摘要：基于地理學(xué)視角, 運用省域尺度的相關(guān)資料和數(shù)據(jù), 從扶貧標準、扶貧方式、扶貧主體等方面, 探尋中國精準扶貧存在的省域差異, 并分析了區(qū)域自然環(huán)境條件、省域資源稟賦、經(jīng)濟社會條件等因素對精準扶貧的影響。在扶貧標準上, 經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省份扶貧標準較高, 經(jīng)濟發(fā)展水平較低的省份扶貧標準較低;在扶貧對象識別上, 各省在結(jié)合自身精準扶貧實踐的基礎(chǔ)上實施了具有地域特色的扶貧識別方法;扶貧方式方面, 各省不同程度實施了產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧等;扶貧主體上, 中央政府財政轉(zhuǎn)移支付和省內(nèi)各級政府對行政區(qū)域的扶貧為中國各省域精準扶貧的主要形式。
貧困是人類發(fā)展中的重要問題[1,2], 對扶貧的研究也是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重點。國外的研究主要集中在貧困原因[3,4]、扶貧模式[5,6]、扶貧經(jīng)驗[7,8]、貧困標準及貧困測度[9,10]、反貧困戰(zhàn)略及政策[11,12]、反貧困效果測量[13]等方面。國內(nèi)對于精準扶貧的研究大多是從農(nóng)村貧困化地域特征及分異機制[14,15]、扶貧策略與方式[15,16]、扶貧機制及標準[14,16]、扶貧成效評估[17]等方面開展的理論研究及結(jié)合典型案例[18]的分析。當前對全國省域尺度精準扶貧的差異對比研究尚且少見, 本研究對中國精準扶貧區(qū)域差異的認知與調(diào)控有著一定的理論與實踐意義。
1、對中國精準扶貧的總體認識
在中國精準扶貧實踐中, 國家層面, 制定了《建立精準扶貧工作機制實施方案》等具體政策[17], 通過對貧困戶、貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核, 引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置, 實現(xiàn)扶貧到村到戶和長效脫貧[19]。當前, 精準扶貧已成為全國各地的工作重點, 也取得了顯著成效。比如2016年底四川省農(nóng)村貧困人口從2012年底的750萬減至272萬, 貧困發(fā)生率從11.5%降至4.3%[20];2016年貴州省通過易地扶貧等方式, 減少貧困人口120.80萬人[21];安徽省貧困人口從2012年的163.45萬人下降到2016年的65.80萬人, 貧困發(fā)生率由18.5%下降到7.3%[22]。
參考已有相關(guān)研究成果[23~25]及中國精準扶貧的實踐情況, 可將精準扶貧的基本框架及要點歸納為扶貧主體、扶貧客體、扶貧標準、扶貧方式與途徑等方面。在此基礎(chǔ)上, 結(jié)合中國精準扶貧的實際情況, 本文從精準扶貧的扶貧標準、扶貧對象、扶貧方式、扶貧主體等方面對中國精準扶貧的省域差異進行分析。
2、中國精準扶貧的省域差異分析
2.1扶貧標準的差異
扶貧標準, 又稱為貧困標準、貧困線, 是指在一定地域范圍和社會發(fā)展階段, 維持人們基本生存所必需消費物品和服務(wù)的最低費用[26]。在中國, 對扶貧標準的把握, 參照國家標準執(zhí)行, 即農(nóng)民人均純收入以上年度的國家農(nóng)村扶貧標準為基本依據(jù), 對符合條件的農(nóng)戶整戶識別。農(nóng)民人均純收入由年家庭各類收入總和扣除生產(chǎn)經(jīng)營性支出后, 除以家庭常住人口數(shù)計算得出[27]。
中國地域廣闊, 各省經(jīng)濟發(fā)展水平差異大, 國家扶貧標準不宜“一刀切”。在國家標準的基礎(chǔ)上, 一些省份結(jié)合自身實際情況, 對扶貧標準進行調(diào)整。以2015年扶貧標準為例, 國家標準為2 855元。在此基礎(chǔ)上, 各省規(guī)定了各自的扶貧標準 (圖1) 。總體而言, 經(jīng)濟相對發(fā)達的東部省份 (如浙江、廣東、江蘇等) , 扶貧標準較高;經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部省份 (如河南、甘肅、西藏等) , 扶貧標準較低。
2.2扶貧對象識別方法的差異
扶貧對象識別方法是基于收入維度, 由基層通過民主評議等程序識別貧困人口[28]。由于貧困戶收入來源以農(nóng)業(yè)經(jīng)營和非正規(guī)就業(yè)為主, 貧困戶收入統(tǒng)計相對困難、具有一定的不完整性, 因此基于收入單一維度確定的扶貧標準線僅具有一定參考價值。精準扶貧要轉(zhuǎn)向健康、教育、就業(yè)等多維度的綜合貧困識別。
各省結(jié)合自身精準扶貧實踐, 先后探索出具有省域特色的精準識別方法 (表1) 。在參照扶貧標準和民主評議識別貧困人口的基礎(chǔ)上, 部分省份結(jié)合自身實際情況, 對扶貧對象進行調(diào)整。如云南“直過民族” (1) 是云南省扶貧的重點對象[29]。江西、安徽等省份實施的革命老區(qū)脫貧, 在鄉(xiāng)退伍紅軍老戰(zhàn)士、在鄉(xiāng)西路軍紅軍老戰(zhàn)士、紅軍失散人員、在鄉(xiāng)復(fù)員老軍人等是紅色根據(jù)地扶貧的關(guān)注重點[30]。新疆實施先北疆后南疆策略和邊境扶貧, 對15個邊境縣實施重點“滴灌”式扶貧[31]。黑龍江深度發(fā)掘特困片區(qū)及革命老區(qū)、邊境地區(qū)、民族地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和旅游資源, 加快片區(qū)及革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)整體脫貧[32]。
中國精準扶貧的省域差異及影響因素
圖1 各省域精準扶貧標準及對比Fig.1 Comparison of each province’s standard of targeted poverty alleviation
2.3扶貧方式的差異
由于客觀存在的貧困對象、貧困區(qū)域等方面的差異, 精準扶貧的具體方式也呈現(xiàn)出多樣化的局面。通過對現(xiàn)有資料的查閱整理, 筆者將各省精準扶貧的方式進行了規(guī)整 (表2) 。各省不同程度開展了產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、扶智扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、易地扶貧、社會扶貧、健康扶貧等扶貧方式。重慶、湖南、湖北、貴州、陜西和江西等省實施了農(nóng)村小水電扶貧[33]。黑龍江、新疆開展了庭院經(jīng)濟扶貧[34]。西藏、甘肅和寧夏等重點推進了生態(tài)補償扶貧[35]。重慶落實法律扶貧, 為脫貧攻堅戰(zhàn)工作提供法律保障[36]。新疆開展咸水淡化項目, 緩解貧困地區(qū)淡水資源匱乏問題[37]。
表1 各省域的精準扶貧對象識別方法Table 1 Comparison of each province’s object identification methods of targeted poverty alleviation
中國精準扶貧的省域差異及影響因素
表2 各省域的精準扶貧主要方式Table 2 Comparison of each province’s main methods of targeted poverty alleviation
中國精準扶貧的省域差異及影響因素
注:產(chǎn)業(yè)扶貧包括旅游扶貧、特色產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧、庭院經(jīng)濟;扶智扶貧包括教育扶貧、技能培訓(xùn)、文化扶貧、科技扶貧;社會扶貧包括結(jié)對幫扶、志愿服務(wù)扶貧、彩票公益金扶貧;基礎(chǔ)設(shè)施扶貧包括安居扶貧、交通扶貧、水利設(shè)施扶貧;能源扶貧包括光伏扶貧、農(nóng)村小水電扶貧;金融扶貧包括信貸扶貧、保險扶貧;生態(tài)扶貧包括生態(tài)補償扶貧、植樹造林扶貧。
2.4扶貧主體的差異
經(jīng)筆者分析總結(jié), 精準扶貧有以下6類主體: (1) 跨省的政府間幫扶; (2) 中央政府通過財政轉(zhuǎn)移實施的扶貧; (3) 省內(nèi)各級政府及政府人員對行政區(qū)域內(nèi)的扶貧; (4) 社會組織扶貧; (5) 企事業(yè)單位幫扶; (6) 龍頭大戶帶動幫扶。各省份6種扶貧主體均有涉及, 中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付實施的精準扶貧和省內(nèi)各級政府對行政區(qū)域內(nèi)的扶貧為中國各省域精準扶貧的主體。
跨省的政府間幫扶主要體現(xiàn)在經(jīng)濟水平較高省份對經(jīng)濟水平較低省份的對口扶貧, 如2017年深圳市對口支援和扶貧協(xié)作工作涉及7省34縣區(qū), 包括援疆、援藏、對口廣西扶貧協(xié)作以及對口支援重慶巫山、四川甘孜和對口哈爾濱合作等[38]。中央政府通過財政轉(zhuǎn)移實施的扶貧體現(xiàn)在中央對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付, 對貧困地區(qū)屬于國家鼓勵發(fā)展的內(nèi)外資投資項目和中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅等。省內(nèi)各級政府及人員對行政區(qū)域內(nèi)的幫扶, 比如內(nèi)蒙古自治區(qū)實施“領(lǐng)導(dǎo)包片、單位包村、干部包戶”政策, 30個旗副處級以上領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系包扶全旗78個嘎查村 (牧場) , 成立了78個嘎查村扶貧工作隊, 全旗354名干部聯(lián)系幫扶2 017戶建檔立卡貧困戶 (包括2016年已脫貧戶) [39]。社會組織扶貧, 比如哈爾濱市紅十字會攜手愛心人士到延壽縣開展扶貧捐贈活動[40], 明日之星基金會向林甸縣義務(wù)教育中小學(xué)校捐贈了價值40萬元的教育信息化設(shè)備等[41]。企事業(yè)單位幫扶如中山市小欖鎮(zhèn)人民醫(yī)院和潮安華僑醫(yī)院的20多名優(yōu)秀醫(yī)生為潮州貧困村民免費看病、免費檢查和送藥[42]。龍頭大戶帶動的扶貧形式, 比如舍烹村在能人帶動下, 成立合作社、公司, 發(fā)展獼猴桃、刺梨、藍莓、特色蔬菜等特色產(chǎn)業(yè), 依托生態(tài)資源發(fā)展旅游業(yè)等[43]。
3、中國精準扶貧省域差異的影響要素
參考已有相關(guān)研究成果[44,45], 結(jié)合中國精準扶貧省域差異的實際情況, 可以將中國精準扶貧的影響要素歸納為自然地理環(huán)境條件、省域資源稟賦、農(nóng)村資本投入方式、貧困人口自身因素、其他影響要素等方面 (圖2) 。
3.1自然地理環(huán)境條件
自然條件的限制是中國連片特困地區(qū)致貧的普遍原因。首先, 連片特困地區(qū)大多分布在高原、山地和丘陵地帶, 地形地貌復(fù)雜, 自然環(huán)境惡劣, 生態(tài)脆弱, 人均耕地少, 土壤貧瘠。其次, 一些貧困地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā), 經(jīng)常遭受旱、澇、冰、風等自然災(zāi)害, 容易導(dǎo)致因災(zāi)返貧, 扶貧難度相對較大。再次, 部分貧困地區(qū)毀林墾荒現(xiàn)象嚴重, 破壞了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境, 導(dǎo)致水土流失, 制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展, 影響當?shù)孛撠氝M度。最后, 部分貧困地區(qū)自然資源豐富, 但是在生態(tài)脆弱、地形復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施落后等條件的制約下難以有效開發(fā)利用, 很難將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢 (這種現(xiàn)象在西部地區(qū)尤為常見) 。中國14個集中連片特困地區(qū)都不同程度地存在自然地理條件惡劣問題, 如呂梁山區(qū)地形復(fù)雜、溝壑縱橫、耕地缺少、干旱與水土流失嚴重;六盤山集中連片特困地區(qū)地形破碎、干旱缺水、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、水土流失嚴重。惡劣的自然地理環(huán)境條件是造成這些地區(qū)貧困的重要原因。
3.2省域資源稟賦
省域資源稟賦對其自身扶貧方式的選擇具有重要影響。扶貧方式的選擇應(yīng)具有資源適應(yīng)性, 以發(fā)揮省域資源優(yōu)勢, 促進貧困人口精準脫貧。連片特困地區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境使得其在中藥材及特色農(nóng)產(chǎn)品等方面具有一定優(yōu)勢。位于湖南羅霄山片區(qū)的安仁縣素有“南國藥都”美譽, 被認定為全省首批中藥材種植基地示范縣, 2016年安仁縣共種植中藥材1 300余公頃, 帶動800多戶貧困戶參加種植[46]。生態(tài)環(huán)境良好、旅游資源豐富地區(qū)常實施旅游扶貧, 如浙江開化推進國家公園建設(shè), 利用處于長三角接近客源市場的優(yōu)勢, 鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速, 2016年接待游客629.48萬人次、旅游收入38.8億元, 成為低收入農(nóng)戶“脫貧摘帽”的關(guān)鍵[47]。風力資源和太陽能資源豐富的地區(qū)實施能源扶貧, 如光伏扶貧、風電扶貧等, 北京京能新能源有限公司在甘肅省會寧縣黨家峴鄉(xiāng)丁溝鄉(xiāng)投資建設(shè)30萬k W風電扶貧項目, 每1萬k W風電效益需向縣政府繳納精準扶貧資金100萬元, 用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、捐資助學(xué)等[48]。河湖等濕地資源豐富地區(qū)適宜發(fā)展養(yǎng)殖, 森林資源豐富地區(qū)適宜發(fā)展林下種植和經(jīng)濟林扶貧等。
3.3省域經(jīng)濟發(fā)展水平差異
一個省域的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定其財政轉(zhuǎn)移支付能力的高低, 具有較高經(jīng)濟發(fā)展水平的省份, 扶貧標準較高, 有能力更好地幫扶精準扶貧對象, 惠及更多貧困人口。地方財力有限, 則扶貧能力弱。如浙江省 (2013~2017年) 扶貧開發(fā)計劃, 將扶貧標準提高至4 600元, 高于國家扶貧標準;廣東省以農(nóng)村居民年人均可支配收入低于4 000元作為相對貧困人口的認定標準;江蘇省“十三五”時期扶貧標準為收入6 000元, 涉及276萬人;而西藏、新疆、貴州、云南等地2015年扶貧標準僅為2 855元/人, 遠低于江蘇、廣東等省份。
3.4農(nóng)村資本投入方式
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的資本投入來源主要包括農(nóng)戶自身積累資本、銀行信貸資金和政府部門的支農(nóng)資金等。從農(nóng)戶自身積累資本看, 貧困農(nóng)戶的自身資本積累不足, 其純收入除了滿足日常生活消費支出外, 基本上沒有剩余資金滿足農(nóng)業(yè)資本的投入。從銀行信貸資金來看, 特困地區(qū)比一般農(nóng)村地區(qū)獲取信貸資金更難。農(nóng)戶自身積累資本不足和銀行信貸難, 導(dǎo)致貧困人口由于缺資金無法發(fā)展生產(chǎn)而致貧[49]。基于此, 各省都采取了相應(yīng)措施。比如, 吉林省通過改變散戶經(jīng)營, 實現(xiàn)農(nóng)場規(guī)模化經(jīng)營, 在土地收益保障貸款的有力支撐下, 不僅有效破解了農(nóng)民貸款難題, 還吸引了金融機構(gòu)的加入, 形成良性農(nóng)村金融環(huán)境, 逐步探索出一條金融支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型之路[50]。山東省從2016年開始, 通過“草根當家”聚焦農(nóng)村金融, 利用互聯(lián)網(wǎng)降低了農(nóng)戶接觸門檻, 并通過大數(shù)據(jù)征信技術(shù), 為用戶繪制精準“信用畫像”, 以完善風控, 推出更適合農(nóng)村群體的金融服務(wù)模式[51]。
中國精準扶貧的省域差異及影響因素
圖2 中國精準扶貧省域差異的影響要素及作用框架Fig.2 Main influencing factors and interaction framework of targeted poverty alleviation’s provincial difference in China
3.5貧困人口自身因素
個人因素主要體現(xiàn)為貧困人口脫貧意識和脫貧能力等方面。首先, 許多貧困農(nóng)戶思想保守落后, 等、靠、要的思想較為嚴重, 他們?nèi)狈γ撠氈赂坏闹黧w意識、參與意識和內(nèi)生動力, 導(dǎo)致貧困的惡性循環(huán)。例如, 高山地區(qū)自然條件惡劣, 人均收入水平低下, 且部分當?shù)鼐用襁M取心弱, 影響了脫貧進程, 增加了精準扶貧的難度[52]。其次, 一些貧困地區(qū)長期以來教育投入?yún)T乏, 教育資源配置不均, 貧困戶受教育水平低, 勞動素質(zhì)低、技能差, 只能從事低報酬勞動, 容易陷入“因貧致愚-因愚致貧”的惡性循環(huán)。更為嚴重的是一些農(nóng)民 (乃至農(nóng)村青年) 意識不到知識的重要性, 不少農(nóng)村孩子輟學(xué)務(wù)工, 造成農(nóng)民整體文化水平呈下降趨勢, 這也是貧困往往發(fā)生在廣大農(nóng)村地區(qū)的重要原因。33.6其他影響因素
除了上述原因外, 一些貧困地區(qū)自身定位不夠準確、決策失誤, 導(dǎo)致難以脫貧;一些地方政府扶貧存在數(shù)字上追趕達標或者消極應(yīng)對、避重就輕的做法, 造成脫貧難;一些地區(qū)缺少相關(guān)政策的精準扶持, 導(dǎo)致脫貧速度緩慢;一些重要的自然、社會資源的保護, 導(dǎo)致貧困地區(qū)難以進行開發(fā)等因素, 也會造成各省的扶貧差異。
4、結(jié)論與討論
中國精準扶貧的省域差異是省域自然地理環(huán)境、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平以及精準扶貧自身的復(fù)雜性等因素所決定的, 同時與扶貧政策導(dǎo)向密切相關(guān)。各省因地制宜地綜合采用不同的扶貧方式, 同時各有重點、抓住關(guān)鍵。總體而言, 中央及地方政府是精準扶貧的主導(dǎo)者, 社會組織扶貧、企事業(yè)單位幫扶和龍頭大戶帶動等形式亦比較常見, 精準扶貧需要社會各界力量的廣泛參與, 形成社會合力。在浙江、江蘇、廣東等經(jīng)濟發(fā)展水平較高省份, 其扶貧標準比西藏、貴州等經(jīng)濟相對欠發(fā)達省份高, 惠及更多貧困人口。
當前中國各省精準扶貧的實踐案例各具特色, 各級政府也針對性地采取扶貧措施。但精準扶貧的省域差異并非越大越好, 應(yīng)采取科學(xué)措施加以管控。本文建議: (1) 各省遵循地域差異規(guī)律, 加強對省域精準扶貧對象識別、扶貧標準、扶貧方式、扶貧形式等關(guān)鍵問題的理論和實踐研究; (2) 在中央財政轉(zhuǎn)移支付和省內(nèi)各級政府對行政區(qū)域內(nèi)扶貧的主導(dǎo)下, 加大企事業(yè)單位、非政府組織、個人等社會力量扶貧參與力度, 引導(dǎo)和促進公眾參與, 形成精準扶貧的社會合力; (3) 各省根據(jù)自身自然環(huán)境條件和資源稟賦, 創(chuàng)新發(fā)展方式, 將自然資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)為經(jīng)濟優(yōu)勢, 因地制宜的開展扶貧工作; (4) 鑒于農(nóng)戶資本積累不足、無法高效發(fā)展生產(chǎn)等問題, 需加大中央政府財政轉(zhuǎn)移支付對貧困農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持力度, 擴寬農(nóng)戶銀行信貸途徑, 大力發(fā)展小額信貸扶貧, 減小農(nóng)戶信貸難度; (5) 加強精準扶貧宣傳教育, 增強貧困戶發(fā)展的主人翁意識, 積極主動脫貧, 形成外部多元扶貧與內(nèi)部自我脫貧的良性互動機制; (6) 對于無勞動能力的貧困人口, 加強社會保障兜底扶貧, 保障絕對貧困人口的穩(wěn)定脫貧。
本文在探究中國省域精準扶貧方式、扶貧對象識別、扶貧標準、扶貧主體差異性等的基礎(chǔ)上, 基于地理學(xué)的綜合視角, 對影響中國精準扶貧省域差異性的要素作了初步分析。中國地域廣闊、自然地理環(huán)境差異巨大, 對各省、各個具體案例地區(qū)精準扶貧的研究、比較和總結(jié)歸納的工作量很大。一些地區(qū)尚且缺乏系統(tǒng)資料, 運用不同尺度和視角研究同一地域也反映出不同問題。這些都給更深入地研究中國精準扶貧的省域差異帶來了困難。同時, 各省之間精準扶貧實踐工作存在著較大差異性, 給我們的數(shù)據(jù)收集、資料整理等帶來了一定難度, 在一定程度上影響了研究結(jié)果的全面性、對比性。此外, 由于中國精準扶貧差異性影響因素的多樣性、貧困測度的多維性、精準扶貧差異性研究本身的復(fù)雜性, 上述關(guān)于中國精準扶貧差異的研究是從省域?qū)用骈_展的初步、大致的研究, 是關(guān)于精準扶貧地域差異研究的一種嘗試, 希望引起地理、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者更多的關(guān)注, 促進貧困地理學(xué)的發(fā)展, 同時為制定扶貧規(guī)劃提供參考, 推進減貧和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：地理科學(xué)2018年07期
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