中國的根本問題是農民問題，而農民問題的關鍵是土地問題。中國共產黨不僅真正使全國廣大農民實現過“耕者有其田”；而且隨著進入改革開放后，不斷探索農村集體土地更好利用方式，從“集體所有、集體經營”到“兩權分離”的“集體所有、農戶（家庭）經營”再到現在實施的有巨大活力“三權分置”之“集體所有、家庭承包、多元經營”的新型農地制度。實踐已經充分顯示，只有中國共產黨才有能力解決農民土地問題。
一、建黨百年來農村土地政策法律制度演變的回顧
這里重點以農用地為例，建黨百年來農村土地政策法律制度演變分為以下四大階段。
（一）從黨的成立到建國前農村土地政策制度
這一階段（1921年7月-1949年9月）可分為四個時期和內容：建黨初期和第一次國內革命戰爭時期是“減租限租減息減稅”；土地革命戰爭時期是“沒收地主土地”；抗日戰爭時期是“減租減息”；解放戰爭時期是以平分土地的“耕者有其田”為主要特征的土地政策。這一階段重要政策，1928 年12月《井岡山土地法》，1929年4月興國縣《土地法》，1931年11月《中華蘇維埃共和國土地法》，1946年5月《關于土地問題的指示》，1947年10月《中國土地法大綱》等。
（二）建國以來到農村改革開放前農村土地政策法律制度
這一階段（1949年10月-1978年11月）也經歷了四個時期：農民土地所有權、農民經營土地時期，如《土地改革法》（1950年6月30日）；土地歸農民所有、初級農業生產合作社集體經營土地時期，如《農業生產合作社示范章程》（1956年3月17日）；高級社集體土地所有權、集體經營時期，如《高級農業生產合作社示范章程》（1956年6月30日）；人民公社化土地集體所有、集體經營時期，1962年9月27日黨的八屆十中全會頒布了《農村人民公社工作條例修正草案》。
（三）農村改革開放以來到十八大前農村土地政策法律制度
這個階段（1978年12月-2012年10月）重要政策和法律，中發[1982]1號文件確立全面推廣家庭承包制，1984 年1號文件明確第一輪承包期限為15年，1993年11月《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》明確第二輪承包期限為30年，特別2002年8月29日通過《農村土地承包法》（2003年3月1日生效）確立家庭承包和其他方式承包的兩種承包方式以及土地承包經營權流轉法律制度，使土地承包經營權從債權保護變為物權保護，2007年3月16日通過《物權法》明確土地承包經營權的用益物權性質，2008年10月12日黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。
（四）十八大以來農村土地政策法律制度
自2012年11月黨的十八大以來，在農村土地深化改革方面，中央出臺了很多政策，特別是“三權分置”政策和“三塊地”改革試點政策，如2016年10月30日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》等，引起了農村土地承包法、土地管理法等法律的修改，同時，制定《民法典》中特別土地經營權作出規定。
二、建黨百年來農村土地政策法律制度演變的啟示
它主要的啟示，包括：1.不忘初心以廣大農民利益為根本出發點和落腳點制定相關政策和制定（修改）法律；2.遵循實事求是原則而以解放和發展生產力為根本目的制定相關政策和制定（修改）法律；3.依據中國國情和歷史發展現實，在無法律情況下，充分發揮政策優勢，在有不完善法律情形下，有機融合政策和法律兩種不同功能齊力并進，推進農村土地發展；4.在依法治國大背景下，正確處理改革與法治關系，做到農村土地重大改革于法有據；5.隨著農村土地制度改革領域拓展和深度推進，更加注重人與自然共生之政策導航和良法護航雙重理念；6.農村土地立法與修法充分遵循改革試點到政策引領及推行再到法律產生或修改之“三步曲”規律；7.隨著時代變遷，進入新時代，法理創新與良法善治，成為未來完善農村土地法律制度之法治目標。
三、深化農村土地制度改革和完善法律制度的展望
該展望內容主要涉及四個方面，包括：
（一）農村土地承包法律制度完善
這里需要深入探討和完善的兩大問題，一是完善土地經營權制度。涉及土地經營權性質二元之客觀界定、建立土地經營權轉讓制度、完善用益物權的土地經營權登記制度、融資擔保中明確用益物權的土地經營權抵押等方面。二是第二輪到期以后的延包這一涉及廣大農民利益大問題。實踐試點和理論探索共同推進，需要尋找延包上策之路徑，為未來延包更好實施奠定基礎。
（二）宅基地“三權分置”有效實現形式研究
宅基地“三權分置”改革已經成為完善宅基地制度重中之重。政策之權利只有上升為法律之權利才具有真正活力和呈現旺盛生命力。為此，學界對宅基地“三權分置”的法律表達之形式進行了有益探索，形成了眾多觀點，同時，實踐中這一試點改革已經在多地創造性開展，形成不同模式。筆者認為，現行在宅基地“兩權分離”下產生的宅基地使用權制度存在較多現實問題和困境：法律仍然禁止宅基地使用權抵押；政策上明確宅基地使用權轉讓限制在村內，且受讓人只能是符合宅基地申請條件的農戶；若非本村成員的繼承人取得宅基地使用權（無期限），都會造成或勢必架空農民集體土地所有權等等。深化宅基地“三權分置”改革和完善宅基地制度設想，主要思路包括：（1）農戶原始取得無期限的宅基地使用權應該界定為特殊用益物權；（2）依據權利生成創新思路或創新理論在特殊用益物權的宅基地使用權（無期限）上設立普通用益物權的宅基地次生使用權（有期限）；（3）宅基地“三權分置”的二元法律權利類型表達，即宅基地所有權（自物權）、宅基地使用權（特殊用益物權），宅基地次生使用權（普通用益物權）的“三權分置”和宅基地所有權（自物權）、宅基地使用權（特殊用益物權）、宅基地租賃權（債權）的“三權分置”，該思路比較符合農村實際，且能夠較好解決上述問題。
（三）集體經營性建設用地法律制度完善
《民法典》2020年制定時，沒有具體把這么一個最基本的民事權利之集體經營性建設用地使用權規定在《民法典》里面，而只是用轉致性一條規定為“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理的法律規定辦理”，同時，《土地管理法》中本身存在著除出讓外企業原始取得和擁有土地使用權能否進入二級市場、二級市場是否應該包括租賃、集體公益性建設用地和宅基地轉化為集體經營性建設用地是否應該法定等方面問題。對此，筆者認為，國務院在制定涉及集體經營性建設用地一級市場、二級市場規則之條例性質的行政法規時，應該依據《民法典》參照國建設用地規范來制定，而不能依據《土地管理法》來制定，理由《土地管理法》是行政法為主性質的法律。
（四）集體土地被征收其法律制度完善
雖然《土地管理法》2019年修改通過，對征收制度完善取得明顯進步，但仍然存在農用地中土地補償金偏低、農用地中用益物權（土地承包經營權、土地經營權）補償缺失、宅基地補償中農民集體如何體現、“成片開發建設需要用地”符合“公共利益”用地定量等問題。對此，學界需要繼續探討這些重要問題。
（作者系嘉興學院文法學院特聘教授，中國鄉村發現網轉自：鳳凰網浙江 2021年6月11日）
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