今年全國“兩會”期間，習近平總書記在參加全國人大廣東代表團審議時指出，城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。習近平總書記把“鄉村振興”與“逆城鎮化”聯系在一起，對于推進城鄉融合發展具有戰略性的指導意義。以此為標志，我國的城鎮化進入一個新階段，即從農村到城市單向流動為主的階段到達了城鎮化與逆城鎮化相互促動、協同發展的階段。
一、應從趨勢、道路、規制三個層面理解“逆城鎮化”
逆城鎮化，指的是大城市居住人口向外遷移的現象。筆者在本刊2015年第10期題為“在首都功能疏解中促進‘郊區化’發展”的文章中分析過北京出現的郊區化趨勢。所謂“郊區化”，是進入較高的城鎮化階段以后在大城市地區出現的外圍人口增長快于中心人口增長、因而外圍人口密度相對提高、通勤距離延長的現象。這種現象與中心城市人口向外圍及更遠地區分散的方向是一致的。所以，從廣義上可稱為“逆城鎮化”現象。
逆城鎮化現象是城鎮化發展一定階段出現的，根源在于城鎮化帶來巨大的效益和進步的同時，也帶來了負面的問題或弊端，導致人類生存發展不可持續。在城鎮化快速發展階段，人口大量從農業和農村向非農業或城市（特別是大城市）轉移，導致了城市不斷擴大，也造成了農村逐步衰落，由此擴大了城鄉之間、地區之間發展不平衡。為解決或避免這類問題，一些先行工業化國家通常采取適當措施來疏導、限制大城市增長和支持農業、鄉村發展，尋求城鄉之間、地區之間均衡的協調發展。這些可以統稱為逆城鎮化的規制。
在市場經濟規律和政府規制的雙重導向下，發達國家的逆城鎮化較為明顯地呈現為兩類道路：一類是城市像攤大餅一樣連片向周邊蔓延；一類是城市受到綠色隔離地區作為增長邊界的限制，采取跳躍式發展，如建設衛星城、新城、新市鎮等疏解中心城市的功能、產業、就業、居住和人口。這兩類道路各有優劣，但是對前一類道路的批評更多一些。
綜上所述，對于“逆城鎮化”可以從變化趨勢、發展道路和政府規制三個層面認識。逆城鎮化的趨勢，是在一定發展階段上出現的一種不可回避、不可阻擋的變化特征；逆城鎮化的道路，在相當程度上是可以進行戰略性選擇的；逆城鎮化的規制，是引導逆城鎮化走哪一條道路的調節手段。如果把逆城鎮化的趨勢和道路混為一談，如把城市蔓延的道路看作是逆城鎮化的唯一道路，就會形成抵制逆城鎮化的心理和規制，造成不適應客觀趨勢的矛盾沖突；如果缺少對于道路與規制之間關系的認識，也有可能使客觀變化過于自發性而失去控制。在大城市的城鄉結合部或邊緣地帶長期存在各種亂象的原因，很大程度上起因于對新時期出現的逆城鎮化趨勢缺少足夠認識，甚至抱以不承認或排斥的態度，導致了缺少對逆城鎮化道路與規制的主動選擇。
二、改革開放以來北京市出現的“逆城鎮化”現象
作為最早出現逆城鎮化趨勢的北京，本來就是一個城鎮人口比重較高的大城市地區。改革開放之初，1978年的城鎮人口占全市人口的比重為55%。改革開放以來，市域人口和城區面積不斷增長。2017年同1978年相比，總人口從871.5萬增加到2170萬；城鎮人口從479萬增加到1876.6萬。特別是進入本世紀以后，隨著外來人口大量進入，人口增長加快，2000年至2015年平均每年增加的常住人口超過50萬人。人口不斷增加的過程也是建成區不斷擴大的過程。從1978年到2015年，建成區面積從232平方公里增加到1401平方公里。中心城區的建設強度、建筑立面和密度不斷提高，外緣持續擴大，在相當長時期延續了“蔓延式”向外擴散的道路。
從各區域人口變化趨勢看，2005年至2015年，核心區人口及人口密度增長7.36%，拓展區增長42.1%，發展區增長69.3%，涵養區增長10.2%；占全市人口的比重，核心區由13.3%下降到10.1%，拓展區由48.6%上升到49.0%，發展區由26.8%上升到32.1%，涵養區由11.3%下降到8.8%（表1）。由這些數字可見，相對于拓展區和發展區，核心區人口密度相對降低，人口比重絕對下降。這就表明，全市人口增長的部位主要集中在原來的近郊（拓展區）和遠郊平原地區（發展區）。伴隨著人口增加、中心城房價上漲以及公交、軌道等交通便捷化和汽車進入家庭，大量在中心城上班族的居住地也由三環逐漸外移至四環、五環甚至六環附近，通勤距離明顯延長。如果將市域由中心至外圍依次向外劃為若干個圈層，各圈層的人口密度自1990年到2010年出現了如下變化：距離市中心4.5公里至40公里內的地區，人口密度顯著增加（表2）。這其實也就是出現了典型的（居住）郊區化或“逆城鎮化”現象。
從走過的道路看，改革開放前期的逆城鎮化，較早是將工業企業遷出城區的“退二進三”行動。由于當時工廠遷出了城區，配套的住所建設卻沒有跟進，形成了“郊區上班、城區居住”的通勤模式，由此導致郊區的公共服務發展滯后，反過來又強化了城區的居住與服務功能，特別是長期延續了優質公共服務資源布局偏向城區的不協調格局，這是早已提出城市發展建設重心向遠郊轉移的方針在本世紀之前難于取得顯著進展的基本原因。進入21世紀前后，住房制度改革和房地產業發展造就了一批遠郊地區的聚居區以及相伴隨而起的生活服務業，以市場經濟配置資源的方式加快彌補了郊區的缺口。由此得到的啟示是：實現城鄉之間、區域之間基本公共服務均等化，尤其是在此基礎上促成優質公共服務資源向外“蔓延”（也就是所謂“逆城鎮化”），對于實現城市功能疏解的意義和作用絕不亞于產業的疏解；從一定意義上看，它決定著中心城功能外向疏解能否實現，是否可持續。
三、必須破除“逆城鎮化”的各種阻力
回顧改革開放以來城鄉空間格局的變化，展望城鄉融合發展未來，最重要的反思，是總結前期逆城鎮化所遇到的問題，以下幾點值得引以為鑒。
一是認識眼界對逆城鎮化的局限。改革開放以來，我國長期處于工業化、城鎮化快速發展階段，主要研究精力集中于解決當時的階段性問題。除了少數超大城市地區外，缺少對未來階段的超前研究。對于主要來自美國的那種存在諸多缺陷的郊區化道路又談虎色變，所以對高度城鎮化階段變化規律的研究不足，認識不足，甚至使“逆城鎮化”長期幾乎成為禁區，看不到或不敢承認城市要素進入對于農村經濟社會保持活力的意義，缺少正確引導逆城鎮化所必要的準備。應該說，直到中央領導對非首都功能疏解和對“逆城鎮化”的肯定，才使關于高度城鎮化新時代、新趨勢的思想認識得到了真正的解放。
二是城鄉福利差距對逆城鎮化的約束。無論大城市邊緣還是農村地區的村莊，長期存在著公共服務、基礎設施等多方面同城市相比供給不足、水平低下、欠賬過多的短板，農村的生活條件與現代城市社會相比過于落后，與宜居條件相比差距極大，不但限制了城市要素的下鄉，也阻礙了進城人口的返鄉。實現城鄉融合，實現鄉村振興，首要條件是使城市要素在農村“待的住”，這就不能不按照城市的需求、水平或標準，改造農村居民點現有的基礎設施和公共服務，根本改變其落后的狀況，提高農村居民的宜居水平，同時也提高城市居民進入村莊和小城鎮的適應感。
三是體制機制對逆城鎮化的障礙。在城鄉兩種土地公有制形式下，集體所有制的農村土地形成了對于外來要素進入的天然屏障。盡管在改革中基層已經涌現出了大量的以招商引資等方式發展農村地區產業的實踐，但是進入農村創業、執業、就業的外部人口在產業、居住等用地方面卻受到集體土地（特別是宅基地）管理的嚴格限制，尤其是缺少法律規劃方面的認定，往往頂著“違規”的風險。由此導致允許“在集體土地上建城”的城鎮化模式改革嚴重滯后于工業化模式的改革。如，在發展鄉村旅游和休閑產業的過程中，始終存在著對建設用地嚴格限制而缺乏發展空間的難題。休閑農業的提檔升級，迫切需要改革的支持。改革的根本支持，就在于打破城鄉二元體制機制對于城市資源進入農村、使農民財產成為致富要素的制約。需要解決現行體制機制所顯露出的問題主要是：在農村地區屬于集體所有制性質的土地上，能否為那些非本村的來者居住建造房屋，包括臨時居住、短期居住，甚至長期居住和休閑的房屋？在那些趨于老齡化、空心化的村莊內現存大量閑置住宅，是一定要拆除并“被集約”利用，還是允許自主地用于休閑產業經營？怎樣看待農民的宅地庭院所固有的生產功能，是否允許引進外來資本經營這些閑置住房，為農民創造財產性收入？如果允許社會力量參與鄉村休閑產業的經營，“人—房—地”的關系如何解決？這些難題需要在改革探索中逐一加以解決。
四是理論概念滯后對逆城鎮化的制約。一方面，過去通常把國有土地的聚落認定為“城市”，把集體土地的聚落認定為“農村”。即使村莊人口規模達到數千乃至上萬，也按農村對待。城市發展要素自中心聚居點向外圍聚居點的遷移，在國外通常被認為是“城市之間的”（不同規模城市之間的）遷移，而在我國現行體制下則被認為是“城鄉之間的”遷移。對同一種遷移行動存在不同認定，而因受到了兩種土地公有制形式的限制，使“從城到鄉”的遷移存在著難于突破的障礙。另一方面，學界對城鄉的研究長期分隔，實踐上滯留于“城不了解鄉、鄉不了解城”的狀態，理論上滿足于“就城市論城市、就農村論農村”的狀態，缺乏共同語言，對城鄉的認識基本停留在工業化階段，缺少適應新時代的新概念。
在經由逆城鎮化實現城鄉融合與鄉村振興的過程中，在理論上、認識上應加強對新時代中國特色城鄉關系的深入研究，從城市和鄉村的概念層面逐步改變長期因襲的以產業是農業或非農業、以土地是集體或國有來認定城鄉的方式，將鄉村地區具有一定規模的聚居點按照“城鎮”來發展、建設、服務與治理，以此推進自下而上地改變城鎮化模式和最終實現城鄉一體化；從規制上，應掃清阻礙城鄉雙向流動的體制機制障礙，對農村基層創造的自主城鎮化，對城市要素在集體土地上參與鄉村發展建設的合理行為，予以法律、規劃、政策的認可；從工作層面，應全面堅持農業農村優先發展方針，尤其是有必要向鄉村地區優先配置發展資源要素。這些都是順應逆城鎮化趨勢所必要的和迫切的。
四、在逆城鎮化進程中繼續深入推進城鄉改革
北京作為我國改革發展的先行地區，積極探索具有中國特色的“逆城鎮化”道路和規制，具有重要意義也義不容辭。
（一）在逆城鎮化進程中進一步明確新時代郊區鄉村的功能，切實把新的“能”動起來
鄉村是北京郊區的主要空間。據土地變更調查數據，郊區集體所有制土地面積1992年為138.3萬公頃，2012年為126.5萬公頃，占郊區土地面積自91.99%下降到84.35%。據第二次和第三次全國農業普查數據，2006年郊區村莊人口為354.2萬人，2016年為711.7萬人（包含行政村的鄉鎮、街道的常住人口）；鄉村地區的面積減少，居住人口增加。這深刻表明：在北京郊區的鄉村地區，傳統上以農業生產和農業工作者居住為主的“農村”正逐步演變成為產業多樣化和居住人口職業多樣化的“鄉村”。傳統上較為單一的農村功能，已經逐步演進成為具有農業和其他產業的生產功能，也具有面向城市的宜居、休閑、生態等多功能。產業、職業以及功能的多樣化，勢必導致鄉村社會總體重新煥發新活力。據此判斷和預見，鄉村的空間規劃、設施建設與產業發展，需要以新時代的鄉村功能定位作為依據，需要以鄉村振興、而不是延續衰落作為著眼點。這個著眼點，也許將“顛覆”過去許多習以為常的思維習慣、觀念和做法。全面發揮鄉村的功能，必然激發出鄉村社會發展的新動能。
（二）在逆城鎮化進程中貫徹城鄉融合的方向和道路，切實把農村建設的“擋”提起來
改革開放40年以來，鄉村與城市的關系已經不斷地從相互分隔走向越來越深度的融合。隨著各項城鄉二元制度的基本消除，在我國兩種公有制土地制度和城鄉兩種管理體制的國情條件下，根本解決城鄉差距問題的條件逐步成熟，這也標志著我國城鄉一體化進程進入了最終消除城鄉公共服務和生活水平等多方面差距的階段。這個階段的基本任務，應是繼續完善城鄉一體化體制機制，同時將著重點放在加速提高農村經濟社會發展水平方面。為此，應將鄉村振興作為重大的系統工程，實施一系列諸如加強鄉村社會治理可持續發展能力、農村休閑產業和郊區旅游提檔升級、改善農村現代流通網絡、改善農房利用與改造、改善農村新能源及電力配套、治理水環境、完善基層醫療衛生網點配套、鄉村清潔、特色村輔導、民族鄉村提升等工程措施。以重點工程帶動增加投入、強化能力、完善規制；以增強鄉村社會活力的可持續發展能力建設為核心，切實使農民的生活生產條件顯著提升，帶動農村地區加快補短板的節奏，不但改善農村居民生活的宜居條件，也打好城市要素進入鄉村的物質基礎。在資源配置上堅持農村優先發展，讓城鄉融合與鄉村進步擁有較充分的空間保障。
（三）在逆城鎮化進程中實現小城鎮建設與美麗鄉村建設有機結合，切實讓村莊向城鎮“化”起來
逆城鎮化強調的是就地就近城鎮化，其實就是鄉村地區中小型聚居點作用的提升。在大城市地區，郊區的小城鎮和村莊是就地就近城鎮化的主要載體。傳統意義上“小城鎮”和由村莊而成就的“特色小鎮”是承擔城市功能的重要載體。從北京郊區實際出發，應進一步明確小城鎮的功能與發展重點，把新市鎮、特色小鎮和小城鎮作為實現公共服務、社會治理等城鎮化的主要支撐點。
小城鎮對于城市發展存在著帶動財政增收、穩定農民居業、拉動消費增長等不同的主導產業類型，拉動經濟增長的作用各有不同。如，以帶動地區財政增收貢獻為主的產業經濟型，包括制造業、建材建筑業、金融業、生產性服務業以及交通樞紐與商貿購物業為主的小城鎮，其經濟增長為市、區提供財政的貢獻較為顯著；以帶動穩定居民就業收入貢獻為主的產業經濟型，包括農林業。主要發揮拉動農民就業增收的作用；以帶動消費發展貢獻為主的產業經濟型，包括教育培訓服務業、體育業、醫療康養業、休閑度假業和通勤居住業，這類小城鎮短期內財政收入作用不顯著，但拉動市民消費的作用較強，有可能逐步增加財政貢獻；其他特殊功能的產業經濟型，包括資源環境保護型、資源性產業轉型、民族特色型、邊緣樞紐節點型，這類小城鎮雖然對拉動經濟增長作用不明顯，但與首都城市特點及為首都服務的關系較為密切，其中有一些尚待鼓勵培育發展的產業類型，主要是政務服務業、國際交往業、科研業、信息業及其他文化藝術（如影視、演藝等）。從近期拉動經濟增長的重點看，應鼓勵小城鎮產業多樣化發展，著重支持具有疏解首都政治、文化、國際交往等功能的小城鎮，以疏解城市產業、人口等功能為主的小城鎮，保障城市食品供應、景觀環境、消納廢棄物、安全防災等功能為主的小城鎮，以安置鎮域農民就業和居住的功能為主的小城鎮。
應該看到，北京郊區的“小城鎮”與“村莊”并非截然分開的兩個板塊，而是一個相互交融的有機整體。所謂“小城鎮”，過去往往是指建制鄉鎮的鎮區，多為基層政府所在地的村莊；在鎮區以外的鎮域內，還有許多規模不亞于鎮區的村莊，這些村莊的生活和服務條件一旦提高到相近于城市的水平，也相當于傳統所說的“小城鎮”。隨著農村產業結構的變化、農村居民就業和收入結構的變化、農村居住人口職業結構的變化，這些具有一定規模、相對穩定的聚居點越來越接近于“城鎮”。以城鄉融合發展為指導思想，在支持不同地區差異性發展的同時，把小城鎮和美麗鄉村建設的重點放在建設宜居環境或條件，“提擋加速”提升鎮區和鎮域各類居民點的公共服務水平，促成將村莊建設與城鎮建設融為一體，才能從基礎環節上最終實現城鄉之間在空間、體制機制上的融合。從這個理念出發，在推進城鄉基本公共服務均等化過程中，是否應當按照不同規模特點（而不是按照“村”和“鎮”的行政區別）來配置公共服務設施和基礎設施標準，實行城鎮化治理方式，形成一批行政建制不稱為“鎮”或“鄉”的新型市鎮或特色小鎮，也就是不同于城區景觀的低人口密度、低建筑密度、低容積率、低水泥覆蓋率、高綠色覆蓋率并擁有城鎮生活質量和治理水平的鄉村小鎮。這很可能是達到城鄉融合或農村現代化目標的必由之路。
作者系首都經濟貿易大學教授、博士生導師，北京市人民政府參事
中國鄉村發現網轉自：北京農村經濟2018第六期
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