今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書(shū)記在參加全國(guó)人大廣東代表團(tuán)審議時(shí)指出，城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動(dòng)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。習(xí)近平總書(shū)記把“鄉(xiāng)村振興”與“逆城鎮(zhèn)化”聯(lián)系在一起，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有戰(zhàn)略性的指導(dǎo)意義。以此為標(biāo)志，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個(gè)新階段，即從農(nóng)村到城市單向流動(dòng)為主的階段到達(dá)了城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化相互促動(dòng)、協(xié)同發(fā)展的階段。
一、應(yīng)從趨勢(shì)、道路、規(guī)制三個(gè)層面理解“逆城鎮(zhèn)化”
逆城鎮(zhèn)化，指的是大城市居住人口向外遷移的現(xiàn)象。筆者在本刊2015年第10期題為“在首都功能疏解中促進(jìn)‘郊區(qū)化’發(fā)展”的文章中分析過(guò)北京出現(xiàn)的郊區(qū)化趨勢(shì)。所謂“郊區(qū)化”，是進(jìn)入較高的城鎮(zhèn)化階段以后在大城市地區(qū)出現(xiàn)的外圍人口增長(zhǎng)快于中心人口增長(zhǎng)、因而外圍人口密度相對(duì)提高、通勤距離延長(zhǎng)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象與中心城市人口向外圍及更遠(yuǎn)地區(qū)分散的方向是一致的。所以，從廣義上可稱為“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。
逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象是城鎮(zhèn)化發(fā)展一定階段出現(xiàn)的，根源在于城鎮(zhèn)化帶來(lái)巨大的效益和進(jìn)步的同時(shí)，也帶來(lái)了負(fù)面的問(wèn)題或弊端，導(dǎo)致人類生存發(fā)展不可持續(xù)。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，人口大量從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向非農(nóng)業(yè)或城市（特別是大城市）轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致了城市不斷擴(kuò)大，也造成了農(nóng)村逐步衰落，由此擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡。為解決或避免這類問(wèn)題，一些先行工業(yè)化國(guó)家通常采取適當(dāng)措施來(lái)疏導(dǎo)、限制大城市增長(zhǎng)和支持農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村發(fā)展，尋求城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間均衡的協(xié)調(diào)發(fā)展。這些可以統(tǒng)稱為逆城鎮(zhèn)化的規(guī)制。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和政府規(guī)制的雙重導(dǎo)向下，發(fā)達(dá)國(guó)家的逆城鎮(zhèn)化較為明顯地呈現(xiàn)為兩類道路：一類是城市像攤大餅一樣連片向周邊蔓延；一類是城市受到綠色隔離地區(qū)作為增長(zhǎng)邊界的限制，采取跳躍式發(fā)展，如建設(shè)衛(wèi)星城、新城、新市鎮(zhèn)等疏解中心城市的功能、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、居住和人口。這兩類道路各有優(yōu)劣，但是對(duì)前一類道路的批評(píng)更多一些。
綜上所述，對(duì)于“逆城鎮(zhèn)化”可以從變化趨勢(shì)、發(fā)展道路和政府規(guī)制三個(gè)層面認(rèn)識(shí)。逆城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，是在一定發(fā)展階段上出現(xiàn)的一種不可回避、不可阻擋的變化特征；逆城鎮(zhèn)化的道路，在相當(dāng)程度上是可以進(jìn)行戰(zhàn)略性選擇的；逆城鎮(zhèn)化的規(guī)制，是引導(dǎo)逆城鎮(zhèn)化走哪一條道路的調(diào)節(jié)手段。如果把逆城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)和道路混為一談，如把城市蔓延的道路看作是逆城鎮(zhèn)化的唯一道路，就會(huì)形成抵制逆城鎮(zhèn)化的心理和規(guī)制，造成不適應(yīng)客觀趨勢(shì)的矛盾沖突；如果缺少對(duì)于道路與規(guī)制之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)，也有可能使客觀變化過(guò)于自發(fā)性而失去控制。在大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部或邊緣地帶長(zhǎng)期存在各種亂象的原因，很大程度上起因于對(duì)新時(shí)期出現(xiàn)的逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)缺少足夠認(rèn)識(shí)，甚至抱以不承認(rèn)或排斥的態(tài)度，導(dǎo)致了缺少對(duì)逆城鎮(zhèn)化道路與規(guī)制的主動(dòng)選擇。
二、改革開(kāi)放以來(lái)北京市出現(xiàn)的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象
作為最早出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的北京，本來(lái)就是一個(gè)城鎮(zhèn)人口比重較高的大城市地區(qū)。改革開(kāi)放之初，1978年的城鎮(zhèn)人口占全市人口的比重為55%。改革開(kāi)放以來(lái)，市域人口和城區(qū)面積不斷增長(zhǎng)。2017年同1978年相比，總?cè)丝趶?71.5萬(wàn)增加到2170萬(wàn)；城鎮(zhèn)人口從479萬(wàn)增加到1876.6萬(wàn)。特別是進(jìn)入本世紀(jì)以后，隨著外來(lái)人口大量進(jìn)入，人口增長(zhǎng)加快，2000年至2015年平均每年增加的常住人口超過(guò)50萬(wàn)人。人口不斷增加的過(guò)程也是建成區(qū)不斷擴(kuò)大的過(guò)程。從1978年到2015年，建成區(qū)面積從232平方公里增加到1401平方公里。中心城區(qū)的建設(shè)強(qiáng)度、建筑立面和密度不斷提高，外緣持續(xù)擴(kuò)大，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期延續(xù)了“蔓延式”向外擴(kuò)散的道路。
從各區(qū)域人口變化趨勢(shì)看，2005年至2015年，核心區(qū)人口及人口密度增長(zhǎng)7.36%，拓展區(qū)增長(zhǎng)42.1%，發(fā)展區(qū)增長(zhǎng)69.3%，涵養(yǎng)區(qū)增長(zhǎng)10.2%；占全市人口的比重，核心區(qū)由13.3%下降到10.1%，拓展區(qū)由48.6%上升到49.0%，發(fā)展區(qū)由26.8%上升到32.1%，涵養(yǎng)區(qū)由11.3%下降到8.8%（表1）。由這些數(shù)字可見(jiàn)，相對(duì)于拓展區(qū)和發(fā)展區(qū)，核心區(qū)人口密度相對(duì)降低，人口比重絕對(duì)下降。這就表明，全市人口增長(zhǎng)的部位主要集中在原來(lái)的近郊（拓展區(qū)）和遠(yuǎn)郊平原地區(qū)（發(fā)展區(qū)）。伴隨著人口增加、中心城房?jī)r(jià)上漲以及公交、軌道等交通便捷化和汽車進(jìn)入家庭，大量在中心城上班族的居住地也由三環(huán)逐漸外移至四環(huán)、五環(huán)甚至六環(huán)附近，通勤距離明顯延長(zhǎng)。如果將市域由中心至外圍依次向外劃為若干個(gè)圈層，各圈層的人口密度自1990年到2010年出現(xiàn)了如下變化：距離市中心4.5公里至40公里內(nèi)的地區(qū)，人口密度顯著增加（表2）。這其實(shí)也就是出現(xiàn)了典型的（居住）郊區(qū)化或“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。
從走過(guò)的道路看，改革開(kāi)放前期的逆城鎮(zhèn)化，較早是將工業(yè)企業(yè)遷出城區(qū)的“退二進(jìn)三”行動(dòng)。由于當(dāng)時(shí)工廠遷出了城區(qū)，配套的住所建設(shè)卻沒(méi)有跟進(jìn)，形成了“郊區(qū)上班、城區(qū)居住”的通勤模式，由此導(dǎo)致郊區(qū)的公共服務(wù)發(fā)展滯后，反過(guò)來(lái)又強(qiáng)化了城區(qū)的居住與服務(wù)功能，特別是長(zhǎng)期延續(xù)了優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源布局偏向城區(qū)的不協(xié)調(diào)格局，這是早已提出城市發(fā)展建設(shè)重心向遠(yuǎn)郊轉(zhuǎn)移的方針在本世紀(jì)之前難于取得顯著進(jìn)展的基本原因。進(jìn)入21世紀(jì)前后，住房制度改革和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展造就了一批遠(yuǎn)郊地區(qū)的聚居區(qū)以及相伴隨而起的生活服務(wù)業(yè)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的方式加快彌補(bǔ)了郊區(qū)的缺口。由此得到的啟示是：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間基本公共服務(wù)均等化，尤其是在此基礎(chǔ)上促成優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向外“蔓延”（也就是所謂“逆城鎮(zhèn)化”），對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市功能疏解的意義和作用絕不亞于產(chǎn)業(yè)的疏解；從一定意義上看，它決定著中心城功能外向疏解能否實(shí)現(xiàn)，是否可持續(xù)。
三、必須破除“逆城鎮(zhèn)化”的各種阻力
回顧改革開(kāi)放以來(lái)城鄉(xiāng)空間格局的變化，展望城鄉(xiāng)融合發(fā)展未來(lái)，最重要的反思，是總結(jié)前期逆城鎮(zhèn)化所遇到的問(wèn)題，以下幾點(diǎn)值得引以為鑒。
一是認(rèn)識(shí)眼界對(duì)逆城鎮(zhèn)化的局限。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，主要研究精力集中于解決當(dāng)時(shí)的階段性問(wèn)題。除了少數(shù)超大城市地區(qū)外，缺少對(duì)未來(lái)階段的超前研究。對(duì)于主要來(lái)自美國(guó)的那種存在諸多缺陷的郊區(qū)化道路又談虎色變，所以對(duì)高度城鎮(zhèn)化階段變化規(guī)律的研究不足，認(rèn)識(shí)不足，甚至使“逆城鎮(zhèn)化”長(zhǎng)期幾乎成為禁區(qū)，看不到或不敢承認(rèn)城市要素進(jìn)入對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持活力的意義，缺少正確引導(dǎo)逆城鎮(zhèn)化所必要的準(zhǔn)備。應(yīng)該說(shuō)，直到中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)非首都功能疏解和對(duì)“逆城鎮(zhèn)化”的肯定，才使關(guān)于高度城鎮(zhèn)化新時(shí)代、新趨勢(shì)的思想認(rèn)識(shí)得到了真正的解放。
二是城鄉(xiāng)福利差距對(duì)逆城鎮(zhèn)化的約束。無(wú)論大城市邊緣還是農(nóng)村地區(qū)的村莊，長(zhǎng)期存在著公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面同城市相比供給不足、水平低下、欠賬過(guò)多的短板，農(nóng)村的生活條件與現(xiàn)代城市社會(huì)相比過(guò)于落后，與宜居條件相比差距極大，不但限制了城市要素的下鄉(xiāng)，也阻礙了進(jìn)城人口的返鄉(xiāng)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首要條件是使城市要素在農(nóng)村“待的住”，這就不能不按照城市的需求、水平或標(biāo)準(zhǔn)，改造農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，根本改變其落后的狀況，提高農(nóng)村居民的宜居水平，同時(shí)也提高城市居民進(jìn)入村莊和小城鎮(zhèn)的適應(yīng)感。
三是體制機(jī)制對(duì)逆城鎮(zhèn)化的障礙。在城鄉(xiāng)兩種土地公有制形式下，集體所有制的農(nóng)村土地形成了對(duì)于外來(lái)要素進(jìn)入的天然屏障。盡管在改革中基層已經(jīng)涌現(xiàn)出了大量的以招商引資等方式發(fā)展農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐，但是進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、執(zhí)業(yè)、就業(yè)的外部人口在產(chǎn)業(yè)、居住等用地方面卻受到集體土地（特別是宅基地）管理的嚴(yán)格限制，尤其是缺少法律規(guī)劃方面的認(rèn)定，往往頂著“違規(guī)”的風(fēng)險(xiǎn)。由此導(dǎo)致允許“在集體土地上建城”的城鎮(zhèn)化模式改革嚴(yán)重滯后于工業(yè)化模式的改革。如，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，始終存在著對(duì)建設(shè)用地嚴(yán)格限制而缺乏發(fā)展空間的難題。休閑農(nóng)業(yè)的提檔升級(jí)，迫切需要改革的支持。改革的根本支持，就在于打破城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制對(duì)于城市資源進(jìn)入農(nóng)村、使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)成為致富要素的制約。需要解決現(xiàn)行體制機(jī)制所顯露出的問(wèn)題主要是：在農(nóng)村地區(qū)屬于集體所有制性質(zhì)的土地上，能否為那些非本村的來(lái)者居住建造房屋，包括臨時(shí)居住、短期居住，甚至長(zhǎng)期居住和休閑的房屋？在那些趨于老齡化、空心化的村莊內(nèi)現(xiàn)存大量閑置住宅，是一定要拆除并“被集約”利用，還是允許自主地用于休閑產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)？怎樣看待農(nóng)民的宅地庭院所固有的生產(chǎn)功能，是否允許引進(jìn)外來(lái)資本經(jīng)營(yíng)這些閑置住房，為農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)性收入？如果允許社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)，“人—房—地”的關(guān)系如何解決？這些難題需要在改革探索中逐一加以解決。
四是理論概念滯后對(duì)逆城鎮(zhèn)化的制約。一方面，過(guò)去通常把國(guó)有土地的聚落認(rèn)定為“城市”，把集體土地的聚落認(rèn)定為“農(nóng)村”。即使村莊人口規(guī)模達(dá)到數(shù)千乃至上萬(wàn)，也按農(nóng)村對(duì)待。城市發(fā)展要素自中心聚居點(diǎn)向外圍聚居點(diǎn)的遷移，在國(guó)外通常被認(rèn)為是“城市之間的”（不同規(guī)模城市之間的）遷移，而在我國(guó)現(xiàn)行體制下則被認(rèn)為是“城鄉(xiāng)之間的”遷移。對(duì)同一種遷移行動(dòng)存在不同認(rèn)定，而因受到了兩種土地公有制形式的限制，使“從城到鄉(xiāng)”的遷移存在著難于突破的障礙。另一方面，學(xué)界對(duì)城鄉(xiāng)的研究長(zhǎng)期分隔，實(shí)踐上滯留于“城不了解鄉(xiāng)、鄉(xiāng)不了解城”的狀態(tài)，理論上滿足于“就城市論城市、就農(nóng)村論農(nóng)村”的狀態(tài)，缺乏共同語(yǔ)言，對(duì)城鄉(xiāng)的認(rèn)識(shí)基本停留在工業(yè)化階段，缺少適應(yīng)新時(shí)代的新概念。
在經(jīng)由逆城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，在理論上、認(rèn)識(shí)上應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色城鄉(xiāng)關(guān)系的深入研究，從城市和鄉(xiāng)村的概念層面逐步改變長(zhǎng)期因襲的以產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)、以土地是集體或國(guó)有來(lái)認(rèn)定城鄉(xiāng)的方式，將鄉(xiāng)村地區(qū)具有一定規(guī)模的聚居點(diǎn)按照“城鎮(zhèn)”來(lái)發(fā)展、建設(shè)、服務(wù)與治理，以此推進(jìn)自下而上地改變城鎮(zhèn)化模式和最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；從規(guī)制上，應(yīng)掃清阻礙城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，對(duì)農(nóng)村基層創(chuàng)造的自主城鎮(zhèn)化，對(duì)城市要素在集體土地上參與鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的合理行為，予以法律、規(guī)劃、政策的認(rèn)可；從工作層面，應(yīng)全面堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針，尤其是有必要向鄉(xiāng)村地區(qū)優(yōu)先配置發(fā)展資源要素。這些都是順應(yīng)逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)所必要的和迫切的。
四、在逆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中繼續(xù)深入推進(jìn)城鄉(xiāng)改革
北京作為我國(guó)改革發(fā)展的先行地區(qū)，積極探索具有中國(guó)特色的“逆城鎮(zhèn)化”道路和規(guī)制，具有重要意義也義不容辭。
（一）在逆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)一步明確新時(shí)代郊區(qū)鄉(xiāng)村的功能，切實(shí)把新的“能”動(dòng)起來(lái)
鄉(xiāng)村是北京郊區(qū)的主要空間。據(jù)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，郊區(qū)集體所有制土地面積1992年為138.3萬(wàn)公頃，2012年為126.5萬(wàn)公頃，占郊區(qū)土地面積自91.99%下降到84.35%。據(jù)第二次和第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2006年郊區(qū)村莊人口為354.2萬(wàn)人，2016年為711.7萬(wàn)人（包含行政村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的常住人口）；鄉(xiāng)村地區(qū)的面積減少，居住人口增加。這深刻表明：在北京郊區(qū)的鄉(xiāng)村地區(qū)，傳統(tǒng)上以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)工作者居住為主的“農(nóng)村”正逐步演變成為產(chǎn)業(yè)多樣化和居住人口職業(yè)多樣化的“鄉(xiāng)村”。傳統(tǒng)上較為單一的農(nóng)村功能，已經(jīng)逐步演進(jìn)成為具有農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)功能，也具有面向城市的宜居、休閑、生態(tài)等多功能。產(chǎn)業(yè)、職業(yè)以及功能的多樣化，勢(shì)必導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)總體重新煥發(fā)新活力。據(jù)此判斷和預(yù)見(jiàn)，鄉(xiāng)村的空間規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要以新時(shí)代的鄉(xiāng)村功能定位作為依據(jù)，需要以鄉(xiāng)村振興、而不是延續(xù)衰落作為著眼點(diǎn)。這個(gè)著眼點(diǎn)，也許將“顛覆”過(guò)去許多習(xí)以為常的思維習(xí)慣、觀念和做法。全面發(fā)揮鄉(xiāng)村的功能，必然激發(fā)出鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)能。
（二）在逆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中貫徹城鄉(xiāng)融合的方向和道路，切實(shí)把農(nóng)村建設(shè)的“擋”提起來(lái)
改革開(kāi)放40年以來(lái)，鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系已經(jīng)不斷地從相互分隔走向越來(lái)越深度的融合。隨著各項(xiàng)城鄉(xiāng)二元制度的基本消除，在我國(guó)兩種公有制土地制度和城鄉(xiāng)兩種管理體制的國(guó)情條件下，根本解決城鄉(xiāng)差距問(wèn)題的條件逐步成熟，這也標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程進(jìn)入了最終消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)和生活水平等多方面差距的階段。這個(gè)階段的基本任務(wù)，應(yīng)是繼續(xù)完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，同時(shí)將著重點(diǎn)放在加速提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平方面。為此，應(yīng)將鄉(xiāng)村振興作為重大的系統(tǒng)工程，實(shí)施一系列諸如加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理可持續(xù)發(fā)展能力、農(nóng)村休閑產(chǎn)業(yè)和郊區(qū)旅游提檔升級(jí)、改善農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)、改善農(nóng)房利用與改造、改善農(nóng)村新能源及電力配套、治理水環(huán)境、完善基層醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)點(diǎn)配套、鄉(xiāng)村清潔、特色村輔導(dǎo)、民族鄉(xiāng)村提升等工程措施。以重點(diǎn)工程帶動(dòng)增加投入、強(qiáng)化能力、完善規(guī)制；以增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)活力的可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)為核心，切實(shí)使農(nóng)民的生活生產(chǎn)條件顯著提升，帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)加快補(bǔ)短板的節(jié)奏，不但改善農(nóng)村居民生活的宜居條件，也打好城市要素進(jìn)入鄉(xiāng)村的物質(zhì)基礎(chǔ)。在資源配置上堅(jiān)持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，讓城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村進(jìn)步擁有較充分的空間保障。
（三）在逆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，切實(shí)讓村莊向城鎮(zhèn)“化”起來(lái)
逆城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是就地就近城鎮(zhèn)化，其實(shí)就是鄉(xiāng)村地區(qū)中小型聚居點(diǎn)作用的提升。在大城市地區(qū)，郊區(qū)的小城鎮(zhèn)和村莊是就地就近城鎮(zhèn)化的主要載體。傳統(tǒng)意義上“小城鎮(zhèn)”和由村莊而成就的“特色小鎮(zhèn)”是承擔(dān)城市功能的重要載體。從北京郊區(qū)實(shí)際出發(fā)，應(yīng)進(jìn)一步明確小城鎮(zhèn)的功能與發(fā)展重點(diǎn)，把新市鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)作為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、社會(huì)治理等城鎮(zhèn)化的主要支撐點(diǎn)。
小城鎮(zhèn)對(duì)于城市發(fā)展存在著帶動(dòng)財(cái)政增收、穩(wěn)定農(nóng)民居業(yè)、拉動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)等不同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用各有不同。如，以帶動(dòng)地區(qū)財(cái)政增收貢獻(xiàn)為主的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)型，包括制造業(yè)、建材建筑業(yè)、金融業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)以及交通樞紐與商貿(mào)購(gòu)物業(yè)為主的小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為市、區(qū)提供財(cái)政的貢獻(xiàn)較為顯著；以帶動(dòng)穩(wěn)定居民就業(yè)收入貢獻(xiàn)為主的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)型，包括農(nóng)林業(yè)。主要發(fā)揮拉動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收的作用；以帶動(dòng)消費(fèi)發(fā)展貢獻(xiàn)為主的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)型，包括教育培訓(xùn)服務(wù)業(yè)、體育業(yè)、醫(yī)療康養(yǎng)業(yè)、休閑度假業(yè)和通勤居住業(yè)，這類小城鎮(zhèn)短期內(nèi)財(cái)政收入作用不顯著，但拉動(dòng)市民消費(fèi)的作用較強(qiáng)，有可能逐步增加財(cái)政貢獻(xiàn)；其他特殊功能的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)型，包括資源環(huán)境保護(hù)型、資源性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、民族特色型、邊緣樞紐節(jié)點(diǎn)型，這類小城鎮(zhèn)雖然對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用不明顯，但與首都城市特點(diǎn)及為首都服務(wù)的關(guān)系較為密切，其中有一些尚待鼓勵(lì)培育發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型，主要是政務(wù)服務(wù)業(yè)、國(guó)際交往業(yè)、科研業(yè)、信息業(yè)及其他文化藝術(shù)（如影視、演藝等）。從近期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重點(diǎn)看，應(yīng)鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展，著重支持具有疏解首都政治、文化、國(guó)際交往等功能的小城鎮(zhèn)，以疏解城市產(chǎn)業(yè)、人口等功能為主的小城鎮(zhèn)，保障城市食品供應(yīng)、景觀環(huán)境、消納廢棄物、安全防災(zāi)等功能為主的小城鎮(zhèn)，以安置鎮(zhèn)域農(nóng)民就業(yè)和居住的功能為主的小城鎮(zhèn)。
應(yīng)該看到，北京郊區(qū)的“小城鎮(zhèn)”與“村莊”并非截然分開(kāi)的兩個(gè)板塊，而是一個(gè)相互交融的有機(jī)整體。所謂“小城鎮(zhèn)”，過(guò)去往往是指建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)，多為基層政府所在地的村莊；在鎮(zhèn)區(qū)以外的鎮(zhèn)域內(nèi)，還有許多規(guī)模不亞于鎮(zhèn)區(qū)的村莊，這些村莊的生活和服務(wù)條件一旦提高到相近于城市的水平，也相當(dāng)于傳統(tǒng)所說(shuō)的“小城鎮(zhèn)”。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、農(nóng)村居民就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)的變化、農(nóng)村居住人口職業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，這些具有一定規(guī)模、相對(duì)穩(wěn)定的聚居點(diǎn)越來(lái)越接近于“城鎮(zhèn)”。以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為指導(dǎo)思想，在支持不同地區(qū)差異性發(fā)展的同時(shí)，把小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)放在建設(shè)宜居環(huán)境或條件，“提擋加速”提升鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域各類居民點(diǎn)的公共服務(wù)水平，促成將村莊建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)融為一體，才能從基礎(chǔ)環(huán)節(jié)上最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間在空間、體制機(jī)制上的融合。從這個(gè)理念出發(fā)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中，是否應(yīng)當(dāng)按照不同規(guī)模特點(diǎn)（而不是按照“村”和“鎮(zhèn)”的行政區(qū)別）來(lái)配置公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行城鎮(zhèn)化治理方式，形成一批行政建制不稱為“鎮(zhèn)”或“鄉(xiāng)”的新型市鎮(zhèn)或特色小鎮(zhèn)，也就是不同于城區(qū)景觀的低人口密度、低建筑密度、低容積率、低水泥覆蓋率、高綠色覆蓋率并擁有城鎮(zhèn)生活質(zhì)量和治理水平的鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)。這很可能是達(dá)到城鄉(xiāng)融合或農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)的必由之路。
作者系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，北京市人民政府參事
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2018第六期
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