吳理財:精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中地方政府的動員式治理

一、問題的提出

自習(xí)近平總書記2013年在湖南湘西考察時首次提出精準(zhǔn)扶貧方略后，精準(zhǔn)扶貧一度成為中國各級政府貧困治理的重要指導(dǎo)原則與戰(zhàn)略方向，貧困治理各項活動都圍繞精準(zhǔn)扶貧思路展開。在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，國家自上而下積極發(fā)動各級政府有組織、有目的地開展扶貧工作，不斷加強(qiáng)政治宣傳和行政動員，集中和發(fā)動各種社會力量主體來達(dá)成這項艱巨任務(wù)，以如期實現(xiàn)全面奔小康目標(biāo)?？傮w來看，動員式治理成為地方政府扶貧進(jìn)程中常見的治理形式，它與運動式治理不同，既涵蓋了官僚體制內(nèi)的政府行為，也包括科層體制外的治理形態(tài)，它是通過動員官僚體制內(nèi)的行政人員、各種社會力量等主體來實現(xiàn)有效治理的一種方式。在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，一方面，動員式治理被地方政府看作是行政體系內(nèi)高效運作的治理形式；另一方面，則被地方政府視為基層扶貧工作的一種政策工具或者治理策略，因此，無論是對國家扶貧理念和政策的踐履，還是對基層扶貧樣態(tài)的實踐，動員式治理常常被地方政府看作是最有效的治理形式。那么，在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，地方政府是如何將扶貧工作與基層治理相結(jié)合的？又是如何實現(xiàn)動員式治理的？這種治理方式體現(xiàn)了怎樣的邏輯？其治理效果又如何？對于這些問題，我們?nèi)狈Φ胤秸谡w扶貧格局下的行為邏輯解釋研究。

目前學(xué)界對于精準(zhǔn)扶貧的研究主要集中于扶貧內(nèi)涵界定、貧困精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、扶貧困境及路徑、扶貧機(jī)制創(chuàng)新、扶貧區(qū)域比較、信息技術(shù)扶貧和扶貧績效評價等技術(shù)性議題。汪三貴、劉未對精準(zhǔn)扶貧最基本的定義是通過對貧困家庭和人口有針對性的幫扶，消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，增加自主發(fā)展的能力，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。陳輝、張全紅基于Alkire-Foster多維貧困測度模型，以粵北山區(qū)農(nóng)村家庭為例，多維度定量測算出主要貧困地區(qū)、貧困村、貧困維度和貧困家庭，并提出按貧困維度施策。邢成舉認(rèn)為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧仍然面臨多重結(jié)構(gòu)性困境，要取得精準(zhǔn)扶貧的更好成效，就需要將其面臨的結(jié)構(gòu)困境融入精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計并在實踐中不斷優(yōu)化。林俐則從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下提出要構(gòu)建政府、社會、貧困人口都積極參與的多元化扶貧機(jī)制，建立和完善扶貧主體之間的協(xié)同機(jī)制、扶貧資源整合機(jī)制及精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制等。賀東航、牛宗嶺基于精準(zhǔn)扶貧成效的區(qū)域比較研究視角，以東部、中西部兩個具有代表性的貧困區(qū)為例，從精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵切入并分析了差異現(xiàn)狀和原因。莫光輝、張玉雪從大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實需求出發(fā)，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)與精準(zhǔn)扶貧的有機(jī)結(jié)合、大數(shù)據(jù)理念和精準(zhǔn)扶貧的有效對接，探討了大數(shù)據(jù)思維與精準(zhǔn)扶貧理念的契合邏輯。陳愛雪、劉艷在分析我國精準(zhǔn)扶貧的前提與實施內(nèi)核基礎(chǔ)上，運用層次分析法建立了包括5個一級指標(biāo)和15個二級指標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧績效評價體系，并逐層分析。

總的來看，既有關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究主要偏重于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義和政治價值形態(tài)，而缺少社會治理方面的現(xiàn)實解釋，很少有學(xué)者從社會意義上將精準(zhǔn)扶貧與基層治理結(jié)合起來研究，也沒有揭示扶貧進(jìn)程中地方政府在應(yīng)對上級政府的扶貧意志以及在面對農(nóng)村扶貧具體問題時所體現(xiàn)的治理策略、治理行為、治理邏輯及治理困境。在當(dāng)前農(nóng)村社會大轉(zhuǎn)型的重要時期，應(yīng)將地方政府的精準(zhǔn)扶貧工作置于農(nóng)村社會本土化的語境中整體性地理解和看待。精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程不僅是地方政府政治任務(wù)完成的過程，也是地方政府實現(xiàn)地方治理的過程。在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，地方政府在鄉(xiāng)村社會具體場域內(nèi)應(yīng)采取不同的動員策略來實現(xiàn)國家的扶貧意志，不斷挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部的多種治理規(guī)則來達(dá)成基層社會的有效治理。

本文的經(jīng)驗材料來源于筆者2017年9月在鄂西H縣的實地調(diào)研。H縣位于鄂西南邊陲，總?cè)丝?2.4萬，該縣是湖北省精準(zhǔn)扶貧工作的七個試點縣（市）之一，在扶貧工作推進(jìn)中創(chuàng)新了一系列做法和亮點，成為全省脫貧工作的先進(jìn)示范縣。該縣在扶貧中除了行政動員外，還動員農(nóng)村社會各種多元力量積極參與，并在扶貧中通過地方政府、社會力量和基層組織的三方合力實現(xiàn)了農(nóng)村社會的有效治理，這種策略動員也透視了H縣政府基層治理方式的轉(zhuǎn)變。

二、動員式治理：精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中地方政府的運作邏輯

總體上看，動員式治理成為當(dāng)前地方政府精準(zhǔn)扶貧工作的重要機(jī)制及特征。在當(dāng)前階段單靠地方政府行政動員很難完成扶貧工作任務(wù)，動員農(nóng)村社會各種力量參與扶貧成為地方政府新的治理方式。在H縣精準(zhǔn)扶貧中，政府在農(nóng)村社會場域中的運作邏輯可以解讀為三種動員策略：一種是以強(qiáng)制或命令的方式動員行政系統(tǒng)內(nèi)的干部來踐履政治意志；第二種是以利益互惠的方式動員H縣境內(nèi)的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)積極參與；第三種是以規(guī)則和說服的方式動員農(nóng)村社會中的理事會組織和農(nóng)民主體參與扶貧工作。H縣政府基層動員背后的目的不只是扶貧目標(biāo)的完成，農(nóng)村社會的有效治理也是政府追求的重要目標(biāo)。

（一）行政動員：行政體系內(nèi)的政治實踐

動員式治理的本質(zhì)是集體行動之間為了特定政治目標(biāo)、依賴于一定的行動策略所形成的認(rèn)同聚合。在周雪光看來，行政動員是動員式治理用來貫徹落實自上而下的政治意圖的途徑和渠道。當(dāng)前扶貧工作的運作就說明了地方政府的行政意志是對國家政治意志的實踐。在H縣精準(zhǔn)扶貧中，政府行政系統(tǒng)內(nèi)的意志體現(xiàn)為政府推動精準(zhǔn)扶貧工作有效運作的基本形式。H縣政府通過以下三種方式對扶貧政治任務(wù)進(jìn)行行政動員。

首先是對國家扶貧治理理念的貫徹。H縣是精準(zhǔn)扶貧中的試點縣，并沒有成熟的經(jīng)驗可言，只能根據(jù)頂層設(shè)計來制定本縣的扶貧計劃?！爱?dāng)前的扶貧工作，我們并沒有一個具體的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，只能根據(jù)中央的文件精神結(jié)合本縣實際來制定扶貧方案”。在H縣的扶貧推進(jìn)中，國家扶貧理念和精神只是H縣扶貧的參考標(biāo)準(zhǔn)和動員前提，如根據(jù)中央扶貧工作會議精神制定了《關(guān)于建立精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)、程序及激勵機(jī)制的實施方案》等系列實施機(jī)制和措施。

其次是對上級政府扶貧政策的執(zhí)行。H縣政府對上級政策的執(zhí)行有兩方面：一是積極動員，當(dāng)省委辦公廳下發(fā)本省扶貧工作指導(dǎo)意見后，H縣政府從縣直30多個部門和單位抽調(diào)精兵強(qiáng)將組成8個專題調(diào)研組深入基層，來找準(zhǔn)扶貧中存在的突出問題、原因及化解之道；另一種是創(chuàng)新跟進(jìn)，創(chuàng)新資金捆綁投入機(jī)制、“以獎代補(bǔ)”機(jī)制、市場運作機(jī)制、土地山林流轉(zhuǎn)機(jī)制、工作推進(jìn)機(jī)制和督查考評機(jī)制來跟進(jìn)上級政策。

最后是對H縣“條條塊塊”的行政動員。一是高位推進(jìn)，H縣成立了由縣委書記任組長、縣長任第一副組長、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長、縣直相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由縣委副書記牽頭抓日常工作，縣四大領(lǐng)導(dǎo)班子中的其中一名兼任辦公室主任，抽調(diào)8名精干人員組建扶貧工作專班；二是合力推進(jìn)，H縣政府在扶貧中實行“六辦合一”，完善領(lǐng)導(dǎo)小組“牽頭抓”、六大辦合署辦公“綜合抓”、各部門各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）工作隊“面上抓”、選派指導(dǎo)組和指導(dǎo)員“點上抓”的機(jī)制，形成工作合力。

在H縣的扶貧運作過程中，這種高效率的行政動員是在激勵機(jī)制和約束機(jī)制的雙重作用下實現(xiàn)的。在H縣，越是貧困的地方越容易出政績，且扶貧工作相對于政府的其他工作而言，是官員升遷的快速渠道。并且在長年的扶貧實踐中，H縣探索出了扶貧項目民營業(yè)主負(fù)責(zé)制的經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑虼?，H縣的扶貧工作容易做出成效，再不濟(jì)扶貧也有基本的保證。何況，E市向貧困工作做出成效的縣（市）傾斜相關(guān)的資源和政策也是H縣扶貧的動力，這些都是H縣行政動員背后的激勵機(jī)制。上級政府對于H縣的扶貧工作實行一票否決制，對于扶貧驗收有問題的，上級政府都要問責(zé)，紀(jì)律上還要給予相關(guān)的處罰，同時H縣政府將官員工作與扶貧績效相掛鉤，規(guī)定凡是沒有下基層扶貧的官員，年終考核都不合格，因此上級政府的壓力與本級政府的規(guī)定成為扶貧中的約束機(jī)制。

（二）利益互惠：社會動員中的策略選擇

地方政府在當(dāng)前的扶貧進(jìn)程中將多元社會主體參與與協(xié)同作為扶貧的新型力量。誠如孫立平所言，“中國社會的動員正表現(xiàn)出由‘組織化動員’向‘準(zhǔn)政治化動員’的變遷，而社會化的動員方式逐漸發(fā)揮重要作用”。因此，地方政府常以動員社會力量來配合實現(xiàn)國家的扶貧目標(biāo)。H縣在動員社會力量參與扶貧工作的過程中，利益互惠成為政府扶貧工作的策略性選擇，通過與企業(yè)主體達(dá)成利益平衡進(jìn)而實現(xiàn)合作共贏的局面。

產(chǎn)業(yè)扶貧模式一直以來都是H縣政府扶貧工作的主導(dǎo)模式，在雙方利益互惠關(guān)系中，H縣政府需要當(dāng)?shù)仄髽I(yè)通過產(chǎn)業(yè)扶貧來帶動貧困戶脫貧致富，而當(dāng)?shù)仄髽I(yè)則要依賴政府的政策和資源來實現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展。H縣政府始終把特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)作為脫貧的重點來推進(jìn)，其動員方式分解如下：一是政策支持，縣委作出實施產(chǎn)業(yè)興縣的重要決議，出臺了《發(fā)揮優(yōu)勢興產(chǎn)業(yè)》《擴(kuò)大開放興產(chǎn)業(yè)》《創(chuàng)新機(jī)制興產(chǎn)業(yè)》的實施意見和具體政策措施；二是平臺搭建，H縣政府著力規(guī)劃建設(shè)“一區(qū)三園”為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚構(gòu)筑平臺，并以園區(qū)為平臺，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級；三是獎勵激勵，政府對參與精準(zhǔn)扶貧的企業(yè)實行獎勵機(jī)制，規(guī)定給其中帶動50戶的提供3年50萬元的無息貸款。對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)而言，在扶貧幫扶中，不同企業(yè)的利益要素構(gòu)成不盡相同：

“我們企業(yè)需要政府支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（路、水、滅蚊燈、電），這樣就會帶動百姓脫貧?！保ㄅcQL公司郭經(jīng)理訪談，2017年9月27日）

“我們期望政府的扶持要逐步從基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)改造逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠放拼蛟旌彤a(chǎn)品宣傳”。（與XN公司周經(jīng)理訪談，2017年9月28日）

地方政府在動員企業(yè)參與扶貧的同時，企業(yè)也會提出相應(yīng)的利益訴求，在利益互惠原則下，雙方建立了長期的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。當(dāng)企業(yè)實現(xiàn)了本身利益需求時，在政府的引導(dǎo)下也會激發(fā)企業(yè)的社會責(zé)任意識及參與精神。

“我們會將確定困難的貧困戶納入企業(yè)里，根據(jù)才藝分配工作，對于那些表現(xiàn)優(yōu)秀又特別困難的，企業(yè)規(guī)定了可以借用1萬元，無利息，這個規(guī)定不是政府要求的?！保ㄅcXN公司符經(jīng)理訪談，2017年9月28日）

對于H縣政府而言，企業(yè)參與扶貧工作，不僅可以帶動貧困戶脫貧致富，而且還解決了政府不能化解的問題，在某種程度上實現(xiàn)了有效的社會治理。無論是從扶貧角度還是治理角度，企業(yè)參與都有效解決了政府在基層的棘手問題。因此，利益互惠不僅是政府的策略選擇，也實現(xiàn)了政府在基層的治理目的。

（三）秩序維系：基層動員下的目標(biāo)導(dǎo)向

在精準(zhǔn)扶貧的運作過程當(dāng)中，脫貧工作已是地方政府的主要目標(biāo)追求，不過鄉(xiāng)村秩序的達(dá)成和維系卻是蘊(yùn)藏在扶貧運作邏輯中的深層追求。鄉(xiāng)村秩序維系的實現(xiàn)主要依靠地方政府在基層動員中所采用的正式權(quán)力非正式運作方式。具體到H縣政府的扶貧實踐，則常將國家政治話語、地方性規(guī)范嵌入到鄉(xiāng)村內(nèi)部規(guī)則之中，通過規(guī)則運用加以說服方式來動員村莊理事會組織和農(nóng)民群眾積極參與，進(jìn)而實現(xiàn)政府的扶貧目的和鄉(xiāng)村社會治理。

在扶貧實踐中H縣政府避免了行政權(quán)力的直接滲入，而是選擇了正式權(quán)力非正式運作的方式來動員基層力量的積極參與，具體說來：一是動員村干部力量。H縣政府將村干部納入扶貧的主體力量中，一種是以縣—鄉(xiāng)—村半行政化的方式層層推進(jìn)扶貧工作，這種方式是通過行政壓力來動員村干部的直接參與；另一種是以包村干部與村干部合作的方式來開展扶貧工作，這是通過工作合力和資源共享來動員村干部參與，無論是哪種方式，村干部在貧困戶識別、瞄準(zhǔn)以及脫貧計劃制定等方面都起著無可替代的作用。二是動員村莊理事會力量。H縣的村莊理事會是由鄉(xiāng)黨委書記、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、村兩委等多元力量在應(yīng)對扶貧中的具體問題時而建立的，對于理事會的扶貧動員有兩方面：一方面是助力組建法律顧問團(tuán)、鄉(xiāng)賢道德評判團(tuán)和村民自治議事團(tuán)，以此來改善村莊內(nèi)部的社會治理生態(tài)和提升減貧效應(yīng)；另一方面是動員村莊內(nèi)部的計生協(xié)會、紅白理事會、平安建設(shè)協(xié)會、項目質(zhì)量監(jiān)督管理協(xié)會、山泉水協(xié)會、六城同創(chuàng)協(xié)會、全域有機(jī)食品協(xié)會以及“五老”協(xié)會的精細(xì)化治理方式，來推動精準(zhǔn)脫貧和創(chuàng)新社會治理。三是動員民眾力量，以情感說服的策略來動員貧困戶主動脫貧而不是被動脫貧，對于那些具有感恩的貧困戶，往往通過情感安撫、政策關(guān)懷、幫助其制定脫貧計劃等來提高脫貧信心；而對于有些貧困戶，則常常以國家政策、貧困比較、相似舉例等多種講情理的方式來提高脫貧認(rèn)知；同時倡導(dǎo)農(nóng)村中的能人、大戶來幫助帶動貧困戶脫貧。

H縣政府試圖動員村干部、村莊理事會和民眾的基層力量來達(dá)到減貧的目的，以及在動員過程中實現(xiàn)鄉(xiāng)村秩序維系。在目前精準(zhǔn)扶貧的過程中如何使精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略與農(nóng)村社會生態(tài)相適應(yīng)已成為脫貧攻堅階段決定農(nóng)村減貧成效的決定性因素。

“在扶貧中，我們不僅幫助老百姓的經(jīng)濟(jì)問題，還幫助老百姓的精神面貌和文明建設(shè)，解決社會上遺留下的各種各樣問題，如老百姓為吃水出現(xiàn)的扯皮現(xiàn)象，村民與村干部之間的矛盾等”。（與扶貧辦謝主任的訪談，2017年9月28日）

H縣政府的扶貧工作與鄉(xiāng)村的社會生態(tài)環(huán)境緊密相連，并且在其扶貧進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會的有效治理成為扶貧工作中的溢出效應(yīng)，而鄉(xiāng)村治理指涉的是鄉(xiāng)村秩序維系方面的問題，由此鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定有序地實現(xiàn)依靠的是政府在基層扶貧場域內(nèi)的治理實踐。 

三、政治與治理邏輯：地方政府扶貧中動員式治理行為分析

從H縣政府在扶貧進(jìn)程中的推進(jìn)全過程及其實踐的深入考察發(fā)現(xiàn)，動員式治理是H縣政府精準(zhǔn)扶貧工作的本質(zhì)特征，其中內(nèi)含豐富的政治和治理邏輯。從政治邏輯看，表現(xiàn)為地方政府對國家政治意志的實踐表達(dá)和行政意志傾向下自我利益追求的具體展現(xiàn)；同時扶貧作為地方政府在鄉(xiāng)村社會治理中的重要表現(xiàn)方式，體現(xiàn)的是一種動態(tài)的政府與社會的治理邏輯關(guān)系，呈現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理的實踐樣態(tài)。

（一）政治邏輯：國家意志表達(dá)與行政意志體現(xiàn)

政治是國家意志的表達(dá)，行政服務(wù)于政治，并且貫徹政治意志。“就政治行為來說，不僅要求統(tǒng)治者的意志能夠在被執(zhí)行之前就表達(dá)出來，還要求把這種意志的執(zhí)行在很大程度上委托給一個不同于國家意志表達(dá)機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)”。在精準(zhǔn)扶貧的背景下，各級政府成為精準(zhǔn)扶貧堅定的執(zhí)行者，其中省級在整個扶貧工程中處于樞紐位置；市級則主要是上傳下達(dá)、督促配合的協(xié)作性工作；而縣級處于整個扶貧運作的關(guān)鍵位置，是扶貧工作的具體推動者，具有承上啟下的作用。所以，縣級是基層扶貧場域中國家意志表達(dá)的具體執(zhí)行者，代表著國家的政治意志，同時也體現(xiàn)著自身的行政運作意志。

在基層扶貧的運作過程中，H縣政府的首要政治邏輯是如何實現(xiàn)國家意志。雖然H縣政府的行政動員在一定程度上體現(xiàn)了國家的意志，但對國家意志的表達(dá)并不僅僅是對國家意志的貫徹和執(zhí)行，還應(yīng)包括如何使國家意志具體落地。前者所涵蓋的是行政系統(tǒng)內(nèi)政府的行政體制傾向；后者則蘊(yùn)藏了地方政府的具體責(zé)任與實踐目標(biāo)。H縣政府除了組織動員、制定計劃、下發(fā)文件等多種方式來積極響應(yīng)中央、省級和市級的扶貧政策和方針外，還經(jīng)常性地下基層摸底，根據(jù)農(nóng)村中的現(xiàn)實情況實事求是地推進(jìn)扶貧工作，如幫助解決農(nóng)村中的吃水問題，促進(jìn)農(nóng)村各種協(xié)會的建立以實現(xiàn)文化扶貧等。H縣政府正是對貧困村的實際需求做出了回應(yīng)，才進(jìn)一步使國家的扶貧意志在鄉(xiāng)村社會具體落地。

作為執(zhí)行者的地方政府按照自身的運作邏輯行事也是政治邏輯的表現(xiàn)形式之一。H縣政府的自我運作邏輯是在國家意志導(dǎo)向下，以不同的策略形式展現(xiàn)出來。在H縣政府的扶貧實踐中，除了行政體制中固有的行政運作邏輯體現(xiàn)了原本的國家意志外，還有政府行政體系內(nèi)對非正式規(guī)則的大量援引也是對精準(zhǔn)扶貧意志初衷的策略性運用。其中，H縣政府對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、理事會組織和農(nóng)民群眾采取的利益互惠、規(guī)則運用、情感說服等策略就是在正式規(guī)則和非正式規(guī)則之中達(dá)成的。另外，H縣政府的自利性行為也是行政意志的一種體現(xiàn)，如在扶貧工作中，對個人政績的追求、對部門集體利益的維護(hù)，對扶貧資源在行政體制中發(fā)揮作用的關(guān)注等都是行政意志的表現(xiàn)形式。

（二）治理邏輯：治理規(guī)則實現(xiàn)與治理方式轉(zhuǎn)變

詹姆斯·羅西瑙最早指出治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體既包括政府機(jī)制，同時也包括非正式、非政府的機(jī)制。俞可平亦指出治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。應(yīng)用于當(dāng)前的扶貧領(lǐng)域，地方政府的治理邏輯則是在鄉(xiāng)村社會場域內(nèi)運用公共的和鄉(xiāng)土的、正式的和非正式的公共規(guī)則實現(xiàn)治理的有效性。這里的治理有效性是指一方面能夠完成扶貧任務(wù)、貫徹國家意志；另一方面又能夠形塑新的治理體制進(jìn)而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。

對于H縣政府的基層扶貧實踐而言，充分調(diào)動鄉(xiāng)村治理規(guī)則及其發(fā)揮作用是其中的一項內(nèi)容。在扶貧的具體實踐中，H縣政府利用鄉(xiāng)村社會中的某些已有的價值、規(guī)范和權(quán)威，即援引鄉(xiāng)村社會的治理規(guī)則來實現(xiàn)扶貧目標(biāo)。H縣非常重視以村干部為代表的半行政化的治理規(guī)則，常常在農(nóng)村社會中動用村干部的影響力來輔助扶貧工作；對于鄉(xiāng)村中傳統(tǒng)的治理權(quán)威也十分重視，經(jīng)常依靠“五老”協(xié)會的力量來加強(qiáng)基層治理；也時常把握農(nóng)村社會中新的治理規(guī)則，動用當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和基層組織的經(jīng)濟(jì)、人脈和資源等來推進(jìn)扶貧工作。因此，H縣政府在貫徹和執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧的過程中，將鄉(xiāng)村治理規(guī)則整合進(jìn)地方整體性治理中，并成為農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的一種選擇性治理行為。

H縣政府推動扶貧資源從外部依賴到內(nèi)部激發(fā)是其實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)變的基本途徑。H縣政府在精準(zhǔn)扶貧中改變了“輸血式”的扶貧模式，通過扶貧資源的再分配以及調(diào)動鄉(xiāng)村干部、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、理事會組織、農(nóng)民群體等內(nèi)部力量的參與來實現(xiàn)間接性的扶貧。H縣政府的精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程不僅代表了扶貧模式的轉(zhuǎn)變，其背后更反映了政府在鄉(xiāng)村社會治理方式的轉(zhuǎn)變，政府不再是完全由行政權(quán)力來直接干預(yù)，而是充分調(diào)動、激發(fā)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的主體力量來實現(xiàn)合作治理；對于扶貧對象的關(guān)注，政府一改直接給予經(jīng)濟(jì)幫助的方式，開始在物質(zhì)援助的基礎(chǔ)上以情感治理的方式對貧困戶加以現(xiàn)實關(guān)懷，政府更加注重貧困戶在脫貧過程中的心理變化，“以情動員”成為H縣政府扶貧工作的有效策略。

四、沖突與失序：扶貧中過度動員帶來的地方治理困境

從H縣政府在精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)過程來看，它是一場由H縣政府發(fā)動的行政動員、社會動員以及基層動員的治理運動。通過政府系統(tǒng)內(nèi)部動員和政府對社會動員的“雙層動員”方式，將各種扶貧資源進(jìn)行有機(jī)整合，進(jìn)而有力地推動了H縣政府的精準(zhǔn)扶貧工作。但是，在行政壓力體制下與上級政府的政治意志相沖突時，基層動員中與各利益主體之間進(jìn)行的利益博弈時，都會因政府的過度化動員而帶來未曾預(yù)料的地方治理困境。

（一）政治意志沖突：上級意志與下級實踐的實際偏離

在行政壓力體制下，地方政府為求扶貧政績在行政動員上往往表現(xiàn)為“從重、從嚴(yán)、從快”的過度動員行為，如果這種過度動員行為發(fā)生在上級意志與下級實踐相符合的情況下，將會起到事半功倍的功效；一旦與上級各層級政府的政治意志相沖突，尤其是在上級政治意志與下級實踐相偏離時，政府的過度動員將會導(dǎo)致政治意志沖突的升級，表現(xiàn)為從意志上的沖突而化為實踐中的沖突，進(jìn)而造成地方政府的基層治理失效與紊亂。如在H縣政府的精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，早期階段制定了縣一級的扶貧方案；隨后州政府下基層調(diào)研制定了州級的扶貧方案，H縣政府就按照州級意志執(zhí)行；后來省級政府和相關(guān)部門下來調(diào)研，將縣和州兩級方案匯總后又制定一個方案，H縣政府又作了一次修改，反復(fù)修改使H縣政府對扶貧工作產(chǎn)生了畏懼心理，本來H縣的扶貧工作走在全省最前面，但因上級意志的不一致導(dǎo)致每次方案剛做出一點成績又否定了前面的扶貧工作。這就說明如果上級各級政府的政治意志在相互實踐磨合中并沒穩(wěn)定甚至相互沖突時，地方政府為達(dá)成扶貧工作而選擇在此時期集中相當(dāng)?shù)馁Y源展開整體行動，就會導(dǎo)致扶貧資源浪費、扶貧工作低效以及扶貧動力缺失。

當(dāng)上級政府的政治意志與基層治理實踐相脫節(jié)時，地方政府如果沒有采取回應(yīng)性策略而仍然采取“從重、從嚴(yán)、從快”的過度動員行為來持續(xù)推動上級意志，就會直接導(dǎo)致地方政府的基層治理困境。如在易地扶貧搬遷中，H縣政府在扶貧早期并未限制貧困農(nóng)戶的建筑面積，僅規(guī)定根據(jù)實際需要建設(shè)，建設(shè)過程中按照國家標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，超出部分由貧困農(nóng)戶自己承擔(dān)，后來省里否定了這一做法，認(rèn)為不能因建房而出現(xiàn)新的貧困戶，所以就規(guī)定了人均建筑面積。這一改變雖然保證了貧困農(nóng)戶不會因建房而欠債，但是沒有考慮到農(nóng)村的實際情況，也沒有用發(fā)展的眼光看問題。H縣政府在推進(jìn)中就導(dǎo)致目前的扶貧工作經(jīng)常性地與貧困戶的實際需求發(fā)生沖突。因此，在精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程中，上級政府是圍繞扶貧目標(biāo)來表達(dá)其政治意志，而地方政府則是以其基層實態(tài)來貫徹政治意志，當(dāng)政治意志與基層實態(tài)相偏離時，地方政府就會在動員中陷入基層內(nèi)卷化治理困境。

（二）基層治理失序：政府與多元主體之間的利益博弈

在動員社會多元力量參與扶貧的過程中，如果地方政府表現(xiàn)出扶貧目標(biāo)單一化、政績傾向嚴(yán)重化、扶貧工作快速化和扶貧要求多樣化等過度動員行為時，這將會使各利益主體在利益最大化驅(qū)使下成為與地方政府進(jìn)行利益博弈的策略契機(jī)，并導(dǎo)致原來平衡的利益互惠格局被打破，各種特殊的利益訴求與利益策略行為開始出現(xiàn)。博弈中各方利益主體為爭取利益最大化而導(dǎo)致的利益分配失衡不僅影響到扶貧進(jìn)程，也易造成地方政府基層治理的失效和無序。

在H縣政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的博弈中，政府用優(yōu)惠政策和各種資源來幫助企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展，但要求當(dāng)?shù)仄髽I(yè)必須要帶動一部分貧困戶脫貧，當(dāng)政府對于企業(yè)扶貧表現(xiàn)出急于求成、要求過多、干涉過強(qiáng)等過度的動員傾向時，企業(yè)也會基于利益最大化的需求而向政府尋求更多的利益機(jī)會。部分企業(yè)在扶貧中取得良好效果后，會以此為籌碼向政府提出更高的利益訴求。如H縣境內(nèi)的部分龍頭企業(yè)以能夠幫助政府帶動更多的貧困戶為由，借此提出政府幫助企業(yè)開拓國內(nèi)外市場的要求，雙方博弈的后果或是扶貧動力不足或是企業(yè)另謀出路。另外，在扶貧資源利益驅(qū)動中，一些企業(yè)利用政府提供的扶貧機(jī)會來套取扶貧政策和資源，據(jù)H縣政府統(tǒng)計，大約30%的企業(yè)是在真正地帶動貧困戶，其余70%的企業(yè)完全是借助政府的資金，套取政府的項目。如果政府為了單純的扶貧目標(biāo)，在沒有約束的條件下用利益誘使企業(yè)參與扶貧，就會造成扶貧資源的利益爭奪與社會秩序混亂。

政府在與理事會組織的博弈中，政府需要理事會組織來幫助實現(xiàn)文化扶貧和推動農(nóng)村精神文明建設(shè)；對于村莊理事會組織來說，既然政府需要理事會組織來貫徹“四新八無”政策，就會向政府要求權(quán)威性資源和物質(zhì)性資源，如果政府沒能提供這些資源或這些資源被其他地方勢力所提供，勢必會淡化政府在基層中的治理權(quán)威。

在H縣政府與貧困農(nóng)戶的博弈中，政府扶貧目標(biāo)任務(wù)的完成需要貧困農(nóng)戶的認(rèn)證與簽字，當(dāng)政府要求脫貧的貧困戶認(rèn)證與簽字時，部分貧困戶會利用政府對扶貧工作急于求成的政績傾向和在享受到扶貧利益后表現(xiàn)出的趨利性行為而拒絕給政府脫貧認(rèn)證與簽字，部分貧困農(nóng)戶甚至為了繼續(xù)享受“貧困戶”這種身份帶來的利益，會在脫貧后又重新返貧。這種貧困戶利用“弱者的武器”與政府抗?fàn)幍牟┺男袨?，?dǎo)致地方政府的扶貧失效和基層治理失靈。在與非貧困戶的博弈中，非貧困戶追求的并非利益最大化，而是奉行“能得一點是一點”的原則，如果政府在扶貧資源利益分配中失衡，部分非貧困戶就會據(jù)理力爭直接向政府索要扶貧資源，這種利益爭取行為無疑會擾亂基層社會秩序，對地方政府的秩序維系提出挑戰(zhàn)。

五、回應(yīng)與情感：消解過度動員治理的限度

在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，動員式治理被地方政府視為扶貧工作中的策略運用和治理工具，看中的正是“見效快、成效大”的特點，但是同時由于政府的過度化動員容易使這種治理方式表現(xiàn)出“間歇性、單一性、過快性”的缺陷，因此，常被看作是一種非正式、臨時性的，卻又不可或缺的治理方式。從當(dāng)下地方政府的扶貧效果來看，動員式治理有著不可替代的作用，但也存在過度化動員帶來的治理困境。破解這一治理困境，還需以回應(yīng)性治理和情感式治理來彌補(bǔ)過度動員治理的不足。

（一）回應(yīng)性治理：實際需求與政治意志的基層面向

回應(yīng)性治理是基于當(dāng)前政府行政體制的弊端而提出的，斯塔林（Gover Starling）認(rèn)為，政府的回應(yīng)是指政府對公眾的需求作出快速反應(yīng)的行動。具體到當(dāng)前的扶貧過程，“回應(yīng)性”是地方政府在與貧困戶的互動關(guān)系中對基層扶貧實際需求作出的快速反應(yīng)行動，是過度動員后遺癥的修正，這種回應(yīng)性一方面是指地方政府根據(jù)貧困戶的實際需求作出的具體行動；另一方面則是指地方政府對上級政府政治意志基層面向的及時反饋。

地方政府在對貧困戶作出回應(yīng)性時，應(yīng)將農(nóng)村基層樣態(tài)與實際需求相結(jié)合。首先，要具有前瞻意識，即地方政府對于基層的扶貧實際應(yīng)具有預(yù)見意識和前瞻能力。地方政府應(yīng)用發(fā)展的眼光看問題，在扶貧過程中要從農(nóng)村實際出發(fā)，考慮到貧困戶自我生活的現(xiàn)實實際，不能因扶貧而遺留許多社會問題。同時，地方政府應(yīng)避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一扶貧行為，應(yīng)將扶貧與農(nóng)村的各項實際結(jié)合起來，及時回應(yīng)農(nóng)民的實際需求。其次，要具有責(zé)任意識，避免臨時性、間斷性的扶貧，而完全把扶貧工作當(dāng)作任務(wù)來抓，應(yīng)對脫貧的貧困戶進(jìn)行持續(xù)的動態(tài)關(guān)注，及時回應(yīng)這部分群體的實際需要，預(yù)防返貧現(xiàn)象發(fā)生。

在應(yīng)對上級各級政府的政治意志時，地方政府應(yīng)及時向上回應(yīng)基層扶貧的實際狀況。在當(dāng)前行政壓力體制下，地方政府的扶貧運作更多體現(xiàn)的是“響應(yīng)”邏輯，即對中央、省級和市級扶貧政策、方針和規(guī)劃等的貫徹和執(zhí)行；而缺少扶貧運作中的“回應(yīng)”邏輯，即基層扶貧中的實際需求與上級政府意志相沖突時的一種回應(yīng)性策略。因此，地方政府在貫徹上級政府的政治意志時，應(yīng)形成自下而上的回應(yīng)機(jī)制，將基層扶貧實際中的復(fù)雜性、多樣性、特殊性以及有效性等及時反饋給上級政府，讓上級政府的扶貧決策與基層現(xiàn)實相結(jié)合，從而通過建立上下聯(lián)動的推進(jìn)機(jī)制在基層有效實現(xiàn)政治意志。

（二）情感式治理：互動交往中的價值引導(dǎo)和情理勸服

情感式治理是政府出于克服專業(yè)治理手段不足而提出的治理方式。它是以調(diào)動情感因素、精神感召以及群體、同儕壓力等來促成個體行為動機(jī)發(fā)生改變的情形。它的存在是以“價值合理性”來代替單純的“目的—工具合理性”。在當(dāng)前的扶貧進(jìn)程中，情感式治理有助于地方政府克服利益互惠、強(qiáng)制命令帶來的動員弊端，這種治理方式是在社會價值規(guī)范下，引導(dǎo)地方企業(yè)的社會責(zé)任意識和自我價值實現(xiàn)；或是在社會價值內(nèi)化的作用下通過改造貧困戶的認(rèn)知，影響其內(nèi)在動機(jī)，進(jìn)而改變其行為。

地方政府在與企業(yè)的利益博弈中，除了利益互惠策略外，還應(yīng)以情感工具為基礎(chǔ)來避免單純的利益最大化行為傾向。以情感為主要內(nèi)容的動員要在扶貧過程中真正起作用，需要地方政府與企業(yè)之間形成盡可能地互動交往和平等關(guān)系，通過日常關(guān)系中的情感交往可以增加雙方之間的情感積累，進(jìn)而在社會價值的規(guī)范下，通過游說、鼓動、協(xié)商和許諾等情感動員手段激發(fā)企業(yè)的社會責(zé)任意識。同時，地方政府對企業(yè)的價值引導(dǎo)也是情感動員的關(guān)鍵，以當(dāng)前的扶貧價值觀引導(dǎo)企業(yè)中黨員的先鋒模范帶動作用，并對于有突出貢獻(xiàn)的黨員和企業(yè)給予優(yōu)秀榮譽(yù)稱號，肯定企業(yè)在扶貧中的價值實現(xiàn)，幫助企業(yè)在農(nóng)民群眾中建立信譽(yù)。

在與具有趨利性行為的貧困戶和非貧困戶進(jìn)行博弈時，地方政府在情感治理上應(yīng)以情理勸服來影響其內(nèi)在的行為動機(jī)。其一，“以理服人”，即地方政府以扶貧政策、基本法理、地方規(guī)范等各種講道理方式使其信服，進(jìn)而改變其在扶貧中的機(jī)會主義傾向；其二，“以情動人”，即地方政府以“以心換心”“將心比心”等推心置腹的方式使其信服政府的扶貧誠意，用講情理來改變其在扶貧中的趨利性行為；其三，“以德服人”，即向其突出地方政府以人為本的核心價值觀，扶貧中服務(wù)人民的核心理念等政府服務(wù)品質(zhì)，來規(guī)范其在扶貧中的利益博弈行為?？傊胤秸远喾N情感治理方式來影響其內(nèi)在動機(jī)，進(jìn)而改變其過度逐利行為。

不可否認(rèn)，在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程中，上述任何單一的治理方式都有其限度，因此，地方政府在基層扶貧場域的具體實踐中，應(yīng)綜合運用各種有效治理工具以實現(xiàn)多種政策目標(biāo)，達(dá)成基層社會的有效治理。 

【作者簡介：劉磊，男，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士生，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員；吳理財，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第1期 原題：精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中地方政府的動員式治理及其改進(jìn)——鄂西 Ｈ 縣政府扶貧行為分析】

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