摘要：通過(guò)對(duì)集體土地經(jīng)營(yíng)中村干部角色的分析, 探討了集體土地經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作機(jī)制。權(quán)力升值為村干部土地經(jīng)營(yíng)提供了動(dòng)力基礎(chǔ), 而村干部通過(guò)動(dòng)員個(gè)人社會(huì)關(guān)系和與地方政府合謀打造典型爭(zhēng)取民間和政府資源, 使土地經(jīng)營(yíng)獲得資源基礎(chǔ)。由于土地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能, 以集體土地為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為必然會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不可控問(wèn)題, 村干部通過(guò)自保策略將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府, 會(huì)演變?yōu)檎物L(fēng)險(xiǎn)。為了抑制村干部土地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)冒險(xiǎn)行為, 國(guó)家應(yīng)當(dāng)在法律上加強(qiáng)對(duì)村干部和地方政府的監(jiān)管。
一、問(wèn)題的提出
根據(jù)土地用途的不同, 土地經(jīng)營(yíng)可以分為兩個(gè)方面:一是建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng);二是農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營(yíng)。本文所論述的土地經(jīng)營(yíng)特指建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》 (以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》) 規(guī)定, 各項(xiàng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地, 集體土地必須經(jīng)過(guò)政府征收將其性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后才能用于開(kāi)發(fā)建設(shè), 地方政府是土地經(jīng)營(yíng)的主體。筆者認(rèn)為, 學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)的研究主要集中在兩個(gè)方面。
(一) 土地經(jīng)營(yíng)的利益分配問(wèn)題
學(xué)界的研究顯示, 地方政府在土地經(jīng)營(yíng)中居于主導(dǎo)地位, 土地增值利益也被地方政府所壟斷。周飛舟將以土地財(cái)政為核心的城市土地經(jīng)營(yíng)運(yùn)作機(jī)制概括為土地———財(cái)政———金融相結(jié)合的“三位一體”模式, 指出地方政府為了獲取土地增值收益低價(jià)征收農(nóng)民土地, 使農(nóng)民的利益受到侵害[1]。隨著國(guó)家對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)控制的加強(qiáng), 地方政府借助“增減掛鉤”的彈性土地政策, 與資本合謀推動(dòng)農(nóng)民上樓和土地流轉(zhuǎn), 而農(nóng)民在此過(guò)程中卻并未實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入的增加[2]。因而, “增減掛鉤”只是將土地經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所擴(kuò)展到了農(nóng)村, 其運(yùn)作機(jī)制與“三位一體”的城市土地經(jīng)營(yíng)模式并無(wú)本質(zhì)差別, 農(nóng)民的利益并未得到有效保護(hù)[3]。也有學(xué)者提出另外一種土地經(jīng)營(yíng)的模式, 即農(nóng)民主導(dǎo)的模式。在此種模式中, 農(nóng)民能夠享受土地增值的利益。蔣省三等人基于對(duì)廣東南海的經(jīng)驗(yàn)研究, 指出村集體籌措資金自行開(kāi)發(fā)集體土地, 能夠?qū)⑼恋卦鲋档氖找媪粼诖迩f內(nèi)部, 并由全體村民共享[4]。劉守英也通過(guò)對(duì)北京鄭各莊村的個(gè)案研究, 將農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)集體土地并引進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地經(jīng)營(yíng)模式稱之為“農(nóng)民自主”的城市化模式[5]。賀雪峰則以珠三角的農(nóng)村為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ), 指出農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)會(huì)形成“共有制”的地權(quán)意識(shí), 使得土地利益分配固化, 難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和公共項(xiàng)目落地的需求, 最終導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展低水平的均衡[6]。賀雪峰同時(shí)指出, 在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的背景下, 地方政府試圖通過(guò)一三產(chǎn)業(yè)融合帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 進(jìn)而通過(guò)土地增值實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的增加, 這種設(shè)想具有一定的激進(jìn)色彩[7]。
(二) 土地經(jīng)營(yíng)的制度改進(jìn)問(wèn)題
地方政府是城市土地經(jīng)營(yíng)的主體, 從效率的角度而言, 如何通過(guò)制度改進(jìn)提升土地資源的利用效率是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。劉文秀等研究了城市規(guī)劃與城市土地經(jīng)營(yíng)的協(xié)調(diào)路徑, 指出要實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)互動(dòng), 應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求發(fā)展和完善城市規(guī)劃和城市土地經(jīng)營(yíng)[8]。王玉波指出, 地方政府應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)機(jī)制引入到城市土地經(jīng)營(yíng)中, 使其從資源管理向資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變[9]。楊瑞秋則指出, 城市功能的優(yōu)化是城市土地經(jīng)營(yíng)的前提, 建立健全城市土地交易制度是城市土地經(jīng)營(yíng)的重要條件, 而土地儲(chǔ)備制度則是城市土地經(jīng)營(yíng)的蓄水池[10]。
學(xué)界既有的關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)的研究已經(jīng)非常深入, 但仍然存在一些不足, 主要有兩點(diǎn)。一是既有研究過(guò)于關(guān)注利益分配問(wèn)題或者土地經(jīng)營(yíng)的技術(shù)問(wèn)題, 而忽視了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程的研究;二是既有研究主要關(guān)注地方政府和農(nóng)民這兩個(gè)主體在土地經(jīng)營(yíng)中的行動(dòng)邏輯, 卻忽視了處于二者之間的村干部的行動(dòng)邏輯, 或者將其視為地方政府的代理人, 忽視了村干部的主動(dòng)性。鑒于以上不足, 本文通過(guò)對(duì)京北和魯中兩個(gè)村莊的個(gè)案研究1, 試圖以村干部的角色為中心視角探析土地經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作機(jī)制。本文的經(jīng)驗(yàn)材料分別來(lái)自筆者及所在團(tuán)隊(duì)2016年9月在山東樂(lè)村和2017年7月在北京蔡村的駐村調(diào)研, 駐村時(shí)間均為15天, 主要通過(guò)半結(jié)構(gòu)性訪談的形式收集材料。
二、權(quán)力升值:集體土地經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力基礎(chǔ)
(一) 農(nóng)民上樓與土地經(jīng)營(yíng)
土地雖然在農(nóng)業(yè)型村莊為集體所有, 但是均已分田到戶, 使用權(quán)歸農(nóng)戶。農(nóng)戶主要占用“兩塊地”:一是宅基地, 屬建設(shè)用地, 為農(nóng)民提供生活保障;二是耕地, 屬農(nóng)地, 為農(nóng)民提供生產(chǎn)保障。而村干部主導(dǎo)的土地經(jīng)營(yíng), 其核心發(fā)展思路就是“大拆大建節(jié)約土地, 大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)”。即通過(guò)“農(nóng)民上樓”將農(nóng)民的宅基地節(jié)約出來(lái), 再對(duì)建設(shè)用地和農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā), 以此村集體從中獲取地租收入。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō), 就是村干部將已經(jīng)分配到戶的土地再次集中到村集體手中, 并進(jìn)行統(tǒng)一的商業(yè)開(kāi)發(fā), 再通過(guò)分紅等方式反饋給村民。問(wèn)題在于, 農(nóng)民上樓以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施配套需要巨額的前期投資, 前期投資在產(chǎn)業(yè)落地且發(fā)展穩(wěn)定以后才能夠回收, 從土地開(kāi)發(fā)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中間隔著一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間差, 村集體必須提前預(yù)付土地開(kāi)發(fā)的成本, 這就使得村集體的土地開(kāi)發(fā)行為具有極大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。土地經(jīng)營(yíng)可以分為創(chuàng)業(yè)和守業(yè)兩個(gè)階段, 創(chuàng)業(yè)階段———即村集體投入資源進(jìn)行土地開(kāi)發(fā), 而產(chǎn)業(yè)發(fā)展還未穩(wěn)定盈利, 土地投資也未收回;守業(yè)階段———即前期投資已經(jīng)收回, 村集體從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得穩(wěn)定的租金收益。在土地經(jīng)營(yíng)中, 村集體的集體所有權(quán)由于土地上收而由虛變實(shí), 同時(shí), 由于土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性, 村集體也變得公司化, 不再是一個(gè)消極無(wú)為的所有者, 而是成為一個(gè)積極有為的經(jīng)營(yíng)者, 積極運(yùn)作資源并謀求盈利, 其治理邏輯也因此迥異于一般農(nóng)業(yè)型村莊。在現(xiàn)有的市場(chǎng)空間下, 土地經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)導(dǎo)向主要是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè), 即第三產(chǎn)業(yè), 并通過(guò)第三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)一三產(chǎn)業(yè)的融合。我國(guó)在現(xiàn)有的法律政策框架下, 村集體并不擁有土地開(kāi)發(fā)權(quán), 一三產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展思路為村集體借發(fā)展農(nóng)業(yè)之名發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供了灰色空間。
蔡村距離密云城區(qū)5 km, 距離京承高速出口500 m、在建的京沈高鐵站5分鐘車程。蔡村村域面積780公頃 (11 700畝) , 耕地167公頃 (2 500畝) , 其余為山地和林地, 全村共有農(nóng)業(yè)人口1 700人, 非農(nóng)人口900人。在2005年舊村改造以前, 蔡村村民的收入主要來(lái)自于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和就近務(wù)工, 一般是老年人在村里種地, 年輕人在鎮(zhèn)里和區(qū)里的開(kāi)發(fā)區(qū)打工。蔡村從2005年開(kāi)始進(jìn)行舊村改造, 舊村全部拆遷, 并建設(shè)回遷樓安置村民。拆遷面積147公頃 (2 200畝) , 其中建設(shè)安置小區(qū)占地20公頃 (300畝) , 最后騰出127公頃 (1 900畝) 土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。回遷樓一戶平均兩套房以上, 人均100 m2。根據(jù)村書記的測(cè)算, 最后節(jié)約出來(lái)的127公頃 (1 900畝) 建設(shè)用地, 每公頃土地的開(kāi)發(fā)成本為405萬(wàn), 包括安置費(fèi)用和拆遷費(fèi)用等開(kāi)支。此外, 村里配套修建了30 km的道路, 以及集中供暖工程等基礎(chǔ)設(shè)施, 總投資2億元。農(nóng)民上樓以后, 村集體將農(nóng)民的耕地收回集體, 統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。在節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地上, 村集體招商引資發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè), 目前已經(jīng)引進(jìn)了30多家企業(yè), 最大的一家投資7億元建立葡萄酒酒莊, 并流轉(zhuǎn)農(nóng)地建立葡萄生產(chǎn)基地。目前, 蔡村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模, 村集體開(kāi)始獲得收益, 但是仍然負(fù)債4億多元。
樂(lè)村隸屬于山東省淄博市博山區(qū), 距離城區(qū)20 km。樂(lè)村地處山區(qū), 國(guó)土面積470公頃 (7 050畝) , 耕地67公頃 (1 000畝) , 均為山地, 共有戶籍人口1 975人, 624戶。樂(lè)村所在的博山區(qū)是一個(gè)工業(yè)強(qiáng)區(qū), 以陶瓷產(chǎn)業(yè)聞名, 樂(lè)村村民年輕人到區(qū)里的工廠里打工, 老年人在村里種地。樂(lè)村的土地開(kāi)發(fā)模式與蔡村有所不同, 農(nóng)民以自費(fèi)購(gòu)買的方式上樓, 村集體再出資回購(gòu)村民老宅進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。從2006年開(kāi)始, 村集體陸續(xù)籌資建設(shè)了4棟居民樓, 成本價(jià)1 000元/m2, 銷售價(jià)1 600～1 800元/m2。這實(shí)際上是違反《土地管理法》的商業(yè)性開(kāi)發(fā)行為。村集體從中賺取200萬(wàn)元, 并將其用于相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施配套, 建設(shè)了集中供暖設(shè)施、文化大院、老年活動(dòng)中心等配套設(shè)施。樂(lè)村未采用招商引資的方式進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā), 由村集體直接進(jìn)行開(kāi)發(fā)。農(nóng)民上樓以后, 村集體未將農(nóng)民土地上收, 以7 500元/公頃的價(jià)格流轉(zhuǎn)共7公頃 (100畝) 土地進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng), 一方面, 主要為村莊建設(shè)提供苗木, 另一方面, 引進(jìn)外來(lái)資本流轉(zhuǎn)土地建立草莓采摘園, 發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)。村集體還將村民的老宅回購(gòu)進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā), 先請(qǐng)第三方評(píng)估公司對(duì)村民的老宅進(jìn)行評(píng)估, 并按照評(píng)估價(jià)格購(gòu)買村民的老宅。目前, 村集體在村莊建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)等方面, 已經(jīng)投資了3 000多萬(wàn)元。同時(shí), 樂(lè)村的鄉(xiāng)村旅游目前仍處于起步階段, 尚未盈利, 村集體負(fù)債500多萬(wàn)元。
(二) 權(quán)力升值與村干部的政治激勵(lì)
在兩個(gè)個(gè)案村莊中, 土地經(jīng)營(yíng)的直接動(dòng)力來(lái)自于村書記, 是村書記在常規(guī)治理內(nèi)容之外所進(jìn)行的自選動(dòng)作。蔡村和樂(lè)村的村莊開(kāi)發(fā)分別起步于2005年和2006年。在此之前, 兩個(gè)村莊均為一般農(nóng)業(yè)型村莊, 村干部的主要工作是協(xié)調(diào)村民糾紛、完成上級(jí)工作。兩個(gè)村莊的土地經(jīng)營(yíng)都是在現(xiàn)任村書記上臺(tái)之后才啟動(dòng)的。如果將村莊比喻為一列高速行駛的列車的話, 村書記就是列車的司機(jī), 把控著村莊發(fā)展的方向。
兩個(gè)村的村書記在上臺(tái)之前都是富人, 都經(jīng)營(yíng)有個(gè)體企業(yè), 且兩位村書記在當(dāng)書記之前, 其年收入均已經(jīng)達(dá)到了百萬(wàn)元以上。他們是改革開(kāi)放以來(lái)迅速崛起的村莊經(jīng)濟(jì)精英, 其個(gè)人財(cái)富的發(fā)家史與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)史是同步的, 并且在長(zhǎng)期的市場(chǎng)歷練中, 形成了豐厚的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和廣泛的社會(huì)關(guān)系。蔡村的村書記經(jīng)營(yíng)的個(gè)體企業(yè)就位于村莊內(nèi)部, 企業(yè)經(jīng)營(yíng)雇用了很多本村村民, 以此在村莊內(nèi)部形成了廣泛的社會(huì)關(guān)系。山東樂(lè)村的村書記之前經(jīng)營(yíng)賓館, 其家族人數(shù)較多, 在村莊中勢(shì)力較大。兩人之所以愿意參選村干部, 最主要的動(dòng)機(jī)是他們?cè)噲D借此提升自己的社會(huì)地位;因?yàn)樗麄冸m然已經(jīng)是富人, 但是影響力還是有限。樂(lè)村村書記的說(shuō)法最具典型。他說(shuō), 做生意到這個(gè)階段, 再掙大錢也不可能, 而做村干部則能夠和政府部門的人打交道, 能夠有更大的影響力。一方面, 農(nóng)村的富人借助身份所擁有的社會(huì)資源, 并為村民辦好事、實(shí)事;另一方面, 村書記能夠保持權(quán)力的穩(wěn)定性, 形成了富人長(zhǎng)久當(dāng)政的局面。
富人村干部為何有動(dòng)力啟動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)呢?筆者認(rèn)為, 其動(dòng)力主要來(lái)自于政治激勵(lì)。即土地經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的村干部權(quán)力升值, 而且富人自身所擁有的社會(huì)關(guān)系以及市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)也為其提供了條件。村干部的權(quán)力大小與其所掌握的資源量直接相關(guān), 土地經(jīng)營(yíng)能夠帶動(dòng)村莊發(fā)展, 將集體經(jīng)濟(jì)從虛變實(shí), 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村干部的權(quán)力升值。村干部權(quán)力升值具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是土地經(jīng)營(yíng)使得大量的資源聚集到村莊范圍之內(nèi), 村級(jí)組織掌控的資源增多, 組織變得復(fù)雜化, 村書記職位的權(quán)力含金量也大幅提高;二是資源聚集帶動(dòng)村莊面貌的改變, 所造成的發(fā)展幻象使得所在村莊成為地方社會(huì)中的明星村, 并獲得地方政府的政治認(rèn)可, 村干部也相應(yīng)地獲得一系列政治身份的加持。
1. 資源聚集與組織擴(kuò)展
在土地經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中, 村集體需要投入大量的預(yù)付資金進(jìn)行前期投資, 這使得集體經(jīng)濟(jì)由虛變實(shí), 村集體掌控的資源量在較短的時(shí)間內(nèi)大幅增加。而在資源聚集的同時(shí), 村級(jí)組織的組織目標(biāo)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)營(yíng)利, 村級(jí)事務(wù)變得更加復(fù)雜化, 既有的組織架構(gòu)與組織目標(biāo)難以匹配, 必然要求組織結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展和組織分工的精細(xì)化。而為了有效應(yīng)對(duì)巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn), 處于權(quán)力金字塔頂端的村書記必須高度集權(quán), 如此才能節(jié)約決策成本, 村級(jí)民主制度的運(yùn)作陷于形式化, 村級(jí)組織內(nèi)部運(yùn)作公司化。總之, 一方面, 資源聚集使得組織體系變得復(fù)雜化;另一方面, 村書記在組織體系內(nèi)部高度集權(quán), 兩者結(jié)合使得村書記職位的權(quán)力含金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般農(nóng)業(yè)型村莊。
蔡村和樂(lè)村的村級(jí)組織結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)特征。一是部門化。在正常的村干部職位以外, 村里增加了大量的雇用人員, 并且組成若干分工明確的部門, 專門負(fù)責(zé)某一項(xiàng)具體事務(wù)。比如, 蔡村成立有基建隊(duì)、物業(yè)處、農(nóng)業(yè)隊(duì)等部門;樂(lè)村也成立有綠化隊(duì)、基建隊(duì)、農(nóng)業(yè)隊(duì)等部門。二是村兩委班子分工明確。除村書記以外, 其他村干部每人具體負(fù)責(zé)一個(gè)部門。三是村書記權(quán)力集中。村書記對(duì)全村所有事務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé), 并擁有最后的拍板權(quán)。
2. 發(fā)展幻象與政治認(rèn)可
農(nóng)民上樓使農(nóng)民的生活方式變得現(xiàn)代化, 同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施的改善也使得村容村貌在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生巨變, 村莊整體從外觀上實(shí)現(xiàn)了在地城鎮(zhèn)化。村莊面貌的改善作為最直觀的政績(jī)使得所在村莊成為地方社會(huì)中的“明星村”, 而作為地方政府管轄下的村莊, “明星村”也成為地方官員的顯性政績(jī), 并由此得到地方政府的政治認(rèn)可, 通過(guò)授予村干部人大代表、政協(xié)委員等政治身份予以確認(rèn)。由于政治身份的加持使得村干部的影響力進(jìn)一步擴(kuò)展到村莊之外, 延展到正式的官僚體系內(nèi)部, 并借此獲得與地方官員接觸交往的正式平臺(tái)。值得注意的是, 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功以前, 村莊面貌的改善只是發(fā)展的幻象, 但由于其直觀性和沖擊性, 仍然能夠得到地方政府的政治認(rèn)可。蔡村的村書記是M區(qū)和北京市的人大代表, 在M區(qū)范圍內(nèi)的影響力與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記相當(dāng), 遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其單純作為富人老板的社會(huì)地位和社會(huì)影響力。而樂(lè)村的村書記是B區(qū)人大代表, 在全區(qū)范圍內(nèi)具有相當(dāng)大的社會(huì)影響力。
三、關(guān)系運(yùn)作:集體土地經(jīng)營(yíng)的資源基礎(chǔ)
在土地經(jīng)營(yíng)中, 村集體必須先通過(guò)農(nóng)民上樓騰出空置建設(shè)用地, 再借此引進(jìn)一三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民上樓和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的前期資金投入。土地價(jià)值的升值與基礎(chǔ)設(shè)施配套有很強(qiáng)相關(guān)性, 在村集體的土地開(kāi)發(fā)中, 由于農(nóng)村區(qū)位位置上的劣勢(shì), 必須通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ), 因此對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入的要求更高。
由于農(nóng)業(yè)型村莊集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期空殼化, 缺少必要的資本積累, 成為制約土地經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而在現(xiàn)有的政策空間下, 國(guó)家不允許村集體向農(nóng)民收費(fèi)和集資, 因此只能以村集體的名義通過(guò)其他渠道去籌集資源。但是, 因?yàn)榇寮w本身由于沒(méi)有任何資產(chǎn)基礎(chǔ), 在融資市場(chǎng)中缺少信用保證。實(shí)際上, 真正影響村集體融資能力的是村干部個(gè)人的社會(huì)關(guān)系。村干部通過(guò)關(guān)系運(yùn)作, 從私人渠道和公共渠道兩條渠道同時(shí)籌集資源。筆者將前者稱為“以私濟(jì)公”, 即村干部以個(gè)人的社會(huì)關(guān)系作為信用保證為土地經(jīng)營(yíng)籌集資源;將后者稱為“以公濟(jì)公”, 即村干部通過(guò)與地方政府建立良性的互動(dòng)關(guān)系, 將村莊樹(shù)立為地方政府打造的典型, 來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目資源的集中落地。
(一) 以私濟(jì)公:私人關(guān)系與資源周轉(zhuǎn)
與一般村干部不同, 富人村干部一般具有廣泛的社會(huì)關(guān)系, 在土地經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中能夠發(fā)揮積極的作用。空殼化的農(nóng)業(yè)村莊自身缺少任何資源基礎(chǔ), 只能向外爭(zhēng)取資源, 而村干部主要是通過(guò)個(gè)人社會(huì)關(guān)系以村集體的名義向外籌集資源。北京M區(qū)一位地方官員認(rèn)為, 村干部的行動(dòng)邏輯就是“用好昨天的錢, 會(huì)用明天的錢, 辦好今天的事”, 強(qiáng)調(diào)只要能籌集資金就是有本事。由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的投入較高, 村干部通過(guò)社會(huì)關(guān)系運(yùn)作到的資源量也相對(duì)有限, 在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中, 主要采取拆東墻補(bǔ)西墻的方式維持資金鏈的運(yùn)轉(zhuǎn)。而以社會(huì)關(guān)系作為媒介的融資, 一則會(huì)形成集體債務(wù), 二則會(huì)透支村干部的社會(huì)關(guān)系, 而且村干部的社會(huì)關(guān)系一旦被過(guò)度透支, 資金鏈發(fā)生斷裂, 就會(huì)導(dǎo)致集體債務(wù)的崩盤。但是, 在村干部的社會(huì)關(guān)系范圍內(nèi), 融資的資金量和期限都是有限度的。如果其資金始終無(wú)法收回, 資金循環(huán)無(wú)法進(jìn)入良性軌道, 那么債務(wù)崩盤就是遲早的事情。
具體而言, 村干部通過(guò)個(gè)人社會(huì)關(guān)系籌集資金的主要方式, 一是資源入股與企業(yè)合作開(kāi)發(fā), 二是銀行貸款。蔡村采取集體出資讓農(nóng)民上樓, 每公頃土地的成本為405萬(wàn), 總共147公頃 (2 200畝) , 僅此一項(xiàng)就需要投入資金近6億元, 此外, 配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資2億元, 總投資8億元。為了緩解資金壓力, 蔡村選擇以資源入股的方式與企業(yè)合作開(kāi)發(fā), 與一家國(guó)有企業(yè)合作成立公司, 村集體以土地入股, 占30%的股份, 合作進(jìn)行村集體的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā), 而該國(guó)有企業(yè)就是村書記通過(guò)其社會(huì)關(guān)系找到的合作對(duì)象。實(shí)際上, 該企業(yè)之所以愿意與村集體合作, 主要就是村書記通過(guò)關(guān)系運(yùn)作從政府手中爭(zhēng)取到了45公頃 (675畝) 國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)。而樂(lè)村是村集體直接開(kāi)發(fā), 由于村集體無(wú)法直接向銀行貸款, 村書記與其他村干部以個(gè)人名義聯(lián)合成立旅游合作社, 并以合作社的名義通過(guò)政府擔(dān)保向銀行貸款300萬(wàn)元, 墊付于集體經(jīng)營(yíng)中。
(二) 以公濟(jì)公:典型打造與項(xiàng)目集中
地方政府對(duì)村干部的支持主要是以項(xiàng)目集中輸入的方式落實(shí)的, 而通過(guò)集中的資源投入, 村干部和地方政府合力將村莊打造成為了典型。我國(guó)稅費(fèi)改革以后, 鄉(xiāng)村治理的重心從資源汲取轉(zhuǎn)型為資源反哺, 而項(xiàng)目制成為自上而下資源輸入的重要形式。在項(xiàng)目制運(yùn)作中, 村干部主要依靠個(gè)人關(guān)系獲取政府項(xiàng)目, 并且能夠依靠自身權(quán)威有效擺平項(xiàng)目落地過(guò)程中的矛盾糾紛;村干部的個(gè)人關(guān)系網(wǎng)與村級(jí)組織的治理能力是影響地方政府是否分配項(xiàng)目的主要因素[11]。地方政府出于“抓典型”的邏輯, 樂(lè)于將項(xiàng)目資源投入到土地經(jīng)營(yíng)的村莊中, 但此處的“抓典型”與領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)中的“抓典型”不同[12]。后者是自上而下的政治意志的貫徹, 是必須完成的政治任務(wù), 而前者則是地方政府對(duì)村干部發(fā)展思路的認(rèn)可和支持, 其資源支持的力度很大程度上取決于村干部向上爭(zhēng)取的力度, 與村干部的個(gè)人主動(dòng)性密切相關(guān)。在集體土地上從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的村莊, 項(xiàng)目的分配是村干部依靠其強(qiáng)治理能力爭(zhēng)取的結(jié)果。村干部爭(zhēng)取項(xiàng)目的手段就是依靠自身強(qiáng)治理能力將村級(jí)組織打造成地方治理中的先進(jìn)典型, 成為地方政府各項(xiàng)工作落實(shí)過(guò)程中的排頭兵。由于權(quán)力集中的緣故, 富人村書記在村莊中擁有較高的權(quán)威, 而其個(gè)人權(quán)威進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為村級(jí)組織的治理能力, 從而使得村級(jí)組織的戰(zhàn)斗力也明顯強(qiáng)于其他村莊。村干部強(qiáng)治理能力有利于解決項(xiàng)目落地中的協(xié)調(diào)問(wèn)題, 同時(shí), 在地方政府布置地各項(xiàng)中心工作中也能夠走到前列, 形成了對(duì)其他村莊的示范效應(yīng)。
具體而言, 地方政府對(duì)村莊的項(xiàng)目支持主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面, 涉及到農(nóng)業(yè)局、農(nóng)委、交通局、國(guó)土局、文化局等各個(gè)單位。村干部都會(huì)積極爭(zhēng)取所有能夠與村莊建設(shè)掛鉤的項(xiàng)目。目前, 蔡村已經(jīng)爭(zhēng)取到的項(xiàng)目總金額已經(jīng)達(dá)到2億多元, 包括在舊村改造過(guò)程中配套申請(qǐng)政府的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目, 村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上申請(qǐng)美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目, 在農(nóng)業(yè)發(fā)展上申請(qǐng)農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。蔡村也先后被評(píng)為了北京市最美鄉(xiāng)村和全國(guó)魅力休閑鄉(xiāng)村。樂(lè)村每年?duì)幦〉降捻?xiàng)目金額超過(guò)100萬(wàn), 總金額已經(jīng)超過(guò)1 000萬(wàn)。這些資金主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上, 由于有項(xiàng)目資金的強(qiáng)有力支持, 相繼修建了村橋梁、進(jìn)山公路、文化大院、老年活動(dòng)中心等項(xiàng)目。實(shí)際上, 樂(lè)村的村書記最初并未得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門下派一位書記對(duì)其進(jìn)行制約。樂(lè)村第一屆村主任在任期滿了之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)其治理能力高度認(rèn)可, 才將其任命為書記。鄉(xiāng)與村之間的關(guān)系也越來(lái)越和諧, 樂(lè)村村書記稱“盡量不給領(lǐng)導(dǎo)惹麻煩, 但是還是要經(jīng)常麻煩領(lǐng)導(dǎo)”。因此, 村干部只有維護(hù)好村莊穩(wěn)定, 貫徹好政府政策, 才能夠盡可能地向上爭(zhēng)取資源。
四、公地悲劇:集體土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化
土地經(jīng)營(yíng)作為一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng), 事實(shí)上存在巨大的風(fēng)險(xiǎn), 必須接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考驗(yàn), 而且一旦市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失敗, 土地經(jīng)營(yíng)的前期預(yù)付資本就無(wú)法收回, 村級(jí)債務(wù)也就變成死帳。面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn), 一方面, 村干部盡可能地利用自身的經(jīng)營(yíng)才能積極應(yīng)對(duì);另一方面, 也采取各種策略規(guī)避責(zé)任, 將失敗的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給村集體。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn), 沖擊基層政權(quán)的穩(wěn)定性。
(一) 集體土地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)
集體土地經(jīng)營(yíng)最終能否獲得成功, 取決于能否成功地發(fā)展二三產(chǎn)業(yè), 村集體進(jìn)而從中獲取地租收益, 回收前期投資。但是, 村集體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中面臨著市場(chǎng)約束。村莊在開(kāi)發(fā)之前缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ), 并且與城市大市場(chǎng)在地理空間上相對(duì)隔絕, 區(qū)位不占優(yōu)勢(shì)。因此, 在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上, 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)只有與農(nóng)村的資源稟賦結(jié)合起來(lái), 才能夠?qū)ふ业绞袌?chǎng)空間。在當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境下, 只有與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合的休閑觀光等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 即一三產(chǎn)業(yè)融合還處于市場(chǎng)開(kāi)發(fā)階段, 存在一定的市場(chǎng)前景。但是, 農(nóng)村缺乏足夠天然旅游資源、沒(méi)有稟賦優(yōu)勢(shì)的地區(qū), 只能依靠大量的資本投入進(jìn)行人工開(kāi)發(fā)。蔡村和樂(lè)村均屬于缺少天然旅游資源的村莊, 主要依靠資本投入進(jìn)行開(kāi)發(fā)。蔡村雖然靠近北京, 但是北京周邊類似的旅游開(kāi)發(fā)村莊為數(shù)不少, 蔡村并無(wú)特別的優(yōu)勢(shì);樂(lè)村靠近淄博市, 但是淄博市只是一個(gè)三線城市, 在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)上面臨很大挑戰(zhàn)。
從資本的角度來(lái)看, 其主要考量是利益最大化, 決定其是否下鄉(xiāng)的根本因素是其對(duì)市場(chǎng)行情的把握, 其必然傾向于選擇區(qū)位優(yōu)勢(shì)最優(yōu)、資源稟賦最好的村莊進(jìn)行開(kāi)發(fā)。因此, 在引進(jìn)產(chǎn)業(yè)過(guò)程中, 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)的村莊將面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)。
產(chǎn)業(yè)能否發(fā)展成功存在很大的風(fēng)險(xiǎn), 而前期的投入已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的集體債務(wù)。一旦產(chǎn)業(yè)發(fā)展失敗, 村集體的前期投資就無(wú)法回收, 從而導(dǎo)致資金鏈的斷裂, 造成集體經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)。從蔡村和樂(lè)村的情況來(lái)看, 盡管蔡村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭較為良好, 但是至今仍然尚有4億元的村級(jí)債務(wù), 而樂(lè)村到目前為止尚未獲得穩(wěn)定的營(yíng)收收入, 也欠有500多萬(wàn)元的債務(wù)。
(二) 村干部的自保策略
土地經(jīng)營(yíng)雖然是村干部個(gè)人為了追求權(quán)力升值所采取的自選動(dòng)作, 但是卻是以村莊發(fā)展的名義展開(kāi)的。如果發(fā)展成功, 村民確實(shí)能夠從中獲取利益;而如果發(fā)展失敗, 集體債務(wù)就無(wú)法償還, 轉(zhuǎn)化為村民集體的負(fù)擔(dān)。村干部的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是在村集體名義下展開(kāi)的, 最后所形成的村級(jí)債務(wù)也歸于村集體名下。土地是大家集體所共有的。由于人人都有份, 因而導(dǎo)致集體行動(dòng)困境的生成, 村干部依靠個(gè)人力量消化了集體行動(dòng)的組織成本, 但集體行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)卻仍然歸于集體名下。
但因?yàn)榇甯刹繒?huì)設(shè)法規(guī)避土地經(jīng)營(yíng)中的個(gè)人責(zé)任, 這樣就使集體變成了無(wú)名的主體, 人人有份卻無(wú)人負(fù)責(zé), 形成土地經(jīng)營(yíng)上的公地悲劇。筆者認(rèn)為, 村干部的自保策略主要有兩個(gè)方面:一是密切關(guān)注村民的切身利益, 二是與地方政府建立良好的關(guān)系。
1. 關(guān)注村民的切身利益
村干部將農(nóng)民的宅基地和農(nóng)地上收, 侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益, 必須確保農(nóng)民從土地經(jīng)營(yíng)中獲得利益, 才能防止形成對(duì)立的民意。正如樂(lè)村村書記所言:“要想集中力量干大事, 必須先把民心穩(wěn)住, 否則什么事都干不成。”而蔡村在農(nóng)業(yè)隊(duì)干活的老大媽真摯地對(duì)村書記說(shuō):“是你養(yǎng)著我們哩, 比兒子還靠譜。”具體而言, 村干部對(duì)村民的利益安撫手段主要體現(xiàn)在三個(gè)方面, 一是在農(nóng)民上樓的過(guò)程中給予最大化的利益補(bǔ)償, 二是通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)等方式解決剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題, 三是發(fā)放福利、實(shí)施民生工程提升村民的生活水平。蔡村在舊村改造中對(duì)村民的補(bǔ)償水平較高, 給付村民平均每戶兩套回遷房的補(bǔ)償;村集體在將農(nóng)地上收以后, 部分進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng), 但是基本不盈利, 主要的作用就是吸納50歲以上的就業(yè)困難的剩余勞動(dòng)力;同時(shí), 村里60歲以上的老人每年重陽(yáng)節(jié)時(shí), 村里都會(huì)發(fā)放福利;本村村民的孩子在村辦幼兒園上學(xué)免費(fèi)。樂(lè)村村民在購(gòu)買本村的房子時(shí), 購(gòu)房?jī)r(jià)格相對(duì)于城區(qū)商品房?jī)r(jià)格降低1/2左右, 同時(shí)也比外村購(gòu)房者價(jià)格更優(yōu)惠;同時(shí), 村里也流轉(zhuǎn)了部分村民的土地進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng), 農(nóng)業(yè)隊(duì)、綠化隊(duì)等部門吸收了大量勞動(dòng)力;村里給60歲的老人每年重陽(yáng)節(jié)發(fā)放福利, 并且修建了老年人活動(dòng)中心、文化活動(dòng)中心等公共活動(dòng)場(chǎng)所。
2. 與地方政府建立良好的關(guān)系
土地經(jīng)營(yíng)處于灰色地帶, 村干部必須設(shè)法獲得地方政府的政治認(rèn)可才能夠規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn), 為此必須與地方政府建立良好的關(guān)系, 并且得到地方政府的認(rèn)可和支持。實(shí)際上, 雖然地方官員也認(rèn)識(shí)到了土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn), 但與村干部不同, 地方官員是流動(dòng)的。從長(zhǎng)期來(lái)看, 土地經(jīng)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn);但是從短期來(lái)看, 也能夠成為地方官員的顯性政績(jī)。因此, 地方官員從自身利益出發(fā)也會(huì)給予政治認(rèn)可。此外, 土地經(jīng)營(yíng)迎合了共同富裕的政策話語(yǔ), 在政治上具有合法性, 這也進(jìn)一步降低了地方官員的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然, 地方官員的支持是村干部積極爭(zhēng)取的結(jié)果, 為了獲取地方官員的政治保護(hù), 村干部會(huì)迎合地方政府的治理需要進(jìn)行整改, 主動(dòng)進(jìn)行治理創(chuàng)新。比如, 蔡村和樂(lè)村的村書記在上臺(tái)以后都積極抓黨建, 將黨建做成了村莊治理中的特色。蔡村的黨員在村書記上任以后增加了一倍, 從90名增加到180名;而樂(lè)村村書記制定了嚴(yán)格的黨員管理制度, 每一季度都舉行一次黨課, 請(qǐng)黨校的老師來(lái)上課。
(三) 集體土地經(jīng)營(yíng)的政治風(fēng)險(xiǎn)
我國(guó)的集體土地所有制度是一種公有土地制度, 土地為村社成員所有, 村社成員依據(jù)成員權(quán)能夠獲得土地使用權(quán)。而土地是保障農(nóng)民生存的最后一條底線[13], 具有政治性, 是維系農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定的基本要件。
土地是農(nóng)民的命根子。土地的保障作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一, 土地能夠?yàn)榱粼诖迩f的老人提供直接的收入來(lái)源。蔡村和樂(lè)村兩個(gè)村莊的年輕人大部分進(jìn)城務(wù)工, 但是留守村莊的老人則大部分還在種田, 土地上的收入是老人重要的養(yǎng)老資源。這同時(shí)也減輕了務(wù)工的年輕人的家庭支出壓力, 間接支持了年輕人的城市化。第二, 土地能夠提供城市化失敗的退路。農(nóng)民在城市務(wù)工獲取收入, 但并不一定都能夠順利的實(shí)現(xiàn)城市化, 在這種情況下, 土地就為農(nóng)民提供了兜底保障, 在城市化失敗的情況下可以退居農(nóng)村。第三, 從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看, 土地是對(duì)農(nóng)民的重要補(bǔ)充保障。城市居民的社會(huì)保障主要依靠制度化的社保體系, 農(nóng)村居民雖然也能夠得到制度化社保體系的保障, 比如醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障制度已經(jīng)逐步建立并發(fā)展完善, 但是, 制度化保障的水平相較于城市居民仍然非常低, 農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障每月只有不到100元, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民。這種情況下, 土地就發(fā)揮了重要的補(bǔ)差作用, 補(bǔ)充了制度化保障的不足。
而土地經(jīng)營(yíng)的基本邏輯是資源變資本, 即將農(nóng)民的土地作為生產(chǎn)要素, 進(jìn)行公司化的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng), 借此獲取增值收益。如此一來(lái), 土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性和土地的社會(huì)保障功能便產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō), 土地作為最后的社會(huì)保障具有不可退出性, 而國(guó)家也從制度層面保障每個(gè)農(nóng)民的土地使用權(quán), 而土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)會(huì)損害土地對(duì)農(nóng)民的底線保障作用, 一旦失敗不僅無(wú)法獲取增量的增值收益, 而且會(huì)失去存量的土地收益。正如陳錫文所說(shuō)“村莊是農(nóng)民的家園, 不能把集體經(jīng)濟(jì)組織注冊(cè)成企業(yè), 是因?yàn)楸仨氁?guī)避風(fēng)險(xiǎn), 不能讓農(nóng)民失去家園[14]。而集體經(jīng)濟(jì)組織也不具有市場(chǎng)法人資格, 因?yàn)椤拔覈?guó)法律禁止把集體土地作為償債資產(chǎn)”[15]。
在土地經(jīng)營(yíng)失敗的情況下, 村干部能夠通過(guò)自保策略規(guī)避了自身責(zé)任。而對(duì)于村民來(lái)說(shuō), 雖然其土地權(quán)益受到侵害, 但是, 由于村干部所給予的利益安撫, 獲得了眼前利益, 因此保持沉默。但是, 利益安撫能否長(zhǎng)期化取決于土地經(jīng)營(yíng)能否成功, 一旦失敗, 村民的既得利益就無(wú)法保證, 會(huì)引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。由于土地對(duì)農(nóng)民的基礎(chǔ)保障作用, 農(nóng)民不可能承擔(dān)土地經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。而在土地經(jīng)營(yíng)失敗的情況下, 積累大量的集體債務(wù)無(wú)法償還, 集體債務(wù)最終也會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)不穩(wěn)定問(wèn)題, 并對(duì)政府的正常治理產(chǎn)生干擾[16]。總之, 土地經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法規(guī)避的, 最終必然會(huì)轉(zhuǎn)變成為政治風(fēng)險(xiǎn), 轉(zhuǎn)嫁給政府。
五、結(jié)論與建議
村干部之所以愿意通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 是由于先富起來(lái)的村干部在土地經(jīng)營(yíng)中相對(duì)于一般村干部在資源運(yùn)作方面確實(shí)存在優(yōu)勢(shì), 但是, 村干部在土地經(jīng)營(yíng)中確實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)不可控問(wèn)題。一方面, 隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷深化, 競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈, 土地經(jīng)營(yíng)受到外部市場(chǎng)空間的限制, 經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)非常大;另一方面, 由于土地經(jīng)營(yíng)以集體土地為基礎(chǔ), 而集體土地不能作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)基礎(chǔ), 集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn), 最終導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎物L(fēng)險(xiǎn), 并轉(zhuǎn)嫁給政府。
集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)組織, 并非純粹的經(jīng)濟(jì)組織。嚴(yán)格來(lái)說(shuō), 集體經(jīng)濟(jì)組織只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體, 并非可以獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的法人主體。一旦集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中失敗, 造成嚴(yán)重的債務(wù)問(wèn)題, 由于土地的兜底保障功能, 農(nóng)民的家庭生計(jì)安全就會(huì)受到影響, 從而使得集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)從經(jīng)濟(jì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檎螁?wèn)題, 這也直接關(guān)系到黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。在集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大過(guò)程中, 村干部個(gè)人的權(quán)力不斷升值, 其決策失誤造成的集體經(jīng)濟(jì)損失卻是公共利益的損失, 村干部難以在現(xiàn)有法律框架下被追究法律責(zé)任, 這也是村干部主導(dǎo)的集體土地經(jīng)營(yíng)在實(shí)踐中總是變相出現(xiàn)的原因所在。為了抑制村干部的經(jīng)濟(jì)冒險(xiǎn)行為, 本文提出以下政策建議。
首先, 政府需要在法律上對(duì)村干部個(gè)人決策失誤造成的集體經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)制定相應(yīng)的追責(zé)條款。政府可以考慮制定專門的《集體經(jīng)濟(jì)組織法》, 對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、職能和治理結(jié)構(gòu)等問(wèn)題做出明確的規(guī)定, 將集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)格限制在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍之內(nèi), 禁止以土地為對(duì)象的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為。而對(duì)于村干部違法違規(guī)的土地經(jīng)營(yíng), 應(yīng)定性為經(jīng)濟(jì)犯罪行為, 以法律為工具對(duì)其進(jìn)行震懾懲處。
其次, 對(duì)于村干部的土地經(jīng)營(yíng)行為, 應(yīng)當(dāng)追究地方政府的連帶責(zé)任。雖然村干部在土地經(jīng)營(yíng)中存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn), 但是地方政府出于政績(jī)等方面的考慮會(huì)對(duì)其采取默認(rèn)和庇護(hù)態(tài)度, 如果離開(kāi)地方政府的庇護(hù), 村干部在土地經(jīng)營(yíng)也很難成功。因此, 地方政府在其中也存在為了短期利益犧牲長(zhǎng)期利益的策略主義行為, 為了抑制地方政府的這種投機(jī)行為, 在對(duì)村干部進(jìn)行法律懲處的同時(shí), 對(duì)所涉及的地方政府官員也應(yīng)同步啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2019年02期
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