原題：中國為何存在逆城鎮(zhèn)化，會為農(nóng)村改革帶來什么契機
新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目前尚在推進中，而且改革遇到了種種障礙，為什么全國“兩會”期間總書記習(xí)近平在廣東團提出了逆城鎮(zhèn)化問題？
今年全國“兩會”期間，中共中央總書記習(xí)近平在參加廣東代表團審議時強調(diào)：“一方面要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。”
這是習(xí)近平第一次在公開場合提出逆城鎮(zhèn)化問題。逆城鎮(zhèn)化內(nèi)涵是什么？為什么要在此階段提出逆城鎮(zhèn)化？如何更好地理解城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與逆城鎮(zhèn)化的關(guān)系？《財經(jīng)》記者專訪了中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任、首席經(jīng)濟學(xué)家李鐵。
為什么會出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化？
《財經(jīng)》：有人認為中國并不存在逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，你怎么看？
李鐵：提出逆城鎮(zhèn)化，必須先認清中國城鎮(zhèn)化進程任重道遠。從數(shù)據(jù)看，雖然常住人口城鎮(zhèn)化率達到58.53％，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為42.35％，實際上存在著16個百分點的質(zhì)量性差異。目前中國有2.87億農(nóng)民工存量，未來城鎮(zhèn)還有2億新增人口的空間。當下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題還沒有得到很好解決，意味著中國的城鎮(zhèn)化還有很長的路要走。
提出逆城鎮(zhèn)化不等于城鎮(zhèn)化的任務(wù)已經(jīng)完成，而是要針對城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間格局，在認清城鎮(zhèn)化進程中還要繼續(xù)在戶籍制度改革、土地管理制度改革和城鎮(zhèn)行政管理體制改革方面繼續(xù)攻關(guān)，同時在局部城鎮(zhèn)化水平較高區(qū)域，正視已經(jīng)存在城鎮(zhèn)居民的居住、就業(yè)和消費向中小城市和小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村擴展的特點，通過政策支持來推動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)要素的雙向流動，帶動鄉(xiāng)村振興。
《財經(jīng)》：既然中國城鎮(zhèn)化還有很長的路要走，為什么會出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象？
李鐵：我國的城鎮(zhèn)化空間發(fā)展不均衡。具體來說，一是在經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)，特別是東部的三大城市群，以及中西部的成渝城市群、武漢城市群等地，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過70％，達到或接近發(fā)達國家水平，在這些地區(qū)出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化是正常現(xiàn)象，也就是出現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民的居住、就業(yè)和消費向農(nóng)村以及周邊小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。
其實發(fā)達國家城市化率超過70％以后，也會出現(xiàn)逆城市化的傾向，這是城市化發(fā)展的必然規(guī)律所造成的結(jié)果。
《財經(jīng)》：這也是習(xí)近平選擇在廣東代表團提出逆城鎮(zhèn)化的原因嗎？
李鐵：為什么總書記全國“兩會”期間在廣東代表團講逆城鎮(zhèn)化問題，而不是在中西部地區(qū)的代表團講？事實上珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化格局已經(jīng)相對穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了百分之七八十以上。目前要解決的問題是如何提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，例如如何解決外來人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的深層次矛盾。同時，粵西和粵東地區(qū)還存在著農(nóng)村發(fā)展相對落后的狀況。所以針對廣東提出逆城鎮(zhèn)化，是有針對性的。
在經(jīng)濟發(fā)展高速增長過程中，要注意區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展，要帶動貧困落后地區(qū)的發(fā)展，同時也要帶動邊遠山區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。特別是通過已經(jīng)出現(xiàn)的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，要及時通過政策支持，因勢利導(dǎo)補農(nóng)村和落后地區(qū)發(fā)展的短板。
《財經(jīng)》：為什么我們叫城鎮(zhèn)化而不叫城市化？
李鐵：這主要是針對國情提出的。我國現(xiàn)有658個設(shè)市城市，還有2萬多個建制鎮(zhèn)，城市管理的特點是區(qū)域管理，不僅僅管理主城區(qū)，還要管理轄區(qū)和下轄的低行政等級的中小城市和建制鎮(zhèn)。如果只提城市化，意味著擁有區(qū)域管理權(quán)限的高等級城市通過計劃和行政的方式，把更多的資源配置放在中心城市主城區(qū)上，而忽視了低等級的縣以下城市和2萬多個建制鎮(zhèn)的發(fā)展。而實際上這些植根于廣大農(nóng)村的建制鎮(zhèn)在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口上最具包容性。
提出城鎮(zhèn)化而不提城市化，意味著中國的城鎮(zhèn)化進程重點之一還包括了廣大縣城鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)。
從近些年城鎮(zhèn)化的實際進程來看，城市的行政等級越高，其調(diào)配資源能力越強。如通過計劃下達的土地資源和傳統(tǒng)的財政資源等要素大多都集中到中心城市、省會城市、直轄市以及各類地級市。這種集中導(dǎo)致諸多城市發(fā)展問題，一是特大城市過大，比如北上廣深主城區(qū)人口已經(jīng)接近飽和；二是各省會城市和地級市利用土地指標來發(fā)展經(jīng)濟，發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，城市擴張很快，但是成本越來越高；三是以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的城市發(fā)展模式只看重城市的視覺效應(yīng)，包容性越來越差，對吸納就業(yè)最有效率的服務(wù)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了負面的影響。
其實逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象更準確地說是逆特大城市化和逆都市化現(xiàn)象。畢竟就業(yè)和消費以及居住的空間選擇也包括了一些小城鎮(zhèn)和小城市。
居住、工業(yè)、消費的郊區(qū)化趨勢
《財經(jīng)》：逆城鎮(zhèn)化最主要表現(xiàn)是什么？
李鐵：首先是居住的逆都市化。特大城市由于控制人口，減少住房供給，特別是減少與外來人口有關(guān)的中低收入人口的住房供給。這實際上造成在整個特大城市主城區(qū)內(nèi)，房價上漲成為突出問題，因此人們居住就要選擇房價較低的地方，也就是距離特大城市主城區(qū)較遠的地方。
比如，2008年北京五環(huán)內(nèi)新建商品住宅成交量占比為42.9％，而到了2016年，92.3％的新建商品住宅分布在五環(huán)以外，甚至遠郊區(qū)的六環(huán)以外的小區(qū)占比也已經(jīng)達到25％。廊坊、三河、燕郊的房價上漲正說明了北京住房的郊區(qū)化。
另外，當城市居民選擇住房時，也存在多樣化的需求和消費升級的特點。例如在城市的主城區(qū)有房，但價格較貴面積較小。現(xiàn)在很多人會選擇去郊區(qū)買二套房，空間大。在遠郊區(qū)購買住房是尋求生活空間的反差，離開水泥森林高樓大廈，去郊區(qū)和農(nóng)村的綠色生態(tài)中過周末度假，已經(jīng)成為都市居民的生活時尚。所以住房的郊區(qū)化和消費升級以及需求變化，也推動了地產(chǎn)的郊區(qū)化。
《財經(jīng)》：除了居住的郊區(qū)化，還有什么表現(xiàn)？
李鐵：其次是工業(yè)遠離城市。過去計劃經(jīng)濟時代，我國處于工業(yè)化的中前期，全國各大城市主城區(qū)都以工業(yè)為主，在城市中心的街道里都有一些不同規(guī)模和不同所有制的工廠。當城鎮(zhèn)化率達到50％以上后，隨著城市人口密度急劇升高，人們意識到工業(yè)會帶來環(huán)境污染、噪音污染。工業(yè)由于承接了大量的外來農(nóng)村人口，他們的居住和消費問題因城市成本高，只能向成本較低的近郊區(qū)和遠郊區(qū)遷移。
工業(yè)遠離城市的另一個特點是工業(yè)對用地價格的敏感度較高，而服務(wù)業(yè)有賴于人口密度的提高，可通過規(guī)模服務(wù)提高收益，可以承受城市主城區(qū)的高地價和高房價。所以工業(yè)會遠離城市向近郊區(qū)和遠郊區(qū)發(fā)展，這也是城鎮(zhèn)化進程中的普遍規(guī)律。比如北京首鋼搬遷，上海的各類弄堂工業(yè)企業(yè)也都基本離開市區(qū)，這就是在城鎮(zhèn)化發(fā)展一定階段的必然表現(xiàn)，也是發(fā)達國家在城市化進程中的普遍規(guī)律。
《財經(jīng)》：工業(yè)遠離城市之后，會帶來哪些變化？
李鐵：主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)發(fā)展模式變化上。過去我們講工業(yè)以園區(qū)為基礎(chǔ)，在新加坡、韓國等地很常見，也是上世紀90年代我國城市工業(yè)空間發(fā)展的主要形式。這些工業(yè)園區(qū)以開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、工業(yè)新區(qū)等名義，大多規(guī)劃在主城區(qū)邊緣地帶。但是現(xiàn)在的工業(yè)園區(qū)模式越來越不適應(yīng)都市的發(fā)展。
大量外來農(nóng)村流動人口作為產(chǎn)業(yè)工人進入園區(qū)，由于生活成本的問題只能住在園區(qū)企業(yè)的宿舍和周邊的出租屋，這雖然可以降低他們的生活成本和降低企業(yè)的工資成本，但是也帶來了很大的城市管理問題。例如“城中村”現(xiàn)象一直被城市的管理者詬病，人口結(jié)構(gòu)的反差造成了城市利益矛盾加劇。產(chǎn)業(yè)大量集中在園區(qū)，藍領(lǐng)工人占比重越來越高，和政府官員追求的城市形象格格不入。很多城市采取的所謂清理人口政策，也是這種矛盾的集中體現(xiàn)。另一方面，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式，也會造成城市工業(yè)和產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)的交通擁堵，基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴重不足。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式的另一個短板，就是招商引資的成本已經(jīng)不能遞補基礎(chǔ)設(shè)施和土地拆遷成本。這與房地產(chǎn)過度發(fā)展的模式有直接關(guān)系。近些年為什么地方政府和房地產(chǎn)商以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營商熱衷于特色小鎮(zhèn)，就是急于尋求成本更低的發(fā)展空間。
因此，當產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型時，工業(yè)企業(yè)需要去尋找更為寬松的、更為生態(tài)化和成本更低的發(fā)展空間。例如美國的蘋果、微軟和波音等大公司都是在城市郊區(qū)獨立選擇發(fā)展空間，在一個小鎮(zhèn)，或一個村莊辦廠。一個規(guī)模化的工業(yè)企業(yè)，有能力來集中解決污染問題、工業(yè)廢棄物排放問題，并利用城市郊區(qū)的交通設(shè)施的改善解決員工的交通問題，避免工業(yè)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)過度集中而造成的交通嚴重擁堵現(xiàn)象，也從整體上緩解城市的交通擁堵。
所以，工業(yè)園區(qū)由集中向分散，由近郊區(qū)向遠郊區(qū)獨立尋找發(fā)展空間，是國際上城市化發(fā)展進程中存在的普遍規(guī)律。
《財經(jīng)》：消費的變化對逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象有什么推動作用？
李鐵：消費多元化也促進了逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的城市消費是以衣食住行為主，以城市的文化設(shè)施為載體的消費模式，例如電影院、公園和廣場等。但城市居民的消費隨著收入和假期的增加也在發(fā)生變化。大長假、小長假和周末的消費，傾向于到郊區(qū)和農(nóng)村以及人文自然景點去旅游、吃住玩樂。上世紀90年代從成都開始興起的農(nóng)家樂已經(jīng)覆蓋全國。
當下消費升級和分層的特點，使城市居民的消費形式發(fā)生了更深刻的變化。主觀上是從休閑消費到度假、健康、養(yǎng)生和戶外運動等過渡。客觀上傳統(tǒng)旅游景點人口爆滿，各大旅游景區(qū)已經(jīng)不足以承載接近8億城鎮(zhèn)人口的消費需求，所以急需新的自然景觀和人文景觀填補旅游市場，而這樣的自然景觀不會在城市，一定是在郊區(qū)和農(nóng)村。過去人們常說偏遠山區(qū)窮山惡水，現(xiàn)在成為城市人口向往的地方。而愈加完善的交通設(shè)施向邊遠地區(qū)、遠郊區(qū)覆蓋，也為消費升級、多樣化創(chuàng)造了好的條件。
《財經(jīng)》：越來越多農(nóng)民工返回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，他們也屬于逆城鎮(zhèn)化人群嗎？
李鐵：我不是特別愿意把返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)作為逆城鎮(zhèn)化的過程，因為這是制度問題導(dǎo)致的結(jié)果。由于戶籍制度的限制，很多農(nóng)民進城打工，因為不能享受和城市居民同等的公共服務(wù)，迫不得已回村。
現(xiàn)在返鄉(xiāng)的情況也有所變化，由于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、市場化服務(wù)發(fā)展滯后，所以從80后、90后開始，不再回鄉(xiāng)建房，而是在縣城買房。我們還是認定這是屬于城鎮(zhèn)化進程。而逆城鎮(zhèn)化我們重點關(guān)注的是城鎮(zhèn)居民到郊區(qū)化的居住和消費傾向，以及工業(yè)企業(yè)郊區(qū)化的就業(yè)過程，會通過要素流動影響到制度的變遷。
針對農(nóng)村進城人口返鄉(xiāng)，他們的消費、居住變化趨勢已經(jīng)向小城鎮(zhèn)和縣城集中，值得深入研究。
農(nóng)村返鄉(xiāng)人口大概有兩類人，一類是在城里真正掙了錢的，有一定創(chuàng)新精神回家創(chuàng)業(yè)，另一類是因戶籍管理制度滯后的原因而被城市淘汰的。據(jù)國家統(tǒng)計局近些年的調(diào)查，返鄉(xiāng)者集中在45歲以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。實際上45歲到60歲是最有經(jīng)驗的黃金勞動時間，體能雖不是最好但經(jīng)驗最豐富。所以一方面要促進處于黃金時間的服務(wù)人口留在城市，同時，對于返鄉(xiāng)人群，如何來安排其繼續(xù)就業(yè)和居住，要采取什么樣措施，應(yīng)該進一步挖掘體制性可以釋放的潛力，這也是國家新型城鎮(zhèn)化提出的要求。
順應(yīng)逆城鎮(zhèn)化，應(yīng)有可為
《財經(jīng)》：從上面的分析看，逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，政府應(yīng)該做什么？
李鐵：根據(jù)在都市圈和發(fā)達城市群出現(xiàn)的逆城鎮(zhèn)化趨勢，要給距離都市圈特大城市主城區(qū)的一定輻射半徑內(nèi)的小城鎮(zhèn)和小城市下放權(quán)限，讓它們自動發(fā)揮衛(wèi)星城的作用，有能力去承載更多的產(chǎn)業(yè)和人口。這樣既能緩解主城區(qū)人口和房價的壓力，又能有效發(fā)揮都市圈區(qū)域內(nèi)空間的疏解作用。
具體來說，要賦予這些小城鎮(zhèn)規(guī)劃權(quán)，在建立約束機制后，允許一些產(chǎn)業(yè)在這些小城鎮(zhèn)落戶。我們曾經(jīng)做過調(diào)查，中國的特大城市周邊的小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴重滯后，這種情況在長三角、京津冀城市群地區(qū)比較明顯，珠三角地區(qū)稍好一些。在歐美日韓等發(fā)達國家，特大城市并不是特別多，但周邊的小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展特別快。無論是人口疏解和產(chǎn)業(yè)疏解，要充分發(fā)揮這些城鎮(zhèn)的作用，按照市場規(guī)律促進要素向這些城鎮(zhèn)流動，形成衛(wèi)星城，而不是人為為之。
《財經(jīng)》：具體到城市的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，應(yīng)該如何去做？
李鐵：應(yīng)該允許企業(yè)，比如一些大的IT產(chǎn)業(yè)，到中小城市自行安排落戶。按傳統(tǒng)思維考慮城市產(chǎn)業(yè)工業(yè)分布時，一直是把人和產(chǎn)業(yè)放在一塊。也就是所謂的產(chǎn)城融合。但城鎮(zhèn)化發(fā)展到70％以上，人的居住行為和就業(yè)行為在空間上已經(jīng)有了一定的分離。比如，在德國的小城鎮(zhèn)甚至農(nóng)村經(jīng)常會看到一個大企業(yè)孤零零地坐落在田野上，旁邊連著高速。上班時去郊區(qū)的汽車特別多，而在城里從事服務(wù)業(yè)的居民大多乘用軌道交通。
《財經(jīng)》：就業(yè)與居住分離，意味著對公共交通要求更高。
李鐵：由于職住分離，城市就必須搞好交通基礎(chǔ)設(shè)施的配置。交通結(jié)構(gòu)應(yīng)該相應(yīng)改變，不能只以高速公路為主導(dǎo)，這是適應(yīng)工業(yè)化中期的發(fā)展特點，以物流為主的交通格局。以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的交通格局應(yīng)該采用以人為主的交通模式，軌道交通會大大提高效率。倫敦、紐約、東京等城市的周邊軌道交通平均達到2000公里－3000多公里，我們的一線城市郊區(qū)軌道交通多的才幾十公里，少的還沒有建。而城鎮(zhèn)郊區(qū)軌道交通網(wǎng)的構(gòu)建，會適應(yīng)逆城市化格局重新塑造產(chǎn)業(yè)和居住分布，一定會緩解主城區(qū)壓力。
《財經(jīng)》：現(xiàn)在很多地方已經(jīng)在修地鐵了。
李鐵：我所說的軌道交通不是指地鐵，主要是指城郊鐵路。原來我們之所以沒有大力發(fā)展軌道交通，主要是因為所謂的人口控制政策，擔心人都來了影響到城市的治理能力，特別是影響到財政的公共服務(wù)水平。因此不希望在城市近郊區(qū)大面積蓋滿足中低收入人口的住宅，也嚴格控制周邊小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。如果軌道交通修建了，但沒有依托于原來的小城鎮(zhèn)和小城市的產(chǎn)業(yè)集聚和住宅建設(shè)，軌道交通的收益必然會受到影響，城郊軌道交通的運營則是難以持續(xù)的，也就使得各類市場化的資本不愿意投資城郊軌道交通建設(shè)。
其實未來城郊軌道交通發(fā)展起來了，就可以把大城市周邊的小城鎮(zhèn)連接起來，沿著軌道交通周邊還會長出很多小城市，真正地實現(xiàn)了逆都市化的城鎮(zhèn)格局和城鄉(xiāng)格局。
《財經(jīng)》：農(nóng)村地區(qū)如何利用逆城鎮(zhèn)化趨勢得到發(fā)展？
李鐵：關(guān)鍵是放權(quán)。在統(tǒng)籌規(guī)劃前提下，首先要確保耕地保護制度得到貫徹落實。重要的是怎樣利用現(xiàn)有的集體建設(shè)用地，如何讓城里的產(chǎn)業(yè)和金融機構(gòu)以及各類資本投資農(nóng)村的各項產(chǎn)業(yè)，這是一個比較大的坎。
既然要帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，實現(xiàn)工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺，實現(xiàn)城市對農(nóng)村的反哺，這種要素流動既可以通過大企業(yè)大資本的進入，也可以讓中小投資者進入。大的資本可以通過規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)落地，從根本上改變傳統(tǒng)的農(nóng)村，小資本則通過小規(guī)模的投入實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和住房以及農(nóng)地置換，通過分散的投入，按照市場的方式來改變農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
讓城市要素進入農(nóng)村，不可回避的一個問題就是考慮宅基地是不是可以接受村莊外的投資者置換？這種置換可以約束任何房地產(chǎn)行為，而嚴格限定在對農(nóng)村適應(yīng)逆城鎮(zhèn)化趨勢的各種產(chǎn)業(yè)的投入，保證農(nóng)民通過城市資本和農(nóng)村資產(chǎn)的有機結(jié)合，確保農(nóng)民長期受益，而且體現(xiàn)資產(chǎn)的真實價值，從根本上解決鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興問題。
所以，應(yīng)該在都市圈輻射范圍內(nèi)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化消費、就業(yè)和居住變遷的大前提下，通盤考慮如何破解農(nóng)村改革的一些關(guān)鍵問題。
同理，對貧困地區(qū)，如都市圈遠郊的貧困地區(qū)，亦可以這種模式來帶動發(fā)展。如果在逆城鎮(zhèn)化趨勢下，仍然不涉及土地管理制度的改變、不涉及農(nóng)民基本權(quán)益的實現(xiàn)，農(nóng)民長期收益就無法得到保障。
政策的支持可在對不規(guī)范行為的一系列限制性因素和約束條件的前提下，給農(nóng)民資產(chǎn)與城市資本充分交換的權(quán)利，農(nóng)民的利益才可以最大化，農(nóng)民才可以通過資產(chǎn)的變現(xiàn)進入城市，從城鎮(zhèn)化獲益。而這種城鄉(xiāng)要素的流通，也會大大刺激內(nèi)需的增長，成為活躍國民經(jīng)濟最具有價值的潛在動力。(記者 熊平平)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財經(jīng)》雜志
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
