原題：中國為何存在逆城鎮化，會為農村改革帶來什么契機
新型城鎮化戰略目前尚在推進中，而且改革遇到了種種障礙，為什么全國“兩會”期間總書記習近平在廣東團提出了逆城鎮化問題？
今年全國“兩會”期間，中共中央總書記習近平在參加廣東代表團審議時強調：“一方面要繼續推動城鎮化建設。另一方面，鄉村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家在農村壯大發展。城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成?！?/p>
這是習近平第一次在公開場合提出逆城鎮化問題。逆城鎮化內涵是什么？為什么要在此階段提出逆城鎮化？如何更好地理解城鎮化、鄉村振興與逆城鎮化的關系？《財經》記者專訪了中國城市和小城鎮改革發展中心原主任、首席經濟學家李鐵。
為什么會出現逆城鎮化？
《財經》：有人認為中國并不存在逆城鎮化現象，你怎么看？
李鐵：提出逆城鎮化，必須先認清中國城鎮化進程任重道遠。從數據看，雖然常住人口城鎮化率達到58.53％，但戶籍人口城鎮化率僅為42.35％，實際上存在著16個百分點的質量性差異。目前中國有2.87億農民工存量，未來城鎮還有2億新增人口的空間。當下，農業轉移人口市民化的問題還沒有得到很好解決，意味著中國的城鎮化還有很長的路要走。
提出逆城鎮化不等于城鎮化的任務已經完成，而是要針對城鎮化發展的空間格局，在認清城鎮化進程中還要繼續在戶籍制度改革、土地管理制度改革和城鎮行政管理體制改革方面繼續攻關，同時在局部城鎮化水平較高區域，正視已經存在城鎮居民的居住、就業和消費向中小城市和小城鎮以及農村擴展的特點，通過政策支持來推動農村地區發展，促進城鄉要素的雙向流動，帶動鄉村振興。
《財經》：既然中國城鎮化還有很長的路要走，為什么會出現逆城鎮化現象？
李鐵：我國的城鎮化空間發展不均衡。具體來說，一是在經濟發展較快地區，特別是東部的三大城市群，以及中西部的成渝城市群、武漢城市群等地，城鎮化率已經超過70％，達到或接近發達國家水平，在這些地區出現了逆城鎮化是正?，F象，也就是出現了城鎮居民的居住、就業和消費向農村以及周邊小城鎮轉移的現象。
其實發達國家城市化率超過70％以后，也會出現逆城市化的傾向，這是城市化發展的必然規律所造成的結果。
《財經》：這也是習近平選擇在廣東代表團提出逆城鎮化的原因嗎？
李鐵：為什么總書記全國“兩會”期間在廣東代表團講逆城鎮化問題，而不是在中西部地區的代表團講？事實上珠三角地區城鎮化格局已經相對穩定，城鎮化率已經達到了百分之七八十以上。目前要解決的問題是如何提高城鎮化質量，例如如何解決外來人口和農業轉移人口市民化的深層次矛盾。同時，粵西和粵東地區還存在著農村發展相對落后的狀況。所以針對廣東提出逆城鎮化，是有針對性的。
在經濟發展高速增長過程中，要注意區域協調的發展，要帶動貧困落后地區的發展，同時也要帶動邊遠山區、農村地區的發展。特別是通過已經出現的逆城鎮化現象，要及時通過政策支持，因勢利導補農村和落后地區發展的短板。
《財經》：為什么我們叫城鎮化而不叫城市化？
李鐵：這主要是針對國情提出的。我國現有658個設市城市，還有2萬多個建制鎮，城市管理的特點是區域管理，不僅僅管理主城區，還要管理轄區和下轄的低行政等級的中小城市和建制鎮。如果只提城市化，意味著擁有區域管理權限的高等級城市通過計劃和行政的方式，把更多的資源配置放在中心城市主城區上，而忽視了低等級的縣以下城市和2萬多個建制鎮的發展。而實際上這些植根于廣大農村的建制鎮在吸納農業轉移人口上最具包容性。
提出城鎮化而不提城市化，意味著中國的城鎮化進程重點之一還包括了廣大縣城鎮和建制鎮。
從近些年城鎮化的實際進程來看，城市的行政等級越高，其調配資源能力越強。如通過計劃下達的土地資源和傳統的財政資源等要素大多都集中到中心城市、省會城市、直轄市以及各類地級市。這種集中導致諸多城市發展問題，一是特大城市過大，比如北上廣深主城區人口已經接近飽和；二是各省會城市和地級市利用土地指標來發展經濟，發展產業園區，城市擴張很快，但是成本越來越高；三是以房地產為主導的城市發展模式只看重城市的視覺效應，包容性越來越差，對吸納就業最有效率的服務業發展產生了負面的影響。
其實逆城鎮化現象更準確地說是逆特大城市化和逆都市化現象。畢竟就業和消費以及居住的空間選擇也包括了一些小城鎮和小城市。
居住、工業、消費的郊區化趨勢
《財經》：逆城鎮化最主要表現是什么？
李鐵：首先是居住的逆都市化。特大城市由于控制人口，減少住房供給，特別是減少與外來人口有關的中低收入人口的住房供給。這實際上造成在整個特大城市主城區內，房價上漲成為突出問題，因此人們居住就要選擇房價較低的地方，也就是距離特大城市主城區較遠的地方。
比如，2008年北京五環內新建商品住宅成交量占比為42.9％，而到了2016年，92.3％的新建商品住宅分布在五環以外，甚至遠郊區的六環以外的小區占比也已經達到25％。廊坊、三河、燕郊的房價上漲正說明了北京住房的郊區化。
另外，當城市居民選擇住房時，也存在多樣化的需求和消費升級的特點。例如在城市的主城區有房，但價格較貴面積較小。現在很多人會選擇去郊區買二套房，空間大。在遠郊區購買住房是尋求生活空間的反差，離開水泥森林高樓大廈，去郊區和農村的綠色生態中過周末度假，已經成為都市居民的生活時尚。所以住房的郊區化和消費升級以及需求變化，也推動了地產的郊區化。
《財經》：除了居住的郊區化，還有什么表現？
李鐵：其次是工業遠離城市。過去計劃經濟時代，我國處于工業化的中前期，全國各大城市主城區都以工業為主，在城市中心的街道里都有一些不同規模和不同所有制的工廠。當城鎮化率達到50％以上后，隨著城市人口密度急劇升高，人們意識到工業會帶來環境污染、噪音污染。工業由于承接了大量的外來農村人口，他們的居住和消費問題因城市成本高，只能向成本較低的近郊區和遠郊區遷移。
工業遠離城市的另一個特點是工業對用地價格的敏感度較高，而服務業有賴于人口密度的提高，可通過規模服務提高收益，可以承受城市主城區的高地價和高房價。所以工業會遠離城市向近郊區和遠郊區發展，這也是城鎮化進程中的普遍規律。比如北京首鋼搬遷，上海的各類弄堂工業企業也都基本離開市區，這就是在城鎮化發展一定階段的必然表現，也是發達國家在城市化進程中的普遍規律。
《財經》：工業遠離城市之后，會帶來哪些變化？
李鐵：主要體現在傳統工業園區發展模式變化上。過去我們講工業以園區為基礎，在新加坡、韓國等地很常見，也是上世紀90年代我國城市工業空間發展的主要形式。這些工業園區以開發區、高新技術區、工業新區等名義，大多規劃在主城區邊緣地帶。但是現在的工業園區模式越來越不適應都市的發展。
大量外來農村流動人口作為產業工人進入園區，由于生活成本的問題只能住在園區企業的宿舍和周邊的出租屋，這雖然可以降低他們的生活成本和降低企業的工資成本，但是也帶來了很大的城市管理問題。例如“城中村”現象一直被城市的管理者詬病，人口結構的反差造成了城市利益矛盾加劇。產業大量集中在園區，藍領工人占比重越來越高，和政府官員追求的城市形象格格不入。很多城市采取的所謂清理人口政策，也是這種矛盾的集中體現。另一方面，傳統的產業園區模式，也會造成城市工業和產業集中地區的交通擁堵，基礎設施供給嚴重不足。
產業園區模式的另一個短板，就是招商引資的成本已經不能遞補基礎設施和土地拆遷成本。這與房地產過度發展的模式有直接關系。近些年為什么地方政府和房地產商以及產業園區運營商熱衷于特色小鎮，就是急于尋求成本更低的發展空間。
因此，當產業園區轉型時，工業企業需要去尋找更為寬松的、更為生態化和成本更低的發展空間。例如美國的蘋果、微軟和波音等大公司都是在城市郊區獨立選擇發展空間，在一個小鎮，或一個村莊辦廠。一個規模化的工業企業，有能力來集中解決污染問題、工業廢棄物排放問題，并利用城市郊區的交通設施的改善解決員工的交通問題，避免工業企業和產業過度集中而造成的交通嚴重擁堵現象，也從整體上緩解城市的交通擁堵。
所以，工業園區由集中向分散，由近郊區向遠郊區獨立尋找發展空間，是國際上城市化發展進程中存在的普遍規律。
《財經》：消費的變化對逆城鎮化現象有什么推動作用？
李鐵：消費多元化也促進了逆城鎮化的現象。傳統的城市消費是以衣食住行為主，以城市的文化設施為載體的消費模式，例如電影院、公園和廣場等。但城市居民的消費隨著收入和假期的增加也在發生變化。大長假、小長假和周末的消費，傾向于到郊區和農村以及人文自然景點去旅游、吃住玩樂。上世紀90年代從成都開始興起的農家樂已經覆蓋全國。
當下消費升級和分層的特點，使城市居民的消費形式發生了更深刻的變化。主觀上是從休閑消費到度假、健康、養生和戶外運動等過渡?？陀^上傳統旅游景點人口爆滿，各大旅游景區已經不足以承載接近8億城鎮人口的消費需求，所以急需新的自然景觀和人文景觀填補旅游市場，而這樣的自然景觀不會在城市，一定是在郊區和農村。過去人們常說偏遠山區窮山惡水，現在成為城市人口向往的地方。而愈加完善的交通設施向邊遠地區、遠郊區覆蓋，也為消費升級、多樣化創造了好的條件。
《財經》：越來越多農民工返回家鄉創業就業，他們也屬于逆城鎮化人群嗎？
李鐵：我不是特別愿意把返鄉創業作為逆城鎮化的過程，因為這是制度問題導致的結果。由于戶籍制度的限制，很多農民進城打工，因為不能享受和城市居民同等的公共服務，迫不得已回村。
現在返鄉的情況也有所變化，由于農村的基礎設施、市場化服務發展滯后，所以從80后、90后開始，不再回鄉建房，而是在縣城買房。我們還是認定這是屬于城鎮化進程。而逆城鎮化我們重點關注的是城鎮居民到郊區化的居住和消費傾向，以及工業企業郊區化的就業過程，會通過要素流動影響到制度的變遷。
針對農村進城人口返鄉，他們的消費、居住變化趨勢已經向小城鎮和縣城集中，值得深入研究。
農村返鄉人口大概有兩類人，一類是在城里真正掙了錢的，有一定創新精神回家創業，另一類是因戶籍管理制度滯后的原因而被城市淘汰的。據國家統計局近些年的調查，返鄉者集中在45歲以上的農業轉移人口。實際上45歲到60歲是最有經驗的黃金勞動時間，體能雖不是最好但經驗最豐富。所以一方面要促進處于黃金時間的服務人口留在城市，同時，對于返鄉人群，如何來安排其繼續就業和居住，要采取什么樣措施，應該進一步挖掘體制性可以釋放的潛力，這也是國家新型城鎮化提出的要求。
順應逆城鎮化，應有可為
《財經》：從上面的分析看，逆城鎮化現象已經出現，政府應該做什么？
李鐵：根據在都市圈和發達城市群出現的逆城鎮化趨勢，要給距離都市圈特大城市主城區的一定輻射半徑內的小城鎮和小城市下放權限，讓它們自動發揮衛星城的作用，有能力去承載更多的產業和人口。這樣既能緩解主城區人口和房價的壓力，又能有效發揮都市圈區域內空間的疏解作用。
具體來說，要賦予這些小城鎮規劃權，在建立約束機制后，允許一些產業在這些小城鎮落戶。我們曾經做過調查，中國的特大城市周邊的小城市和小城鎮發展嚴重滯后，這種情況在長三角、京津冀城市群地區比較明顯，珠三角地區稍好一些。在歐美日韓等發達國家，特大城市并不是特別多，但周邊的小城市和小城鎮發展特別快。無論是人口疏解和產業疏解，要充分發揮這些城鎮的作用，按照市場規律促進要素向這些城鎮流動，形成衛星城，而不是人為為之。
《財經》：具體到城市的產業規劃上，應該如何去做？
李鐵：應該允許企業，比如一些大的IT產業，到中小城市自行安排落戶。按傳統思維考慮城市產業工業分布時，一直是把人和產業放在一塊。也就是所謂的產城融合。但城鎮化發展到70％以上，人的居住行為和就業行為在空間上已經有了一定的分離。比如，在德國的小城鎮甚至農村經常會看到一個大企業孤零零地坐落在田野上，旁邊連著高速。上班時去郊區的汽車特別多，而在城里從事服務業的居民大多乘用軌道交通。
《財經》：就業與居住分離，意味著對公共交通要求更高。
李鐵：由于職住分離，城市就必須搞好交通基礎設施的配置。交通結構應該相應改變，不能只以高速公路為主導，這是適應工業化中期的發展特點，以物流為主的交通格局。以服務業為主導的交通格局應該采用以人為主的交通模式，軌道交通會大大提高效率。倫敦、紐約、東京等城市的周邊軌道交通平均達到2000公里－3000多公里，我們的一線城市郊區軌道交通多的才幾十公里，少的還沒有建。而城鎮郊區軌道交通網的構建，會適應逆城市化格局重新塑造產業和居住分布，一定會緩解主城區壓力。
《財經》：現在很多地方已經在修地鐵了。
李鐵：我所說的軌道交通不是指地鐵，主要是指城郊鐵路。原來我們之所以沒有大力發展軌道交通，主要是因為所謂的人口控制政策，擔心人都來了影響到城市的治理能力，特別是影響到財政的公共服務水平。因此不希望在城市近郊區大面積蓋滿足中低收入人口的住宅，也嚴格控制周邊小城市和小城鎮的發展。如果軌道交通修建了，但沒有依托于原來的小城鎮和小城市的產業集聚和住宅建設，軌道交通的收益必然會受到影響，城郊軌道交通的運營則是難以持續的，也就使得各類市場化的資本不愿意投資城郊軌道交通建設。
其實未來城郊軌道交通發展起來了，就可以把大城市周邊的小城鎮連接起來，沿著軌道交通周邊還會長出很多小城市，真正地實現了逆都市化的城鎮格局和城鄉格局。
《財經》：農村地區如何利用逆城鎮化趨勢得到發展？
李鐵：關鍵是放權。在統籌規劃前提下，首先要確保耕地保護制度得到貫徹落實。重要的是怎樣利用現有的集體建設用地，如何讓城里的產業和金融機構以及各類資本投資農村的各項產業，這是一個比較大的坎。
既然要帶動鄉村發展，實現工業對農業的反哺，實現城市對農村的反哺，這種要素流動既可以通過大企業大資本的進入，也可以讓中小投資者進入。大的資本可以通過規?；漠a業落地，從根本上改變傳統的農村，小資本則通過小規模的投入實現產業和住房以及農地置換，通過分散的投入，按照市場的方式來改變農村的產業結構。
讓城市要素進入農村，不可回避的一個問題就是考慮宅基地是不是可以接受村莊外的投資者置換？這種置換可以約束任何房地產行為，而嚴格限定在對農村適應逆城鎮化趨勢的各種產業的投入，保證農民通過城市資本和農村資產的有機結合，確保農民長期受益，而且體現資產的真實價值，從根本上解決鄉村發展和鄉村振興問題。
所以，應該在都市圈輻射范圍內出現逆城鎮化消費、就業和居住變遷的大前提下，通盤考慮如何破解農村改革的一些關鍵問題。
同理，對貧困地區，如都市圈遠郊的貧困地區，亦可以這種模式來帶動發展。如果在逆城鎮化趨勢下，仍然不涉及土地管理制度的改變、不涉及農民基本權益的實現，農民長期收益就無法得到保障。
政策的支持可在對不規范行為的一系列限制性因素和約束條件的前提下，給農民資產與城市資本充分交換的權利，農民的利益才可以最大化，農民才可以通過資產的變現進入城市，從城鎮化獲益。而這種城鄉要素的流通，也會大大刺激內需的增長，成為活躍國民經濟最具有價值的潛在動力。(記者 熊平平)
中國鄉村發現網轉自：《財經》雜志
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