摘要:基于地理學視角, 運用省域尺度的相關資料和數據, 從扶貧標準、扶貧方式、扶貧主體等方面, 探尋中國精準扶貧存在的省域差異, 并分析了區域自然環境條件、省域資源稟賦、經濟社會條件等因素對精準扶貧的影響。在扶貧標準上, 經濟發展水平較高的省份扶貧標準較高, 經濟發展水平較低的省份扶貧標準較低;在扶貧對象識別上, 各省在結合自身精準扶貧實踐的基礎上實施了具有地域特色的扶貧識別方法;扶貧方式方面, 各省不同程度實施了產業扶貧、金融扶貧等;扶貧主體上, 中央政府財政轉移支付和省內各級政府對行政區域的扶貧為中國各省域精準扶貧的主要形式。
貧困是人類發展中的重要問題[1,2], 對扶貧的研究也是國內外學者關注的重點。國外的研究主要集中在貧困原因[3,4]、扶貧模式[5,6]、扶貧經驗[7,8]、貧困標準及貧困測度[9,10]、反貧困戰略及政策[11,12]、反貧困效果測量[13]等方面。國內對于精準扶貧的研究大多是從農村貧困化地域特征及分異機制[14,15]、扶貧策略與方式[15,16]、扶貧機制及標準[14,16]、扶貧成效評估[17]等方面開展的理論研究及結合典型案例[18]的分析。當前對全國省域尺度精準扶貧的差異對比研究尚且少見, 本研究對中國精準扶貧區域差異的認知與調控有著一定的理論與實踐意義。
1、對中國精準扶貧的總體認識
在中國精準扶貧實踐中, 國家層面, 制定了《建立精準扶貧工作機制實施方案》等具體政策[17], 通過對貧困戶、貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核, 引導各類扶貧資源優化配置, 實現扶貧到村到戶和長效脫貧[19]。當前, 精準扶貧已成為全國各地的工作重點, 也取得了顯著成效。比如2016年底四川省農村貧困人口從2012年底的750萬減至272萬, 貧困發生率從11.5%降至4.3%[20];2016年貴州省通過易地扶貧等方式, 減少貧困人口120.80萬人[21];安徽省貧困人口從2012年的163.45萬人下降到2016年的65.80萬人, 貧困發生率由18.5%下降到7.3%[22]。
參考已有相關研究成果[23~25]及中國精準扶貧的實踐情況, 可將精準扶貧的基本框架及要點歸納為扶貧主體、扶貧客體、扶貧標準、扶貧方式與途徑等方面。在此基礎上, 結合中國精準扶貧的實際情況, 本文從精準扶貧的扶貧標準、扶貧對象、扶貧方式、扶貧主體等方面對中國精準扶貧的省域差異進行分析。
2、中國精準扶貧的省域差異分析
2.1扶貧標準的差異
扶貧標準, 又稱為貧困標準、貧困線, 是指在一定地域范圍和社會發展階段, 維持人們基本生存所必需消費物品和服務的最低費用[26]。在中國, 對扶貧標準的把握, 參照國家標準執行, 即農民人均純收入以上年度的國家農村扶貧標準為基本依據, 對符合條件的農戶整戶識別。農民人均純收入由年家庭各類收入總和扣除生產經營性支出后, 除以家庭常住人口數計算得出[27]。
中國地域廣闊, 各省經濟發展水平差異大, 國家扶貧標準不宜“一刀切”。在國家標準的基礎上, 一些省份結合自身實際情況, 對扶貧標準進行調整。以2015年扶貧標準為例, 國家標準為2 855元。在此基礎上, 各省規定了各自的扶貧標準 (圖1) 。總體而言, 經濟相對發達的東部省份 (如浙江、廣東、江蘇等) , 扶貧標準較高;經濟欠發達的中西部省份 (如河南、甘肅、西藏等) , 扶貧標準較低。
2.2扶貧對象識別方法的差異
扶貧對象識別方法是基于收入維度, 由基層通過民主評議等程序識別貧困人口[28]。由于貧困戶收入來源以農業經營和非正規就業為主, 貧困戶收入統計相對困難、具有一定的不完整性, 因此基于收入單一維度確定的扶貧標準線僅具有一定參考價值。精準扶貧要轉向健康、教育、就業等多維度的綜合貧困識別。
各省結合自身精準扶貧實踐, 先后探索出具有省域特色的精準識別方法 (表1) 。在參照扶貧標準和民主評議識別貧困人口的基礎上, 部分省份結合自身實際情況, 對扶貧對象進行調整。如云南“直過民族” (1) 是云南省扶貧的重點對象[29]。江西、安徽等省份實施的革命老區脫貧, 在鄉退伍紅軍老戰士、在鄉西路軍紅軍老戰士、紅軍失散人員、在鄉復員老軍人等是紅色根據地扶貧的關注重點[30]。新疆實施先北疆后南疆策略和邊境扶貧, 對15個邊境縣實施重點“滴灌”式扶貧[31]。黑龍江深度發掘特困片區及革命老區、邊境地區、民族地區的區位優勢和旅游資源, 加快片區及革命老區、民族地區和邊疆地區整體脫貧[32]。
中國精準扶貧的省域差異及影響因素
圖1 各省域精準扶貧標準及對比Fig.1 Comparison of each province’s standard of targeted poverty alleviation
2.3扶貧方式的差異
由于客觀存在的貧困對象、貧困區域等方面的差異, 精準扶貧的具體方式也呈現出多樣化的局面。通過對現有資料的查閱整理, 筆者將各省精準扶貧的方式進行了規整 (表2) 。各省不同程度開展了產業扶貧、金融扶貧、扶智扶貧、基礎設施扶貧、易地扶貧、社會扶貧、健康扶貧等扶貧方式。重慶、湖南、湖北、貴州、陜西和江西等省實施了農村小水電扶貧[33]。黑龍江、新疆開展了庭院經濟扶貧[34]。西藏、甘肅和寧夏等重點推進了生態補償扶貧[35]。重慶落實法律扶貧, 為脫貧攻堅戰工作提供法律保障[36]。新疆開展咸水淡化項目, 緩解貧困地區淡水資源匱乏問題[37]。
表1 各省域的精準扶貧對象識別方法Table 1 Comparison of each province’s object identification methods of targeted poverty alleviation
中國精準扶貧的省域差異及影響因素
表2 各省域的精準扶貧主要方式Table 2 Comparison of each province’s main methods of targeted poverty alleviation
中國精準扶貧的省域差異及影響因素
注:產業扶貧包括旅游扶貧、特色產業扶貧、電商扶貧、庭院經濟;扶智扶貧包括教育扶貧、技能培訓、文化扶貧、科技扶貧;社會扶貧包括結對幫扶、志愿服務扶貧、彩票公益金扶貧;基礎設施扶貧包括安居扶貧、交通扶貧、水利設施扶貧;能源扶貧包括光伏扶貧、農村小水電扶貧;金融扶貧包括信貸扶貧、保險扶貧;生態扶貧包括生態補償扶貧、植樹造林扶貧。
2.4扶貧主體的差異
經筆者分析總結, 精準扶貧有以下6類主體: (1) 跨省的政府間幫扶; (2) 中央政府通過財政轉移實施的扶貧; (3) 省內各級政府及政府人員對行政區域內的扶貧; (4) 社會組織扶貧; (5) 企事業單位幫扶; (6) 龍頭大戶帶動幫扶。各省份6種扶貧主體均有涉及, 中央政府通過財政轉移支付實施的精準扶貧和省內各級政府對行政區域內的扶貧為中國各省域精準扶貧的主體。
跨省的政府間幫扶主要體現在經濟水平較高省份對經濟水平較低省份的對口扶貧, 如2017年深圳市對口支援和扶貧協作工作涉及7省34縣區, 包括援疆、援藏、對口廣西扶貧協作以及對口支援重慶巫山、四川甘孜和對口哈爾濱合作等[38]。中央政府通過財政轉移實施的扶貧體現在中央對貧困地區的一般性轉移支付, 對貧困地區屬于國家鼓勵發展的內外資投資項目和中西部地區外商投資優勢產業項目在規定范圍內免征關稅等。省內各級政府及人員對行政區域內的幫扶, 比如內蒙古自治區實施“領導包片、單位包村、干部包戶”政策, 30個旗副處級以上領導聯系包扶全旗78個嘎查村 (牧場) , 成立了78個嘎查村扶貧工作隊, 全旗354名干部聯系幫扶2 017戶建檔立卡貧困戶 (包括2016年已脫貧戶) [39]。社會組織扶貧, 比如哈爾濱市紅十字會攜手愛心人士到延壽縣開展扶貧捐贈活動[40], 明日之星基金會向林甸縣義務教育中小學校捐贈了價值40萬元的教育信息化設備等[41]。企事業單位幫扶如中山市小欖鎮人民醫院和潮安華僑醫院的20多名優秀醫生為潮州貧困村民免費看病、免費檢查和送藥[42]。龍頭大戶帶動的扶貧形式, 比如舍烹村在能人帶動下, 成立合作社、公司, 發展獼猴桃、刺梨、藍莓、特色蔬菜等特色產業, 依托生態資源發展旅游業等[43]。
3、中國精準扶貧省域差異的影響要素
參考已有相關研究成果[44,45], 結合中國精準扶貧省域差異的實際情況, 可以將中國精準扶貧的影響要素歸納為自然地理環境條件、省域資源稟賦、農村資本投入方式、貧困人口自身因素、其他影響要素等方面 (圖2) 。
3.1自然地理環境條件
自然條件的限制是中國連片特困地區致貧的普遍原因。首先, 連片特困地區大多分布在高原、山地和丘陵地帶, 地形地貌復雜, 自然環境惡劣, 生態脆弱, 人均耕地少, 土壤貧瘠。其次, 一些貧困地區自然災害頻發, 經常遭受旱、澇、冰、風等自然災害, 容易導致因災返貧, 扶貧難度相對較大。再次, 部分貧困地區毀林墾荒現象嚴重, 破壞了當地生態環境, 導致水土流失, 制約了農業生產的發展, 影響當地脫貧進度。最后, 部分貧困地區自然資源豐富, 但是在生態脆弱、地形復雜、基礎設施落后等條件的制約下難以有效開發利用, 很難將資源優勢轉化為經濟優勢 (這種現象在西部地區尤為常見) 。中國14個集中連片特困地區都不同程度地存在自然地理條件惡劣問題, 如呂梁山區地形復雜、溝壑縱橫、耕地缺少、干旱與水土流失嚴重;六盤山集中連片特困地區地形破碎、干旱缺水、地質災害頻發、水土流失嚴重。惡劣的自然地理環境條件是造成這些地區貧困的重要原因。
3.2省域資源稟賦
省域資源稟賦對其自身扶貧方式的選擇具有重要影響。扶貧方式的選擇應具有資源適應性, 以發揮省域資源優勢, 促進貧困人口精準脫貧。連片特困地區良好的生態環境使得其在中藥材及特色農產品等方面具有一定優勢。位于湖南羅霄山片區的安仁縣素有“南國藥都”美譽, 被認定為全省首批中藥材種植基地示范縣, 2016年安仁縣共種植中藥材1 300余公頃, 帶動800多戶貧困戶參加種植[46]。生態環境良好、旅游資源豐富地區常實施旅游扶貧, 如浙江開化推進國家公園建設, 利用處于長三角接近客源市場的優勢, 鄉村旅游發展迅速, 2016年接待游客629.48萬人次、旅游收入38.8億元, 成為低收入農戶“脫貧摘帽”的關鍵[47]。風力資源和太陽能資源豐富的地區實施能源扶貧, 如光伏扶貧、風電扶貧等, 北京京能新能源有限公司在甘肅省會寧縣黨家峴鄉丁溝鄉投資建設30萬k W風電扶貧項目, 每1萬k W風電效益需向縣政府繳納精準扶貧資金100萬元, 用于基礎設施建設、捐資助學等[48]。河湖等濕地資源豐富地區適宜發展養殖, 森林資源豐富地區適宜發展林下種植和經濟林扶貧等。
3.3省域經濟發展水平差異
一個省域的經濟發展水平決定其財政轉移支付能力的高低, 具有較高經濟發展水平的省份, 扶貧標準較高, 有能力更好地幫扶精準扶貧對象, 惠及更多貧困人口。地方財力有限, 則扶貧能力弱。如浙江省 (2013~2017年) 扶貧開發計劃, 將扶貧標準提高至4 600元, 高于國家扶貧標準;廣東省以農村居民年人均可支配收入低于4 000元作為相對貧困人口的認定標準;江蘇省“十三五”時期扶貧標準為收入6 000元, 涉及276萬人;而西藏、新疆、貴州、云南等地2015年扶貧標準僅為2 855元/人, 遠低于江蘇、廣東等省份。
3.4農村資本投入方式
農業生產活動的資本投入來源主要包括農戶自身積累資本、銀行信貸資金和政府部門的支農資金等。從農戶自身積累資本看, 貧困農戶的自身資本積累不足, 其純收入除了滿足日常生活消費支出外, 基本上沒有剩余資金滿足農業資本的投入。從銀行信貸資金來看, 特困地區比一般農村地區獲取信貸資金更難。農戶自身積累資本不足和銀行信貸難, 導致貧困人口由于缺資金無法發展生產而致貧[49]。基于此, 各省都采取了相應措施。比如, 吉林省通過改變散戶經營, 實現農場規模化經營, 在土地收益保障貸款的有力支撐下, 不僅有效破解了農民貸款難題, 還吸引了金融機構的加入, 形成良性農村金融環境, 逐步探索出一條金融支撐農業發展的轉型之路[50]。山東省從2016年開始, 通過“草根當家”聚焦農村金融, 利用互聯網降低了農戶接觸門檻, 并通過大數據征信技術, 為用戶繪制精準“信用畫像”, 以完善風控, 推出更適合農村群體的金融服務模式[51]。
中國精準扶貧的省域差異及影響因素
圖2 中國精準扶貧省域差異的影響要素及作用框架Fig.2 Main influencing factors and interaction framework of targeted poverty alleviation’s provincial difference in China
3.5貧困人口自身因素
個人因素主要體現為貧困人口脫貧意識和脫貧能力等方面。首先, 許多貧困農戶思想保守落后, 等、靠、要的思想較為嚴重, 他們缺乏脫貧致富的主體意識、參與意識和內生動力, 導致貧困的惡性循環。例如, 高山地區自然條件惡劣, 人均收入水平低下, 且部分當地居民進取心弱, 影響了脫貧進程, 增加了精準扶貧的難度[52]。其次, 一些貧困地區長期以來教育投入匱乏, 教育資源配置不均, 貧困戶受教育水平低, 勞動素質低、技能差, 只能從事低報酬勞動, 容易陷入“因貧致愚-因愚致貧”的惡性循環。更為嚴重的是一些農民 (乃至農村青年) 意識不到知識的重要性, 不少農村孩子輟學務工, 造成農民整體文化水平呈下降趨勢, 這也是貧困往往發生在廣大農村地區的重要原因。33.6其他影響因素
除了上述原因外, 一些貧困地區自身定位不夠準確、決策失誤, 導致難以脫貧;一些地方政府扶貧存在數字上追趕達標或者消極應對、避重就輕的做法, 造成脫貧難;一些地區缺少相關政策的精準扶持, 導致脫貧速度緩慢;一些重要的自然、社會資源的保護, 導致貧困地區難以進行開發等因素, 也會造成各省的扶貧差異。
4、結論與討論
中國精準扶貧的省域差異是省域自然地理環境、資源稟賦、經濟發展水平以及精準扶貧自身的復雜性等因素所決定的, 同時與扶貧政策導向密切相關。各省因地制宜地綜合采用不同的扶貧方式, 同時各有重點、抓住關鍵。總體而言, 中央及地方政府是精準扶貧的主導者, 社會組織扶貧、企事業單位幫扶和龍頭大戶帶動等形式亦比較常見, 精準扶貧需要社會各界力量的廣泛參與, 形成社會合力。在浙江、江蘇、廣東等經濟發展水平較高省份, 其扶貧標準比西藏、貴州等經濟相對欠發達省份高, 惠及更多貧困人口。
當前中國各省精準扶貧的實踐案例各具特色, 各級政府也針對性地采取扶貧措施。但精準扶貧的省域差異并非越大越好, 應采取科學措施加以管控。本文建議: (1) 各省遵循地域差異規律, 加強對省域精準扶貧對象識別、扶貧標準、扶貧方式、扶貧形式等關鍵問題的理論和實踐研究; (2) 在中央財政轉移支付和省內各級政府對行政區域內扶貧的主導下, 加大企事業單位、非政府組織、個人等社會力量扶貧參與力度, 引導和促進公眾參與, 形成精準扶貧的社會合力; (3) 各省根據自身自然環境條件和資源稟賦, 創新發展方式, 將自然資源優勢轉為經濟優勢, 因地制宜的開展扶貧工作; (4) 鑒于農戶資本積累不足、無法高效發展生產等問題, 需加大中央政府財政轉移支付對貧困農戶的農業生產支持力度, 擴寬農戶銀行信貸途徑, 大力發展小額信貸扶貧, 減小農戶信貸難度; (5) 加強精準扶貧宣傳教育, 增強貧困戶發展的主人翁意識, 積極主動脫貧, 形成外部多元扶貧與內部自我脫貧的良性互動機制; (6) 對于無勞動能力的貧困人口, 加強社會保障兜底扶貧, 保障絕對貧困人口的穩定脫貧。
本文在探究中國省域精準扶貧方式、扶貧對象識別、扶貧標準、扶貧主體差異性等的基礎上, 基于地理學的綜合視角, 對影響中國精準扶貧省域差異性的要素作了初步分析。中國地域廣闊、自然地理環境差異巨大, 對各省、各個具體案例地區精準扶貧的研究、比較和總結歸納的工作量很大。一些地區尚且缺乏系統資料, 運用不同尺度和視角研究同一地域也反映出不同問題。這些都給更深入地研究中國精準扶貧的省域差異帶來了困難。同時, 各省之間精準扶貧實踐工作存在著較大差異性, 給我們的數據收集、資料整理等帶來了一定難度, 在一定程度上影響了研究結果的全面性、對比性。此外, 由于中國精準扶貧差異性影響因素的多樣性、貧困測度的多維性、精準扶貧差異性研究本身的復雜性, 上述關于中國精準扶貧差異的研究是從省域層面開展的初步、大致的研究, 是關于精準扶貧地域差異研究的一種嘗試, 希望引起地理、經濟、社會等領域專家學者更多的關注, 促進貧困地理學的發展, 同時為制定扶貧規劃提供參考, 推進減貧和區域協調發展。
中國鄉村發現網轉自:地理科學2018年07期
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