農(nóng)地“三權(quán)分置”改革旨在以保障農(nóng)地集體所有制為前提，清除農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)障礙，釋放農(nóng)地權(quán)利的融資功能。《物權(quán)法》對于集體土地所有權(quán)的主體、性質(zhì)及內(nèi)容已經(jīng)做出明確規(guī)定，在我國既存農(nóng)地權(quán)利體系中，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)則仍尚付闕如。全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會向全國人民代表大會常務委員會提請審議的《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》［以下簡稱“修正案（草案）”］ ，明文對土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的法律內(nèi)涵做出界定。但是理論界關(guān)于土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)及其與土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的認識仍然存在較大分歧。按照黨的十九大要求，落實農(nóng)地“三權(quán)分置”這一全面深化改革任務，需要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。這其中的關(guān)鍵在于破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，依托信息技術(shù)，利用既有制度資源，揭示土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)生成的制度邏輯，明確土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)。
一、 土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)闡釋的指向與基礎(chǔ)
（一） 土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)闡釋的指向
肇始于1978年的改革開放以農(nóng)地制度改革為發(fā)端，通過建立聯(lián)產(chǎn)承包責任制破題，實行“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，以農(nóng)地集體所有為前提，農(nóng)地可以由農(nóng)民集體經(jīng)營，亦可以分配給農(nóng)戶經(jīng)營。為鞏固農(nóng)地制度改革成果，《民法通則》《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制由政策向法律制度的跨越。《物權(quán)法》進一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，強化了其公示性和對世性。土地承包經(jīng)營權(quán)以其用益物權(quán)的法律地位，實現(xiàn)了與土地所有權(quán)的分離，形成了“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度。作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體也不得隨意干預土地承包經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地的自主利用，土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性雖得以最終確立，但其流轉(zhuǎn)依然受到一定程度的限制，并未實現(xiàn)權(quán)利的財產(chǎn)化。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進一步發(fā)展，既有“兩權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)難以適應農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的現(xiàn)實需求，其弊端逐漸顯露。
為在新時期實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的跨越式發(fā)展，新一輪土地制度改革勢在必行。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將以農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營確定為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村改革的方向。沿著這一方向，2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出：“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。”由此農(nóng)地“三權(quán)分置”被確立為農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的制度機制和實現(xiàn)方式。2015年2月中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》確認了土地經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)性。由于土地經(jīng)營權(quán)是可流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)權(quán)，2015年8月國務院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，明確了在試點地區(qū)允許權(quán)利人對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行抵押。2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》則對深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向和實現(xiàn)機制做出了具體闡釋，明確了“落實集體所有權(quán)”“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”“放活土地經(jīng)營權(quán)”的主要內(nèi)涵。2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，在政策面明確了農(nóng)地“三權(quán)”關(guān)系，“三權(quán)分置”的政策獲得全面闡釋，提出“三權(quán)分置”政策的實施要“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位；嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)；加快放活土地經(jīng)營權(quán)；逐步完善三權(quán)關(guān)系”。我國的農(nóng)地制度開始了“農(nóng)地歸集體所有、歸農(nóng)戶自主用益，農(nóng)業(yè)實行規(guī)模化經(jīng)營”的根本轉(zhuǎn)向。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大則明確將“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。
在我國既存農(nóng)地法律制度框架下，農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)多通過債權(quán)機制實現(xiàn)。權(quán)利主體對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性處分存在諸多制度障礙。相應地，土地承包經(jīng)營權(quán)的融資擔保功能亦被因此剪除。立法者的擔心是一旦放開農(nóng)地權(quán)利抵押，會造成大量農(nóng)民與土地失去法權(quán)關(guān)系，進而威脅社會穩(wěn)定。基于此，《物權(quán)法》第184條也沿襲了禁止農(nóng)地權(quán)利抵押的立場。與此適成對照的是，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農(nóng)村人口大量進入城市生活，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大。目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，目前全國經(jīng)營規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶超過350萬戶，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等各類新型經(jīng)營主體超過280萬家。由此產(chǎn)生的問題是，法律認定的農(nóng)地權(quán)利主體與農(nóng)地的實際經(jīng)營主體錯位，土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地的經(jīng)營者在實踐中發(fā)生了事實上的分離。這導致一方面，既有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及融資障礙限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，亟須新的農(nóng)地權(quán)利突破這一制度困局；另一方面，不參與農(nóng)地經(jīng)營的土地承包經(jīng)營權(quán)人、農(nóng)地實際經(jīng)營者的權(quán)利邊界及其相互關(guān)系難以確定。由此引發(fā)的問題是，如何在保障農(nóng)民土地權(quán)利的前提下便利農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)，發(fā)揮農(nóng)地權(quán)利的融資功能？土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分置正是以解決上述問題為圭臬的對應性制度安排。
作為協(xié)調(diào)農(nóng)地利益分配的新型制度安排，作為對既有集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的優(yōu)化，以土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置為核心的“三權(quán)分置”，在兼顧初始權(quán)利分配公平的基礎(chǔ)上，更加注重財產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)的效率。土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置，首先要“穩(wěn)定承包權(quán)”，土地承包權(quán)將有效維持農(nóng)民與農(nóng)地的法權(quán)關(guān)系，繼續(xù)承載土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能。農(nóng)民即使離開土地，通常也不愿、國家亦不鼓勵其放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，這決定了土地承包權(quán)趨向于非流通化的性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，必須要“放活經(jīng)營權(quán)”，以完全財產(chǎn)化的土地經(jīng)營權(quán)為載體實現(xiàn)農(nóng)地的無障礙流轉(zhuǎn)，釋放農(nóng)地的融資擔保功能。
（二） 土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)闡釋的基礎(chǔ)
能夠迅速并低成本地獲得正當性的法律制度無不充分利用、甚至依賴既有制度資源，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置的制度安排淵源于對“兩權(quán)分離”制度的優(yōu)化，而不是獨辟蹊徑的另起爐灶。《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律均使用土地承包經(jīng)營權(quán)這一概念，并以其為樞紐建立了相應制度。這已經(jīng)成為中國特色農(nóng)地權(quán)利制度的基本元素，并將構(gòu)成構(gòu)造中國新型農(nóng)地制度的正當性支撐。正是基于此，《農(nóng)村土地承包法》修改的總體思路是： 全面貫徹黨的十八大、十九大和歷次中央全會精神，圍繞處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這條主線，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，進一步賦予農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)利，為提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定提供制度保障。
相反，如果關(guān)于土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的制度安排完全摒棄既有土地承包經(jīng)營權(quán)制度，勢必引發(fā)我國農(nóng)村土地權(quán)利制度基本架構(gòu)的根本性變革。這不僅會提高立法成本，而且可能打亂農(nóng)民已經(jīng)形成的、對農(nóng)地權(quán)利制度的穩(wěn)定預期，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。事實上，中央也把“加快推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作”作為推行農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的前提，以土地承包經(jīng)營權(quán)制度為基礎(chǔ)，構(gòu)造土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的政策指向至為明確。
無論基于對農(nóng)地制度歷史和農(nóng)村現(xiàn)實的尊重，還是對現(xiàn)行政策的正確理解，土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的構(gòu)造都只能建基于實行已久的土地承包經(jīng)營權(quán)制度。正是基于對“三權(quán)分置”制度之構(gòu)造基礎(chǔ)的正確理解，修正案（草案）再次確認了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對土地承包經(jīng)營權(quán)主體的壟斷，即使經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方，承包方的土地承包權(quán)也保持不變，借此穩(wěn)定承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系。試圖完全脫離土地承包經(jīng)營權(quán)制度，構(gòu)造土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置制度的做法，既違背我國農(nóng)地制度發(fā)展的歷史規(guī)律，又不符合中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實需求，當然不能成為立法的現(xiàn)實選擇。構(gòu)造土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)制度的科學態(tài)度是： 立基于土地承包經(jīng)營權(quán)制度，以“三權(quán)分置”政策改革目標為指導，合理闡釋土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及其與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。
二、 土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的發(fā)生邏輯與其性質(zhì)闡釋
無論是基于中國農(nóng)地制度的演進邏輯，還是基于中央政策的鮮明導向，關(guān)于土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的制度安排必須以土地承包經(jīng)營權(quán)制度為基礎(chǔ)。由此，土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三者的關(guān)系則是立法和學理需要共同面對的焦點問題。
依據(jù)《物權(quán)法》第125條，土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)。既有“兩權(quán)分離”制度采取了大陸法系物權(quán)法“所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)解釋土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)生及其與集體所有權(quán)的關(guān)系。羅馬法時代，“所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)已經(jīng)形成，所有權(quán)具有整體性，不能視為各種權(quán)能簡單的組合。所有權(quán)人行使該權(quán)利，得設(shè)定用益物權(quán)。所有權(quán)具有物權(quán)的一切權(quán)能，是最完全的物權(quán)，可據(jù)以全面支配所有物，屬于自物權(quán)。羅馬法雖然沒有完整的所有權(quán)定義，但卻賦予所有權(quán)至高無上的地位： 一方面，所有權(quán)是對物最為一般而全面的支配；另一方面，他人不得對所有物為任何未經(jīng)所有權(quán)人許可的行為。用益物權(quán)屬于他物權(quán)，是對他人之物所享有的物權(quán)，派生和依附于自物權(quán)。自物權(quán)與他物權(quán)的關(guān)系是一種完全權(quán)與不完全權(quán)的關(guān)系。也即用益物權(quán)一般由所有權(quán)人基于法律行為設(shè)定，所有權(quán)人與用益物權(quán)人達成設(shè)定用益物權(quán)的合意，雙方均受這一意思表示的拘束。所有權(quán)人不得干擾、侵害用益物權(quán)人對物的占有、使用和收益，其負有容忍用益物權(quán)人利用物的義務。用益物權(quán)人對物的占有、使用、收益的權(quán)利優(yōu)先于所有權(quán)人。同時，用益物權(quán)人對物的占有、使用、收益的行為不得侵害所有權(quán)人的合法權(quán)益。其中的邏輯是將既存的權(quán)利視為母權(quán)，將由分置出的權(quán)能所形成的權(quán)利視為子權(quán)。子權(quán)和母權(quán)雖然形式一樣，但內(nèi)容不同。子權(quán)只是行使母權(quán)的一部分權(quán)能。子權(quán)在開始設(shè)定時，雖然與母權(quán)有著密切的關(guān)系甚至有著共同的命運，但是自其設(shè)定行為完成的瞬間之后，就與母權(quán)完全分離，成為一種獨立的、新的、不同種類的權(quán)利。擁有子權(quán)的子權(quán)人，不是作為代理人在行使他人的權(quán)能，而是在行使自己的權(quán)能。另一方面，母權(quán)依然留在設(shè)定人之處，本體沒有受到損害，僅僅是部分權(quán)能被分割（置）出去而作為了子權(quán)內(nèi)容的權(quán)能，母權(quán)人在行使母權(quán)的各項權(quán)能時，遇到構(gòu)成子權(quán)內(nèi)容的特定權(quán)能時，將暫時地受到限制。用益物權(quán)獲得獨立物權(quán)地位，所有權(quán)的性質(zhì)并未因此而發(fā)生改變。因此，所有權(quán)人設(shè)定用益物權(quán)，本質(zhì)上是對該權(quán)利、而不是物的處分，構(gòu)成所有權(quán)行使的一種方式。
大陸法系物權(quán)法“所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)為多樣化、多層次利用物質(zhì)資源提供了有效的制度支持。本來，欲利用物質(zhì)資源，原則上即應取得其所有權(quán)。唯所有權(quán)之取得，通常須支付相當?shù)拇鷥r，使無資力者往往望而卻步。于是遂感有利用他人之物的必要。另一方面，擁有物資者，也未必悉能利用，與其擱置，以聽其荒廢，不如使人利用，以坐收其利益，如此恰好以有余補不足。社會經(jīng)濟亦賴以獲得繁榮。基于以上考量，“所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)滿足了人們提高物質(zhì)資源利用效率的現(xiàn)實需要。
20世紀之后，大陸法系物權(quán)法傳統(tǒng)的 “所有權(quán)—用益物權(quán)”權(quán)利結(jié)構(gòu)已然不能完全勝任對多樣化、多層次物質(zhì)資源利用關(guān)系的規(guī)制，遂有將該權(quán)利架構(gòu)延伸至用益物權(quán)行使領(lǐng)域的理論與實踐。承接“所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)，用益物權(quán)人在其權(quán)利之上得再次設(shè)定用益物權(quán)，這亦可以視為在以用益物權(quán)為客體的所有權(quán)之上設(shè)定用益物權(quán)。這一次級用益物權(quán)的發(fā)生邏輯也得到了司法實踐的任許。基于此，具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)無理論上和邏輯上的障礙。根據(jù)修正案（草案），以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)因流轉(zhuǎn)而分置為土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。由此可見，設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)行使的結(jié)果。土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)三者的關(guān)系可以闡釋為： 土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人行使其權(quán)利、基于對其權(quán)利的處分設(shè)定的次級用益物權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自由選擇是否設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，其可以選擇流轉(zhuǎn)農(nóng)地，設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，亦可以選擇自己經(jīng)營農(nóng)地。設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人行使其權(quán)利的結(jié)果，設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)后，土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)沒有發(fā)生變化。區(qū)別于未設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，分置出土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)稱為土地承包權(quán)。
土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分置并不意味著對土地承包經(jīng)營權(quán)本體的分解。分置出土地經(jīng)營權(quán)后，土地承包經(jīng)營權(quán)依然由承包方享有，該權(quán)利本體沒有受到減損，僅僅是部分權(quán)能被分置出去而成為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。在土地經(jīng)營權(quán)的期限內(nèi)，只是承包方對土地承包經(jīng)營權(quán)各項權(quán)能的行使，受到土地經(jīng)營權(quán)的暫時限制。將土地經(jīng)營權(quán)界定為在土地承包權(quán)之上設(shè)定的次級用益物權(quán)，有效地解決了土地經(jīng)營權(quán)與既有法律體系融合的問題，抓住了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的主旨和關(guān)鍵，回應了實踐需求，有其合理性，值得贊同。
土地承包權(quán)的主體限于集體成員，基于身份性、封閉性的特征，權(quán)利人對土地承包權(quán)的處分（轉(zhuǎn)讓、抵押）受到法律嚴格的限制，以保存農(nóng)地權(quán)利對農(nóng)民的生活保障功能。修正案（草案）亦持同一立場，其明確規(guī)定，土地承包權(quán)的主體為集體經(jīng)濟組織成員。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體不限于集體組織成員，其他自然人、法人及組織均可以取得土地經(jīng)營權(quán)，但根據(jù)修正案（草案），工商企業(yè)等社會資本參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，需經(jīng)資格審查、項目審核。
土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)為設(shè)立于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的次級用益物權(quán)，具有絕對性和對世性。立基于權(quán)利行使的用益物權(quán)發(fā)生邏輯，設(shè)定在后的用益物權(quán)是在先權(quán)利行使的結(jié)果，其相應權(quán)能將優(yōu)先于后者。具體言之，土地經(jīng)營權(quán)對農(nóng)地占有、使用及收益優(yōu)先于集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)的相應權(quán)能。在設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)場合，集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)的行使受到土地經(jīng)營權(quán)的制約。但集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)作為土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，又對土地經(jīng)營權(quán)的行使設(shè)定了明確的邊界，土地經(jīng)營權(quán)的行使不得侵害集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)。
三、 土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)闡釋的理論與技術(shù)支撐
（一） 用益物權(quán)客體理論支撐了土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)闡釋
作為次級用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)，以土地承包經(jīng)營權(quán)而非以農(nóng)地為權(quán)利客體。土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定是土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)方式，土地經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地享有占有、使用及收益的權(quán)利構(gòu)成了土地承包經(jīng)營權(quán)相應權(quán)能的限制，這一權(quán)利架構(gòu)完全可以鑲嵌于現(xiàn)行物權(quán)制度體系。
首先，特定權(quán)利可以作為用益物權(quán)客體。根據(jù)《物權(quán)法》第117條，動產(chǎn)與不動產(chǎn)均可作為用益物權(quán)的客體。盡管《物權(quán)法》沒有規(guī)定具體的動產(chǎn)用益物權(quán)，但這不排除動產(chǎn)之上可以設(shè)定用益物權(quán)。不僅如此，《物權(quán)法》還承認在建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)以及宅基地使用權(quán)等權(quán)利之上可以設(shè)定地役權(quán)。因此，《物權(quán)法》不僅承認動產(chǎn)，而且認可特定權(quán)利作為用益物權(quán)客體。特定權(quán)利作為用益物權(quán)客體的實踐亦得到人民法院相關(guān)判例的支持。房屋租賃后，承租人對于建筑區(qū)分所有權(quán)的公共部分取得使用權(quán)，該使用權(quán)被法院認定為用益物權(quán)，具有對抗第三人的效力。司法實踐中，《物權(quán)法》第117條中的“動產(chǎn)”不僅僅指有體物（動產(chǎn)），而且被擴大解釋，涵括了特定權(quán)利。比較法亦有將特定權(quán)利視為動產(chǎn)的先例。例如，《日本民法典》第86條將無記名債權(quán)視為動產(chǎn)。從制度邏輯來看，土地經(jīng)營權(quán)是以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體，屬于以有體物與特定權(quán)利為客體的用益物權(quán)，完全見容于《物權(quán)法》第117條的內(nèi)在意蘊。
其次，處分其自身是權(quán)利內(nèi)含的內(nèi)在權(quán)能，用益物權(quán)概莫能外。依照《物權(quán)法》第117條，用益物權(quán)的權(quán)能包括占有、使用和收益，處分不在其中。但是依據(jù)該法第143條，用益物權(quán)中的建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，具有可處分性。《物權(quán)法》第117條之所以沒有賦予用益物權(quán)以處分權(quán)能，原因在于用益物權(quán)不能包括對用益物權(quán)客體物的處分權(quán)能，該條從用益物權(quán)中剪除的處分權(quán)能僅僅為針對客體物的處分。用益物權(quán)人不能對客體物加以處分，不影響用益物權(quán)人可以處分用益物權(quán)自身。建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等處分行為指向該權(quán)利本身，而非其客體物（國有土地）。土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，該權(quán)利同樣具有可處分性（轉(zhuǎn)讓、互換）。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)這一處分行為亦只指向該權(quán)利本身，而非客體物（農(nóng)地），土地經(jīng)營權(quán)的客體為土地承包經(jīng)營權(quán)而并非農(nóng)地。土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)是對其權(quán)利、而不是客體物的處分，并不與《物權(quán)法》第117條關(guān)于用益物權(quán)權(quán)能的規(guī)定相抵牾。
事實上，土地經(jīng)營權(quán)以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體，保障了農(nóng)地的融資擔保功能。抵押權(quán)人就土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定及行使抵押權(quán)場合，其效力只能及于土地經(jīng)營權(quán)本身，而不能及于土地承包經(jīng)營權(quán)，更不能影響集體土地所有權(quán)，抵押權(quán)人只能通過拍賣、轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，并優(yōu)先受償，實現(xiàn)抵押權(quán)。這一結(jié)構(gòu)一方面賦予了土地經(jīng)營權(quán)以抵押功能，另一方面，土地承包權(quán)人又不會因此喪失土地權(quán)利。因為土地承包經(jīng)營權(quán)仍由承包方享有，執(zhí)行程序中的受讓人僅僅只是取得土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)，而且只是土地承包經(jīng)營權(quán)剩余使用期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)。因此，將土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)闡釋為以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體的權(quán)利用益物權(quán)，具備理論及實踐上的比較優(yōu)勢。
（二） 登記技術(shù)信息化支持了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)闡釋
信息技術(shù)的迅猛發(fā)展推動了權(quán)利登記的變革： 一是登記模式的變革。紙質(zhì)記載媒介登記方式具有信息儲存量有限且不易保存等天然缺陷，信息化登記方式則實現(xiàn)了登記信息的無邊界記載和永久保存。二是登記類型的豐富及登記內(nèi)容的擴展。信息化登記方式輔之以人工智能處理方式能夠記載內(nèi)容更為繁雜的登記事項，登記類型亦隨之豐富，極大地拓展了可登記事項。三是登記信息的錄入、查詢更為便利。以計算機網(wǎng)絡(luò)為平臺，登記事項的錄入更加便捷，同時，通過（移動）網(wǎng)絡(luò)終端設(shè)備隨時可以對登記信息進行查詢。
科學技術(shù)的發(fā)展甚至會促使一套全新的制度的產(chǎn)生。物權(quán)是以物的支配和利用為內(nèi)容的權(quán)利，具有對抗除權(quán)利人以外的其他第三人的效力。這種獨立事實上便是以國家公權(quán)力認可的手段（物權(quán)公示）對物權(quán)客體進行分配。因此，物權(quán)屬于一種定分權(quán)。國家對物權(quán)種類的控制僅僅在于是否提供合法的登記手段，登記技術(shù)的革新完全可以引發(fā)物權(quán)類型與內(nèi)容的實質(zhì)性變化。隨著登記技術(shù)的信息化，可登記的權(quán)利必然越來越多，經(jīng)過登記公示的權(quán)利具有獲得對抗第三人效力的正當性基礎(chǔ)。權(quán)利的多樣性可以為登記技術(shù)所包容，這種多樣性通過登記技術(shù)傳導給物權(quán)，進而不斷豐富物權(quán)類型。
基于登記技術(shù)的信息化變革，當事人間合同的內(nèi)容經(jīng)過登記公示，便可具有對抗效力，相應的合同權(quán)利即可物權(quán)化，基于此，土地經(jīng)營權(quán)完全可以上升為法定的用益物權(quán)。無獨有偶，依照《物權(quán)法》第158條、159條及160條，當事人約定內(nèi)容經(jīng)過登記，就可產(chǎn)生作為法定物權(quán)的地役權(quán)。供役地權(quán)利人所負擔的義務、需役地權(quán)利人所享有的權(quán)利均來源于經(jīng)過登記的合同，地役權(quán)的性質(zhì)即為經(jīng)過登記后的合同權(quán)利。與此相應，土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)后，土地經(jīng)營權(quán)人可以將其與土地承包經(jīng)營權(quán)人有關(guān)設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的合同內(nèi)容申請登記，但此種登記并不一定是獨立的權(quán)利登記，而完全可能將合同內(nèi)容附屬登記于相應登記簿。若土地經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，受讓人可以申請登記其與原土地經(jīng)營權(quán)人間的轉(zhuǎn)讓合同，進而該權(quán)利轉(zhuǎn)讓獲得對抗第三人的效力。有了登記信息化的支持，在登記簿中記載合同權(quán)利內(nèi)容，不存在技術(shù)上的壁壘，登記簿完全可以載明當事人間的具體約定。
四、 對土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)其他既有闡釋的回應
（一） 對土地承包權(quán)“成員權(quán)說”的回應
關(guān)于土地承包權(quán)，“成員權(quán)說”不失為有力說。該說認為，權(quán)利人取得土地承包經(jīng)營權(quán)的必要條件是集體成員資格，只有具備集體成員資格才能向集體申請承包土地，取得土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，土地承包權(quán)就是以特定身份為核心要素的成員權(quán)。該權(quán)利是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，與土地承包經(jīng)營權(quán)有著本質(zhì)區(qū)別，具有相當?shù)莫毩⑿浴５r(nóng)民集體成員身份具有以下明顯特征： 一是平等性。只要農(nóng)民個體取得成員資格，就與其他成員享有平等的法律地位。二是伸張性。進入該集體成員集中居住之特定區(qū)域者，經(jīng)過特定時限并取得其他成員認可，即可以取得成員資格。在本集體轄區(qū)內(nèi)的集體成員子女基于出生這一事實便可取得成員資格。比照成員權(quán)的性質(zhì)和特征，將農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中的土地承包權(quán)認定為成員權(quán)存在以下體系性障礙。
首先，將土地承包權(quán)理解為成員權(quán)，并作為取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提，不符合土地承包權(quán)的發(fā)生邏輯。無論著眼于權(quán)利發(fā)生的時間順序，還是立法的具體制度安排，都是土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生在先，而不是相反。土地承包經(jīng)營權(quán)自2003年《農(nóng)村土地承包法》施行，就已經(jīng)成為法律確認的用益物權(quán)，而土地承包權(quán)概念的提出則已經(jīng)是10年以后的事情了，把10年后才產(chǎn)生的權(quán)利，作為10年前就已存在之法定權(quán)利的前提，著實是一件令人匪夷所思的事情。修正案（草案）正是基于對“三權(quán)分置”政策的科學理解和對權(quán)利發(fā)生邏輯和順序的尊重，毫不含糊地承接有關(guān)農(nóng)地政策，明確規(guī)定，“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”。這也意味著，土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生于土地承包權(quán)之先，且二者具有同體關(guān)系，有土地承包權(quán)必然有土地承包經(jīng)營權(quán)，反之亦然。由此，成員權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的離散實踐導致了“成員權(quán)說”無法破解的難題。具備成員資格的集體成員并不能當然取得土地承包經(jīng)營權(quán)，在未與集體經(jīng)濟組織簽訂承包合同之前，其只享有獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的期待利益而并非土地承包經(jīng)營權(quán)本身。一方面，成員權(quán)主體完全可能不享有土地承包經(jīng)營權(quán)。由于大部分農(nóng)民集體并無存量機動地，集體也無法通過收回其成員的承包地，取得可發(fā)包耕地，具備集體成員資格的新增人口事實上難以獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。另一方面，非成員權(quán)主體卻可能享有土地承包經(jīng)營權(quán)。實踐中，已經(jīng)就業(yè)的大學畢業(yè)生在有些地區(qū)依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，這些曾經(jīng)的集體經(jīng)濟組織成員戶籍已經(jīng)遷出，不再屬于農(nóng)業(yè)人口，也就不享有成員權(quán)，但依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)。按照“增人不增地、減人不減地”，穩(wěn)定土地承包關(guān)系的現(xiàn)行政策，土地承包經(jīng)營權(quán)已與其既有權(quán)利主體完全“綁定”，而與成員權(quán)的有無無涉。
其次，將土地承包權(quán)理解為成員權(quán)，并以其作為取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提，有悖于土地承包經(jīng)營權(quán)的主體資格要求。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第15條，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，承包方并非集體成員，而是農(nóng)戶。修正案（草案）延續(xù)了這一制度安排，也就是說，家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，其主體為農(nóng)戶而并非集體成員。與此相應，土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證等證書應當將具有土地承包權(quán)的全部家庭成員列入。依據(jù)該法第26條第3款，只要承包戶未整體遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，只要作為承包方的農(nóng)戶依然存在，發(fā)包方便不能終止或調(diào)整該農(nóng)戶作為承包方取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。而集體成員資格的主體是農(nóng)民個體，而非為農(nóng)戶。由此可見，成員權(quán)對應的是集體成員個體，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是承包戶，二者存在無法消弭的錯位。與此適成對照的是，由于強調(diào)土地承包權(quán)與成員權(quán)主體的一致性，而土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的主體又必然一致，“成員權(quán)說”必然陷入無法消解的張力之中，無法自圓其說。
第三，將土地承包權(quán)認定為成員權(quán)，并作為取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提，不利于穩(wěn)定土地承包關(guān)系。集體成員權(quán)的內(nèi)容、取得及效力等內(nèi)容在我國現(xiàn)行法中并無明確規(guī)定。判斷成員權(quán)的有無，需要訴諸成員身份或資格的認定。實踐中，集體經(jīng)濟組織或村委會對于本集體成員資格認定缺乏明確的標準，并未形成該項集體或村委會自治權(quán)力行使的統(tǒng)一尺度。這意味著，以成員權(quán)的享有作為取得土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟組織可能以權(quán)利主體不具備成員資格為由，否定其享有土地承包經(jīng)營權(quán)，進而侵害農(nóng)民個體的合法權(quán)益。同時，集體經(jīng)濟組織或村委會亦可能通過調(diào)整成員資格標準，改變土地承包經(jīng)營權(quán)的既有配置，威脅承包關(guān)系的穩(wěn)定。
（二） 對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)既有闡釋的回應
既有集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”法律制度下，土地經(jīng)營權(quán)只能是約定權(quán)利，而非法定權(quán)利。學理上如何認定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)存在較大爭議，在解釋論意義上，形成了三種比較具影響力的學說： 其一為“總括權(quán)利說”。該說認為，對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的認識應當突破農(nóng)地權(quán)利的限制，該權(quán)利應當泛指我國土地權(quán)利體系中存在的各種土地使用權(quán)。其二為“兩權(quán)說”。該說認為，不應當籠統(tǒng)地看待土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)取決于農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓、互換實質(zhì)上是土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓。此時的土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。農(nóng)地的轉(zhuǎn)包、出租實質(zhì)上是土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租。此時的土地經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)。此外還有認為，如果土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)登記，則該權(quán)利具有物權(quán)性質(zhì)。如果沒有登記，則該權(quán)利的性質(zhì)為債權(quán)。其三為“債權(quán)說”。該說認為，土地經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是一種債權(quán)，而并非是物權(quán)。但是這種債權(quán)具有一定物權(quán)化傾向。在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的背景下，以上三種學說均不能準確闡釋土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。
首先，“總括權(quán)利說”將土地經(jīng)營權(quán)闡釋為土地使用權(quán)沒有推進對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的研究。《土地管理法》中的“土地使用權(quán)”乃是著眼于權(quán)利的功能而厘定的描述性概念，并非性質(zhì)清晰、權(quán)能明確的法定權(quán)利類型。其是一個屬概念，泛指具有使用權(quán)能的多種土地權(quán)利，如集體建設(shè)用地使用權(quán)、國有建設(shè)用地使用權(quán)。即使就農(nóng)村土地而言，也有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地與建設(shè)用地之分，土地使用權(quán)無法揭明兩種類型土地上權(quán)利的具體區(qū)別，使用土地使用權(quán)闡釋土地經(jīng)營權(quán)并沒有直面厘定土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)要解決的真問題。因此，《物權(quán)法》沒有沿襲《土地管理法》的體例，未將土地使用權(quán)作為法定的權(quán)利類型。將土地經(jīng)營權(quán)闡釋為涵蓋多種土地權(quán)利類型的土地使用權(quán)，無異于同義反復式的文字游戲，顯然沒有在實質(zhì)上推進對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的研究。在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的背景下，土地經(jīng)營權(quán)認定為土地使用權(quán)不僅沒有解決任何實踐問題，而且也無助于形成清晰的權(quán)利譜系，產(chǎn)生知識增量。
其次，“兩權(quán)說”將土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式掛鉤，缺乏問題意識，且是罔顧體系強制和制度邏輯的放肆。在“兩權(quán)說”的視域下，因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不同，將生成性質(zhì)不同的土地經(jīng)營權(quán)，由此土地經(jīng)營權(quán)將具有多重法律性質(zhì)。這不僅無助于清晰界定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，反而進一步模糊了該權(quán)利的性質(zhì)。“兩權(quán)說”以直觀反映論的思維方式，以土地經(jīng)營權(quán)指稱土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律后果，只是給出了對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后果的描述，不構(gòu)成對于土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的闡釋，也沒有任何規(guī)范意義。
再次，在農(nóng)地“三權(quán)分置” 改革背景下，“債權(quán)說”將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)亦有不合目的性。其一，債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)制度安排無助于推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，需要充分保障經(jīng)營主體的權(quán)利。債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)不具備對抗第三人的效力，經(jīng)營主體即使享有土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人完全可能實施機會主義行為，將已經(jīng)設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地再次為他人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，從而將土地經(jīng)營權(quán)人的利益置于不安定狀態(tài)。這不利于經(jīng)營主體形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定預期，激勵其對農(nóng)地的投入，也容易誘發(fā)粗放經(jīng)營等機會主義行為。其二，債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)制度安排有礙于農(nóng)地權(quán)利融資功能的發(fā)揮。債權(quán)之上可以設(shè)定的擔保物權(quán)只能是質(zhì)權(quán)，發(fā)揮債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的融資擔保功能，只能借助債權(quán)質(zhì)押。但依照《物權(quán)法》，權(quán)利質(zhì)權(quán)以權(quán)利憑證的交付或辦理質(zhì)權(quán)登記為成立要件。如果土地經(jīng)營權(quán)僅為債權(quán)，則既沒有登記，亦沒有具有公信力的權(quán)利憑證證明其存在，以土地經(jīng)營權(quán)為客體的權(quán)利質(zhì)權(quán)難以有效設(shè)立，阻斷了土地經(jīng)營權(quán)的融資擔保功能。但遺憾的是，根據(jù)修正案（草案），土地經(jīng)營權(quán)人再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，需征得承包方或其委托代理人的同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，這減損了土地經(jīng)營權(quán)對抗土地承包經(jīng)營權(quán)人的物權(quán)效力，此種立場殊值商榷。其三，將土地經(jīng)營權(quán)認定為債權(quán)，使農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實意義大打折扣。農(nóng)地租賃制度已經(jīng)為現(xiàn)行法律所認可，如果將土地經(jīng)營權(quán)認定為債權(quán)，現(xiàn)行農(nóng)地租賃完全可以替代土地經(jīng)營權(quán)的制度功能，創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)制度將失去意義。與之相反，既然看重土地經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)性、可抵押性，土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)必然不能止于債權(quán)，而必須上升為物權(quán)。
結(jié)論
以既有的土地承包經(jīng)營權(quán)制度為基礎(chǔ)，以農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的政策目標為依歸，合理闡釋土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及其與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，是農(nóng)地“三權(quán)分置”政策能否轉(zhuǎn)化為運行有效之法律機制的關(guān)鍵所在。設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)的目的即為實現(xiàn)農(nóng)地的交換價值，以此為指針，土地經(jīng)營權(quán)必須充分物權(quán)化、財產(chǎn)化，具有流轉(zhuǎn)、抵押功能。與之相對，土地承包（經(jīng)營）權(quán)的目的在于維持農(nóng)地的保障功能。以大陸法系傳統(tǒng)“所有權(quán)—用益物權(quán)”權(quán)利架構(gòu)的制度邏輯及對《物權(quán)法》第117條的解釋為依托，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分置為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人基于對其權(quán)利的處分，設(shè)定的次級用益物權(quán)。在以設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的方式流轉(zhuǎn)承包農(nóng)地場合，分置出土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)即為土地承包權(quán)。
作者簡介：蔡立東，吉林大學法學院教授、法學博士。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《交大法學》2018年第4期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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