摘要：按照國(guó)家《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》提出的目標(biāo)要求，以50個(gè)地級(jí)及以上城市為對(duì)象，評(píng)價(jià)這些城市戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化推進(jìn)的總體狀況及城市之間的差異。結(jié)果表明：被評(píng)估城市戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率高于全國(guó)平均水平，但戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距較大，不同區(qū)域城市間差異明顯。按照“十二五”時(shí)期的速度進(jìn)行推算，完成“十三五”的目標(biāo)任務(wù)仍然艱巨。對(duì)此提出如下建議：國(guó)家應(yīng)該針對(duì)不同類(lèi)型城市采取差別化的戶(hù)籍政策；把政策重點(diǎn)由解決城鄉(xiāng)“二元”分割轉(zhuǎn)到化解區(qū)域內(nèi)外有別上；應(yīng)尊重流動(dòng)人口落戶(hù)的意愿，建立“以腳投票”的流動(dòng)遷移機(jī)制；注重維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，探索從農(nóng)村內(nèi)部解決農(nóng)民進(jìn)城后顧之憂(yōu)的途徑。
關(guān)鍵詞：戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化；常住人口城鎮(zhèn)化；評(píng)估
一、引言
黨的十九大報(bào)告提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。而通過(guò)戶(hù)籍制度改革，打破城鄉(xiāng)居民身份限制，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵。2016年10月11日國(guó)務(wù)院印發(fā)了《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》，要求“十三五”期間，我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，年均轉(zhuǎn)戶(hù) 1300 萬(wàn)人以上。到 2020 年，全國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比 2013 年縮小兩個(gè)百分點(diǎn)以上。這個(gè)目標(biāo)的完成既要全國(guó)一盤(pán)棋統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，又要根據(jù)人口流動(dòng)規(guī)律和區(qū)域差距，有針對(duì)性地選擇一些城市，采取特殊政策，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。
一般來(lái)說(shuō)，地級(jí)及以上大城市是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要吸納地，根據(jù)《2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2015年我國(guó)外出農(nóng)民工中流入地級(jí)及以上城市的有11190萬(wàn)人，占外出農(nóng)民工總量的66.3%。其中，8.6%流入直轄市，22.6%流入省會(huì)城市，35.1%流入地級(jí)市。跨省流動(dòng)農(nóng)民工80%流入地級(jí)及以上大中城市，省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工54.6%流入地級(jí)及以上大中城市。因此，率先解決好這些大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶(hù)問(wèn)題，不僅有利于全國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且對(duì)于其他城市也將起到重要的示范和帶動(dòng)作用。
本研究以4個(gè)直轄市城市、5個(gè)計(jì)劃單列市、27個(gè)省會(huì)城市、14個(gè)常住流動(dòng)人口規(guī)模在100萬(wàn)以上的地級(jí)市為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)其相關(guān)人口數(shù)據(jù)的分析，評(píng)估這些城市戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)狀、常住人口城鎮(zhèn)化率與戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的差距以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)評(píng)估結(jié)果結(jié)合目前存在的主要問(wèn)題，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，為“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供參考依據(jù)。
二、概念界定與評(píng)價(jià)方法
（一）概念界定
戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率是相對(duì)常住人口城鎮(zhèn)化率而提出的一個(gè)概念，指擁有本地城鎮(zhèn)戶(hù)籍的人口占本地常住人口的比例。主要涉及兩個(gè)指標(biāo)的界定：（1）本地戶(hù)籍城鎮(zhèn)人口。按照公安部的統(tǒng)一部署，2016年我國(guó)取消了農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口。戶(hù)口統(tǒng)一登記后如何辨別城鎮(zhèn)人口，公安部給出三條標(biāo)準(zhǔn)：一是長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住的人口；二是長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)的人口；三是在城鎮(zhèn)繳納社會(huì)保險(xiǎn)的人口。本地戶(hù)籍城鎮(zhèn)人口就是指擁有本地戶(hù)籍，同時(shí)滿(mǎn)足以上三條標(biāo)準(zhǔn)的人口。（2）本地常住人口。指實(shí)際經(jīng)常居住在某地區(qū)一定時(shí)間（半年以上，含半年）的人口。包括四部分：戶(hù)口在本轄區(qū)人也在本轄區(qū)居住的人、戶(hù)口在本轄區(qū)之外但在戶(hù)口登記地居住半年以上的人、戶(hù)口待定（無(wú)戶(hù)口和口袋戶(hù)口）的人、戶(hù)口在本轄區(qū)但離開(kāi)本轄區(qū)半年以下的人。
（二）評(píng)價(jià)方法與數(shù)據(jù)來(lái)源
1.評(píng)價(jià)方法
（1）戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率：指本地城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口與本地常住人口的比值，用公式表示為：Uh=Puh/Pt×100%，其中：Uh表示戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率；Puh表示本地戶(hù)籍城鎮(zhèn)人口；Pt表示本地常住總?cè)丝凇?/p>
（2）常住人口城鎮(zhèn)化率：指本地城鎮(zhèn)常住人口與本地常住人口的比值，用公式表示為：Ut=Put/Pt×100%，其中：Ut表示常住人口城鎮(zhèn)化率；Put表示城鎮(zhèn)常住人口；Pt 表示常住總?cè)丝凇?/p>
（3）戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距：指常住人口城鎮(zhèn)化率減去戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率，用公式表示為，Ud= Ut- Uh。
2.數(shù)據(jù)來(lái)源
本研究所需要的數(shù)據(jù)包括：（1）被評(píng)估城市2011年和2016年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)；（2）被評(píng)估城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃公布的有關(guān)數(shù)據(jù)；（3）部分城市“十三五”規(guī)劃中涉及到的相關(guān)數(shù)據(jù)；（4）2015年中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒和人口與勞動(dòng)就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒涉及的部分?jǐn)?shù)據(jù)；（5）“六普數(shù)據(jù)”和2015年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)；（6）2011年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)。
三、評(píng)價(jià)結(jié)果及分析
（一）城市戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀
被評(píng)估的50個(gè)城市是中國(guó)工業(yè)化程度高、城鎮(zhèn)化步伐推進(jìn)快，流動(dòng)人口聚集度高的城市。從2015年這50個(gè)城市常住人口總量來(lái)看，共4.0139億人，具有本地城鎮(zhèn)戶(hù)籍的人口有1.8709億，按照戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率計(jì)算公式，這50個(gè)城市戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)率為46.61%。2015年全國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，比全國(guó)平均水平高出6.71個(gè)百分點(diǎn)。按照“十三五”時(shí)期全國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%的要求，從數(shù)據(jù)上看已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。
戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)化，特別是農(nóng)村遷出人口的城鎮(zhèn)化，往往是個(gè)人社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位提升的結(jié)果。從評(píng)估結(jié)果來(lái)看，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率排名前十位的城市分別是珠海市、西安市、太原市、大連市、青島市、蘭州市、銀川市、沈陽(yáng)市、成都市和杭州市。（見(jiàn)表1）排名前十位的城市中，西部地區(qū)有5個(gè)，東北地區(qū)有2個(gè)，東部沿海地區(qū)有3個(gè)。排名前十的城市具有以下特點(diǎn)：一是本地城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度比較快，隨著本地城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，本地大量農(nóng)業(yè)人口整體轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，例如排名第二的南京市在2013年就完成了撤縣設(shè)區(qū)，通過(guò)區(qū)劃調(diào)整把僅有的兩個(gè)縣納入城區(qū)范圍。二是流動(dòng)人口的規(guī)模相對(duì)較小，除了成都市和珠海市外，其他城市流動(dòng)人口占常住人口的比例都相對(duì)較低，如西部地區(qū)的西安市、太原市、蘭州市、銀川市和東北地區(qū)的沈陽(yáng)市。三是戶(hù)籍制度改革比較早，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程推進(jìn)快。比如排名第一的珠海市是我國(guó)最早推行戶(hù)籍制度改革的地區(qū)之一，本地農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口已全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口；成都市是我國(guó)首批全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程推進(jìn)的速度比較快。
排名后十位的城市分別是東莞市、溫州市、榆林市、中山市、臺(tái)州市、寧波市、深圳市、長(zhǎng)沙市、嘉興市和金華市。（見(jiàn)表1）在排名后十位的城市中，除了中部地區(qū)的長(zhǎng)沙市和西部地區(qū)的榆林市外，基本上都是長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)的沿海城市。排名后十位的城市具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是外來(lái)人口規(guī)模大、占比高。比如東莞市、深圳市、寧波市、中山市、嘉興市、金華市外來(lái)人口占常住人口的比重均超過(guò)了50%，深圳市外來(lái)人口規(guī)模超過(guò)了800萬(wàn)，寧波市和東莞市超過(guò)了400萬(wàn)。二是部分城市城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度慢，本地農(nóng)村人口占比較高。比如溫州市、臺(tái)州市、榆林市和長(zhǎng)沙市本地的農(nóng)業(yè)人口比例比較高，再加上大量外來(lái)人口流入，面臨本地農(nóng)業(yè)人口和外來(lái)流動(dòng)人口的雙重壓力。
從區(qū)域間的比較來(lái)看，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率最高的區(qū)域是東北地區(qū)的四個(gè)城市，平均值為51.53%；其次是西部地區(qū)和中部地區(qū)的城市，平均值分別為48.65%和46.83%；東部地區(qū)的城市得分最低，平均值為43.20%。因此，提高我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的整體比例，東部地區(qū)是關(guān)鍵。（見(jiàn)表2）
（二）常住人口城鎮(zhèn)率與戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)率差距
2015年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為56.1%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，兩者之間的差距是16.2個(gè)百分點(diǎn)。從被評(píng)估的50個(gè)城市來(lái)看，常住城鎮(zhèn)人口為2.9914億人，常住人口總量為4.0139億人，根據(jù)公式計(jì)算得出常住人口城鎮(zhèn)化率為74.53%，比全國(guó)平均水平高出18.43個(gè)百分點(diǎn)。常住人口城鎮(zhèn)化率與戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的差距為27.92個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)平均水平高出11.72個(gè)百分點(diǎn)，表明其戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率雖高于全國(guó)平均水平，但并沒(méi)有完成與其人口規(guī)模相對(duì)應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)。
按照城市常住人口城鎮(zhèn)化率與戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率差距進(jìn)行排名，差距小的城市排在前面，排名前十的城市分別為拉薩市、西安市、青島市、南寧市、長(zhǎng)春市、濟(jì)南市、南京市、重慶市、成都市和西寧市。排名后十位的城市分別為東莞市、深圳市、中山市、溫州市、廈門(mén)市、佛山市、寧波市、長(zhǎng)沙市、海口市與上海市。差距最高三個(gè)城市分別是東莞市為76.62個(gè)百分點(diǎn)、深圳市為68.8個(gè)百分點(diǎn)、中山市為62.49個(gè)百分點(diǎn)。其余的7個(gè)城市也都在35到50個(gè)百分點(diǎn)之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家的平均水平。這些城市都應(yīng)該采取特殊措施，努力提高本地戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率，爭(zhēng)取在“十三五”期間縮小差距。（見(jiàn)表3）
從四大區(qū)域城市之間的比較看來(lái)，東北地區(qū)差距最小，4個(gè)城市平均只有18.77個(gè)百分點(diǎn)，稍微高于全國(guó)的平均水平；西部地區(qū)的13個(gè)城市次之，也只有19.21個(gè)百分點(diǎn)。東部地區(qū)和中部地區(qū)差距較高，東部地區(qū)平均達(dá)到32.67個(gè)百分點(diǎn)，城市內(nèi)部差距也比較大，標(biāo)準(zhǔn)差為16.76；中部地區(qū)6個(gè)城市平均也達(dá)到了27.99個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)平均水平高出11.79個(gè)百分點(diǎn)。（見(jiàn)表4）
（三）戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的進(jìn)展及趨勢(shì)
“十三五”時(shí)期我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)是每年增加1個(gè)百分點(diǎn)以上，如果以這50個(gè)城市“十二五”期間戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的速度作為參照，可以對(duì)其“十三五”期間的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析。根據(jù)數(shù)據(jù)測(cè)算，2010年這50個(gè)城市戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的整體水平為43.50%，2015年的數(shù)據(jù)是46.61%，“十二五”時(shí)期提高了3.11個(gè)百分點(diǎn)，平均每年增長(zhǎng)0.622個(gè)百分點(diǎn)。如果按照“十二五”期間的速度，完成“十三五”時(shí)期每年增加1個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)有很大難度。考慮到這些城市流動(dòng)人口規(guī)模比較大，“十三五”期間必須超過(guò)1%的目標(biāo)，才能在全國(guó)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中不拖后腿，其任務(wù)完成的難度更大。
“十二五”時(shí)期戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)幅度最高的是南寧市，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率提高了20.93個(gè)百分點(diǎn)，平均每年增長(zhǎng)4.19個(gè)百分點(diǎn)。增長(zhǎng)幅度超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)的有9個(gè)城市，分別為南寧市、西安市、金華市、泉州市、福州市、杭州市、昆明市、石家莊市和成都市。平均每年超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)的有臺(tái)州市、西寧市、重慶市、常州市、南昌市、深圳市、大連市和鄭州市。其余33個(gè)城市年增長(zhǎng)率均低于1個(gè)百分點(diǎn)，有13個(gè)城市出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，濟(jì)南市5年內(nèi)下降了8.95個(gè)百分點(diǎn)，廣州市、海口市、榆林市、烏魯木齊市、武漢市、太原市、哈爾濱市戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率下降也超過(guò)了1個(gè)百分點(diǎn)。（見(jiàn)表5）
從區(qū)域來(lái)分析，“十二五”時(shí)期戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)最快的是西部地區(qū)的13個(gè)城市，平均增長(zhǎng)了5.89個(gè)百分點(diǎn)；其次是東部地區(qū)的27個(gè)城市，平均增長(zhǎng)了3.47個(gè)百分點(diǎn)；增長(zhǎng)速度較慢的東北地區(qū)的城市和中部地區(qū)的城市，5年間分別增長(zhǎng)了1.12和1.68個(gè)百分點(diǎn)。（見(jiàn)表6）
四、政策建議
（一）根據(jù)不同類(lèi)別、區(qū)域的城市采取差別化的戶(hù)籍政策
從國(guó)家歷次戶(hù)籍制度改革的導(dǎo)向來(lái)看，雖然戶(hù)籍制度總體上是放開(kāi)的，但國(guó)家對(duì)不同類(lèi)型的城市采取了不同的政策控制措施。基本原則是城市規(guī)模越大的城市對(duì)戶(hù)籍控制的越嚴(yán)格，特別是北京、上海、深圳三個(gè)城區(qū)人口超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市，雖然采取了積分落戶(hù)的政策，但出于人口調(diào)控的需要，每年實(shí)際能夠拿出的入戶(hù)指標(biāo)非常有限。實(shí)際上這三個(gè)城市存在很大差別，深圳市是以外來(lái)人口為主的城市，2015年常住人口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了100%，但戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)化率只有31.2%，兩者之間的差距達(dá)到68.8個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)于這種類(lèi)型的城市，就應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，不能用超大城市的戶(hù)籍政策標(biāo)準(zhǔn)來(lái)控制人口。根據(jù)本次評(píng)估結(jié)果，應(yīng)該把戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率排名較低、進(jìn)展速度慢且戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距較大的城市，列入“十三五”時(shí)期戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)目標(biāo)，分析存在的實(shí)際困難和問(wèn)題，采取有針對(duì)性的政策措施，使更多外來(lái)人口能夠在本地落戶(hù)。
從區(qū)域來(lái)看，東北地區(qū)和西部地區(qū)是我國(guó)人口的主要流出地，隨著本地中心城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一些城市人口總量和規(guī)模不足對(duì)本地發(fā)展帶來(lái)的影響逐漸顯現(xiàn)，這些城市的流動(dòng)人口以本省范圍內(nèi)的流動(dòng)為主，流動(dòng)人口的適應(yīng)性較強(qiáng)，對(duì)于這類(lèi)城市不僅不應(yīng)該設(shè)置戶(hù)籍障礙，而且應(yīng)該通過(guò)激勵(lì)政策鼓勵(lì)外來(lái)人口到本地落戶(hù)。東部地區(qū)是我國(guó)人口的主要流入地，2015年?yáng)|部地區(qū)流動(dòng)人口總量占全國(guó)總量的74.7%，東部地區(qū)的流動(dòng)人口以跨省流動(dòng)為主，流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)氐碾y度比較大。東部地區(qū)的城市要區(qū)別對(duì)待。城市容納能力比較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)較好的城市，可以通過(guò)降低戶(hù)籍門(mén)檻，鼓勵(lì)外來(lái)人口在本地落戶(hù)。流動(dòng)人口聚集程度高、城市容納能力有限的城市，不能過(guò)度追求戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的大幅度提高，而應(yīng)通過(guò)居住證制度為流動(dòng)人口提供基本公共服務(wù)。
（二）把重點(diǎn)從解決城鄉(xiāng)“二元”分割放在區(qū)域內(nèi)外有別上
隨著國(guó)家戶(hù)籍制度改革的推進(jìn)，截至2016年除了西藏自治區(qū)以外，全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市均出臺(tái)了戶(hù)籍制度改革方案，取消了農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的區(qū)別，實(shí)行統(tǒng)一的戶(hù)籍登記制度。各地在對(duì)待本地農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民上，無(wú)論在社會(huì)福利還是在基本公共服務(wù)上與城市居民的差距逐漸縮小。也就是說(shuō)，我們一直強(qiáng)調(diào)的以戶(hù)籍制度為代表的城鄉(xiāng)“二元”體制在區(qū)域內(nèi)部正逐漸弱化，特別是在東部沿海開(kāi)放城市和地區(qū)表現(xiàn)的更為明顯。
但是由戶(hù)籍制度造成的區(qū)域分割，即本地人和外地人的差距并沒(méi)有得到有效解決，外地人無(wú)論是具有城鎮(zhèn)戶(hù)籍還是農(nóng)村戶(hù)籍在流入地城市獲得本地戶(hù)籍的難度均比本地人大得多。從整個(gè)國(guó)家層面來(lái)講，增加財(cái)政支出可以提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率，但由于我國(guó)實(shí)行財(cái)政分權(quán)制度，地方政府是公共事務(wù)的主要承擔(dān)者，出于地方利益的考慮，他們會(huì)在落戶(hù)以及公共服務(wù)的提供上優(yōu)先考慮本地居民。在這種情況下，越是公共服務(wù)和社會(huì)福利水平高的地區(qū)和城市，對(duì)戶(hù)籍準(zhǔn)入的條件越高。
從我國(guó)流動(dòng)人口的構(gòu)成來(lái)看，主要從中西部地區(qū)流入東部地區(qū)，從小城市流入大城市，跨區(qū)域流動(dòng)特別是跨省流動(dòng)比例很高。提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率根本目的是讓流動(dòng)人口更好地融入城市，因此未來(lái)我國(guó)要打破區(qū)域壁壘，盡快解決由本地戶(hù)籍和外地戶(hù)籍造成的內(nèi)外有別問(wèn)題。
（三）要尊重流動(dòng)人口的意愿和選擇，建立“用腳投票”的遷移機(jī)制
作為流動(dòng)人口個(gè)體來(lái)講，無(wú)論是從農(nóng)村流入城市，還是從小城市流入大城市抑或是從西部地區(qū)的城市流入東部地區(qū)的城市，都是權(quán)衡利弊、理性選擇的結(jié)果。根據(jù)歷年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，近年來(lái)我國(guó)人口流動(dòng)出現(xiàn)了相對(duì)穩(wěn)定的趨勢(shì)。由原來(lái)的暫時(shí)性流動(dòng)變成長(zhǎng)期性流動(dòng)，2015年流動(dòng)人口平均在外流動(dòng)時(shí)間是4.4年，流入的城市相對(duì)固定；由原來(lái)的個(gè)體流動(dòng)變成了家庭流動(dòng)，已婚新生代流動(dòng)人口中，近90%是夫妻雙方一起流動(dòng)，與配偶、子女共同流動(dòng)約占60%。［6］也就是說(shuō)，以新生代農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口，選擇在哪類(lèi)城市工作和生活不是盲目的，而是長(zhǎng)期考慮和理性選擇的結(jié)果。
我們利用2011年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)，根據(jù)“您是否愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口？”作為落戶(hù)意愿的衡量標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算出50個(gè)被評(píng)估城市流動(dòng)人口愿意落戶(hù)流入地城市的比例。結(jié)果表明，城市規(guī)模越大，流動(dòng)人口的落戶(hù)意愿越強(qiáng)。落戶(hù)意愿最強(qiáng)的是上海市，有68.20%的流動(dòng)人口表示愿意在上海落戶(hù)，北京、天津、廣州、深圳、大連等城市均排在前列。因此，從流動(dòng)人口的主觀愿望來(lái)看，他們更愿意向東部沿海特大城市、大城市集中，這些城市的共同特征是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，就業(yè)機(jī)會(huì)多，公共服務(wù)設(shè)施完善，吸納流動(dòng)人口的能力強(qiáng)。因此，國(guó)家在制定人口調(diào)控政策時(shí)，要考慮和尊重流動(dòng)人口的意愿和選擇，在政策上向流動(dòng)人口落戶(hù)意愿高的地方傾斜，通過(guò)消除戶(hù)籍壁壘，建立“用腳投票”的人口流動(dòng)與遷移機(jī)制。
（四）要維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本權(quán)益，從農(nóng)村內(nèi)部著手，解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂(yōu)
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是流動(dòng)人口的主體，從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家城市化的歷程來(lái)看，要想讓農(nóng)民安心地留在城市，必須先要從農(nóng)村入手，解決他們流入城市的后顧之憂(yōu)。英國(guó)工業(yè)化過(guò)程中，通過(guò)強(qiáng)制型的“圈地運(yùn)動(dòng)”使農(nóng)民與土地永久脫離了聯(lián)系，通過(guò)實(shí)施一系列勞動(dòng)就業(yè)和福利制度讓進(jìn)城農(nóng)民安心在城市安家。20世紀(jì)50年代日本政府通過(guò)實(shí)施土地調(diào)整政策和鼓勵(lì)小農(nóng)戶(hù)“脫農(nóng)”政策，為農(nóng)民永久性進(jìn)城創(chuàng)造條件，例如日本1952年頒布了《土地法》允許土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)膭?lì)土地集中經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)委托經(jīng)營(yíng)。
綜合各種調(diào)查結(jié)果，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城市的意愿不高，主要顧慮是怕戶(hù)口轉(zhuǎn)移后農(nóng)村權(quán)益得不到保護(hù)。主要包括：一是土地的“三權(quán)”問(wèn)題，即農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利都是跟戶(hù)籍制度直接掛鉤，一旦脫離農(nóng)村戶(hù)口也就意味著自己不屬于集體成員。在現(xiàn)有的土地制度下，國(guó)家提出了土地“確權(quán)”、“三權(quán)分置”等辦法。但要打消農(nóng)民的顧慮，必須通過(guò)立法的形式，保證農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村后自己的權(quán)益不受到侵害。二是農(nóng)民的住房和宅基地問(wèn)題。由于宅基地所有權(quán)屬于集體，大部分農(nóng)民是無(wú)償分配獲得，農(nóng)民的住房和宅基地能不能像城市住房一樣具有抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，也是促使農(nóng)民脫離農(nóng)村永久進(jìn)城的關(guān)鍵。
農(nóng)民進(jìn)城后擔(dān)心的另一個(gè)問(wèn)題是能不能在城市立足。如果不能，將來(lái)能不能再返回農(nóng)村。現(xiàn)實(shí)的情況是，目前大多數(shù)地方農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)相對(duì)比較容易，而把城市戶(hù)口遷到農(nóng)村地區(qū)比較難。目前很多具備在城市落戶(hù)條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持觀望態(tài)度，希望國(guó)家在政策上能夠有所突破。今后戶(hù)籍制度改革的方向應(yīng)該是實(shí)行統(tǒng)一的戶(hù)籍登記制度后，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民，允許其在一定時(shí)期、一定條件下，把戶(hù)口遷回農(nóng)村，給予其一定的反悔時(shí)間，徹底解除其顧慮，為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利實(shí)施創(chuàng)造條件。
作者簡(jiǎn)介：劉金偉，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口服務(wù)中心研究員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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