)權(quán)細碎化分布的條件下, 要促進土地流轉(zhuǎn)和集中連片經(jīng)營, 必須充分發(fā)揮村集體作為所有權(quán)主體的作用?？v觀全國各地, 凡是土地流轉(zhuǎn)開展得好的地方, 大都離不開村集體和村委會作用的發(fā)揮。概括起來, 主要包括幾個方面:第一, 作為土地流轉(zhuǎn)的思想動員者, 在土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和思想引領(lǐng)等方面發(fā)揮了重要作用, 合理調(diào)動了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的主動性和自覺性。第二, 作為土地流轉(zhuǎn)的模式創(chuàng)新者, 開辟了如村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、反租倒包、股份合作社等土地流轉(zhuǎn)新模式。第三, 作為土地流轉(zhuǎn)的組織協(xié)調(diào)者, 在牽線搭橋、價格議定、矛盾化解等方面發(fā)揮了積極作用。第四, 作為土地流轉(zhuǎn)合同履行的監(jiān)督者, 在確保土地不被破壞、督促雙方按合同履行義務(wù)等方面發(fā)揮了保障作用?？偠灾? 村集體和村委會在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動員、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管等方面發(fā)揮了不可替代的作用, 大大降低了土地流轉(zhuǎn)的交易成本, 提升了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模與效率。
4、家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)動力機制存在的缺陷
對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言, 中央和地方政府從政策和機制上降低交易成本和強化供需動力, 是促進土地流轉(zhuǎn)順利發(fā)生和家庭農(nóng)場健康發(fā)展的重要力量。但需要注意的是, 在當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和政策環(huán)境向好趨勢明顯的情況下, 內(nèi)部動力的自然形成已經(jīng)穩(wěn)定, 而外部動力成為了動力機制是否能順利運行的有效動力源。外部動力不但要有足夠的力度, 還要遵循市場規(guī)律, 否則就無法支撐內(nèi)部動力轉(zhuǎn)化, 進而導致整個動力機制系統(tǒng)動力不足、動力過度或動力運行不當?shù)葐栴}。
4.1 外部動力整體上激發(fā)內(nèi)部動力不足, 導致家庭農(nóng)場發(fā)展總體偏慢
近幾年盡管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場發(fā)展較快, 但從全國整體來看, 還有巨大的空間。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 全國各地土地流轉(zhuǎn)供給與需求同時過剩的現(xiàn)象普遍存在。一些小農(nóng)戶想將土地流轉(zhuǎn)出去, 找不到合適的流轉(zhuǎn)對象;一些家庭農(nóng)場想擴大經(jīng)營規(guī)模, 或者一些農(nóng)戶想通過流轉(zhuǎn)土地向家庭農(nóng)場發(fā)展, 卻找不到合適的土地來源, 即便找到合適的土地來源也因各種交易障礙而最終無法流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶與家庭農(nóng)場之間的流轉(zhuǎn)供需無法有效對接或達成交易的主要原因是我國土地流轉(zhuǎn)市場機制尚不健全, 大部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場還未成熟, 土地流轉(zhuǎn)載體缺位。地方政府應(yīng)該在中央普適性政策的基礎(chǔ)上, 結(jié)合地方實際制定出合適的配套措施, 不斷健全土地流轉(zhuǎn)市場, 整體提升政策推動力, 降低土地供需雙方信息搜尋、交易談判和合同履行成本, 推進農(nóng)村土地順暢高效流轉(zhuǎn), 促進家庭農(nóng)場快速健康發(fā)展。從長遠講, 為了促進農(nóng)村土地的長期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場的持續(xù)健康發(fā)展, 地方政府還應(yīng)該逐步完善農(nóng)村社會保障機制、土地流轉(zhuǎn)風險監(jiān)督機制、土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁與處理機制、土地流轉(zhuǎn)利益分配與調(diào)節(jié)機制等。
4.2 部分地區(qū)外部動力過度致使內(nèi)部動力過強, 導致家庭農(nóng)場發(fā)展出現(xiàn)大躍進
我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然整體上發(fā)展不足, 但卻有部分地區(qū)因政府或村集體外部推力過度而導致土地被強制流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場大躍進發(fā)展。從全國范圍來看, 農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示2015年納入縣級以上農(nóng)業(yè)部門名錄管理的家庭農(nóng)場有34.3萬個, 2016年發(fā)展為44.5萬個, 數(shù)量增長了30%[29]。然而, 數(shù)字繁榮的背后, 質(zhì)量堪憂的問題十分突出, 許多家庭農(nóng)場曇花一現(xiàn), 運作不規(guī)范、不符合政策發(fā)展方向的家庭農(nóng)場屢見不鮮, 為了享受政策紅利弄虛作假的家庭農(nóng)場更不在少數(shù)。同時, 據(jù)統(tǒng)計我國家庭農(nóng)場平均經(jīng)營面積從2015年的10.1 hm2增加到2016年的14.34 hm2, 同比增長41.8%, 特別是67 hm2以上的超大型家庭農(nóng)場增速最快, 高于總體增速9個百分點。超大型家庭農(nóng)場的快速發(fā)展生動地說明了土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場發(fā)展的大躍進現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 大躍進現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是部分地方政府將土地流轉(zhuǎn)片面理解為規(guī)模經(jīng)營, 在條件尚未完全成熟時盲目鼓勵家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體發(fā)展。那么, 地方政府為何會使力過度呢?其原因主要是部分地方政府忽視客觀規(guī)律, 簡單把發(fā)展家庭農(nóng)場當成政績工程, 并將其作為考核指標層層發(fā)動。在政策紅利的推動下, 農(nóng)民一哄而上注冊家庭農(nóng)場, 由此引發(fā)家庭農(nóng)場“大躍進”, 更誘發(fā)了經(jīng)營主體異化、非糧化等一系列問題, 甚至會產(chǎn)生外來工商資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié), 打著家庭農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營的幌子套取財政支持或進行商業(yè)圈地行為的可能。事實上, 土地的流轉(zhuǎn)集中與家庭農(nóng)場的發(fā)展不可能一蹴而就, 要根據(jù)地方城鎮(zhèn)化水平、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移速度來合理規(guī)劃[30], 地方政府不能過度干預(yù)。
4.3 部分地區(qū)外部動力失當致使內(nèi)部動力紊亂, 導致家庭農(nóng)場發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡
外部動力不當主要指部分地方政府在推動土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場發(fā)展的過程中采用了失當?shù)恼呤侄? 致使內(nèi)部動力紊亂, 進而導致了家庭農(nóng)場發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡。最典型的不當行為是部分地方政府使用不正確的補貼手段[31]。理論上, 政府補貼可以有效激活市場主體, 促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場發(fā)展。然而, 現(xiàn)實中一些地方政府為了快速推進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營, 偏向于給大型家庭農(nóng)場進行更多補貼, 后果是激勵了超大型家庭農(nóng)場的快速發(fā)展。這些超大型家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模已經(jīng)大大超過家庭成員的經(jīng)營能力, 不屬于嚴格意義上的家庭農(nóng)場, 不應(yīng)該成為政府鼓勵發(fā)展的對象, 政府應(yīng)該鼓勵將規(guī)?？刂圃诩彝コ蓡T經(jīng)營能力范圍內(nèi)家庭農(nóng)場的發(fā)展, 使之成為主力。另外, 一些地方政府在缺乏明確評價標準的前提下進行選擇性土地流轉(zhuǎn)補貼, 導致的結(jié)果是符合政府鼓勵發(fā)展方向、經(jīng)營狀況良好的家庭農(nóng)場得不到鼓勵, 經(jīng)營狀況不好、社會關(guān)系良好的家庭農(nóng)場卻能拿到補貼, 劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象成為現(xiàn)實, 導致家庭農(nóng)場發(fā)展出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。土地流轉(zhuǎn)補貼在很大程度上最終會轉(zhuǎn)化為土地流轉(zhuǎn)租金的上漲, 這對于同樣應(yīng)該得到鼓勵卻事實上拿不到補貼的家庭農(nóng)場來說是十分不利的。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè), 因此在政策上支持家庭農(nóng)場發(fā)展是十分重要的。但政府支持政策一定要在服務(wù)于政策目標這一導向的指引下致力于創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。事實上, 政府應(yīng)該更多地關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等基礎(chǔ)性或戰(zhàn)略性領(lǐng)域。在支持政策實施的過程中, 要建立科學規(guī)范的家庭農(nóng)場評價機制, 確保政策實施有的放矢。
5、政策建議
家庭農(nóng)場的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是內(nèi)部供需動力和外部動力共同作用的結(jié)果。城市與農(nóng)村差距的不斷擴大導致農(nóng)民逐漸分化, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供需動力自然形成。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的發(fā)生還需具備兩個條件:一是供需動力要有足夠的強度, 二是交易成本一定要足夠的低。因此, 借助政府推動作用來強化供需動力和降低交易成本十分必要。中央政府、地方政府和村集體應(yīng)在制度、機制和實踐等層面不斷完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的動力機制, 促進家庭農(nóng)場持續(xù)健康發(fā)展。
針對整體動力不足的問題, 政府應(yīng)采取針對性措施強化內(nèi)部供需動力。從強化內(nèi)部供給動力來看, 重點是消除流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的后顧之憂, 激勵農(nóng)戶放心流轉(zhuǎn)土地。一是要完善農(nóng)村社會保障體系, 弱化農(nóng)地的保障功能, 讓農(nóng)戶即使失業(yè)也不會面臨基本生存問題;二是要完善土地制度和土地流轉(zhuǎn)規(guī)范機制, 在農(nóng)民自愿參與流轉(zhuǎn)的前提下, 確保農(nóng)民不因流轉(zhuǎn)而失去土地承包權(quán), 確保流轉(zhuǎn)到期后農(nóng)戶能自由收回土地經(jīng)營權(quán);三是完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制, 確保流轉(zhuǎn)雙方按流轉(zhuǎn)合同履行職責和義務(wù), 確保土地流轉(zhuǎn)出去后不會被過度使用或功能被破壞。從強化內(nèi)部需求動力來看, 政府應(yīng)該將政策支持的重點放在扶持家庭農(nóng)場的持續(xù)健康發(fā)展上。一方面, 應(yīng)該嚴格規(guī)范家庭農(nóng)場創(chuàng)建標準, 明確家庭農(nóng)場發(fā)展的正確方向, 健全家庭農(nóng)場的科學評價機制, 聚焦家庭農(nóng)場發(fā)展難點, 引導金融資本和社會資本加大投入力度, 對符合標準和發(fā)展方向的家庭農(nóng)場分別從職業(yè)農(nóng)民培育、財政補貼、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)和融資擔保等方面進行重點扶持。另一方面, 政府要完善家庭農(nóng)場風險分擔和補償機制, 將家庭農(nóng)場納入政策性農(nóng)業(yè)保險對象, 解決家庭農(nóng)場經(jīng)營發(fā)展的后顧之憂, 讓家庭農(nóng)場主有足夠信心進行長期投資。
針對部分地區(qū)動力過度的問題, 政府應(yīng)尊重市場規(guī)律, 正確定位角色, 消除過度推動土地流轉(zhuǎn)的問題。家庭農(nóng)場發(fā)展是一個循序漸進的過程, 推動土地向家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn), 要以尊重農(nóng)戶意愿和符合農(nóng)業(yè)發(fā)展實際為前提, 地方政府不能以政績?yōu)閷? 盲目鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)大戶。因此, 為了防范外力過度帶來的問題, 一要確定當?shù)丶彝マr(nóng)場適度規(guī)模。地方應(yīng)根據(jù)地方自然條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征、經(jīng)濟社會發(fā)展水平和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況等多個因素確定本地區(qū)家庭農(nóng)場適度規(guī)模的合理區(qū)間, 避免盲目“求大求量”帶來的各種潛在風險。二是要合理定位地方政府角色。地方政府要弱化利用行政手段推動規(guī)模流轉(zhuǎn)的功能, 強化對土地供需動態(tài)的監(jiān)控功能和流轉(zhuǎn)后農(nóng)地使用情況的監(jiān)督功能, 防止出現(xiàn)經(jīng)營主體異化、非糧化等問題, 避免工商資本過度擠壓家庭農(nóng)場生存空間。
針對部分地區(qū)動力失當?shù)膯栴}, 政府應(yīng)將重點放在夯實基礎(chǔ)和科學補貼上。首先, 政府的相關(guān)補貼政策應(yīng)遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律, 從鼓勵超大規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展向鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展轉(zhuǎn)移, 尤其要加大對符合政策要求的家庭農(nóng)場的補貼力度。其次, 政府應(yīng)將重點放在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善市場機制和創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式上。一是要針對標準化農(nóng)田、農(nóng)田水利和農(nóng)村交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加大投入力度, 確保土地流轉(zhuǎn)具有良好的基礎(chǔ)條件;二是通過構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)平臺, 完善土地流轉(zhuǎn)市場, 降低土地流轉(zhuǎn)交易成本, 利用市場的資源配置功能使土地由低效率主體向高效率主體流轉(zhuǎn);三是要推動土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新, 因地制宜地破解土地細碎化和土地流轉(zhuǎn)短期化等難題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究2018年04期
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