自中共十六大以來(lái),城鎮(zhèn)化發(fā)展被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的重要戰(zhàn)略。1992年初小城鎮(zhèn)發(fā)展理念的提出，揭開(kāi)了小城鎮(zhèn)研究和城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入政策領(lǐng)域的序幕。1995年國(guó)家體改委等11部委聯(lián)合頒布《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，確定了從減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民的途徑，來(lái)解決農(nóng)村發(fā)展深層次矛盾的主要思路。1998年和2003年中共中央和國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院辦公廳兩個(gè)重要文件先后出臺(tái)，標(biāo)志著縣級(jí)以下戶籍管理制度改革、農(nóng)民工進(jìn)城享受城鎮(zhèn)居民同等待遇等長(zhǎng)期懸而未決的遺留問(wèn)題開(kāi)始得到解決。2012年城鎮(zhèn)化“真正進(jìn)入中央政策的主渠道”，翻開(kāi)了中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新篇章。。
初提小城鎮(zhèn)發(fā)展
1992年，杜潤(rùn)生與中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)在新華社組織召開(kāi)了一個(gè)關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的座談會(huì)。座談會(huì)上提出并討論了小城鎮(zhèn)發(fā)展的問(wèn)題：比如是不是應(yīng)該走農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路來(lái)解決農(nóng)村問(wèn)題？中國(guó)的小城鎮(zhèn)發(fā)展是不是應(yīng)該有其獨(dú)特的發(fā)展路徑？當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門如國(guó)家計(jì)委、住建部等都派代表參加了這個(gè)座談會(huì)。我作為國(guó)家體改委農(nóng)村司的官員也參加了這個(gè)會(huì)議。可以說(shuō)，這次座談會(huì)非常重要，促進(jìn)了國(guó)家體改委在農(nóng)村工作研究上的思路轉(zhuǎn)變。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的國(guó)家體改委更多的還是注重宏觀層面上的經(jīng)濟(jì)體制改革，例如國(guó)企改革、城市綜合改革、流通體制改革等。對(duì)于農(nóng)村的關(guān)注度明顯不夠，涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系重大制度問(wèn)題等仍是研究和政策制定的禁區(qū)，如戶籍管理體制的改革。當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為，戶籍管理體制改革會(huì)影響到大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，擔(dān)心引發(fā)兩個(gè)問(wèn)題，一是農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)是否能夠保障供給，會(huì)不會(huì)影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展；另一個(gè)是害怕農(nóng)村搞小城鎮(zhèn)會(huì)到處蓋房子，侵占耕地。已經(jīng)出現(xiàn)的“村村點(diǎn)火、處處冒煙”對(duì)農(nóng)業(yè)也產(chǎn)生了一些所謂的負(fù)面影響。當(dāng)時(shí)的小城鎮(zhèn)發(fā)展確實(shí)已經(jīng)形成了一定的規(guī)模。因?yàn)?0年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在沿海發(fā)達(dá)省份所占工業(yè)比重都是“七分天下”，比如廣東、浙江、福建、山東，還有江蘇，這五個(gè)省70%的產(chǎn)值是在縣以下創(chuàng)造的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民可以帶口糧進(jìn)鎮(zhèn)，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化非常重要的特色。現(xiàn)在到廣東、浙江、江蘇看到的大多數(shù)特色小城鎮(zhèn)，基本都是那時(shí)候奠定的基礎(chǔ)。
所以1992年提出小城鎮(zhèn)發(fā)展問(wèn)題的時(shí)候，國(guó)家各部委都非常重視，體改委牽頭報(bào)了課題，國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、民政部也都紛紛申報(bào)了課題。1993年，在農(nóng)村司領(lǐng)導(dǎo)的支持下，我向當(dāng)時(shí)的國(guó)家體改委馬凱副主任報(bào)了六個(gè)課題，包括土地、稅費(fèi)改革、農(nóng)產(chǎn)品流通、小城鎮(zhèn)等課題，結(jié)果他就在小城鎮(zhèn)課題上畫(huà)了一個(gè)圈兒。之后，在馬凱副主任的支持并親自協(xié)調(diào)下，推動(dòng)了以國(guó)家體改委為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)綜合改革工作。
在這之前我們對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題是回避的。為什么呢？
第一，因?yàn)榻夥藕髱资辏覀儗?duì)農(nóng)產(chǎn)品的供給和輕工業(yè)產(chǎn)品的供給問(wèn)題始終有一種擔(dān)憂，一旦城鎮(zhèn)化發(fā)展快了，農(nóng)民大量進(jìn)城，怎么解決他們的就業(yè)、物資供應(yīng)以及糧食等方面的需求？這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間困擾著我們高層決策系統(tǒng)。所以即使上個(gè)世紀(jì)八十年代改革開(kāi)放取得很大成功，但當(dāng)時(shí)的農(nóng)產(chǎn)品供給還是有波動(dòng)。從決策層面對(duì)中國(guó)的城市到底能容納多少人口，農(nóng)產(chǎn)品能不能保證極大的豐富供應(yīng)，心里一直沒(méi)底。所以對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題就有一點(diǎn)擔(dān)心。
第二，農(nóng)民進(jìn)城以后，農(nóng)民會(huì)對(duì)城市帶來(lái)什么樣的變化，會(huì)不會(huì)成為城市的負(fù)擔(dān)？城市的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施能否容納得了更多的進(jìn)城人口，例如醫(yī)療和教育資源是否充足等，這也是決策層面擔(dān)憂的問(wèn)題。
第三，雖然我們整個(gè)工業(yè)發(fā)展的速度夠快，但如果我們把有限的財(cái)政大量用到城市建設(shè)方面的話，會(huì)不會(huì)可能導(dǎo)致投資的浪費(fèi)？所以在這種思想的影響下，上個(gè)世紀(jì)八十年代、九十年代初期，中央政府對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題一直是回避的。
國(guó)家體改委等11部委聯(lián)合頒布《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》
1995年，在當(dāng)時(shí)的國(guó)家體改委副主任馬凱的協(xié)調(diào)推動(dòng)下，我們聯(lián)合國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家科委、住建部等11個(gè)國(guó)務(wù)院有關(guān)部委，頒布了《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，這個(gè)文件是針對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，怎樣深化農(nóng)村改革，推進(jìn)城鎮(zhèn)化而提出的。我記得當(dāng)年馬凱同志在主持討論小城鎮(zhèn)問(wèn)題的時(shí)候提出了“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”的觀點(diǎn)，這也是當(dāng)時(shí)國(guó)家體改委推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展非常重要的出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)時(shí)我們城鎮(zhèn)化率很低，只有26%，全國(guó)12億人口，如果70%-80%的人都在農(nóng)村，人均一畝多地，怎么能增加農(nóng)民收入，更不用說(shuō)改善農(nóng)村的生活狀況？一畝多地種糧食，年收入500多塊錢，一戶平均五、六畝地，年收入才幾千塊錢，無(wú)法解決農(nóng)民致富，更談不上促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。根據(jù)全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，馬凱同志提出，只有把農(nóng)民從土地上徹底轉(zhuǎn)移出去，才能從根本上解決農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題。
減少農(nóng)民，增加農(nóng)村人均占有資源的供給。如果城鎮(zhèn)化率提高到50%，農(nóng)民減少一半，人均耕地就會(huì)增加一倍，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上的收入必然會(huì)增加。
增加對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的商品需求。農(nóng)民都進(jìn)城了，農(nóng)民就會(huì)加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品商品化的需求。90年代農(nóng)產(chǎn)品的商品率很低，只有20%左右，商品率低導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格也低，對(duì)城市的供應(yīng)也會(huì)受到限制。農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)單一，品質(zhì)也上不去。如果使農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，加大城鎮(zhèn)化比重，改變城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，就會(huì)使農(nóng)產(chǎn)品商品化速度大幅提高，農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)將發(fā)生深層次改變，刺激農(nóng)業(yè)種植業(yè)的多樣化，豐富農(nóng)產(chǎn)品的供給形式，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格也會(huì)提高。同時(shí)因?yàn)檗r(nóng)村人均占有資源增加了，農(nóng)民的收入也會(huì)增加。
促進(jìn)城鄉(xiāng)的人口流動(dòng)。最重要的是解決農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人口的去向問(wèn)題。當(dāng)初提出小城鎮(zhèn)問(wèn)題，也是針對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)考慮，農(nóng)民進(jìn)城是進(jìn)入大城市還是到小城鎮(zhèn)。當(dāng)時(shí)的大城市對(duì)戶籍制度管得很嚴(yán)，不僅限制農(nóng)村人口，也限制城市間的人口流動(dòng)。農(nóng)民不可能大規(guī)模進(jìn)入大城市。我們測(cè)算了一下，當(dāng)時(shí)五萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決一萬(wàn)人的居住問(wèn)題，就解決了五億農(nóng)民的居住問(wèn)題。所以提出通過(guò)建設(shè)小城鎮(zhèn)，吸引大量低收入、低教育素質(zhì)的農(nóng)民進(jìn)入，發(fā)展中、小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這是當(dāng)時(shí)比較符合現(xiàn)實(shí)的通過(guò)小城鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市進(jìn)而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一條思路。
在城鄉(xiāng)矛盾并不是特別突出的小城鎮(zhèn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，改革的風(fēng)險(xiǎn)較小。雖然提出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，但這個(gè)問(wèn)題在政策上是一個(gè)限制非常嚴(yán)格的禁區(qū)，誰(shuí)也不敢提城鎮(zhèn)化，“戶改[1]”、“土改[2]”都是禁區(qū)。所以我們不好把它上升到各級(jí)城市政策層面。但在小城鎮(zhèn)問(wèn)題上可能容易松動(dòng)，原因有幾個(gè)方面：首先，對(duì)大城市利益觸動(dòng)有限。城市的農(nóng)產(chǎn)品和輕工業(yè)品的供應(yīng)還沒(méi)有明確的保障，戶籍人口有很多福利。如果農(nóng)民進(jìn)入特大城市和中心城市，可能會(huì)在整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和利益結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生一些矛盾，但是選擇小城鎮(zhèn)就避免了這些問(wèn)題。其次，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)后，實(shí)際上和周邊的農(nóng)村還有天然的聯(lián)系。這里是政府行政管理的薄弱環(huán)節(jié)，也是最容易取得政策突破的地方。特別是戶籍制度改革，在小城鎮(zhèn)率先進(jìn)行改革，不會(huì)產(chǎn)生較大的利益沖突，也不會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定。總結(jié)以往的改革經(jīng)驗(yàn)，尋找體制上比較薄弱的環(huán)節(jié)進(jìn)行突破，是我們抓住小城鎮(zhèn)牛鼻子進(jìn)行城鎮(zhèn)化改革的初衷。
1995年國(guó)家體改委等11個(gè)部委制定的《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，確實(shí)在這方面取得了根本性突破，大概有以下幾個(gè)方面：
1、第一次提出了戶籍管理制度改革，力爭(zhēng)在這些小城鎮(zhèn)試點(diǎn)，率先進(jìn)行戶籍制度改革。當(dāng)然這事兒在高層還有不同意見(jiàn)，但是在小城鎮(zhèn)進(jìn)行改革，至少在試點(diǎn)層面上可以放開(kāi)。
2、在土地管理制度上進(jìn)行改革，主要是提出了以地生財(cái)，由此而引發(fā)的土地財(cái)政至少影響了中國(guó)二十多年。1995年我們選擇的以地生財(cái)試點(diǎn)是湖南瀏陽(yáng)的大瑤鎮(zhèn)。因?yàn)樾〕擎?zhèn)建設(shè)沒(méi)有資金來(lái)源。經(jīng)與原國(guó)家土地管理局商量和協(xié)調(diào)，在大瑤鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)所實(shí)行的政策是：小城鎮(zhèn)可以通過(guò)集體建設(shè)用地的出讓，用于解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入問(wèn)題。到1996年又在安徽蕪湖大橋鎮(zhèn)進(jìn)行了以地生財(cái)改革試點(diǎn)。在這兩個(gè)鎮(zhèn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)到所有大中城市。到目前土地財(cái)政已經(jīng)成為各級(jí)城鎮(zhèn)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的資金來(lái)源。
第三，行政管理體制改革。當(dāng)時(shí)我們提出能不能給小城鎮(zhèn)放權(quán)？我們研究了中國(guó)的城市管理體制，它是等級(jí)化的管理體制，管理權(quán)限自上而下縮減。涉及小城鎮(zhèn)管理體制的問(wèn)題出現(xiàn)在哪里呢？就是上級(jí)政府把當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所創(chuàng)造的大量稅收大多集中到縣以上的城市去了。從80年代縣改市、地改市以后，管理體制的等級(jí)化越來(lái)越強(qiáng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展的小城鎮(zhèn)，資源逐漸上移，后果就是縣級(jí)市、地級(jí)市發(fā)展很快，縣以下的小城鎮(zhèn)雖然有活力但是財(cái)政資源不足。許多特大鎮(zhèn)創(chuàng)造的稅收可以占全縣的半壁江山，但是能留在鎮(zhèn)一級(jí)用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的卻微乎其微，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展非常滯后的重要原因。
在這種背景下，我們提出小城鎮(zhèn)改革就是要針對(duì)這些最有活力的特大鎮(zhèn)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)鎮(zhèn)，要“還權(quán)于鎮(zhèn)”。舉個(gè)例子，當(dāng)年浙江的一些鎮(zhèn)，都是十來(lái)萬(wàn)人口，財(cái)政收入十幾個(gè)億，甚至超過(guò)了某些北方的地級(jí)市。如果能緩解小城鎮(zhèn)財(cái)政資金的壓力，給小城鎮(zhèn)放權(quán)，激發(fā)小城鎮(zhèn)的活力，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，促進(jìn)中小城市發(fā)展，帶動(dòng)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有很大的價(jià)值。當(dāng)時(shí)我們?cè)谌珖?guó)選擇了57個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，進(jìn)行了涉及戶籍、土地、特別是行政管理體制中的機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的改革。比如建立鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政金庫(kù)，在鎮(zhèn)一級(jí)建立公安分局，規(guī)劃局等等。我們要求上級(jí)地方政府在行政上進(jìn)行配套，試點(diǎn)進(jìn)展較好的鎮(zhèn)，一把手建議提拔為縣一級(jí)，有利于協(xié)調(diào)縣級(jí)各部門的關(guān)系。在一些省份，這些小城鎮(zhèn)試點(diǎn)的改革都得到了省級(jí)政府的支持。例如浙江省專門派省長(zhǎng)助理下到溫州的龍港鎮(zhèn)，負(fù)責(zé)落實(shí)小城鎮(zhèn)的改革試點(diǎn)政策。例如財(cái)政超收返還，土地出讓收入全留給小城鎮(zhèn)使用，也在鎮(zhèn)上設(shè)立了金庫(kù)，而且相應(yīng)地進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革。但是實(shí)施大概三年以后，因?yàn)橛绊懙缴霞?jí)縣級(jí)政府的利益，當(dāng)初提出的這些政策以三年試驗(yàn)期滿為理由，大多都退回去了。雖然在這些小城鎮(zhèn)進(jìn)行了試點(diǎn)改革的探索，但是也為后來(lái)中央出臺(tái)的一系列政策積累了經(jīng)驗(yàn)，并為之后的中央國(guó)務(wù)院關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的文件出臺(tái)，特別是為將近二十年后制定中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化政策奠定了非常好的實(shí)踐基礎(chǔ)。
兩個(gè)重要文件的出臺(tái)[3]
1995至1998年，關(guān)于城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化。
第一件事情是1996年的亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了沖擊，尤其在投資和外貿(mào)出口方面產(chǎn)生了非常大的影響。在這時(shí)候宏觀政策研究領(lǐng)域提出的問(wèn)題就是怎樣拉動(dòng)內(nèi)需。我們提出了研究報(bào)告，重點(diǎn)就是城鎮(zhèn)化可以拉動(dòng)內(nèi)需，帶動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)。這影響到在上個(gè)世紀(jì)九十年代后期中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)城鎮(zhèn)化的問(wèn)題上有了新的認(rèn)識(shí)。
第二件事情是1998年長(zhǎng)江發(fā)洪水，需要解決移民問(wèn)題。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基去長(zhǎng)江考察，提出在湖北、安徽等長(zhǎng)江流域受災(zāi)較重的省份可以推行“移民建鎮(zhèn)”。“移民建鎮(zhèn)”就是把移民資金集中起來(lái)用于建設(shè)小城鎮(zhèn)，讓受到洪水影響的災(zāi)區(qū)農(nóng)民去那里生活。當(dāng)時(shí)實(shí)施的效果還不錯(cuò)，小城鎮(zhèn)建的很漂亮，災(zāi)民進(jìn)去很高興，災(zāi)區(qū)災(zāi)民問(wèn)題得到了有效安置，回避了原來(lái)在農(nóng)村由于土地占用造成的矛盾。“移民建鎮(zhèn)”的提出，標(biāo)志著決策層首次在小城鎮(zhèn)問(wèn)題上有所松動(dòng)。1998年黨的十五屆三中全會(huì)公報(bào)上第一次提出了“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，把我們這些年關(guān)于小城鎮(zhèn)的研究成果寫(xiě)入了黨中央全會(huì)公報(bào)上，直接影響到了未來(lái)全國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化改革從“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”中開(kāi)始逐步突破。
1998年國(guó)家體改委也由于機(jī)構(gòu)改革發(fā)生了變化。國(guó)家體改委與國(guó)務(wù)院特區(qū)辦合并成立國(guó)務(wù)院體改辦，原來(lái)的16個(gè)司、局變成6個(gè)司、局，農(nóng)村司被撤銷了，成立了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心。我從主持農(nóng)村司工作的副司長(zhǎng)轉(zhuǎn)成了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，組建了一個(gè)團(tuán)隊(duì)，專門從事小城鎮(zhèn)、農(nóng)村政策和城鎮(zhèn)化政策研究，并繼續(xù)推動(dòng)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)工作。
1998年黨的十五屆三中全會(huì)提出小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略之后，按照中央領(lǐng)導(dǎo)要求，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)馬凱和中財(cái)辦副主任段應(yīng)碧把起草《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）的任務(wù)交給了國(guó)務(wù)院體改辦。當(dāng)時(shí)在國(guó)務(wù)院體改辦副主任邵秉仁的牽頭協(xié)調(diào)下，包括中財(cái)辦陳錫文同志在內(nèi)的很多領(lǐng)導(dǎo)同志都參與了這個(gè)文件的討論和起草。國(guó)務(wù)院體改辦則由我們小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心和產(chǎn)業(yè)司來(lái)負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)和文件的起草工作。經(jīng)過(guò)一年的充分醞釀和討論以及起草工作，《意見(jiàn)》最后以中共中央國(guó)務(wù)院2000年11號(hào)文件的名義頒發(fā)了。從1995年，我們?cè)隈R凱同志領(lǐng)導(dǎo)下，頂著壓力協(xié)調(diào)出臺(tái)的國(guó)務(wù)院11個(gè)部委的文件，到2000年中共中央國(guó)務(wù)院的文件頒布，這其中最重要的意義就是馬凱同志所說(shuō)的，改革的事情認(rèn)準(zhǔn)了就要干，就要堅(jiān)持。
《意見(jiàn)》里提出的很多改革措施，雖然在當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)上還有較大的分歧，還要與相關(guān)部門協(xié)調(diào)之后有妥協(xié)。但是對(duì)后來(lái)的涉及城鎮(zhèn)化改革政策的制定都產(chǎn)生了積極的影響并有著明顯的效果。比如《意見(jiàn)》里明確提出縣級(jí)市以下進(jìn)行戶籍管理制度改革，放開(kāi)農(nóng)民進(jìn)城的戶口管理制度限制。公安部根據(jù)《意見(jiàn)》，在2001年制定了《公安部戶籍管理制度改革的試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》。一年多的時(shí)間里，大概有一千多萬(wàn)農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)戶口。
此外，《意見(jiàn)》中還提出了投資體制改革，允許民資、外資參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在之前也是嚴(yán)格禁止的。所以這個(gè)文件發(fā)了以后，經(jīng)貿(mào)委、商務(wù)部之前的一些政策就相應(yīng)取消了。所以說(shuō)《意見(jiàn)》影響是很大的，可以說(shuō)是中國(guó)城鎮(zhèn)化歷史上最重要的一個(gè)文件。
在關(guān)于小城鎮(zhèn)的文件頒發(fā)之后，我們同時(shí)起草了另一個(gè)重要的研究報(bào)告，“小城鎮(zhèn)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程”。這是由國(guó)務(wù)院體改辦向中央政治局常委直接就城鎮(zhèn)化問(wèn)題提出第一個(gè)重要報(bào)告。當(dāng)時(shí)由中財(cái)辦委托國(guó)務(wù)院體改辦起草的。國(guó)務(wù)院體改辦又把起草這個(gè)報(bào)告的任務(wù)交給了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心和產(chǎn)業(yè)司。報(bào)告起草之后，由原國(guó)務(wù)院體改辦副主任邵秉仁向中央政治局常委進(jìn)行了匯報(bào)。由于在中央領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題認(rèn)識(shí)上取得了共識(shí)，黨的十六大第一次把城鎮(zhèn)化問(wèn)題寫(xiě)進(jìn)了報(bào)告中，那一段的標(biāo)題是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。把城鎮(zhèn)化問(wèn)題和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、發(fā)展和農(nóng)村改革連在一起。
隨著時(shí)間的演變，我們的認(rèn)識(shí)也在逐漸深化。當(dāng)我們合并到國(guó)家發(fā)改委之后，我們感覺(jué)到，從農(nóng)村的角度去談小城鎮(zhèn)，實(shí)際上對(duì)政策作用的影響有限。因?yàn)閺闹袊?guó)城鎮(zhèn)的管理體制上看，小城鎮(zhèn)是最低一級(jí)政府，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)以及農(nóng)民的這三農(nóng)問(wèn)題雖然一直得到重視，但在地方政府的層面上，特別是中國(guó)行政管理體制的特點(diǎn)，上級(jí)城市管理下級(jí)城鎮(zhèn)，城市管理農(nóng)村。只有從城市發(fā)展的角度去談城鎮(zhèn)化問(wèn)題，談農(nóng)民進(jìn)城給城市帶來(lái)的活力問(wèn)題，從城市的公共服務(wù)和市場(chǎng)化服務(wù)問(wèn)題出發(fā)，才有可能得到城市政府的支持。從這個(gè)角度出發(fā)，考慮到我們的決策系統(tǒng)更多地偏重于城市，忽略了下級(jí)城鎮(zhèn)和農(nóng)村。所以我們后來(lái)也在逐步調(diào)整關(guān)于城鎮(zhèn)化政策的研究角度，深入到城市的視角看待城鎮(zhèn)化問(wèn)題，看待農(nóng)民進(jìn)城問(wèn)題。
我們直接參與甚至是牽頭起草的另一個(gè)文件是關(guān)于農(nóng)民工的。這個(gè)文件也是在2002年初按照時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶同志的指示精神，馬凱同志和段應(yīng)碧同志把任務(wù)交給了國(guó)務(wù)院體改辦。，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院體改辦主任王岐山和副主任邵秉仁直接把這個(gè)文件的起草工作交辦給小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，經(jīng)過(guò)一年的時(shí)間，最終形成2003年國(guó)務(wù)院辦公廳1號(hào)文件——《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》。這個(gè)文件對(duì)中國(guó)整個(gè)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程來(lái)說(shuō)，又是一個(gè)里程碑式的文件。這個(gè)文件里面明確提出了農(nóng)民工在城市中應(yīng)該享受和城里人同等的公共服務(wù)待遇，而且很多歷史遺留的關(guān)于對(duì)農(nóng)民工包括所有外來(lái)人口受歧視的問(wèn)題在這個(gè)文件里基本都得到解決：
第一，采取一系列措施，確保農(nóng)民工的工資不被拖欠。
第二，取消各種收費(fèi)。當(dāng)時(shí)收費(fèi)問(wèn)題很突出，農(nóng)民工進(jìn)城打工要交很多費(fèi)，辦暫住證要交費(fèi)，辦勞務(wù)證要交費(fèi)，上學(xué)要收費(fèi)，計(jì)劃生育要交費(fèi)等等，我們?cè)谄鸩菸募臅r(shí)候，把所有有關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目全部取消了。
第三，徹底取消對(duì)外來(lái)人口的強(qiáng)制遣返。從1949年以后強(qiáng)制遣返盲流的政策一直執(zhí)行到2003年，成了一個(gè)頑政。這次我們不僅僅取消了強(qiáng)制遣返，而且把所有的遣返站，全部轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工的服務(wù)救助站。這項(xiàng)政策對(duì)于進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)十分重要，在城市打工就業(yè)，再也不用擔(dān)心隨時(shí)被抓隨時(shí)被遣返了。
第四，打工子女免費(fèi)享受義務(wù)教育。
第五，完善社保繳費(fèi)，農(nóng)村戶口享受和城市戶口同等的待遇。那時(shí)候農(nóng)民工的社保繳納率不到10%，文件頒發(fā)之后，社保繳納率有了提高。到2013年，農(nóng)民工的社保繳納率平均達(dá)到了20%。
此外，這個(gè)文件還提出了對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行各類培訓(xùn)，提高農(nóng)民工素質(zhì)。
我們起草的這個(gè)文件在城鎮(zhèn)化歷史上，應(yīng)該說(shuō)具有劃時(shí)代意義，為農(nóng)民工在城市的就業(yè)和服務(wù)以及發(fā)展奠定了非常重要的基礎(chǔ)。很多社會(huì)輿論認(rèn)為，這個(gè)文件的出臺(tái)是因?yàn)閺V州大學(xué)生孫志剛被聯(lián)防隊(duì)員打死，幾個(gè)博士生上書(shū)才導(dǎo)致國(guó)務(wù)院政策的改變。其實(shí)我們準(zhǔn)備這個(gè)文件的時(shí)候，是在這個(gè)事件發(fā)生的一年前。文件出臺(tái)與這個(gè)事件時(shí)間吻合，其實(shí)就是巧合。一年的時(shí)間所有的相關(guān)政策要跟有關(guān)部門反復(fù)協(xié)調(diào)。例如取消收費(fèi)問(wèn)題，就涉及到很多部門，并涉及到部門利益。最后還要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)討論，并經(jīng)過(guò)中央政治局通過(guò)才能下發(fā)。而且當(dāng)時(shí)關(guān)于農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)等問(wèn)題，在高層還是有些意見(jiàn)分歧。最初準(zhǔn)備的是按照中央國(guó)務(wù)院文件的形式頒發(fā)。到后來(lái)之所以變成國(guó)務(wù)院辦公廳文件，是擔(dān)心正面臨換屆，希望及早頒發(fā)文件，使完善農(nóng)民工服務(wù)和管理的政策得到及早落實(shí)。
推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化
2003年以后，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，國(guó)務(wù)院體改辦被撤銷并入國(guó)家發(fā)改委。在進(jìn)入國(guó)家發(fā)改委初始的這5年時(shí)間，我們做的最重要的兩項(xiàng)工作就是：一是繼續(xù)堅(jiān)持推進(jìn)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)工作；二是按照時(shí)任國(guó)家發(fā)改委主任馬凱同志的要求推進(jìn)了城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施。
城鎮(zhèn)化真正進(jìn)入中央政策的主渠道是在2012年，當(dāng)年中央提出“通過(guò)新型城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需”。我們?nèi)虆⑴c了推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程，例如城鎮(zhèn)化規(guī)劃的起草和編制，改革思路的提出以及后來(lái)的試點(diǎn)指導(dǎo)和相關(guān)的國(guó)際合作。我們?cè)跁r(shí)任國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平的領(lǐng)導(dǎo)下配合國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司全程參與新型城鎮(zhèn)化政策的制定過(guò)程。相對(duì)于過(guò)去幾十年的進(jìn)展，戶籍管理制度改革已經(jīng)在中西部地區(qū)和三四線城市取得了較大的進(jìn)展。我們?cè)谥胁康貐^(qū)省份調(diào)查的時(shí)候，當(dāng)?shù)卣榻B，現(xiàn)在不是讓不讓農(nóng)民進(jìn)城的問(wèn)題，而是農(nóng)民想不想進(jìn)城落戶的問(wèn)題。當(dāng)然，在人口流入地區(qū)和超大城市對(duì)戶籍的管理反而更加嚴(yán)格了。所以，全面放開(kāi)戶籍管理已經(jīng)涉及到更深層次的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。土地管理制度改革的進(jìn)展還是比較緩慢，目前已有的政策是“增減掛鉤”的政策繼續(xù)延伸，在個(gè)別試點(diǎn)或者城市也進(jìn)行了集體建設(shè)用地入市的探索，目前還是停留在試驗(yàn)階段。從2012年開(kāi)始推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化政策通過(guò)規(guī)劃的形式頒布，雖然涉及到的政策內(nèi)容很多，但是貫徹落實(shí)還是存在著較大的問(wèn)題。
縱觀改革開(kāi)放四十年，中國(guó)的城鎮(zhèn)有了明顯的變化。比如北京從1000多萬(wàn)人口到2000多萬(wàn)人口，城鎮(zhèn)化率從17%到現(xiàn)在的58.53%，城鎮(zhèn)人口凈增加了3億多。城市也發(fā)生了巨大的變化，千萬(wàn)人口以上的城市超過(guò)6個(gè)，設(shè)市城市658個(gè)，城區(qū)人口5萬(wàn)以上的各類較大規(guī)模的城鎮(zhèn)1500多個(gè)。這就是城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但是按照理想化的要求，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率還有16個(gè)百分點(diǎn)的差距，城鄉(xiāng)要素流通的市場(chǎng)還沒(méi)有完全被打開(kāi)，土地管理制度改革和城鎮(zhèn)行政管理體制改革進(jìn)展舉步維艱，城市自身發(fā)展過(guò)度依賴土地財(cái)政和房地產(chǎn)，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在人口流入地區(qū)的各級(jí)城鎮(zhèn)距離真正解決農(nóng)民長(zhǎng)期居住和公共服務(wù)的均等化問(wèn)題，達(dá)到拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)公平、提高資源配置效率這三個(gè)總的目標(biāo)，還有比較大的差距。
透過(guò)今天城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，可以看到我們當(dāng)年在其中的心血和付出。曾經(jīng)國(guó)家體改委主要的改革內(nèi)容是：國(guó)企改革、城市綜合改革、金融、社保、財(cái)政體制改革等等。在很多方面都取得了較大的進(jìn)展。可是涉及城鎮(zhèn)化的改革，涉及到城鄉(xiāng)要素流通的改革，涉及到一些農(nóng)村領(lǐng)域的改革，也是發(fā)端于國(guó)家體改委，最終也成為中央的重要戰(zhàn)略決策。
未來(lái)中國(guó)涉及全體國(guó)民福祉的改革戰(zhàn)略之一應(yīng)該是城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化可以激活農(nóng)村的改革，徹底地通過(guò)減少農(nóng)民富裕農(nóng)民而使三農(nóng)問(wèn)題從根本上得到解決。城鎮(zhèn)化可以拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善人民生活水平。城鎮(zhèn)化在當(dāng)前信息產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能的技術(shù)變革影響下，又增加了創(chuàng)新和智慧的內(nèi)容。而基于科技發(fā)生的變革和共享模式的創(chuàng)新，也在另一個(gè)層面上自動(dòng)地推進(jìn)了社會(huì)的變革。我們生活在城市中，作為一個(gè)城市居民關(guān)注著城市的發(fā)展。作為一個(gè)曾經(jīng)致力于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政府官員，盡自己所能在一些方面取得了進(jìn)展。作為長(zhǎng)期從事改革，從中央農(nóng)村政策研究室和國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心以及短暫的國(guó)務(wù)院發(fā)展中心農(nóng)村部，后來(lái)在國(guó)家體改委工作期間，在領(lǐng)導(dǎo)的支持下，從農(nóng)村改革的各方面研究開(kāi)始，逐漸開(kāi)辟了從小城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)化的研究方向。現(xiàn)在作為一個(gè)學(xué)者，還在繼續(xù)著與城鎮(zhèn)化有關(guān)的各方面的研究。
現(xiàn)在在中美貿(mào)易關(guān)系影響下，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尋找新的方法，如何深化改革，還有很多問(wèn)題需要解決。城鎮(zhèn)化的道路依然漫長(zhǎng)，并非短時(shí)間難以實(shí)現(xiàn)。所以我們的工作仍任重而道遠(yuǎn)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)網(wǎng)財(cái)經(jīng)
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